Читать книгу Derecho, derechos y pandemia - Susanna Pozzolo - Страница 14

1. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene como objeto analizar el escenario que, de manera excepcional, bajo la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), se podría permitir a un Estado limitar o suspender el disfrute de los derechos o libertades consagrados en el Pacto de San José.

Así, se presentan algunas consideraciones generales sobre la restricción o suspensión de derechos y libertades, así como los estándares desarrollados por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) sobre los denominados “estados de excepción” o “de emergencia”1, esencialmente con fundamento en el artículo 27 de la CADH (“Suspensión de garantías”).

Finalmente, reflexionaré en torno a los estados de excepción, sobre todo a partir del actual contexto internacional derivado de la pandemia por la COVID-19.

2. LA RESTRICCIÓN A LOS DERECHOS HUMANOS EN UN CONTEXTO DE NORMALIDAD

El artículo 30 del Pacto de San José establece como cláusula general, que solo pueden llevarse a cabo aquellas restricciones expresamente permitidas en ese tratado, siempre que se apliquen “conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”.

Así, para actuar de conformidad con la CADH, los Estados deben conocer cuáles son las restricciones que este instrumento expresamente reconoce. Una lectura de las disposiciones pertinentes demuestra que ciertos artículos, además de consagrar derechos y libertades, también enumeran razones por las que pueden ser restringidos o limitados2.

Adicionalmente, el Pacto de San José también prevé en el artículo 32.2 que los derechos de cada persona están limitados por a) los derechos de los demás, b) la seguridad de todos y c) las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática. De este modo, el referido artículo contiene un enunciado general que opera en aquellos casos en que la CADH, al proclamar un derecho o libertad, no dispone nada en concreto sobre sus posibles restricciones legítimas3.

La Corte IDH haciendo uso del test de proporcionalidad, ha evaluado diversos tipos de restricciones que se han llevado a cabo en el ámbito interno de los Estados frente a las personas que se encuentran sometidas a su jurisdicción. Para determinar si dichas restricciones o limitaciones se encuentran de conformidad con los parámetros establecidos en el Pacto de San José, por ejemplo, la duración de la prisión preventiva o la expropiación de la propiedad privada.

En términos generales4, el Tribunal Interamericano ha considerado que una restricción es legítima cuando: i) esté prevista en una ley5; ii) responda a un fin legítimo, iii) sea idónea para alcanzar tal fin; iv) sea necesaria, es decir, que dentro de las alternativas existentes para alcanzar el fin legítimo, se utilice aquella que implique el menor grado de injerencia en el derecho en cuestión; y v) sea proporcional —proporcionalidad en sentido estricto—, esto es, que la medida logre una importante protección del derecho o interés protegido, sin hacer nugatorio aquel otro derecho objeto de la restricción6.

3. LA “SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS” EN UN ESTADO DE EXCEPCIÓN DESDE EL ARTÍCULO 27 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA

3.1. Nociones generales

La comunidad internacional ha reconocido situaciones excepcionales que superan la capacidad de respuesta estatal, en donde los métodos comunes de restricción legítima a los derechos no resultan suficientes para hacer frente a la coyuntura. Se trata de situaciones que ponen en peligro la existencia misma del Estado, cuya gravedad hace necesario aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, estarían prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos7.

Por su parte, la Corte IDH ha destacado que el artículo 27 del Pacto de San José no regula un estado general de las cosas8, sino que es un precepto concebido solo para situaciones excepcionales9, de “guerra”, “peligro público” u “otra emergencia” que amenacen a la independencia o seguridad de un Estado, ante las que solo mediante la suspensión de garantías sería posible hacer frente a tal situación y preservar los valores superiores de la sociedad democrática10.

Asimismo, la expresión “suspensión de garantías” debe entenderse como la posibilidad de interrumpir, momentáneamente, el goce y ejercicio efectivo de algunos derechos y libertades consagrados en la CADH, lo que se traduce en la suspensión de obligaciones que el Estado parte asumió al haber suscrito el Pacto de San José11. En ausencia de una coyuntura excepcional (guerra, peligro público u otra emergencia), las medidas del artículo 27 se encontrarían prohibidas o se hallarían sometidas a un escrutinio jurisdiccional más riguroso12.

Sin embargo, lo antes dicho no significa que el gobierno esté investido de poderes absolutos13. La suspensión de garantías no debe exceder más allá de lo estrictamente necesario para atender la emergencia, por lo que resulta ilegal toda actuación de los poderes públicos que desborde aquellos límites14.

