Читать книгу Biodiversidad y propiedad intelectual en disputa - Santiago Roca - Страница 10

BRENDAN TOBIN

El Protocolo de Nagoya del Convenio sobre Diversidad Biológica, por el cual se estableció un sistema jurídico vinculante para regular el reparto de beneficios asociado a recursos genéticos, entró en vigor el 12 de octubre de 2014. El Protocolo obliga a las Partes a adoptar medidas para asegurar que el acceso y el uso de estos recursos y del conocimiento tradicional de los pueblos indígenas y comunidades locales¹ estén sujetos a su conocimiento informado previo y a términos (o contratos) mutuamente aceptados². También exige a los Estados que lo están implementando considerar el derecho consuetudinario y los convenios comunitarios de los pueblos indígenas y comunidades locales. Sin embargo, se queda corto en reconocer un derecho ejecutable en favor de los pueblos indígenas y comunidades locales sobre sus bienes genéticos y saber tradicional. El Protocolo ha dejado esa tarea a los gobiernos nacionales y al Comité Intergubernamental de Propiedad Intelectual, Recursos Genéticos, Conocimiento Tradicional y Folclore (CIG) de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI).

El CIG fue creado en el 2000 y durante los siguientes catorce años ha estado preparando nuevos instrumentos internacionales para la protección del conocimiento tradicional. Hacia setiembre del 2014, el CIG había desarrollado tres borradores de documentos sobre saberes ancestrales, expresiones culturales tradicionales y recursos genéticos y divulgación de origen³. En aquel entonces, los países en desarrollo hacían llamados a la asamblea de la OMPI a fin de convocar una conferencia diplomática que negociaría formalmente instrumentos legales vinculantes basados en estos borradores. Varios países desarrollados se opusieron a este pedido, en particular Estados Unidos y los países de la Unión Europea. Como ninguna de las partes estaba realmente preparada para cambiar su posición, la asamblea no pudo tomar ninguna decisión sobre el trabajo del CIG y lo dejó en el limbo. En octubre del 2015 la Asamblea General de la OMPI ha dado un nuevo mandato al GIC para 2016-2017. No obstante, caben dudas acerca de si habrá una legislación internacional nueva sobre la protección del conocimiento tradicional que emane de esta institución en el corto plazo. La protección internacional de los derechos sobre los conocimientos tradicionales relacionados con recursos genéticos y biológicos depende, por tanto, principalmente de la implementación efectiva del Protocolo de Nagoya.

Si bien el acuerdo en mención ha entrado en vigencia recientemente, ya hay evidencias de las diferencias de opinión acerca de las obligaciones que crea para la protección de los derechos sobre el conocimiento tradicional. Esto era aparente en el proceso y la legislación adoptada por la Unión Europea para implementar el Protocolo, que da poca (o quizás ninguna) consideración a la ley consuetudinaria y protege solo el conocimiento tradicional ya protegido en el país donde se encuentran los pueblos indígenas y comunidades locales relevantes y, por consiguiente, donde hay un contrato de acceso que define los conocimientos tradicionales protegidos (Tobin, 2014a, p. 126). De este modo, el peso de la protección de los derechos sobre el conocimiento tradicional recae sobre los países en desarrollo, y se da luz verde a la biopiratería (Tobin, 2014a, p. 127). En efecto, en vez de asegurar los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales, el derecho europeo facilita la transferencia de beneficios asociados con el uso de los conocimientos tradicionales de sus custodios tradicionales (a menudo pobres y aislados) a los usuarios (por lo general sólidas corporaciones).

La legislación que implementa el Protocolo de Nagoya y que no incluye medidas adecuadas de protección del conocimiento tradicional facilita que los sectores científico y comercial se aprovechen de los esfuerzos de los pueblos indígenas y comunidades locales por conservar y desarrollar estos conocimientos y los recursos biológicos y genéticos relacionados. Esto significa no solo una pérdida económica, sino también una posible pérdida cultural y espiritual para los pueblos mencionados. De ese modo, va en contra no solo del Protocolo de Nagoya sino también del derecho internacional sobre los derechos humanos de los pueblos indígenas y comunidades locales, lo que significa socavar el bienestar cultural y económico de los países en los cuales se encuentran estos pueblos, cuyo saber ha sido usado sin su consentimiento.

El colapso del proceso del CIG en el 2014 demuestra la falta de compromiso político de muchos países desarrollados para la adopción de un régimen internacional vinculante en el corto plazo. Junto con la débil implementación del Protocolo de Nagoya en la Unión Europea, esto significa que los países preocupados por proteger los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales sobre sus conocimientos tradicionales tendrán que actuar individual y colectivamente a fin de asegurar el cumplimiento del espíritu y la letra del Protocolo de Nagoya.

Hay tres vías principales que los países pueden considerar para fortalecer el cumplimiento de las provisiones del Protocolo de Nagoya y del derecho internacional de derechos humanos sobre el conocimiento tradicional. La primera es un mayor reconocimiento y el refuerzo de los derechos de los pueblos indígenas a regular el acceso y el uso de su conocimiento tradicional según sus propias leyes, costumbres, tradiciones y protocolos comunitarios (que son el punto principal del presente artículo). La segunda vía es la adopción de leyes nacionales y regionales con las cuales asegurar el consentimiento informado de estas comunidades y de los términos (o contratos) mutuamente acordados como una precondición para el acceso y uso de los conocimientos tradicionales. La tercera vía es la elaboración e implementación, a nivel nacional e internacional, de mecanismos de cumplimiento, incluyendo puntos de control, por ejemplo sistemas de divulgación de origen, para hacer seguimiento al uso del conocimiento tradicional y verificar la obtención de consentimiento informado previo y de los términos mutuamente acordados para dicho uso. Este capítulo concluye en que, si se toman estos pasos, la interrupción del proceso del CIG ofrece un importante oportunidad para reorientar el proceso en la búsqueda de la protección efectiva y culturalmente apropiada del conocimiento tradicional.

1. Regulando el conocimiento tradicional

El conocimiento tradicional se encuentra en el corazón de la vida social, cultural, económica y espiritual de los pueblos indígenas y comunidades locales. Les informa y asegura sus estrategias de subsistencia y desarrollo; como tal es fundamental para la realización de una amplia variedad de derechos humanos, incluyendo el derecho a la alimentación, salud, vida, progreso, dignidad, cultura y autodeterminación (Tobin, 2009). Al mismo tiempo, el desarrollo y mantenimiento de los sistemas de conocimiento tradicional dependen del reconocimiento y de la protección del derecho a los recursos naturales, tierras y territorios tradicionales, y a la autodeterminación.

El reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a su saber tradicional se encuentra en más de una docena de instrumentos internacionales (Dodson, 2007). La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI) reconoce, por ejemplo, los derechos de los pueblos originarios a sus recursos genéticos, conocimiento y propiedad intelectual (artículo 31). La protección más específica se encuentra en el Protocolo de Nagoya, puesto que obliga a todas las Partes a tomar medidas para asegurar que el acceso y uso de estos recursos (artículo 6.2) y de este saber ancestral (artículo 7) se haga con el consentimiento previo e informado y esté sujeto a términos mutuamente acordados. Esto se aplica tanto a los países donde se encuentran estas poblaciones como a los países en los cuales se usan sus recursos y conocimientos. Tales obligaciones se derivan de la existencia de derechos establecidos de los pueblos indígenas sobre sus recursos genéticos, que pueden derivar del derecho consuetudinario, nacional e internacional, y de la existencia del conocimiento tradicional de los pueblos indígenas y comunidades locales (es decir, el derecho existe porque existe el conocimiento). Los artículos 15 y 16 del Protocolo exigen que todos los Estados adopten medidas para asegurar el cumplimiento de las leyes nacionales relevantes del país donde los recursos genéticos fueron legalmente obtenidos, de acuerdo con el protocolo, y donde se encuentran los custodios del conocimiento tradicional, respectivamente. Estas estipulaciones complementan las obligaciones señaladas en los artículos 6.2 y 7, que se aplican a todas las Partes del Protocolo y deben ser respetadas, independientemente de si se han adoptado medidas normativas específicas sobre los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales en los países donde estos se encuentran (Tobin, 2014a, p. 125). También, para implementar estas estipulaciones, el artículo 12 exige a las Partes: «tomarán en consideración» el derecho consuetudinario y los protocolos comunitarios de los pueblos indígenas y comunidades locales, lo que no se puede limitar a una revisión meramente formal.

