Читать книгу Административное право Российской Федерации - Сергей Валентинович Тихомиров - Страница 10

Наука административного права возникла из так называемых камеральных наук, получивших свое развитие в Германии в ХVII в. Предназначенные служить для практического руководства чиновников административных учреждений того времени, называвшихся камерами, эти науки содержали в себе те сведения, которые были необходимы для осуществления их деятельности – технические сведения об управлении поместьями и мануфактурами, наставления и регламенты, инструкции и приказы князей.

В XVII–XVIII вв. в европейских государствах усиливается центральная власть и создается многочисленный полицейский аппарат, призванный оперативно и профессионально осуществлять борьбу с преступностью и охранять от нарушений общественный порядок. Рост и усложнение административных дел и развитие полицейского законодательства сделали необходимой создание управленческой теории. Результатом этой назревшей потребности явилось создание так называемой «науки о полиции» (Polizeiwissenschaft), которая непосредственно предшествовала науке административного права и теории государственного управления.

Основателями науки полицейского права считаются такие юристы, как И. Юсти и Е. Зонненфельс. Они отграничили ее от других наук о государстве, в частности, от внешней и финансовой политики. Ее задачами стало исследование условий, ведущих к безопасности и благосостоянию государства. Вслед за Юсти и Зонненфельсом возникла полицейская литература, создавшая теоретические начала полицейской деятельности. В работах того времени под полицейской деятельностью понималась охрана публичного и гражданского порядка и прав граждан. Полицейская власть государства проявлялась в создании полицейского законодательства, в надзоре, в предупредительных мерах и полицейской юрисдикции.[2]

В начале XIX в. начинается новый этап развития науки о государственном управлении. Учеными-государствоведами начала формироваться теория прав человека, от государства стало требоваться, чтобы оно признало неприкосновенность личного достоинства гражданина и его прав. Прежней концепции «полицейского государства» пришла на смену концепция «правового государства», в котором гарантировалась свобода личности от произвола администрации. В правовом государстве феодальной правительственной власти противопоставлялся закон, гарантировалось невмешательство власти в частную жизнь граждан. Методологической основой концепции правового государства стали работы И. Канта, учение об общественном договоре Ж. Ж. Руссо, теория разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье.

Наиболее полно и систематизировано в тот период теория государственного управления в условиях правового государства были разработаны немецким ученым Лоренцем фон Штейном (1815–1890 гг.). Его основные идеи о государственном управлении изложены в семитомном труде «Учение об управлении» (Verwaltungslehre), первый том которого вышел в 1865 г. Из этого обширного сочинения Л. Штейн составил в 1870 г. извлечение в виде отдельной работы, которая была издана под заглавием «Handbuch der Verwaltungslehre u. des Verwaltungsrechts». На русском языке эта работа Л. Штейна вышла в переводе и под редакцией профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского под названием: «Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. Руководство, изданное Лоренцем Штейном, профессором Венского университета, как основание его лекций».[3]

В предисловии к указанной работе профессор И. Е. Андреевский писал, что Л. Штейн, исходя из понятия о государстве как об объединении людей, дает анализ одной из форм государственной деятельности – правительственной, рассматривая эту деятельность как осуществление государственной воли, определенной законом.[4]

В работах того времени, в которых рассматривались методологические основы этого учения, отмечалось, что Л. Штейн рассматривал цель государственного управления в осуществлении исполнительной властью государственной воли, закрепленной в законах законодательными учреждениями. При этом непосредственно государственное управление он рассматривал как процесс, посредством коего исполнительная власть стремится приспособить внешний мир к поставленным законам целям государства.[5]

Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Л. Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства – закон – получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельность последнего.[6]

Управление осуществляется в самостоятельных областях государственной жизни, которые представляют собой самостоятельные сферы и для законодательства и для исполнительной деятельности. Л. Штейн называл их областями управления. Исходя из задач государства, он делил области управления на две группы. Первая группа касается отношений государства к другим государствам и определяется, прежде всего, задачей строить мирные отношения с другими государствами (управление через министерство иностранных дел) и гражданами (консульства). Самостоятельность, честь и сила отдельного государства по отношению к другому государству есть предмет управления вооруженной силы (военного министерства). Более подробно Л. Штейн рассматривает управление в военной сфере в своей работе «Учение о военном быте как часть науки о государстве» (СПб., 1875).

Во второй группе, касающейся внутренних отношений государственной жизни, Л. Штейн выделяет несколько областей управления. К первой относится хозяйственная жизнь, основу которой составляют финансы. Вторая связана с обеспечением неприкосновенности личности и осуществления гражданами частного права.

Третья область управления именуется Л. Штейном внутренним управлением. Она включает в себя сферы, связанные с обеспечением условий для жизни и деятельности граждан (народонаселение, общественное здоровье, нравы, образование и др.).[7]

Труды Л. Штейна оказали значительное влияние на развитие теории государственного управления, наук государственного и административного права и не потеряли своего методологического значения до настоящего времени.