3.2. El marco normativo de los Estados de excepción

La ley o decreto que reconozca un estado de excepción debe definir detalladamente las características de este y la forma en que se suspenderán los derechos y libertades convencionales. Este marco normativo regirá la actuación de las autoridades durante el tiempo que dure la emergencia. Así, “resulta ilegal toda actuación de los poderes públicos que desborde aquellos límites que deben estar precisamente señalados en las disposiciones que decretan el estado de excepción”15. De este modo, la ley o decreto debe fijar límites temporales, espaciales y materiales, con los que se impida una extrema vaguedad en las disposiciones que suspendan garantías16.

La CADH no establece un modelo único de ley o decreto para la suspensión de garantías, pues por las distintas situaciones que contempla el artículo 27.1, las medidas que se adopten en cualquiera de estas emergencias deben ser ajustadas a “las exigencias de la situación”, resultando claro que lo permisible en unas de ellas podría no serlo en otras; en todo caso, la juridicidad de las medidas que se adopten dependerá del carácter, intensidad, profundidad y particular contexto de la emergencia, así como de la proporcionalidad y razonabilidad que aquellas guarden17.

No obstante, es obligación del Estado determinar las razones y motivos que llevaron a las autoridades internas a declarar el estado de emergencia18.

3.3. Derechos que no admiten suspensión y las garantías judiciales indispensables para su protección

El art. 27. 2 de la CADH contiene “un núcleo inderogable” de derechos19. A lo anterior hay que agregar que el régimen de reservas al Pacto de San José (art. 75) no admite aquellas que se traduzcan en la suspensión de los derechos del artículo 27.2, por lo que toda reserva de este tipo debe ser considerada como incompatible con el objeto y fin del propio tratado y, en consecuencia, no autorizada por este20.

Respecto de las garantías judiciales indispensables para la protección de estos derechos, en su Opinión Consultiva No. 8, la Corte IDH ha señalado que estas garantías no se encuentran vinculadas a ninguna disposición individualizada de la CADH, por lo que representan todos aquellos procedimientos judiciales que ordinariamente son idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos y libertades a que se refiere dicho artículo y cuya supresión o limitación pondría en peligro esa plenitud21.

De esta forma, en aquella opinión consultiva la Corte IDH refirió que la institución del juicio, recurso o acción amparo (artículo 25.1) y el hábeas corpus (artículo 7.6), son instrumentos procesales que se erigen como indispensables para la protección de los derechos no susceptibles de suspensión. En consecuencia, aquellos ordenamientos constitucionales y legales que autoricen la suspensión de tales instrumentos tutelares de derechos y libertades deben considerarse incompatibles con las obligaciones impuestas por el Pacto de San José22.

Posteriormente, en la Opinión Consultiva No. 9, el Tribunal Interamericano añadió que “el entero régimen de protección judicial del artículo 25 es aplicable a los derechos no suspendibles en los estados de emergencia”, de tal forma que debían considerarse como garantías judiciales indispensables, el hábeas corpus, el amparo “o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes”23. También se señaló que estos recursos indispensables deben ser considerados dentro del marco y conforme al debido proceso convencional del artículo 8 de la CADH (“Garantías judiciales”) 24.

Adicionalmente, a partir del criterio de interpretación del artículo 29.c) del Pacto de San José, la Corte IDH consideró también como garantía judicial indispensable, todo aquel procedimiento judicial, inherente a la forma democrática representativa de gobierno, previsto en el derecho interno de los Estados Partes como idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos a que se refiere el artículo 27.2 de la CADH y cuya supresión o limitación comporte la indefensión de tales derechos25.

3.4. Obligación de informar a los demás Estados parte de la Convención Americana sobre la suspensión de garantías realizada (garantía colectiva)

El artículo 27.3 de la CADH impone la obligación de “informar inmediatamente” el haber hecho uso del “derecho de suspensión” a los demás Estados parte del Pacto de San José. La Corte IDH ha considerado que esta obligación “constituye un mecanismo enmarcado en la noción de garantía colectiva subyacente a este tratado” 26. Considera que el objeto y fin es la protección del ser humano y constituye una salvaguardia para prevenir el abuso de las facultades excepcionales de suspensión de derechos y libertades, permitiendo a los demás Estados parte apreciar que los alcances de esa suspensión sean acordes con las disposiciones de la CADH27.