El Protocolo de Nagoya no reconoce por sí mismo un derecho legal vinculante acerca del conocimiento tradicional a favor de los pueblos indígenas y comunidades locales. Establece, sí, una serie de obligaciones para todas las Partes que, al ser adoptadas de acuerdo a la carta y el espíritu del Protocolo, crean un sistema de derechos de facto a su favor. Que estos derechos se cumplan depende, por tanto, de adoptar una legislación de implementación adecuada en los países donde viven los pueblos indígenas y comunidades locales y en donde los recursos y los conocimientos son utilizados. También dependerá de la capacidad y buena voluntad de los Estados y de los tribunales para dar la debida consideración a las leyes consuetudinarias y los protocolos de los pueblos indígenas y comunidades locales.

La debilidad del Protocolo de Nagoya y de su capacidad para asegurar protección efectiva del conocimiento tradicional se hizo muy clara en marzo del 2014, cuando la Unión Europea adoptó una norma para implementarlo⁴. La ley, vigente desde octubre del 2014, se aplica a los recursos genéticos y al «conocimiento tradicional asociado con recursos genéticos» a los que se han tenido acceso o han sido usados después de la entrada en vigor del Protocolo de Nagoya en la Unión (artículo 1). Los usuarios están obligados a ejercer la diligencia debida para asegurar que los recursos genéticos y el conocimiento tradicional que usan fueron adquiridos de acuerdo con «la legislación o requisitos regulatorios vigentes en cuanto a acceso y reparto de beneficios», y que los beneficios se comparten de manera justa y equitativa, siguiendo términos mutuamente establecidos, de acuerdo con cualquier legislación o requisitos regulatorios aplicables (artículo 4 (1)). Bajo la ley europea, la obligación de asegurar el consentimiento informado previo y términos mutuamente acordados solo surge cuando estos son regulados por la legislación nacional del país en el cual residen los pueblos indígenas y comunidades locales relevantes (artículo 4 (2)). Además, la definición de la ley europea de «conocimiento tradicional» solo abarca el conocimiento tradicional sujeto a un acuerdo de acceso (artículo 3 (7)), excluyendo todo conocimiento que pueda haber sido adquirido de manera ilícita o de cualquier otra manera no contractual.

El enfoque de la Unión Europea se refleja, en parte, en la implementación de medidas adoptadas por Suiza, donde los usuarios deberán exponer la diligencia debida y si han obtenido los recursos genéticos y conocimientos tradicionales asociados con estos de manera legal⁵. La ley suiza parece no requerir la diligencia debida en casos de uso de conocimiento tradicional proveniente de pueblos indígenas o comunidades locales donde no existen leyes que regulen sus derechos en los países en donde viven.

Hoy en día, muy pocos países tienen leyes nacionales específicas para normar el acceso y uso de conocimiento tradicional, y aun cuando estas leyes existen, es imposible asegurar que el acceso sea siempre producto de un acuerdo. Como resultado, el efecto de las leyes de la Unión Europea y de Suiza es dejar a los pueblos indígenas y comunidades locales, en la mayoría de los casos, sin remedio efectivo frente a la apropiación ilícita y no aprobada de su conocimiento en estas jurisdicciones y, de hecho, da luz verde a la biopiratería (Tobin, 2014a). Para luchar contra este mal, los países deseosos de proteger los derechos de sus pueblos indígenas y comunidades locales deberán mantener o adoptar medidas claras que reconozcan los derechos de estos pueblos a su saber tradicional y recursos genéticos asociados.

Los Estados pueden adoptar una gama de medidas para proteger los derechos al conocimiento tradicional. A un extremo del espectro, pueden aprobar leyes específicas en las cuales se reconozca la potestad de controlar el acceso y el uso de su conocimiento tradicional incluyendo la facultad de procesar cualquier violación de estos derechos. Del otro extremo, los Estados pueden, por ejemplo, requerir a quienes entren y salgan del país firmar una declaración de que no buscarán ni han buscado acceder a recursos genéticos o a conocimiento tradicional sin consentimiento informado previo de las poblaciones indígenas y sin términos mutuamente acordados. Los Estados también pueden establecer puntos de control en los que requieran la divulgación de evidencia del consentimiento informado previo y de los términos mutuamente acordados como parte de los procesos de las aduanas, de la aprobación de productos y de los procedimientos de solicitud de propiedad intelectual⁶. La adopción de cualquiera de dichas medidas debería llevarse a cabo en consulta y con la colaboración de los pueblos indígenas y comunidades locales.

Una manera clave para que los Estados amplíen la protección del derecho al conocimiento tradicional y lo incluyan en el ámbito de las leyes, como es el caso de la Unión Europea, es adoptar medidas regulatorias basadas en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales a regular el acceso y el uso de su conocimiento tradicional y recursos genéticos según sus propias leyes y protocolos comunitarios. En muchos países estos derechos están implícitos en la legislación constitucional, que reconoce el derecho de los pueblos indígenas y comunidades locales a regular sus actividades con sus propias leyes y autoridades.

2. Regulación internacional sobre conocimiento tradicional y derecho consuetudinario

La relación entre la protección del conocimiento tradicional y el derecho consuetudinario fue reconocida por primera vez en la Agenda 21, adoptada en 1992; en ella se recomienda a los gobiernos «… adoptar o reafirmar políticas o instrumentos jurídicos apropiados que protejan la propiedad intelectual y cultural indígena y el derecho de las poblaciones indígenas a preservar sistemas y prácticas consuetudinarias y administrativas» (Agenda 21, Capítulo 26.4). La Conferencia de las Partes (COP), la institución rectora del Convenio sobre Diversidad Biológica, ha señalado la importancia de asegurar que los Estados respeten el derecho consuetudinario y las prácticas de los pueblos indígenas y comunidades locales en la adopción e implementación de estrategias para la protección del conocimiento tradicional⁷. En el 2002, la COP adoptó los Directrices de Bonn sobre Acceso a los Recursos Genéticos, que declara que el consentimiento informado previo de los pueblos indígenas y comunidades locales debería obtenerse de acuerdo con sus «prácticas tradicionales»⁸. El artículo 12 del Protocolo de Nagoya obliga a todas las Partes, es decir, a los países donde residen los pueblos indígenas y comunidades locales y a los que importan sus conocimientos tradicionales, a «[tomar] en consideración las leyes consuetudinarias, protocolos y procedimientos comunitarios» de los pueblos indígenas y las comunidades locales con respecto a los conocimientos tradicionales asociados a recursos genéticos. El derecho consuetudinario también aparece de manera prominente en los proyectos de instrumentos internacionales sobre la protección del conocimiento tradicional elaborados por el CIG⁹.

El reconocimiento internacional del derecho de los pueblos indígenas a regular sus asuntos de acuerdo con sus propias leyes se basa en el artículo común 1 de los dos pactos internacionales de las Naciones Unidas de 1966 sobre derechos y políticas civiles, y sobre derechos económicos, sociales y culturales, que reconoce los derechos de todos los «pueblos» a la autodeterminación. El Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (Convenio 169), la Convención sobre la Prevención de todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención sobre los Derechos del Niño, los instrumentos de derechos humanos regionales y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (Declaración o DNUDPI) han ayudado a la concienciación acerca de la importancia del derecho consuetudinario y su aceptación como fuente del derecho y fundamento para los regímenes legales que rigen los asuntos de grandes sectores de la población global¹⁰.