Существенное значение в формировании науки административного права имели работы французских ученых-административистов XIX – начала XX в. де Жерандо, А. Батби, Г. Бартелеми, М. Ориу. Так, в частности, в работе профессора парижского университета Г. Бартелеми «Элементарный трактат об административном праве» (1901), подводившей итоги развития французской науки административного права за прошедшие 100 лет, система административного права делилась в целом на три части: в первой анализировались органы управления, во второй – методы и формы их деятельности, в третьей – административные суды и процедура по судебным искам.

Немецкая и французская доктрины административного права складывались в полемике друг с другом, обмениваясь идеями, гипотезами, построениями. Обе доктрины прямо и косвенно влияли на развитие русской науки административного права, видными представителями которой в конце XIX – в первой трети XX в. были И. Т. Тарасов, В. Ф. Дерюжинский, В. В. Ивановский, Н. И. Лазаревский, Э. Н. Берендтс, А. И. Елистратов, В. Л. Кобалевский и другие ученые-административисты.

Так, в 1898 г. была издана работа Э. Н. Берендтса «Опыт системы административного права», в которой он рассматривал административное право как отрасль права и как науку. При этом Э. Н. Берендтс рассматривал административное право, прежде всего, как отрасль права, устанавливающую границу прав и обязанностей органов власти и членов общества при непременном обеспечении защиты интересов частной и общественной жизни. В то же время административное право рассматривалось им как совокупность норм, определяющих организацию государственных учреждений, а также порядок применения ими обязательных и принудительных мер.[8]

Основные положения общей части административного права были изложены А. И. Елистратовым в его труде «Основные начала административного права». Он выделил следующие элементы общей части административного права:

задача, источники административного права, понятие о науке административного права, административно-правовое отношение;

субъекты административного права – органы государства, административные учреждения, должностные лица, граждане;

акты управления – их понятие и виды, подзаконный характер;

система административных учреждений – центральные и местные правительственные учреждения, земства, городское управление, сословные учреждения;

способы обеспечения законности, административная юстиция, административное принуждение и ответственность.[9]

А. И. Елистратов создал в основных чертах общую часть административного права, которая позже займет место в советских учебниках административного права 1940-90-х гг.

После октябрьской революции 1917 г. в России начинается новый этап развития административного права. Основную роль в его развитии сыграла Социалистическая академия общественных наук, созданная в 1918 г. Разработкой проблем административного права в новых условиях занимались В. Л. Кобалевский, Е. Б. Пашуканис, М. А. Рейснер, К. Н. Тарковский и ряд других ученых. Так, в 1929 г. вышла книга В. Л. Кобалевского «Советское административное право», в которой он рассматривал административное право как совокупность норм, регулирующих государственную деятельность в области внутреннего управления и вытекающие из этой деятельности юридические отношения между властью и гражданами.[10] В работах того периода рассматривались такие вопросы, как деятельность органов советского управления, формы административной деятельности; советская служба; охрана труда, материнства и детства; охрана революционного порядка, гарантии революционной законности, борьба с притонами, учет населения; коммунальное управление. Вместе с тем в 1920-х гг. на дальнейшее становление и развитие науки административного права и административного законодательства в СССР весьма отрицательно сказалось отрицание большевистскими государственными деятелями основных принципов правового государства, а также то, что методологической основой развития всей юридической науки монопольно стали труды классиков марксизма-ленинизма.

Новый этап развития административного права в СССР начался в середине 1930-х гг. и был обусловлен важностью разработки административно-правовых проблем в связи с принятием Конституции СССР. В 1935 г. в Академии наук СССР появилась секция «Государственное и административное право». В эти годы административное право исследовали И. Н. Ананов, С. М. Берцинский, С. С. Студеникин и др.[11]

Начиная с 1940-х гг. советская административная наука смогла приступить к углубленной разработке ряда отраслей права, выпуску учебников и исследований по административному праву. В развитии науки административного права важную роль сыграли труды С. С. Студеникина, в которых была обоснована концепция предмета административного права, его системы и принципов советского государственного управления.[12]

Исследовались также вопросы форм и методов государственного управления. В советской науке административного права получил свое дальнейшее развитие анализ государственного управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности государственного аппарата. Ученые-административисты И. Н. Ананов, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, Г. И. Петров, Л. Л. Попов, Ц. А. Ямпольская и др. внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был дан научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и др. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов.

Так, Ц. А. Ямпольская давала определение государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления.[13] Можно отметить, что Ц. А. Ямпольская определяет государственное управление как функцию государства и выделяет такие его признаки, как исполнительно-распорядительный характер, направленность на исполнение законов и реализацию путем принятия актов государственного управления.