En ese sentido, el Tribunal Interamericano ha puntualizado que el cumplimiento del artículo 27.3 es uno de los requisitos del procedimiento de suspensión de derechos y libertades en estados de emergencia, y no una mera formalidad o cortesía. Así, en el Caso Baena Ricardo y otros, ante la alegación del Estado de Panamá referente a la existencia de un supuesto estado de emergencia, la Corte IDH verificó que el Estado no notificó a la Secretaría General de la OEA que hubiese suspendido algunos de los derechos y libertades establecidas en la CADH, incluso el entonces presidente de aquel país había declarado que durante su gobierno “jamás se suspendieron los derechos civiles, derechos constitucionales de los panameños”28. Es por ello que la Corte IDH procedió a analizar los hechos de aquel caso sin atender a la normativa de los estados de excepción del artículo 2729.

3.5. El control de los derechos y libertades durante el estado de excepción

La Corte IDH ha reconocido claras limitaciones a la actuación del poder estatal en contextos de emergencia, lo que demuestra que aun en las situaciones más excepcionales, es necesario que subsistan medios idóneos para el control de las disposiciones que se dicten, a fin de que ellas se adecúen razonablemente a las necesidades de la situación y no excedan de los límites estrictos impuestos por la CADH o derivados de ella30. Así, el Tribunal Interamericano se ha referido a dos tipos de controles en estados de excepción.

El primero de ellos hace alusión al control de la declaración de emergencia en sí misma31, que impone el deber de verificar que la suspensión declarada se encuentre conforme a la CADH, “en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación”32. Asimismo, la suspensión de garantías no puede desvincularse del “ejercicio efectivo de la democracia participativa”, por lo que aquella carece de toda legitimidad cuando se utiliza para atentar contra el sistema democrático, que dispone límites infranqueables en cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos esenciales de la persona33. Ante todo, el control de la compatibilidad con la CADH de las medidas adoptadas “dependerá, entonces, del carácter, intensidad, profundidad y particular contexto de la emergencia, así como de la proporcionalidad y razonabilidad que guarden las medidas adoptadas respecto de ella”34.

De este control no escapan las consideraciones que se han señalado en este artículo, como el deber de delimitar claramente los derechos y libertades suspendidas, así como de fijar los límites espaciales, temporales y materiales de la emergencia para evitar su vaguedad; el respeto al “núcleo inderogable” de derechos humanos y sus garantías judiciales indispensables y la obligación de notificar sobre la suspensión a los demás Estados parte del tratado. Todas ellas garantizan la legitimidad de la suspensión y de las medidas implementadas por el Estado durante la emergencia.

Por otro lado, la suspensión del goce y ejercicio de determinados derechos no implica que los mismos son completamente inaplicables, ya que aún durante un estado de emergencia es necesario analizar la proporcionalidad de las acciones adoptadas por las autoridades estatales35. En ese sentido, es necesario conocer cuáles son las garantías de protección que continúan vigentes durante el régimen de excepción. Este cuerpo normativo será la base sobre la que se analice la proporcionalidad de los actos de las autoridades. Así se ha hecho, por ejemplo, para salvaguardar el derecho a la libertad personal (detención con orden judicial o que comparezca el acusado ante un juez competente)36.

4. LA SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS ANTE LA PANDEMIA ACTUAL

4.1. Un estado de excepción regional.

Al momento en que se escribe el presente trabajo, la comunidad internacional se encuentra enfrentando uno de los mayores retos contemporáneos en materia de salud, derivado de la pandemia global causada por la COVID-19. La respuesta más común en las democracias constitucionales ha sido el uso de facultades de excepción para legitimar las decisiones que se han ido tomando frente a la crisis sanitaria37.

A la fecha, los Estados de Argentina, Colombia, Chile, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam y Venezuela, de conformidad con el art. 27.3 de la CADH, han notificado a la Organización de Estados Americanos la suspensión de garantías (así como ampliación de la temporalidad) dentro de sus jurisdicciones. La gran cantidad de Estados que han recurrido a tal disposición normativa, por la que aplicaron suspensiones tan amplias y en un periodo corto de tiempo, es histórico y no cuenta con precedentes similares, lo que ha llevado a Mariela Morales Antoniazzi a representar al mapa de América como un “estado de excepción regional”38.

