Читать книгу Конституционная экономика в зарубежных странах - С. Ю. Данилов, Сергей Юлиевич Данилов - Страница 4

Немногочисленные на сегодняшний день конституции «первого поколения» (ими пользуется около десятка государств – Австралия и Аргентина, Бельгия и Нидерланды, Норвегия и США; к ним по ряду признаков тяготеют также конституции Финляндии, Франции и Японии) отличаются тем, что их составители оставили большую часть экономических отношений вне поля правового регулирования. Из этих конституций даже в их нынешнем варианте, после принятия к ним целого комплекса поправок и дополнений, невозможно понять, как данные государства относятся к институту собственности, функционирует ли там большинство отраслей (секторов) экономики: промышленность, ремесла, сельское хозяйство, банки, страховое дело. Даже устройство и взаимоотношения институтов публичной власти зафиксированы конституционалистами «первого поколения» без столь привычной нам скрупулезности и многословности. Цели и задачи (приоритеты) государственной политики, в том числе экономической, данные конституции и подавно обходят полным молчанием.

Численно преобладающие на правовой карте мира на сегодняшний день конституции «второго поколения» отличаются совсем другими, привычными нам качествами. Они непосредственно закрепляют право собственности, а также содержат развернутые характеристики статуса и полномочий глав государств, правительств, парламента, ряда правительственных ведомств, судов общей и специальной юрисдикции. Данные предметы закономерно являются в них объектами особенно подробного и обстоятельного конституционно-правового регулирования. Кроме того, в рамках второго конституционного «поколения» обычно делаются попытки сформулировать на уровне норм-деклараций цели и задачи государственной экономической политики.

Сказанное касается, с одной стороны, таких правовых демократических государств современности, как Австрия, Испания, Италия, Португалия, Южно-Африканская Республика, многие страны Восточной Европы. С другой стороны, среди развивающихся государств, именуемых также «странами второго эшелона», мы имеем основания указать в данной связи на Бразилию и Египет, Индию и Мексику, Турцию и Чили (данный перечень нетрудно продолжить).

При взгляде на страны – члены Европейского союза мы обнаружим, что конституционные нормы подавляющего их большинства подводят прочный правовой фундамент под право собственности, которое, как известно, образует неотъемлемую юридическую основу хозяйственных процессов и государственного воздействия на них. Указанные нормы закрепляют принцип неприкосновенности государственной и частной (а иногда и коллективно-акционерной) собственности, гарантируют свободу частной хозяйственной инициативы. В конституционных нормах указанных государств упомянутые положения обычно сопровождаются уместными оговорками: «без нанесения ущерба безопасности страны, индивидуальным свободам и человеческому достоинству» (ст. 42, 43 Конституции Итальянской Республики).

Высокий статус частной собственности и устойчивая неприязнь большей части социума ко всему, что может показаться прямым огосударствлением экономических отношений и институтов, принадлежат в конституционных демократических государствах к кругу исторически сложившихся реалий. Эти реалии не поколеблены социально-политическими потрясениями ХХ в. Тем не менее в вышеуказанных конституционных нормах законодатель закрепил право государственной власти на отчуждение частной собственности «в целях общественной пользы» и при условии «надлежащего компенсирования собственника». Данное право восходит к прославленной французской конституционной преамбуле – Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Указанное положение, несомненно, нацелено на формирование и поддержание баланса между частными и публичными интересами.

Очень сходные по содержанию, смыслу и направленности нормы содержат многие другие современные конституции: германская (ст. 13), греческая (ст. 17), индийская (ст. 43, 46), испанская (ст. 33, 38, 128), швейцарская (ст. 101, 104), южноафриканская (ст. 11), японская (ст. 29) и др.

Зрелые конституционные государства отличаются от других помимо всего прочего тем, что они, признавая и защищая многочисленные права и свободы индивидуума, налагают на него адекватные обязанности и ограничения. Поучительны в этом отношении конституционные нормы многих стран – членов Европейского союза, например Итальянской Республики и Федеративной Республики Германии. Статья 44 Конституции Италии налагает «обязательства» на частную земельную собственность, не уточняя впрочем их характера. Итальянский конституционный законодатель, как мы видим, ставит вопрос о социальной ответственности только одного из слоев социума, обладающих частной собственностью.