La premisa central de la Declaración es el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas (DNUDPI, artículo 3), por virtud del cual tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en cuanto a sus asuntos internos (DNUDPI, artículo 4), así como el derecho a mantener y reforzar sus instituciones políticas, legales, económicas, sociales y culturales (DNUDPI, artículo 5). La Declaración reconoce específicamente el derecho de los pueblos indígenas a promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus costumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prácticas y, en los casos en los que existan, sus sistemas o costumbres jurídicas, de acuerdo con el sistema internacional de derechos humanos (DNUDPI, artículo 34). También reconoce específicamente la potestad de los pueblos indígenas sobre sus recursos humanos y genéticos, semillas, medicinas, conocimiento de las propiedades de la fauna y la flora, y sobre su herencia cultural y propiedad intelectual (DNUDPI, artículo 31). La Declaración requiere que los Estados proporcionen reparaciones por medios que incluyan la restitución si es posible y la indemnización justa y equitativa por violaciones a los derechos de los pueblos indígenas en cuanto a sus tierras, territorios y recursos (DNUDPI, artículo 28). La Declaración también obliga a los Estados a asegurar que los pueblos indígenas tengan acceso a procedimientos rápidos, justos y equitativos para resolver disputas con Estados u otras Partes (DNUDPI, artículo 40). Estos procedimientos y cualquier decisión tomada bajo ellos «tendrán debidamente en consideración las costumbres, las tradiciones, las normas y los sistemas jurídicos» de los pueblos indígenas, así como las normas internacionales de derechos humanos (DNUDPI, artículo 40). La realización efectiva de estos derechos contribuiría en gran medida al empoderamiento de los pueblos indígenas para regular el acceso a su conocimiento tradicional, según sus leyes y prácticas consuetudinarias.

Si bien la Declaración de las Naciones Unidas es de naturaleza declaratoria, el Convenio 169 es legalmente vinculante en cuanto a los Estados Partes del convenio. Este convenio, ratificado por 15 países de América Latina y el Caribe,¹¹ obliga a que los Estados aseguren la participación de los pueblos indígenas en los procesos de toma de decisión cuando los afecten (Convenio 169, artículo 6). Asimismo, demanda que los Estados «al aplicar leyes y regulaciones nacionales a los pueblos en cuestión» tomen debidamente en cuenta sus costumbres o su derecho consuetudinario (Convenio 169, artículo 8.1). Prevé, de igual modo, el derecho de los pueblos indígenas y tribales «de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que estas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos» (Convenio 169, artículo 8.2). Su naturaleza vinculante significa que los Estados Partes del convenio deban asegurar que las leyes internacionales y regionales aplicables se desarrollen e implementen con la debida consideración a las costumbres y derechos consuetudinarios de los pueblos indígenas relevantes.

En el ámbito regional, la Comunidad Andina ha sido pionera en la adopción de medidas para la protección de los derechos al conocimiento tradicional. La Decisión 391 de la Comunidad Andina, adoptada en 1996, requiere el consentimiento informado previo de las comunidades indígenas, afroamericanas y locales como condición precedente para aprobar acuerdos de bioprospección, cuando estos involucran la recolección de recursos en sus tierras o el uso de su conocimiento tradicional¹². También reconoce «la facultad de decidir de las comunidades indígenas, afroamericanas y locales sobre sus conocimientos, innovaciones y prácticas tradicionales asociadas a los recursos genéticos y sus productos derivados» (Decisión 391, artículo 7). Mientras, la Decisión 486 obliga a los países andinos a asegurarse de que las solicitudes de patentes que involucren el uso del conocimiento tradicional de «comunidades indígenas, afroamericanas o locales» de cualquier país de la Comunidad Andina demuestren la existencia del consentimiento previo informado para este uso¹³.

En el 2004, la Secretaría de la Comunidad Andina y la Corporación Andina de Fomento crearon un programa de investigación con organizaciones y especialistas indígenas para la elaboración de una propuesta con lineamientos para orientar el respectivo proceso de consulta con los gobiernos y los pueblos indígenas, con miras a facilitar la adopción de una futura Decisión Andina de Protección de los Conocimientos Tradicionales Colectivos e Integrales de los Pueblos Indígenas (De la Cruz, Szauer, López & Guinand, 2005). El informe resultante recomienda que «dadas las características de los conocimientos tradicionales colectivos e integrales de los pueblos indígenas», cualquier régimen para su protección debería basarse en:

… el derecho consuetudinario y las prácticas culturales propias, permitiendo así que las comunidades tengan un mayor consolidación de sus estructuras tradicionales […] Las instancias de representación de los pueblos indígenas —sea en el ámbito local o nacional— gozan de personería jurídica y como tal es válido asumir que en su normativa interna (estatutos y reglamentos) se prevean atribuciones y competencias para la protección de los conocimientos, innovaciones y prácticas tradicionales colectivos e integrales de los pueblos indígenas (De la Cruz, Szauer, López & Guinand, 2005, p. 33).

Este importante trabajo de la Comunidad Andina establece una sólida base para avanzar en la normatividad en este campo. En tal sentido, es importante anotar los avances de otras organizaciones regionales, como la Organización Regional Africana de la Propiedad Industrial (ARIPO), la Organización para la Unidad Africana (OUA) y el Foro de Islas del Pacífico, donde se han adoptado leyes y/o políticas que reconocen el rol central del derecho consuetudinario en la gobernanza del conocimiento tradicional¹⁴.

3. Derecho consuetudinario y protección del conocimiento tradicional en los países andinos

A nivel nacional, los países andinos han sido de los más activos e innovadores en desarrollar medidas para la protección del conocimiento tradicional y en reconocer los derechos de los pueblos indígenas a sus propios regímenes legales y a ser consultados antes de otorgar derechos para explotar recursos superficiales o subterráneos dentro de sus territorios.

Bolivia ha estado a la vanguardia de las más recientes innovaciones del derecho para reconocer los derechos de los pueblos indígenas al más alto nivel (De Sousa Santos & Exeni Rodríguez, 2012). En el 2007, adoptó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas como parte de la legislación nacional (Ley 3760), y en el 2009 su nueva Constitución (Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia) incorpora principios fundamentales de derecho consuetudinario como «ama qhilla, ama llulla, ama suwa» (no seas flojo, no seas mentiroso y no seas ladrón), y reconoce extensamente los derechos de los pueblos indígenas a la autodeterminación (artículo 2)¹⁵. Esta Constitución establece que «la negociación y ratificación de los tratados internacionales» se lleve a cabo con el debido respeto a los derechos de los pueblos indígenas (artículo 225 II, (4)); también que el derecho consuetudinario es de mayor jerarquía que los decretos ejecutivos, regulaciones y otras resoluciones (artículo 410 II), y los sistemas de justicia comunitaria son considerados tan importantes como la legislación nacional para los asuntos que afectan a las comunidades indígenas¹⁶. Los pueblos indígenas están autorizados a establecer regiones o municipalidades autónomas (artículos 17, 289-296). La gobernanza de las regiones autónomas es un asunto propio de las autoridades tradicionales, según los estatutos desarrollados por ellas, basándose en sus propias normas y prácticas (artículo 290 II). Los pueblos indígenas también tienen derecho a la consulta informada previa y a la participación en los beneficios asociados con la explotación de recursos no renovables localizados en sus territorios (artículo 403). Y estas consultas deben realizarse respetando sus normas y procedimientos (artículos 352).

La Constitución boliviana reconoce el derecho de los pueblos indígenas a que se valore, respete y promueva sus saberes y conocimientos tradicionales, medicina tradicional, sus idiomas, rituales, símbolos y vestimentas (artículo 30 (9)). También tienen derecho a la propiedad intelectual colectiva de sus saberes, ciencias y conocimientos, así como a su valoración, uso, promoción y desarrollo (artículo 30 (11)). El Estado está obligado a promover y garantizar el respeto, uso e investigación de la medicina tradicional y a proteger el conocimiento asociado a ella, como propiedad y patrimonio intelectual, histórico y cultural de los pueblos indígenas (artículo 42); de igual forma el conocimiento y las tecnologías tradicionales son reconocidos como patrimonio de los pueblos indígenas, y el Estado se compromete a protegerlos, a través del registro de los primeros como propiedad intelectual (artículo 100). Con este fin, el Servicio Nacional de Propiedad Intelectual está preparando un registro de, entre otras cosas, el conocimiento tradicional, expresiones de cultura, ritos, rituales y artesanías¹⁷.

En 1997, Bolivia se convirtió en el primer país andino en adoptar la legislación que implementaba la Decisión de la Comunidad Andina 391. Según el Decreto Supremo 24676, se garantiza el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades campesinas como proveedores del componente intangible (conocimiento tradicional) asociado con los recursos genéticos (artículo 5 (c)). La regulación crea la obligación de establecer un contrato con los pueblos indígenas al acceder a sus recursos genéticos en sus tierras o allí donde esté implicado el conocimiento tradicional (artículos 43-50). La distribución de beneficios debe realizarse de manera que se reconozcan sus derechos colectivos sobre los recursos naturales existentes en sus tierras y sobre los conocimientos tradicionales asociados a estos (artículo 43 (a)).