Ante ello, es necesario reiterar que las disposiciones que se dicten en este contexto deben adecuarse razonablemente a las necesidades de la situación y no excederse de los límites estrictos impuestos por la propia Convención. A lo largo del tiempo se han podido documentar acciones estatales que, según lo expresado por estudiosas y estudiosos de la temática, difícilmente podrían identificarse como medidas necesarias para atender la emergencia sanitaria. A manera de ejemplo, se han señalado decisiones como la de “sacar al ejército” a las calles para poder garantizar que se cumplan las medidas de emergencia; un control desmedido sobre la libertad de expresión y los medios de comunicación, con el pretexto de luchar contra la desinformación sobre el virus; el empleo de sistemas estatales de “vigilancia intrusiva” (como el uso de datos de los teléfonos móviles) para rastrear los movimientos de las personas39 e incluso la eliminación del principio de proporcionalidad en el uso de la fuerza policial40.

Es de esta forma que resulta necesario poner al estado de excepción regional bajo la lupa de un test democrático interamericano: La democracia y el Estado de Derecho son condiciones necesarias para lograr la vigencia y el respeto de los derechos humanos en los términos del test democrático interamericano (Arts. 3 y 4 de la Carta Democrática Interamericana —CDI—) y su doble condicionalidad (Arts. 7 y 8 CDI), aun en contextos de pandemia y en los estados de emergencia41.

Así, la proclamación de un estado de excepción debe ser realizada de conformidad con el marco constitucional y demás disposiciones que rijan tal actuación, y deben identificarse claramente los derechos cuyo pleno goce será limitado, así como el ámbito temporal y geográfico que justifica tal excepción. Cualquier restricción o suspensión adoptada debe tener sustento en la mejor evidencia científica y considerar, de manera previa a su adopción y durante su implementación, los particulares efectos que puede tener sobre los grupos más vulnerables con el fin de asegurar que su impacto no sea especialmente desproporcionado, mediante la adopción de las medidas positivas que resulten necesarias42.

4.2. Respuesta del Sistema Interamericano ante la pandemia.

Aunado a las diversas decisiones que han sido emitidas desde otros organismos internacionales43, en el Sistema Interamericano se encuentran pronunciamientos que buscan salvaguardar los derechos humanos de las personas durante la actual crisis sanitaria.

El 9 de abril de 2020 la Corte IDH emitió la Declaración 1/2020 llamada “Covid y Derechos Humanos: Los problemas y desafíos deben ser abordados con perspectiva de derechos humanos y respetando las obligaciones internacionales”. En dicha declaración, el Tribunal Interamericano reconoció que las medidas a implementar por los Estados pueden tener repercusiones en el goce y ejercicio de los derechos humanos. Sin embargo, tales medidas deben ser limitadas temporalmente, legales, ajustadas a los objetivos definidos conforme a criterios científicos, razonables, estrictamente necesarias y proporcionales, y acordes con los demás requisitos desarrollados en el derecho interamericano de los derechos humanos44.

Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el 10 de abril emitió la Resolución No. 1/2020 denominado “Pandemia y Derechos Humanos en las Américas”45. En esta resolución indicó, entre otras cuestiones, que “la declaración de estado de emergencia excepcional para hacer frente a la dispersión de la pandemia del coronavirus, no debe utilizarse para suprimir un catálogo indeterminado de derechos o ad infinitum, ni para justificar actuaciones contrarias al derecho internacional por parte de agentes estatales, por ejemplo, el uso arbitrario de la fuerza o la supresión del derecho de acceso a la justicia para personas que sean víctimas de violaciones a derechos humanos en el contexto actual”.

Tanto la Comisión Interamericana como la Corte IDH, en sus respectivos pronunciamientos, coinciden que las medidas adoptadas deben tener siempre especial consideración de los grupos en situación de vulnerabilidad, que históricamente se encuentran en una situación de desventaja social. Para ello es necesario que se adopten accciones positivas, inclusive en los contextos de declaración de suspension de garantias y estados de emergencia (en este contexto, emergencia sanitaria). Para ello tambien se debe tener en cuenta enfoques diferenciados —como la perspectiva de género, interseccional, lingüística e intercultural— para tener una mayor comprensión sobre la forma en la que la limitación de derechos podría ser resentida en estos grupos46.

En este sentido, la Corte IDH continúa:

[…] dada la naturaleza de la pandemia, los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), deben ser garantizados sin discriminación, especialmente para las personas y grupos en situación de mayor vulnerabilidad, como son las personas mayores, las niñas y los niños, las personas con discapacidad, las personas migrantes, los refugiados, los apátridas, las personas privadas de libertad, las personas LGBTI, las mujeres embarazadas o en periodo de post parto, las comunidades indígenas, personas afrodescendientes, las personas que viven del trabajo informal, la población de barrios o zonas de habitación precaria, las personas en situación de calle, las personas en situación de pobreza y el personal de los servicios de salud que atienden esta emergencia47.