По-другому, гораздо шире ставит и решает этот вопрос германский и греческий законодатель. В статье 14 Основного закона ФРГ содержится заимствованное из ст. 153 Веймарской конституции знаменитое, невзирая на его лаконичность, положение: «Собственность обязывает. Обладание ею должно служить общему благу», относимое при его толковании судами Германии в равной мере ко всем формам собственности. Названный принцип равновеликой «социальной ответственности» всех собственников (и в том числе государства-собственника!), косвенно отражающий и их равную защищенность законом, выражает и другую идею – поддержания равновесия между правами и обязанностями собственника. Данные принципы в развернутом (иногда в излишне подробном) виде мы без труда найдем в конституционных нормах Скандинавских стран, Греции, Португалии, а за пределами Евросоюза – в конституциях многих латиноамериканских республик, Индии, Китайской Республики (Тайваня), Японии, значительной части стран – членов Содружества Независимых Государств. В этом ряду выделяется конституция Греции, которая нормами ее ст. 24 возлагает на собственников недвижимости обязанность без денежной компенсации участвовать в благоустройстве застраиваемых и застроенных территорий населенных пунктов – пример, заслуживающий распространения.

Конституция Ирландской Республики содержит положение о собственности несколько другой тональности: она предписывает регулировать «осуществление права собственности в соответствии с принципами социальной справедливости» (ст. 43). Но и здесь собственность рассматривается как основа основ экономического развития.

Самобытную формулировку регулирования отношений между интересами собственников и публичным интересом предлагает конституция Андорры: «Право собственности признается в пределах ограничений, вытекающих из общей пользы» (ст. 27). Здесь точкой отсчета законодатель сделал именно общую (общественную) пользу, а не институт собственности как таковой. Последний рассматривается как производное от общественной пользы. Позиция заслуживает одобрения.

Необходимо отметить, что многие современные конституционные нормы включают ряд уточненных установок, которые очерчивают так или иначе рамки экономических полномочий институтов публичной власти. В частности, были и остаются злободневными конституционные нормы, регулирующие изъятие собственности в общественных интересах.

Практически во всех конституциях стран со смешанной экономикой правовыми нормами закреплены предпосылки и порядок изъятия собственности (частной, акционерно-корпоративной, муниципальной и др.). Во многих государствах законодатель закрепил вслед за материальными гарантиями прав собственника еще и процессуальные гарантии. Статьи многих конституций очерчивают пределы действия принципа неприкосновенности собственности (обычно в этой связи законодатель указывает на «общественную пользу», «общественную необходимость», «интересы общества», а не на потребности государства и его институтов) и определяют средства защиты интересов собственника – материальное возмещение ущерба, возможность судебного разбирательства. Особенно подробно трактует данные вопросы Конституция Греческой Республики (см. приложение).

Далее, положения целого ряда конституций «второго поколения» посвящены непосредственно экономической функции государства. Они обязывают органы исполнительной и законодательной власти способствовать развитию тех или других отраслей (секторов) экономики – чаще всего ремесел, рыболовства, земледелия, реже – промышленности. Таковы, например, конституции Греции, Индии, Польши, Танзании, Сингапура, Эквадора.

В конституционных государствах вопросы регулирования налогового права – среди самых животрепещущих. Конституционные акты ФРГ и Швейцарии ценны в этом отношении тем, что они отводят по нескольку статей правовому регулированию источников налоговых доходов государства в целом и его административно-территориальных единиц – кантонов, причем нормы этих статей не только имеют императивный характер, но и содержат цифровые ориентиры, закрепляющие взимание и перераспределение налоговых доходов с точностью до одного промилле.