En el 2012, Bolivia adoptó la Ley de Derechos de la Madre Tierra, que busca una estrategia de desarrollo nacional alrededor del concepto indígena de «Vivir Bien», que promueve la armonía con la Pachamama (Madre Tierra)¹⁸. Si se las considera en conjunto, la Constitución del 2009, la Ley de Vivir Bien y la incorporación de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas al derecho nacional proporcionan una base jurídica firme para la aplicación del derecho consuetudinario en la regulación del acceso y uso del conocimiento tradicional.

En Colombia, la Constitución de 1991 otorga a los pueblos indígenas amplios poderes para el ejercicio de la autonomía en sus territorios, siempre y cuando no entren en conflicto con la Constitución y la legislación nacional. Esto incluye derechos a ejercer funciones jurisdiccionales de acuerdo con sus propias normas y procedimientos (artículo 246), administrar y gobernar sus territorios (artículo 286), ser gobernados por sus propias autoridades y administrar sus intereses siguiendo sus propias costumbres (artículo 287). En 1997, Colombia adoptó una legislación (Ley 397) que reconoce el derecho de las comunidades étnicas a conservar, enriquecer y difundir su patrimonio e identidad cultural y a generar conocimiento basado en estos, de acuerdo con sus propias tradiciones (Ley 397, artículo 1 (6)). Esta legislación también busca proteger el idioma, las tradiciones, las costumbres y el conocimiento de los grupos étnicos (artículo 13). El efecto acumulativo de estas protecciones y las estipulaciones legislativas relacionadas establecen una base firme para el ejercicio del derecho consuetudinario por parte de los pueblos indígenas (De la Cruz, 2007).

En agosto del 2005 se presentó en el Senado de la República un proyecto de ley sobre la protección del conocimiento tradicional y los recursos biológicos asociados¹⁹. El proyecto planteaba que el acceso al conocimiento tradicional debía implicar el consentimiento informado previo por parte de los pueblos indígenas, y permitir a estos exigir el cumplimiento del derecho consuetudinario (Ruiz Muller, 2006). El proyecto no fue aceptado, y en el 2009 se estableció un Comité Interétnico Nacional con el fin de desarrollar un borrador de política nacional para la protección del conocimiento tradicional (Ministerio del Ambiente, 2007). En abril del 2013, los líderes y otros representantes de comunidades de todo el país se reunieron en Bogotá para consolidar una propuesta de política final (Ministerio del Ambiente, 2007). Tomando en cuenta la falta de protección bajo la legislación internacional y europea, la adopción formal de esta política sería un paso muy importante para asegurar la protección eficaz de los derechos de los pueblos indígenas, afrocolombianos y locales de Colombia sobre sus conocimientos tradicionales.

La Corte Constitucional de Colombia ha sido muy activa en la adopción de decisiones clave para la protección de los derechos de los pueblos indígenas en relación con sus derechos a la autodeterminación, sus tierras y recursos naturales, y la consulta y el consentimiento informado previo. En 1993, la Corte determinó que la explotación de recursos naturales en los territorios de pueblos indígenas debía llevarse a cabo sin perjudicar su integridad cultural, social y económica²⁰; es más, determinó que al tomar decisiones en cuanto a explotación de recursos, el Gobierno debe facilitar la participación de las comunidades indígenas relevantes (Olsen, 2008). Quizá el impacto más importante de la Corte haya sido su insistencia en que el Estado debe respetar el Convenio 169 de la OIT, que requiere la consulta con los pueblos indígenas antes de otorgar derechos de exploración y explotación de recursos en sus territorios. En una de sus decisiones de mayor alcance, la Corte determinó que el derecho de los u’wa a la consulta previa era fundamental por su importancia para la protección de su integridad cultural, social y económica²¹. El simple informar a los pueblos indígenas de la intención de explorar su territorio en busca de recursos naturales no basta; lo que se requiere, según la Corte, es un proceso realizado con buena voluntad, en el que se les proporcione información suficiente para tomar una decisión informada que les permita aprobar o rechazar el proyecto²².

Influido por la relación espiritual de los pueblos indígenas con la tierra, Ecuador se convierte en el primer país en dar reconocimiento constitucional a los derechos de la Pachamama (Madre Tierra). La Constitución del 2008 reconoce los derechos de la Pachamama en cuanto a «su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos» (artículo 71). También incluye el concepto tradicional quechua de sumak kawsay o buen vivir, que promueve los modelos de desarrollo holísticos alternativos sensibles a la importancia de las relaciones humanas con su propia historia y su entorno natural. La Constitución empodera a las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas que:

… ejercerán funciones jurisdiccionales, con base en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, dentro de su ámbito territorial, con garantía de participación y decisión de las mujeres. […] El Estado garantizará que las decisiones de la jurisdicción indígena sean respetadas por las instituciones y autoridades públicas. Dichas decisiones estarán sujetas al control de constitucionalidad (artículo 171).

La Constitución también ofrece reconocimiento extensivo y garantías para la protección de los derechos de los pueblos indígenas, como derecho colectivo, para:

… mantener, proteger y desarrollar los conocimientos colectivos, sus ciencias, tecnologías y saberes ancestrales; los recursos genéticos […] la agrobiodiversidad; sus medicinas […] y el conocimiento de los recursos y propiedades de la fauna y la flora (artículo 57, (12)).

La Constitución prohíbe toda forma de apropiación de las tecnologías, innovaciones y prácticas, así como los recursos genéticos de los pueblos indígenas (artículos 57 (12) y 322), así como el otorgamiento de derechos, incluidos los de propiedad intelectual, sobre productos derivados o sintetizados obtenidos a partir de este saber colectivo asociado a la biodiversidad nacional (artículo 402). Esta restricción se repite en regulaciones nacionales acerca del acceso a recursos genéticos, adoptadas en el 2011²³ que exigen consentimiento informado previo, por parte de los pueblos indígenas, para acceder al conocimiento tradicional asociado con recursos genéticos (Decreto Ejecutivo 905, artículos 20 y 22). Bajo estas regulaciones, la autoridad nacional competente es responsable de asegurar el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas como proveedores de conocimientos tradicionales asociados con recursos genéticos (artículos 8 (8) y 11 (5)). En la evaluación de las postulaciones de acceso a estos conocimientos tradicionales, las autoridades relevantes están obligadas a incorporar «los criterios de dichas comunidades de acuerdo a las normas sobre participación social establecidas en la legislación ecuatoriana» (artículo 11).

El artículo 57 de la Constitución del Ecuador innova al prohibir todas las actividades extractivas en los territorios tradicionales de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario. Obliga al Estado a tomar medidas para garantizar sus vidas, su autodeterminación y derecho a mantener su aislamiento. La violación de estos derechos constituye delito de etnocidio regulado por ley²⁴. Considerando las implicaciones de violar estos derechos, el artículo 57 parece ofrecer a los pueblos indígenas que viven en aislamiento voluntario en Ecuador una protección significativa. La efectividad de este artículo puede ser puesta a prueba en el caso de las licencias otorgadas por el Estado en el 2014 para la exploración y explotación de hidrocarburos en el Parque Nacional Yasuní, una de los áreas con mayor diversidad biológica en el planeta y hogar de dos clanes nómades tagaeri-taromenane de indígenas waoranis, que viven en aislamiento voluntario (Tobin, 2014b, p. 192). Este artículo también se aplica en casos de bioprospección (Ávila, 2015). Todavía queda por verse si la prohibición constitucional lograría impedir la perforación o la bioprospección en las tierras tradicionales de los tagaeri-taromenanes y si tendría éxito un proceso por etnocidio si el contacto con ellos arrojase víctimas fatales²⁵.