Asimismo, cabe destacar la incidencia que la Corte IDH ha tenido, a partir de la emisión de medidas provisionales, en la protección de personas en situación de vulnerabilidad afectadas por el contexto de la pandemia, respecto de dos Estados que han declarado la suspensión de garantías de conformidad con el artículo 27.3 de la CADH.

Así, el 26 de mayo de 2020 la presidenta de la Corte IDH adoptó medidas urgentes en el marco de la supervisión de cumplimiento de sentencia del Caso Vélez Loor Vs. Panamá48. La presidenta recordó que el punto resolutivo décimo quinto de aquella sentencia ordenaba, como garantía de no repetición, la adecuación de los establecimientos destinados a la detención de personas por cuestiones migratorias. En ese sentido, durante la supervisión de cumplimiento los representantes advirtieron un enorme deterioro en las condiciones en La Peñita, el centro principal dedicado al alojamiento de las personas migrantes en la provincia del Darién, que generaba condiciones de detención inadecuadas para prevenir el contagio de la COVID-19, como la sobrepoblación y el hacinamiento49.

Tomando en cuenta lo anterior, así como que algunas personas migrantes y funcionarios habrían dado positivo a la COVID-19 y que no existía información suficiente que garantizara la atención médica adecuada en el centro que se había habilitado para los enfermos, la estación Laja Blanca, la presidenta determinó una serie de medidas necesarias para garantizar los derechos humanos de las personas que se encontraban en las Estaciones de Recepción Migratoria en el contexto de la pandemia50. Cabe señalar que esta resolución de Medidas Urgentes fue posteriormente ratificada por la Corte Interamericana51.

En otra oportunidad, en el marco de la supervisión del Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs. Perú, los representantes se refirieron al incumplimiento del Estado de la reparación relativa a brindar gratuitamente, a través de sus instituciones de salud especializadas, el tratamiento médico y psicológico requerido por las víctimas y los familiares, incluyendo los medicamentos que estos requieran, tomando en consideración los padecimientos de cada uno de ellos52. En ese sentido, solicitaron medidas provisionales en favor de cuatro de las víctimas del caso y un familiar, debido al grave peligro que representaba la pandemia a su situación particular de privación de libertad (todas ellas eran personas mayores y/o que padecían enfermedades crónico-degenerativas, además de encontrarse recluidas en condiciones de sobrepoblación, hacinamiento y abandono)53.

La Corte determinó que los tribunales peruanos habían estado atendiendo la situación de los propuestos beneficiarios, exhortando a las autoridades penitenciarias a brindar información sobre sus condiciones de detención y de salud y a brindar el tratamiento médico necesario, lo que produjo que estuvieran atentas a su situación, sin que se especificara por los representantes en qué medida los tratamientos allí consignados resultaban inadecuados. Por lo anterior determinó que no correspondía otorgar las medidas provisionales, sino realizar una supervisión reforzada, debido a la grave y delicada situación que presentaban por su especial vulnerabilidad frente a la COVID-19. Esta supervisión reforzada se traduciría en un seguimiento constante sobre el cumplimiento de la reparación relativa a brindar atención médica y psicológica, de forma diferenciada con respecto a las otras reparaciones ordenadas en la sentencia54.

4.3. Pronunciamientos y estándares del Sistema Interamericano ante la distribución de vacunas contra la COVID-19

El inicio de la distribución de vacunas contra la COVID-19 marcó un parteaguas en las acciones emprendidas por la comunidad internacional para enfrentar la pandemia. Por primera vez se vislumbró la posibilidad de inmunizar a la población y con ello terminar las medidas restrictivas a derechos humanos aplicadas por la emergencia sanitaria.

Ante ello, la Comisión Interamericana emitió la resolución 1/2021 titulada “Las vacunas contra el Covid-19 en el marco de las obligaciones interamericanas de derechos humanos”, en donde señaló que la inmunización de una masa crítica de la población mundial se enfrenta a un nuevo conjunto de desafíos, como la competencia mundial por un suministro limitado de dosis y el escepticismo público sobre las vacunas, aunado a que, de acuerdo con la OEA, el 90% de las personas en países de bajos ingresos no tendrán acceso a ninguna vacuna contra la COVID-19 en el año 202155.