Конституция Испании в ст. 130 и 137 провозглашает «особенное внимание» институтов публичной власти к нуждам и запросам горных и островных районов испанского государства (Астурии, Леона, Наварры, Канарских и Балеарских островов). Конституционализм Испании в этом плане не оригинален. Нормы многих конституций «второго поколения» провозглашают повышенное внимание институтов публичной власти к нуждам «отстающих районов». Существование таковых признано на конституционном уровне, кроме Испании, в Бразилии, Китайской Народной Республике, Нигерии, Судане, Филиппинах, Японии. Иногда законодатель даже уточняет, о каких именно регионах государства идет речь – о горных и островных (Испания, Швейцария, Эфиопия), о юге страны (Италия) или же о ее северных территориях (Канада). Ценность таких конституционных положений лимитируется, однако, их декларативностью.

Конституционные нормы целого ряда развивающихся государств (в том числе Алжира, Венесуэлы, Бразилии, Индии, Мексики, Судана) узаконивают аграрную реформу – совокупность политико-административных мер, направленных на легитимное перераспределение обрабатываемого земельного фонда в пользу малоимущих групп социума, готовых трудиться в аграрном секторе экономики. В рамках Евросоюза сходные нормы закреплены конституцией только одного государства – Португалии (что косвенно указывает на неактуальность земельного вопроса в Европе). Составители португальской конституции в статье уделили внимание проблемам разукрупнения помещичьего землевладения и реструктуризации мелких и мельчайших бедняцких хозяйств (см. приложение). Тем самым конституционные нормы упомянутых государств закладывают правовые основы статуса и функционирования некоторых специализированных профильных экономических ведомств (см. главу 3).

При дальнейшем экономическом анализе конституционных актов мы обнаружим что конституция Итальянской Республики в ст. 47 гарантирует физическим и юридическим лицам сохранность банковских сбережений во всех их формах, чем, насколько можно судить, содействует поддержанию доверия ко всем действующим на территории Италии финансовым институтам и тем самым – сохранению основ здорового экономического климата. Заметим, что итальянский законодатель в указанной конституционной статье совсем не делает различия между государственными, муниципальными и частными финансовыми институтами; отношение государственных институтов к ним унифицировано.

В значительной части зарубежных конституций «второго поколения» мы все чаще обнаруживаем попытки законодателя определить направленность государственной экономической политики, дать характеристику ее приоритетов.

По мере развития процессов европейской экономической интеграции нарастают тенденции к унификации конституционного закрепления все большего круга обязанностей государственных институтов. В частности, в принятых в 2000 и 2010-х гг. поправках к конституциям многих стран – членов Евросоюза (Греции, Ирландии, Италии, Португалии) закреплен финансово-экономический ориентир сбалансированности государственного бюджета.

Сверх того конституция Испанского королевства в ст. 39 обещает стране политику «экономической стабильности». Конституция Швейцарской конфедерации в ст. 100 говорит о «стабилизации хозяйственной конъюнктуры» как одной из центральных функций государственной экономической политики. Сходные, практически идентичные нормы содержат конституционные акты Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Португалии, Македонии, Турции, Филиппин, Хорватии, а также многих африканских государств.

Конституция Пакистана в ст. 22 демонстрирует совсем другой пример подхода к ключевым экономическим проблемам общества. Она провозглашает одним из приоритетов государственной политики не достижение устойчивого экономического роста (экономический приоритет), а предотвращение концентрации богатств в руках немногих (социально-политический приоритет). Впрочем, законодатель не указывает ни средств, ни тем более сроков реализации данного приоритета.

Зато конкретно звучит ст. 49 Конституции Хорватской Республики: «Иностранному инвестору гарантируется свободный вывоз прибыли и вложенного капитала». Из этой и прочих статей конституции не вытекает, распространяется ли данная гарантия на граждан самой Хорватии. Преувеличенное уважение к иностранным инвесторам можно истолковать как норму антипатриотического содержания – разновидность дискриминации хорватских граждан со стороны их собственного государства. Конституция Болгарской Республики содержит более широкие по их предмету и более «патриотические» по нацеленности, но и гораздо более расплывчатые гарантии: она обещает «охрану законом инвестиций и хозяйственной деятельности» не только иностранных, но и болгарских граждан (ст. 19). Уравнение в правах граждан страны с иностранными гражданами заслуживает одобрения. Между тем на примере Хорватии видно, что там процесс унификации данных экономических прав не закончен. Остается, правда, неясным, подпадает ли в законодательстве и в судебной практике Болгарии под понятие «охраняемого законом» право на свободный вывоз капитала и инвестиций из пределов юрисдикции страны.