En la Constitución peruana de 1993, los pueblos indígenas —a los que denomina comunidades campesinas (regiones de la costa y de los Andes) y comunidades nativas (de la Amazonía)— tienen derecho, sujeto a la ley, a ejercer autonomía respecto de su organización, economía, administración, trabajo comunal y a disponer de manera libre de sus territorios (artículo 89). También se les permite ejercer funciones judiciales dentro de sus territorios, de acuerdo con sus leyes consuetudinarias, siempre y cuando no violen los derechos fundamentales de la persona (artículo 149). En el 2011, el Perú adoptó una legislación nacional que exigía consultar previamente a los pueblos indígenas sobre la adopción de medidas legislativas o administrativas que podrían afectar directamente sus derechos colectivos, vidas, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo²⁶. El Perú es el primer país andino en haber ratificado el Protocolo de Nagoya.

En el 2002, el Perú se convirtió en el primer país en adoptar un régimen legal integral para regular los derechos de los pueblos indígenas respecto de su conocimiento tradicional en cuanto a diversidad biológica²⁷. La Ley 27811 es por naturaleza declaratoria, al reconocer que estos derechos provienen no de un acto del Gobierno sino, más bien, de la existencia del mismo conocimiento. Esta ley reconoce el saber tradicional como patrimonio cultural de los pueblos indígenas (artículo 11), y establece el consentimiento informado previo de estos como requisito en cuanto al acceso y licencia para uso comercial (artículo 6). Los beneficios resultantes del uso del conocimiento tradicional no solo deben compartirse con las comunidades indígenas parte del contrato, sino también con los pueblos indígenas en general, a través de un Fondo de Desarrollo Indígena, gestionado por estos pueblos (artículo 8). Según la ley, los terceros tienen derecho a acceder y utilizar el conocimiento tradicional de dominio público sin necesidad de asegurar el consentimiento informado previo de los pueblos indígenas (artículo 13). Este uso no es, sin embargo, gratuito, y los pueblos indígenas tienen derecho a un reparto justo y equitativo de los beneficios provenientes de su uso por un periodo de veinte años, desde su entrada al dominio público²⁸. Es notable la diferencia entre este corto periodo de protección y el nivel de protección dado a obras protegidas por los derechos de autor, que rige durante la vida del autor y hasta setenta años después de su muerte. La oficina nacional de patentes mantiene un registro creciente de conocimiento tradicional. El Perú ha establecido una comisión nacional de biopiratería encargada de investigar y encausar casos de este tipo, muchos de los cuales se refieren a recursos usados por mucho tiempo por los pueblos indígenas y las comunidades²⁹.

La Ley 27811 reconoce los derechos de las comunidades indígenas y locales a referirse a sus propias leyes y prácticas consuetudinarias para resolver disputas internas respecto de problemas como el reparto de beneficios (artículo 46). Sin embargo, no especifica un rol más amplio para el derecho consuetudinario ni da pautas a las autoridades para tomar en consideración este tipo de derecho, como se requiere hoy en día, según el artículo 12 del Protocolo de Nagoya. Para asegurar su fiel implementación, el Perú, como las demás Partes del Protocolo, deberá reexaminar su legislación, como país donde viven pueblos indígenas y como país importador de conocimiento tradicional de otros países. Del mismo modo, deberá revisar la relación entre el Protocolo y las Decisiones 391 y 486 de la Comunidad Andina y el tratado de libre de comercio del 2009 con Estados Unidos, que han fortalecido y debilitado, respectivamente, las medidas de protección de los derechos sobre los recursos genéticos y conocimientos tradicionales asociados³⁰.

Mientras que Colombia, Ecuador y el Perú han suscrito el Protocolo de Nagoya, solo el Perú lo ha ratificado. En contraste, el Gobierno boliviano ha manifestado su negativa a firmarlo. Solo lo suscribirá si refleja un enfoque no mercantil dentro del acuerdo multilateral para promover la distribución de beneficios, en vez de impulsar la comercialización de recursos genéticos³¹. Los países andinos que todavía no lo han ratificado deberán hacer un balance de los beneficios y las desventajas de esta decisión. Por un lado, la regulación existente y la baja capacidad de toma de decisiones en los países andinos son percibidas como un impedimento a la valiosa investigación pura y aplicada, nacional e internacional, sin beneficios comerciales aparentes. Además, la legislación de implementación emergente en países desarrollados solo se aplica para el acceso y el uso de recursos genéticos y conocimiento tradicional obtenidos en países que son Partes del Protocolo y que han adoptado la legislación necesaria para regular el acceso y el uso de dichos recursos y conocimiento. Considerando la debilidad de las leyes europeas y suizas con relación a la protección del conocimiento tradicional, la ratificación del Protocolo en sí no asegurará ninguna protección efectiva. Pero sí aumenta las posibilidades de protección allí donde también exista ley nacional que reconozca los derechos de los pueblos indígenas, afroamericanos y comunidades locales sobre sus recursos y conocimientos. Además, los signatarios del Protocolo pueden hacer uso de las reuniones de las Partes y de los procedimientos de cumplimiento para presionarlas a implementar plenamente las provisiones del Protocolo en cuanto a conocimiento tradicional. También pueden plantear los casos de sospecha de biopiratería al Comité de Cumplimiento del Protocolo y tratar de usar el Protocolo para asegurar el apoyo para el desarrollo de protocolos comunitarios por parte de los pueblos indígenas y comunidades locales. Un beneficio adicional de la participación en el Protocolo es la oportunidad de promover el desarrollo y la implementación de mecanismos de cumplimiento como la divulgación de origen dentro del marco del Protocolo. También aumenta la oportunidad de promover el desarrollo y la implementación de un mecanismo multilateral y global de distribución de beneficios procedentes de recursos situados fuera de las fronteras de jurisdicción nacional y para aquellos cuyo origen no puede ser identificado fácilmente. Pero la ratificacion no significa mucho si no hay un esfuerzo nacional y regional para reglamentar el acceso al conocimiento tradicional, con debido respeto por el derecho consuetudinario y los protocolos comunitarios.

La legislación para la implementación del Protocolo de Nagoya en cualquier país de la Comunidad Andina tendrá que pasar por un proceso de consulta nacional con los pueblos indígenas. Esto proporciona una oportunidad para asegurar un mayor reconocimiento y cumplimiento de la ley consuetudinaria en cuanto a la regulación de los recursos y el conocimiento tradicional, como exigen todas las constituciones de la región. Los países de la región necesitarán revisar la legislación regional para asegurar que cumpla con las obligaciones de respeto a los pueblos indígenas, tanto en la región andina como en jurisdicciones extranjeras, y para garantizar una consideración adecuada de sus leyes consuetudinarias y protocolos comunitarios.

4. Consulta y consentimiento libre, previo e informado

Varios instrumentos internacionales contemplan las obligaciones de los Estados a asegurar el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas y comunidades locales como una precondición para acceder o explotar sus tierras, recursos y conocimientos tradicionales. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas determina cuatro áreas en las cuales es obligatorio obtener el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas (reubicación, administración de medidas legislativas y administrativas, eliminación de desechos tóxicos en sus tierras y proyectos que afectan sus tierras o recursos) y dos áreas referidas a la necesidad de una compensación cuando no se haya obtenido el consentimiento (la apropiación de su propiedad cultural, intelectual, religiosa y sagrada y la confiscación, ocupación o destrucción de sus tierras, territorios y recursos) (Tobin, 2014b, p. 48). El Convenio 169 determina requisitos específicos para la consulta y el pedido de consentimiento respecto de la exploración o explotación de recursos en sus tierras o bajo ellas (artículo 15). Obliga a los Estados a asegurar que «las consultas […] deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas» (artículo 6.2). Esto tiene el efecto de «endurecer» el deber de consulta, estableciendo el deber de buscar el conocimiento previo e informado (Thornberry, 2002). El Protocolo de Nagoya también establece obligaciones vinculantes que requieren el consentimiento previo e informado para acceder a recursos genéticos sobre los cuales los pueblos indígenas tienen derechos establecidos, así como para acceder a sus conocimientos tradicionales. Esto, en conjunto con los derechos de autodeterminación y participación en la toma de decisiones y el deber de consulta, establece una base firme sobre la cual los pueblos indígenas pueden construir respeto y reconocimiento para su autonomía, sus regímenes legales y sus derechos soberanos respecto de sus tierras, recursos y herencia cultural, incluyendo los conocimientos tradicionales.