В работе «Теоретические проблемы государственного управления» А. Е. Лунев, констатируя, что в СССР нет разделения властей, отмечал, что это не означает смешения сфер и форм осуществления государственной власти. Каждая система этих органов действует в определенной области и на основе установленных законами и подзаконными актами полномочий. Деятельность органов управления, именуемая исполнительно-распорядительной, включает в себя деятельность, направленную на исполнение законов, и деятельность по реализации властных полномочий, предоставленных органу (распорядительство). Исполняя законы, органы управления распоряжаются: издают властные акты управления.[14]

Заметным явлением в литературе по административному праву явилась изданная в 1960 г. работа И. Н. Ананова «Министерства в СССР», в которой исследовались правовой статус министерств, их структурные подразделения, деятельность коллегии, ответственность министра за свою деятельность.

Большим достижением науки административного права явилось издание шеститомного курса «Советское административное право», в подготовке которого принимали участие ведущие советские ученые-административисты. Курс охватывал следующие основные проблемы: методы и формы государственного управления (1977); государственное управление и административное право (1978); управление в области административно-политической деятельности (1979); управление социально-культурным строительством (1980); основы управления народным хозяйством (1981); управление отраслями народного хозяйства (1982).

Так, в монографии «Государственное управление и административное право» рассматривались такие вопросы, как сущность советского государственного управления, его принципы, анализировались административно-правовые нормы и регулируемые ими отношения, складывающиеся в сфере управления. В этой книге применительно к анализу советского законодательства был сделан методологический вывод о том, что ряд факторов содержательного и формально юридического характера позволяет рассматривать категорию «государственное управление» как самостоятельную и отличную от деятельности представительной власти, прокуратуры и суда.

В основе этого разделения лежит суждение о том, что функции государства реализуют все государственные органы. Все они осуществляют единую государственную власть. Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда; в основе лежат различия в методах и формах реализации функций государства. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности. Для каждого из них характерны специфическое назначение; особый субъект – государственный орган; особые методы деятельности (способы осуществления функций государства). В книге выделялись следующие виды советской государственной деятельности: осуществление власти Советами, государственное управление, правосудие и прокурорский надзор.

Основному направлению деятельности каждого вида органов соответствуют определенные, специфические именно для них и осуществляемого ими вида государственной деятельности юридические формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими функций. Высшие органы государственной власти принимают акты высшей юридической силы, органы управления издают акты управления, судебные органы издают особые судебные юридические акты (приговоры, решения, определения, постановления), органы прокуратуры приносят протесты и входят с представлениями.

Деятельность органов управления носит исполнительный и распорядительный характер. Суть ее заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти. Исполнение – основной признак государственного управления как самостоятельного вида государственной деятельности.

Авторы книги делают вывод о необходимости различать такие категории, как:

социальное управление, т. е. деятельность всего государства по упорядочению общественных отношений;

государственное управление – деятельность, осуществляемая в общегосударственном масштабе специальными субъектами – органами государственного управления;

управление как организационная деятельность, призванная обеспечивать условия для успешного осуществления возложенных на любой орган (организацию) функций.[15]

В следующих книгах этого курса рассматривались отрасли государственного управления в зависимости от сфер жизнедеятельности государства и общества, в которых они осуществлялись. Так, управление народным хозяйством включало в себя управление промышленностью, сельским хозяйством, капитальным строительством, транспортом, связью, торговлей, жилищно-коммунальным хозяйством.[16] Управление в области социально-культурного строительства включало в себя управление в области образования, организации науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения.[17] К управлению в сфере административно-политической деятельности относилось управление в области обороны, обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, юстиции и ряда других областей.[18] При этом в работах с позиций административного права рассматривались задачи управления, компетенция органов, система органов управления и ряд других вопросов, касающихся организации государственного управления.

В современный период российской государственности вопросы административного права разрабатываются учеными-административистами с позиции нового российского законодательства, закрепившего принцип разделения властей. 1990-е гг. ознаменовались выходом в свет ряда учебников и лекционных курсов по административному праву, авторами которых были Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов, А. П. Шергин и другие ученые. В плане построения научного материала изданные работы традиционно делятся на общую и особенную части, а схема анализа общей части включает разделы, посвященные теории административного права, органам исполнительной власти, государственной службе, актам управления и обеспечению законности в государственном управлении.

Интересным и полезным для каждого, изучающего административное право, является изданный в 2005 г. Ю. А. Тихомировым учебник «Административное право и процесс: полный курс»,[19] который, по существу, объединил в себе свойства монографического исследования и учебника. Книга сочетает в себе глубокий теоретический анализ с практическими рекомендациями, исторический подход с современным анализом.

В современный период перед наукой административного права встают новые задачи, связанные с разработкой проблем теории государственного управления и исполнительной власти, административной юстиции, административно-правовых режимов, административного процесса, проблем административной реформы и ряда других, которые еще ждут своих исследователей.