En ese sentido, en la resolución se recuerda (entre otras cosas) que las vacunas deben ser un bien público mundial y regional, y estar al alcance de todas las personas, con equidad y sin discriminación. Asimismo, dichas vacunas deben cumplir con los estándares de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad relativos al derecho a la salud. Además, los Estados deben garantizar que las decisiones relativas al desarrollo, la utilización y distribución de vacunas por parte de las empresas tengan en cuenta los principios transversales de derechos humanos56.

Lo anterior se encuentra enriquecido con la jurisprudencia de la Corte Interamericana, la cual a partir del año 2017 reconoció la justiciabilidad directa de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales57, dejando atrás el tipo de protección únicamente por la vía indirecta a partir de afectaciones a derechos civiles y políticos, lo que le ha permitido desarrollar estándares más específicos y con mayor alcance de protección a aquel conjunto de derechos. En específico, respecto del derecho a la salud, en el Caso Cuscul Pivaral Vs. Guatemala la Corte reiteró un estándar que puede ser perfectamente aplicable a la pandemia actual de COVID-19:

al respecto, la Corte ha retomado el criterio sobre que el acceso a la medicación en el contexto de pandemias como las de VIH, tuberculosis y paludismo es uno de los elementos fundamentales para alcanzar gradualmente el ejercicio pleno del derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental (énfasis añadido)58.

5. CONCLUSIONES

La Corte IDH ha entendido la extrema gravedad que implica el abuso de los estados de excepción, bajo cuya máscara se han escondido los más diversos autoritarismos y dictaduras a lo largo de la historia en nuestra región. Por ello ha buscado definir con la mayor precisión posible los parámetros que el artículo 27 del Pacto de San José requiere para la restricción o suspensión de derechos y libertades.

En ese sentido, la jurisprudencia interamericana ha enfatizado el carácter excepcional de las situaciones que permiten tomar medidas de emergencia, cuyas afectaciones van más allá de las permitidas en tiempos de normalidad. Asimismo, destaca el profundo desarrollo del requisito de mantener las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos insuspendibles.

El trabajo que la Corte IDH ha venido desarrollando nos permite comprobar una tendencia interpretativa rígida en cuanto al uso de la suspensión de garantías como argumento para justificar violaciones a derechos humanos durante estados de emergencia. Así, para el Tribunal Interamericano no es suficiente que los Estados emitan leyes de emergencia, en uso de la potestad conferida por el artículo 27, sino que ha analizado la forma y el fondo de las mismas a la luz de la CADH, teniendo en consideración todas las disposiciones que no fueron limitadas o suspendidas, para aplicar criterios de proporcionalidad aun en estados de excepción.

Como vemos, la Corte IDH ha considera necesario que los Estados actúen con la mayor cautela posible en el uso de la potestad que les confiere el artículo 27 del Pacto de San José, debido al mayor grado de afectación al goce y ejercicio de los derechos humanos y libertades.

La suspensión de derechos y libertades se debe entender como la última vía disponible en los regímenes democráticos, para asegurar su continuidad y (paradójicamente) proteger los derechos de las personas, al garantizar el pleno cumplimiento de sus obligaciones cuando la coyuntura haya sido superada. Una vez decretada la suspensión, las autoridades tienen una obligación reforzada de actuar lo más expedita y eficazmente para solucionar la emergencia y volver a la normalidad.

En la época actual, la comunidad internacional se enfrenta a diversos escenarios que ponen a prueba la capacidad de respuesta de los Estados. Por ello, toda restricción o suspensión de derechos necesita surgir a partir de un profundo análisis de las medidas, debiendo ser acorde al derecho internacional de los derechos humanos y, en particular, a los parámetros que han sido interpretados a partir del artículo 27 del Pacto de San José. Si bien la protección del derecho a la vida y a la salud son fines legítimos para la restricción o suspensión de otros derechos y libertades, tales limitaciones tienen que ser acorde con el derecho interamericano de protección de derechos humanos.

1 Para efectos prácticos, utilizaré como sinónimos los términos “estado de excepción” y “estado de emergencia” en este trabajo. No ignoro que las legislaciones de diversos países contemplan diferencias entre cada uno. Cfr. Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Herrera García, Alfonso, “La suspensión de derechos humanos y garantías. Una perspectiva de derecho comparado y desde la Convención Americana sobre Derechos Humanos”, en Esquivel, Gerardo, et. al. (coords.), Cien ensayos para el centenario. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tomo 2: Estudios jurídicos, México, IIJ-UNAM -Senado de la República, 2017, pp. 105-129, en pp. 106-108.