El reconocimiento y el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales a ser consultados y a dar o negar su consentimiento, según sus propias costumbres, leyes y prácticas de toma de decisiones, han sido significativamente influenciados por la jurisprudencia nacional e internacional. En el ámbito regional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso del Pueblo Saramaka versus Surinam, ha determinado que:

… cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio saramaka, el Estado tiene la obligación no solo de consultar a los saramakas, sino también de obtener el consentimiento libre, informado y previo de estos, según sus costumbres y tradiciones³².

En el 2012, la misma corte descubrió que Ecuador había violado los derechos de los kichwa de Sarayaku al haber otorgado licencias de exploración y explotación de petróleo en sus tierras sin consulta previa y sin su consentimiento previo e informado³³. Los sarayaku tenían pleno derecho sobre sus tierras, y el caso se concentró en si el Estado no había realizado la consulta previamente para aprobar actividades extractivas en esas tierras. La Corte identificó cinco criterios necesarios para considerar la consulta efectiva y apropiada: 1) debe ser llevada a cabo antes de comenzar el proyecto; 2) debe ser hecha de buena fe, con el objetivo de llegar a un consenso; 3) debe respetar las costumbres y las prácticas de toma de decisiones tradicionales de los pueblos indígenas; 4) las evaluaciones de impacto ambiental deben tomar en cuenta los impactos sociales y culturales; y 5) debe ser un proceso transparente e informado (Olivares Alanís, E. C. (2013). La corte también estableció que el Estado no podía omitir sus obligaciones de cumplir con las consultas transfiriendo la responsabilidad a terceros y menos aún a la propia compañía concesionaria (Olivares Alanís, E. C. 2013). Subrayó, además, que la falta de compensación efectiva por las violaciones de derechos humanos reconocidas por la Convención Interamericana de Derechos Humanos eran en sí una transgresión de la convención por parte del Estado donde sucedieron las violaciones³⁴.

A nivel nacional, en cuanto a la implementación del Convención OIT 169, la Corte Constitucional de Colombia³⁵ sostuvo que el derecho de los u’wa a consulta previa era un derecho fundamental debido a la importancia para la protección de su integridad cultural, social y económica. Dar una simple información a los u’wa de la intención de explorar sus territorios para buscar recursos naturales fue calificado de insuficiente por la Corte, pues se requería un proceso realizado con buena fe y suficiente información para permitir a los pueblos indígenas tomar una decisión informada y aprobar o rechazar el proyecto³⁶. De manera similar, en Belice, en el caso de los pueblos mayas de Santa Cruz y Conejo contra el fiscal general Abdullai Conteh, presidente de la Corte Suprema, se presentaba la decisión de la Corte que ordenaba a los demandados (agentes del Gobierno de Belice) detener y abstenerse de cualquier acto que pudiera afectar la existencia, valor o goce de propiedad localizada en el área geográfica ocupada y usada por los pueblos mayas de Santa Cruz y Conejo, a menos que dichos actos provinieran de su consentimiento informado³⁷.

El impacto colectivo de las decisiones anteriores es fortalecer el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a la autodeterminación y a aplicar sus propias leyes para la gobernanza de sus tierras, recursos y conocimiento tradicional.

5. Consideración de la ley consuetudinaria y los protocolos comunitarios

El artículo 12 del Protocolo de Nagoya exige a los Estados implementar sus obligaciones respecto de la protección de los derechos sobre conocimiento tradicional asociado con recursos genéticos cuando señala: «tomarán en consideración» las leyes consuetudinarias, los protocolos comunitarios y los procedimientos de las comunidades indígenas y locales. Esto implica obligaciones respecto de la adopción de medidas que regulen el consentimiento previo e informado, tanto en los países donde habitan las comunidades indígenas como en los países que importan y utilizan su conocimiento tradicional o los recursos genéticos asociados a este. También implica la obligación de tomar en cuenta sus leyes, protocolos y conocimientos en los procedimientos judiciales y/o de resolución alternativa de conflictos, para la adjudicación de conflictos que surjan respecto del acceso o uso del conocimiento tradicional. Se puede requerir que una corte, por ejemplo, considere la ley consuetudinaria a fin de determinar la validez del consentimiento previo e informado para el acceso al conocimiento tradicional. De manera similar, una autoridad de patentes nacional puede necesitar referirse a la ley consuetudinaria para determinar si el uso del conocimiento tradicional en el desarrollo de un producto sujeto a una aplicación de patente está en concordancia con las restricciones acerca de su uso bajo las leyes consuetudinarias de sus custodios tradicionales³⁸.

Considerar la ley consuetudinaria será un desafío para las cortes y las autoridades administrativas que no estén acostumbradas a hacerlo. Y será mayor en los casos en los cuales la ley consuetudinaria corresponde a un pueblo indígena o una comunidad local en una jurisdicción extranjera. Esto es, sin embargo, el compromiso al cual han llegado las Partes del Protocolo. A pesar de esto, ni la Unión Europea ni Suiza hacen referencia al derecho consuetudinario o a los protocolos comunitarios en su legislación para la implementación del Protocolo. No obstante, las obligaciones de respetar el derecho consuetudinario sí subsisten y deberán cumplirse tarde o temprano. Con más de cien países donde ya se otorgan varios grados de reconocimiento constitucional al derecho consuetudinario (Cuskelly, 2011), no pasará mucho tiempo antes de que los tribunales de la Unión Europea se vean obligados a tomar en consideración este derecho que regula el conocimiento tradicional y los recursos genéticos. Muchos países en América Latina, Oceanía, Asia y África ya lo están haciendo. Mientras más temprano las Partes del Protocolo de Nagoya enfrenten estos desafíos, más rápido se hará el reparto justo y equitativo de beneficios y más rápido se logrará la protección de los derechos respecto del conocimiento tradicional.

La elaboración y la enmienda de las leyes nacionales y regionales para implementar el Protocolo de Nagoya deberían permitir la atribución de derechos y el reparto de beneficios de acuerdo con las costumbres, tradiciones y principios de sus custodios (por ejemplo, reciprocidad y equilibrio) (Zamudio, 2013). Conceptos tales como el consentimiento previo e informado, los términos mutuamente acordados y el reparto de beneficios son comunes a muchos sistemas de leyes consuetudinarias. El desafío para los Estados es trabajar con los pueblos indígenas para construir puntos de interfaces funcionales entre regímenes legales positivos y consuetudinarios, para que la ley nacional y la capacidad judicial apoyen la gobernanza del conocimiento tradicional de los pueblos indígenas y comunidades locales sin socavar su fondo cultural y espiritual.

Los pueblos indígenas y comunidades locales del mundo están redactando cada vez más sus propios protocolos comunitarios como forma de definir el espectro de sus derechos respecto de sus tierras, recursos, expresiones culturales y conocimiento tradicional. Una gran variedad de grupos, incluyendo curanderos tradicionales, comunidades agrícolas, ganaderas y pueblos indígenas han adoptado lo que frecuentemente se denomina protocolos bioculturales para ayudar a gobernar los asuntos de acceso a recursos genéticos y conocimiento tradicional bioculturales (Swiderska, Shrumm, Hiemstra, Oliva, Kohgli & Jonas (eds.), 2012). Uno de los mejores ejemplos es el del Parque de la Papa, un proyecto conjunto de cinco comunidades locales de los Andes, en donde los principios de derecho consuetudinario quechua han sido usados para guiar el desarrollo de una estructura de gobernanza para la gestión del parque, la negociación de los acuerdos con instituciones externas y el establecimiento de protocolos de distribución de beneficios entre las comunidades (Argumedo, 2012). El artículo 12 del Protocolo de Nagoya demanda a los Estados Parte el apoyo a los pueblos indígenas y comunidades locales, incluyendo a las mujeres en estas comunidades, para el desarrollo de convenios comunitarios propios (artículo 12, (3) (a)). Brindar apoyo para el desarrollo de protocolos comunitarios ayuda a construir puentes entre el derecho nacional e internacional y los regímenes legales de los pueblos indígenas y comunidades locales, sustentados en el respeto y el cumplimiento de sus derechos a controlar el acceso y uso de conocimientos tradicionales, de acuerdo con sus mismos sistemas de derechos consuetudinarios y prácticas tradicionales.