По мере перехода демократического конституционализма из первого во второе поколение обращает на себя внимание все более подробное закрепление и развернутое определение зарубежными конституционными нормами статуса финансовых и контрольно-ревизионных институтов публичной власти. Исходный пункт пристального внимания к закреплению экономического контроля и надзора на конституционном уровне был создан авторами конституции III (1795) Первой Французской Республики. В ее тексте законодатель счел нужным отвести тематике, касавшейся «национального казначейства и счетоводства» (отчетности. – С.Д.) 11 статей из общего количества 87, причем регулированию налогового права в этой конституции было посвящено еще больше места – 12 статей. Мотивы поворота конституционалистов Первой Республики «лицом к контрольным институтам и процедурам» были вескими. Еще не завершились, зато успели расшатать основы законопослушания потрясения Великой революции 1789–1799 гг. Государственные перевороты, экономическая разруха и прочно связанная с ними неразбериха в государственном управлении отучили многих французов от уплаты налогов. А «Девятое термидора» – свержение якобинской диктатуры М. Робеспьера, прозванного Неподкупным, сняло препоны на пути спекулятивных операций и казнокрадства.

Другой не менее показательный факт: в последующем конституционализме Франции, начиная с конституционной Хартии 1814 г. и продолжая конституциями 1830 и 1848 гг., внимание законодателя к контрольно-ревизионным структурам неуклонно снижалось. И объяснялось это не коррумпированностью творцов конституций, а действенностью контрмер власти независимо от сменявших друг друга форм правления и политических режимов. Борьба с уклонением от налогов и с расхищением государственных, т. е. народных средств становилась все более действенной. Поэтому в конституционном праве и в политической жизни современной (Пятой) Французской Республики приоритета нацеленности на усиленный контроль и надзор над финансами не ощущается.

Столь же примечательно однако, что опыт Первой Республики взят на вооружение многими конституционалистами «второго поколения» в других странах. Так, в конституции Австрийской Республики законодатель отвел институтам финансового контроля 15 статей из общего количества 152. В Конституции Португальской Республики им посвящена соответственно 31 статья из 296, в Конституции Финляндии – 15 статей из 94. В компактной по объему Конституции Японии устройству и функциям этих институтов публичной власти отведено 11 из 103 статей. Другими словами, в значительной части конституционных демократических государств законодатель отводит контрольно-надзорной тематике около 10 % объема конституции. Напрашивается вывод, что различия в уровне массового правосознания и в параметрах экономического потенциала не препятствуют странам зрелого демократического конституционализма учиться на ошибках и достижениях других стран. «Устарелым» опыт французского конституционализма в борьбе с коррупцией в только что названных странах тоже не принято объявлять, хотя этому опыту уже свыше 200 лет.

В наше время весьма часто на уровень конституционного регулирования выносятся статус и полномочия ведущего института экономической политики – Министерства финансов (большинство государств Евросоюза, многие государства Азии, Африки и Латинской Америки). Ранее положение и функции данного института публичной власти в государственном механизме регулировались исключительно нормами административного права.

Конституционные нормы «второго поколения» все чаще закрепляют статус Счетной палаты. Так поступили законодатели Ирландии, Италии, Ливана, Польши, Румынии, Словении, Швеции. Целый ряд конституций других государств подробно регулирует статус и функции аналогичного контрольно-надзорного института публичной власти – государственного Ревизионного управления (таковы, в частности, конституции Австралии, Либерии, Туниса, Финляндии, Южно-Африканской Республики, Японии).