2 Por ejemplo: libertad personal (art. 7.2), libertad de consciencia y de religión (art. 12.3), libertad de expresión (art. 13.2 incisos a y b), derecho de reunión (art. 15), libertad de asociación (art. 16.2), derecho a la propiedad (art. 21.1 y 21. 2), derecho de circulación y residencia (art. 22.3) o derechos políticos (art. 23.2).

3 Cfr. La colegiación obligatoria de periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85 de 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párr. 65.

4 Aunque la Corte IDH a lo largo de su jurisprudencia ha variado la integración del “test” para evaluar la limitación o restricción de un derecho, en términos generales se siguen los parámetros enunciados en el texto.

5 La Corte IDH ha expresado que “las leyes a que se refiere el artículo 30 [de la Convención Americana] son actos normativos enderezados al bien común, emanados del Poder Legislativo democráticamente elegido y promulgados por el Poder Ejecutivo. Esta acepción corresponde plenamente al contexto general de la Convención dentro de la filosofía del Sistema Interamericano. Sólo la ley formal, entendida como lo ha hecho la Corte, tiene aptitud para restringir el goce o ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención”. Cfr. La expresión “Leyes” en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-6/86 de 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 35.

6 El caso ejemplificativo de esta integración de test lo podemos encontrar en el caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008. Serie C No. 177, párrs. 58-95.

7 Cfr. Caso J. Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2013. Serie C No. 275, párr. 137.

8 En ese sentido, la suspensión de garantías no constituye un medio para enfrentar la criminalidad común. Cfr. Caso Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de julio de 2007. Serie C No. 166, párr. 52.

9 Cfr. El hábeas corpus bajo suspensión de garantías (Arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-8/87 de 30 de enero de 1987. Serie A No. 8, párr. 19.

10 Cfr. Ibídem, párr. 20.

11 Así, al analizar el artículo 27, el Tribunal Interamericano ha señalado que la potestad concedida a los Estados no tiene como objeto una “suspensión de garantías” en sentido absoluto, ni la suspensión de los derechos, ya que siendo estos consustanciales con la persona lo único que podría suspenderse o impedirse sería su pleno y efectivo ejercicio. Cfr. El hábeas corpus bajo suspensión de garantías (Arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-8/87, óp. cit., párr. 18.

12 Cfr. Caso Castillo Páez Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 3 de noviembre de 1997. Serie C No. 34, párr. 56.

13 Cfr. El hábeas corpus bajo suspensión de garantías (Arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-8/87, óp. cit., párr. 24.

14 Cfr. Ibídem, párr. 38.

15 Cfr. Caso Pollo Rivera y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de octubre de 2016. Serie C No. 319, párr. 100; Caso Espinoza Gonzáles Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2014. Serie C No. 289, párr. 120; Caso J. Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, óp. cit., párr. 139; El hábeas corpus bajo suspensión de garantías (Arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-8/87, óp. cit., párr. 38.

16 Cfr. Caso Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas, op. cit., párr. 48.

17 Cfr. Caso Espinoza Gonzáles Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, óp. cit., párr. 117; Caso J. Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, óp. cit., párr. 139; El hábeas corpus bajo suspensión de garantías (Arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-8/87, óp. cit., párrafo 22.

18 Cfr. Caso Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas, óp. cit., párr. 47.

19 Al respecto, el artículo 27. 2 dispone: “La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”.

20 Cfr. Restricciones a la pena de muerte (Arts. 4.2 y 4.4 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-3/83 de 8 de septiembre de 1983. Serie A No. 3, párr. 61.

21 Cfr. El hábeas corpus bajo suspensión de garantías (Arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-8/87, óp. cit., párrs. 27 y 28.

22 Cfr. Ibídem, párrs. 42 y 43.

23 Cfr. Garantías judiciales en estados de emergencia (Arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párrs. 23-26 y punto resolutivo 1.

24 Cfr. Ibídem, párrs. 28 y 38, y punto resolutivo 3.

25 Cfr. Ibídem, párrs. 37 a 39, y punto resolutivo 2.

26 Cfr. Caso Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas, óp. cit., párr. 70.

27 Cfr. Ídem.

28 Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, párrs. 92 a 94.

29 La Corte IDH también ha encontrado el incumplimiento del artículo 27.3 en otros tres casos más: Cfr. Caso J. Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, óp. cit., párr. 124; Caso Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas, óp. cit., párr. 69 a 71; Caso del Caracazo Vs. Venezuela. Fondo. Sentencia de 11 de noviembre de 1999. Serie C No. 58, párr. 42.