Las Partes deben cooperar con el involucramiento de las comunidades indígenas y locales relevantes, para asegurar la implementación del Protocolo respecto del conocimiento tradicional compartido más allá de las fronteras nacionales (artículo 11.2). Los ejemplos de situaciones que involucran conocimiento compartido incluyen a los pueblos jíbaros en el Perú y Ecuador, a los inuit de Estados Unidos, Canadá, Rusia y Groenlandia, y a los san en Sudáfrica, Namibia y Botsuana. Los awajunes del Perú, parte de los jíbaros, han sugerido usar una red de protocolos comunitarios superpuestos para establecer una protección amplia del conocimiento tradicional y los recursos genéticos, incluyendo recursos y saberes compartidos (Tobin, 2009, p. 14). Los pueblos indígenas también pueden considerar el desarrollo de acuerdos transfronterizos para definir un criterio común a fin de lidiar con los recursos y conocimientos compartidos. La elaboración de protocolos bioculturales internacionales por los pueblos indígenas como legisladores sería un paso lógico en el desarrollo progresivo de un sistema global de justicia intercultural que incluya principios de ley de muchas fuentes, incluido el derecho consuetudinario indígena (Tobin 2014b, pp. 193-206). Protocolos internacionales, regionales o a nivel de uno o más pueblos cuyos territorios se encuentran en dos o más países sería una forma de «ley suave» que podría influir en el desarrollo de legislación nacional e internacional. Los protocolos bioculturales nacionales, regionales e internacionales pueden ayudar a la comunidad internacional a reenfocar sus esfuerzos en el CIG así como en otros espacios relevantes para el desarrollo de una normatividad internacional culturalmente apropiada capaz de proteger los derechos sobre los conocimientos tradicionales.

6. Cumplimiento del Protocolo de Nagoya y divulgación de origen

Por un lado, si bien las leyes de acceso nacional pueden ayudar asegurando la protección de derechos sobre los recursos genéticos y conocimientos tradicionales y la mayoría de los países usuarios están obligados a cumplir con las obligaciones de acceso y distribución de beneficios establecidos en el Convenio sobre Diversidad Biológica, hasta ahora ni estas obligaciones ni la legislación nacional han logrado prevenir la biopiratería ni generar ninguna distribución de beneficios significativa.

Por otro lado, la legislación adoptada por las naciones desarrolladas para implementar el Protocolo de Nagoya ha sido realmente muy ineficiente en cuanto a asegurar una protección significativa de los derechos relacionados con el conocimiento tradicional. Sin embargo, sí ofrece avances significativos en la protección de derechos vinculados con recursos genéticos, aunque solo se extiende al acceso y uso de estos recursos y del conocimiento tradicional obtenido en países que son parte del Protocolo y que han establecido la legislación necesaria en ese aspecto. Mientras que esto es claramente opuesto a las obligaciones planteadas en el Protocolo de Nagoya para asegurar el consentimiento previo e informado para el acceso y uso del conocimiento tradicional (artículo 7) y no responde a los estándares de cuidado requeridos para asegurar los derechos humanos de los pueblos indígenas (Tobin, 2014a, pp. 127-130), la situación probablemente no cambie sin fuerte presión de las Partes.

La ratificación del Protocolo dará a los países la oportunidad de jugar un rol en el desarrollo de sus estipulaciones sobre monitoreo y cumplimiento de la ley nacional (artículo 17). Aunque por ahora estas se aplican solo a los recursos genéticos, con el tiempo pueden extenderse a fin de incluir también los conocimientos tradicionales. Lo que será clave para la implementación será el establecimiento de puntos de vigilancia efectivos. Con este fin, las Partes pueden tratar de avanzar hacia la adopción de un sistema internacional de divulgación de origen. Al respecto es necesario recordar que la primera entidad en promover un sistema global de divulgación fue el Convenio sobre Diversidad Biológica. La Decisión de la COP VI/24 incita a las Partes a «alentar la revelación del país de origen de los recursos genéticos […] y […] las innovaciones y las prácticas tradicionales» en las solicitudes de derechos de propiedad intelectual cuando la materia objeto de la solicitud concierne o hace uso de estos recursos o dicho conocimiento³⁹.

Con la Decisión 486, La Comunidad Andina fue la primera región en adoptar la legislación vinculante sobre divulgación de origen, y el IGC fue establecido, en parte, para responder a la demanda de los países andinos que este tema sería tratado dentro de la OMPI. La idea que al inicio encontró resistencia en la mayoría de los países desarrollados ahora cuenta con el respaldo de la mayoría de países miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que han demostrado su apoyo a la adopción de un sistema de divulgación. El Parlamento Europeo también declaró su apoyo a la adopción de obligaciones internacionales que requieran la divulgación de origen o la fuente de recursos genéticos en aplicaciones de patente⁴⁰. Por tanto, sería justo suponer que la mayoría de las Partes del Protocolo de Nagoya apoyan el establecimiento de un sistema obligatorio de divulgación de origen o de fuente de recursos genéticos y/o de conocimiento tradicional. A la luz del colapso del proceso de la OMPI/CIG en el 2014, los ministerios de Comercio que han mostrado resistencia ante la discusión de los asuntos de propiedad intelectual fuera de la OMPI bien podrían apoyar la transferencia de este asunto para que sea tratado en el marco del Convenio sobre Diversidad Biológica y el Protocolo de Nagoya. Esto puede significar una mejor estrategia para promover la adopción de un sistema de divulgación, porque Estados Unidos, que ha encabezado la oposición a estas propuestas, no es Parte del Convenio.

Conclusión

La Comunidad Andina y los Estados miembros individuales han liderado los esfuerzos nacionales y regionales para reconocer y proteger a los pueblos indígenas y los derechos de las comunidades locales en cuanto a su conocimiento tradicional y sus recursos genéticos. Estos esfuerzos han tenido un éxito limitado por la ausencia de un régimen legal vinculante sobre acceso a los recursos genéticos y la protección del conocimiento tradicional. La entrada en vigor del Protocolo de Nagoya responde a esta necesidad,; sin embargo, la implementación inicial del Protocolo de Nagoya por parte de los países desarrollados ha sido decepcionante, ya que ha proporcionado una protección muy limitada respecto del conocimiento tradicional y ha mostrado poca consideración (o ninguna) en cuanto a la ley consuetudinaria. Esto es un retroceso significativo para los pueblos indígenas y comunidades locales en su lucha por asegurar la protección efectiva de su conocimiento tradicional. Este retroceso se ha complejizado por la suspensión de las negociaciones de la OMPI/CIG, lo cual significa que la adopción de instrumentos internacionales nuevos sobre la protección del conocimiento tradicional no sea inmanente. Como resultado, el conocimiento tradicional se ve ampliamente desprotegido a nivel global, y el peso de adoptar medidas para su protección sigue recayendo, principalmente, en los pueblos indígenas, las comunidades locales y los países donde estos pueblos y comunidades se sitúan.

Desde cierta perspectiva, la interrupción de las negociaciones de la OMPI/CIG y la débil implementación del Protocolo de Nagoya por los países europeos pueden ser vistas como grandes retrocesos en la protección de los derechos sobre el conocimiento tradicional. Desde otra perspectiva, puede entenderse como una oportunidad para los pueblos indígenas y comunidades locales de reflexionar respecto de la mejor manera de asegurar la protección de sus derechos. A la fecha, el desarrollo de instrumentos internacionales para la protección del conocimiento tradicional ha correspondido a los Estados, mientras que los pueblos indígenas y comunidades locales han sido tratados solo como observadores y, en el mejor de los casos, como interlocutores tolerados. La consecuencia ha sido una legislación débil, una mala implementación y la suspensión de las negociaciones CIG según los caprichos de los Gobiernos. También ha significado un alejamiento progresivo de las formas de protección sui géneris y un avance hacia sistemas de propiedad intelectual individualistas, que son opuestos a los sistemas de administración colectiva de los pueblos indígenas y comunidades locales (Tobin, 2014b, p. 167).