30 Cfr. Garantías judiciales en estados de emergencia (Arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87, óp. cit., párr. 21; y Caso Castillo Petruzzi y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C No. 52, párr. 109.

31 Si bien dentro de los ordenamientos constitucionales latinoamericanos es variable la posibilidad y, en su caso, las características de un eventual control de constitucionalidad y convencionalidad de estas medidas, no hay que olvidar que la Corte IDH al final termina realizando un control de convencionalidad. En todo caso, sería deseable que el control se realice en sede interna, en atención al carácter subsidiario del Sistema Interamericano y sus órganos.

32 Cfr. Caso Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas, óp. cit., párr. 47.

33 Cfr. El hábeas corpus bajo suspensión de garantías (Arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-8/87, óp. cit., párr. 20.

34 Cfr. Íbidem, párr. 22.

35 Cfr. Caso J. Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, óp. cit., párr. 141.

36 Cfr. Caso Galindo Cárdenas y otros Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, óp. cit., párrs. 191-194; y Caso Pollo Rivera y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, óp. cit., párr. 97-108.

37 Freidenberg, Flavia, “La gestión política de la pandemia Covid-19: tensiones y oportunidades democráticas”, en González Martín, Nuria, Marván Laborde, María y Salmorán Villar, Guadalupe, Emergencia Sanitaria por Covid-19: Democracia y procesos electorales. Serie Opiniones Técnicas sobre temas de relevancia nacional, No. 21, México, UNAM-IIJ, p. 19

38 Cfr. Morales Antoniazzi, Mariela, “Sin excepción: la interamericanización como respuesta a la pandemia de Covid-19 en América Latina”, en González Martín, Nuria y Valadés, Diego, Emergencia Sanitaria por Covid-19: Derecho Constitucional Comparado. Serie Opiniones Técnicas sobre temas de relevancia nacional, No. 20, México, UNAM-IIJ, pp. 166 y 167

39 Todas estas medidas fueron documentadas en Freidenberg, Flavia, “La gestión política de la pandemia Covid-19: tensiones y oportunidades democráticas”, op. cit., pp. 19-26

40 Referido en Morales Antoniazzi, Mariela, “Sin excepción: la interamericanización como respuesta a la pandemia de Covid-19 en América Latina”, op. cit., p. 167

41 Cfr. Ibidem, pp. 168 y 169.

42 Comunicado de Prensa: La CIDH llama a los Estados de la OEA a asegurar que las medidas de excepción adoptadas para hacer frente a la pandemia COVID-19 sean compatibles con sus obligaciones internacionales. 17 de abril de 2020.

43 La Corte IDH ha puesto a disposición de la sociedad el sitio web “Centro de Información Covid-19 y Derechos Humanos”, el cual contiene un apartado donde todos los pronunciamientos de organismos internacionales en la materia. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/tablas/centro-covid/centro.html

44 Declaración de la Corte IDH 1/20. Covid y Derechos Humanos: Los problemas y desafíos deben ser abordados con perspectiva de derechos humanos y respetando las obligaciones internacionales, 9 de abril de 2020.

45 Resolución de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Pandemia y Derechos Humanos en las Américas. 10 de abril de 2020.

46 Resolución de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Pandemia y Derechos Humanos en las Américas. 10 de abril de 2020, Considerando 27.

47 Declaración de la Corte IDH 1/20. Covid y Derechos Humanos, óp. cit.

48 Hay que recordar que el caso se refiere a la detención migratoria de Jesús Vélez Loor, así como las malas condiciones en el centro de detención y la falta de un debido proceso.

49 Corte IDH. Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Medidas Provisionales. Adopción de Medidas Urgentes. Resolución de la Presidenta de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 26 de mayo de 2020., párr. 5-7

50 Cfr. Ibidem, párr. 30.

51 Corte IDH. Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Medidas Provisionales. Adopción de Medidas Provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 29 de julio de 2020.

52 Corte IDH. Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs. Perú. Solicitud de Medidas Provisionales y Supervisión Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 29 de julio de 2020, parte considerativa, párr. 2

53 Cfr. Ibidem, parte considerativa, párr. 6

54 Cfr. Ibidem, parte considerativa, párrs. 39-42

55 Resolución 1/2021 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Las vacunas contra el Covid en el marco de las obligaciones interamericanas de derechos humanos, 06 de abril de 2021.

56 Ibidem.

57 Corte IDH. Caso Lagos del Campo Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2017. Serie C No. 340.

58 Corte IDH. Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018. Serie C No. 359, párr. 108.