Los pueblos indígenas son reconocidos como legisladores bajo la ley internacional de derechos humanos. Como tales, tienen la capacidad legal y el derecho de desarrollar sus propios protocolos, incluyendo protocolos locales, de un pueblo o varios pueblos en uno o más países, a nivel regional y global. Estos protocolos son una manera de que los pueblos indígenas puedan definir los parámetros, los elementos y las modalidades para la protección sui géneris del conocimiento tradicional. El Protocolo de Nagoya requiere que los Estados Partes apoyen el desarrollo de protocolos comunitarios. En el pasado, la Comunidad Andina ha apoyado el desarrollo, por parte de los pueblos indígenas, de lo que puede ser considerado un primer borrador para un Protocolo regional sobre estos asuntos (De la Cruz, 2007). A nivel internacional, sería útil que el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas, la OMPI y/o el Convenio sobre Diversidad Biológica y el Protocolo de Nagoya adopten programas positivos para respaldar a los pueblos indígenas y comunidades locales en el desarrollo de protocolos bioculturales. En el desarrollo de protocolos se pueden tomar en cuenta las leyes existentes y las propuestas legislativas hechas por los pueblos indígenas y comunidades locales o en colaboración con ellos, así como sus declaraciones y comunicaciones sobre estos temas y sus propias leyes y protocolos consuetudinarios. Los protocolos de esta naturaleza pueden ayudar a proporcionar una indicación clara sobre la naturaleza, la envergadura y la forma de protección del conocimiento tradicional consideradas apropiadas y que constituyan un aporte importante para el desarrollo de leyes nacionales, regionales e internacionales. También podrían ayudar a la realización de los derechos humanos relacionados con la participación y la consulta, y con el respeto, el reconocimiento y la consideración de la ley consuetudinaria.

La Comunidad Andina ya ha dado varios pasos preliminares hacia el desarrollo de una legislación regional sobre el conocimiento tradicional. Ahora sería un momento muy oportuno para revivir sus esfuerzos y asumir otra vez el liderazgo en el desarrollo de la normatividad internacional en esta área. Esto es aún más importante si se considera la participación de algunos países andinos en procesos de negociación de tratados de comercio regionales que pueden llegar a definir las pautas por la protección o no protección de los conocimientos tradicionales a nivel regional e internacional. En estos procesos de negociación de tratados y desarrollo de legislación regional, los Estados andinos deberán tomar en cuenta los derechos de los pueblos indígenas sobre sus conocimientos y recursos genéticos, que incluyen los derechos a ser consultados, al consentimiento previo e informado, y al respeto y la consideración de sus sistemas de derecho consuetudinario y protocolos comunitarios. De esta manera, se da un gran paso para asegurar que el desarrollo y la implementación de las leyes internacionales, incluyendo el Protocolo de Nagoya y los instrumentos del CIG, garanticen que el uso de los conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas y comunidades locales en cualquier parte del mundo requiere su consentimiento previo e informado de acuerdo con sus propias leyes, costumbres y tradiciones.

Referencias bibliográficas

Argumedo, A. (2012). Decolonising action-research: the Potato Park biocultural protocol for benefit-sharing. En K. Swiderska, H. Shrumm, W. Hiemstra, M. J. Oliva, K. Kohgli & H. Jonas (eds.) Biodiversity and culture: exploring community protocols, rights and consent (91-100) (Participatory Learning and Action, PLA, 65). Londres: The International Institute for Environment and Development (IIED). Recuperado de http://pubs.iied.org/pdfs/14618IIED.pdf

Ávila, A. (7 de febrero de 2015). Código buscará proteger conocimiento ancestral. El Universo. Recuperado de http://www.eluniverso.com/noticias/2015/02/07/nota/4528566/codigo-buscara-proteger-conocimiento-ancestral

Cuskelly, K. (2011). Customs and constitutions: State recognition of customary law around the world. Bangkok: International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN).

Dávalos, P. (5 de agosto de 2008). Reflexiones sobre el sumak kawsay (el buen vivir) y las teorías del desarrollo. América Latina en Movimiento. Recuperado de http://www.alainet.org/es/active/25617

De la Cruz, R., Szauer, M., López, R. & Guinand, L. (eds.). (2005). Elementos para la protección sui géneris de los conocimientos tradicionales colectivos e integrales desde la perspectiva indígena. Caracas: Comunidad Andina y Corporación Andina de Fomento. Recuperado de http://www.comunidadandina.org/Upload/201164175851libro_perspectiva_indigena.pdf

De la Cruz, R. (2007). Regional study in the Andean countries: Customary law in the protection of traditional knowledge. Recuperado de http://www.wipo.int/export/sites/www/tk/en/resources/pdf/study_cruz.pdf

Dodson, M. (2007). Report on indigenous traditional knowledge. United Nations, Economic and Social Council. Permanent Forum on Indigenous Issues, Sixth session. Recuperado de http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/6_session_dodson.pdf

Hendrykx, F., Koester, V. & Prip, C. (1994). Access to genetic resources: A legal analysis. En V. Sanchez & C. Juma (eds.), Biodiplomacy: Genetic resources and international relations (pp. 139-157). Nairobi: ACTS Press.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. (2013). Avanza discusión sobre política de protección de los conocimientos tradicionales asociados con la biodiversidad. Recuperado de https://www.minambiente.gov.co/index.php/component/content/article?id=1173:el-uso-sostenible-de-los-bosques-prioridad-de-minambiente-485

Olivares Alanís, E. C. (2013). Indigenous peoples’ rights and the extractive industry: Jurisprudence from the Inter-American system of human rights. Goettingen Journal of International Law, 5(1), 187-214.

Olsen, V. (2008). Marco legal para los derechos de los pueblos indígenas en Colombia. Colombia: Human Rights Everywhere (HREV). Recuperado de http://cms.onic.org.co/wp-content/uploads/downloads/2012/03/cartilla_derechospueblos.pdf

Ruiz Muller, M. (2006). La protección jurídica de los conocimientos tradicionales: algunos avances políticos y normativos en América Latina. Lima: Unión Mundial para la Naturaleza/Sociedad Peruana de Derecho Ambiental Recuperado de https://portals.iucn.org/library/efiles/documents/2006-101.pdf

Sousa Santos de, B. & Exeni Rodríguez, J. (eds.) (2012). Justicia indígena, plurinacionalidad e interculturalidad en Bolivia. Quito: Fundación Rosa Luxemburg y AbyaYala. Recuperado de https://www.ces.uc.pt/iframe/publicacoes/outras/201215/SantosExeni_Justicia_indigena_plurinacionalidad_e_interculturalidad_Bolivia.pdf

Swiderska, K., Shrumm, H., Hiemstra, W., Oliva, M. J., Kohgli, K. & Jonas, H. (eds.). (2012) Biodiversity and culture: exploring community protocols, rights and consent (Participatory Learning and Action, PLA, 65). Londres: The International Institute for Environment and Development (IIED). Recuperado de http://pubs.iied.org/pdfs/14618IIED.pdf

Thornberry, P. (2002). Indigenous peoples and human rights. Manchester: Manchester University Press.

Tobin, B. (28-30 de setiembre, 1994). Alternativas a las legislaciones de propiedad intelectual. Ponencia presentada en la Reunión Regional sobre Propiedad Intelectual y Pueblos Indígenas, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia. Recuperado de https://www.academia.edu/1315002/Alternativas_a_la_Propiedad_Intelectual

Tobin, B. (2009). Setting protection of TK to rights: Placing human rights and customary law at the heart of TK governance. En E. C. Kamau & G.Winter (eds.), Genetic resources, traditional knowledge and the law: solutions for access and benefit sharing. Londres: Earthscan.

Tobin, B. (2014a). Biopiracy by law: European Union draft law threatens indigenous peoples’ rights over their traditional knowledge and genetic resources. European Intellectual Property Review, 36(2), 124-136. Recuperado de http://acipa.edu.au/pdfs/tobin-biopiracy-by-law.pdf

Tobin, B. (2014b). Indigenous peoples, customary law and human rights: Why living law matters. Londres: Earthscan Routledge.

Tobin, B. & Taylor, E. (2009). Across the Great Divide: Complementarity and conflict between customary law and national TK law in Peru. Lima: SPDA/ IDRC. Recuperado de: http://www.researchgate.net/publication/268743744_Across_the_Great_Divide

Zamudio, T. (2013). Los conocimientos tradicionales y el régimen legal de acceso y distribución de beneficios. Revista de la Facultad de Derecho de la PUCP, 69, 259-279. Recuperado de http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechopucp/article/view/4276/4248