Читать книгу От общины к сложной государственности в античном Средниземноморье - Т. П. Евсеенко - Страница 3

Уже более трехсот лет в государствоведении используется термин «сложное государство»[13]. Удивительно, что в трудах различных ученых, которые зачастую придерживаются совершенно разных, порой даже противоположных взглядов, он трактуется одинаково[14]. Такое «всеобщее согласие» возможно лишь в двух случаях: или выражаемое этим термином понятие настолько хорошо разработано, что никаких неясностей просто не осталось, или, напротив, оно не привлекало до сих пор к себе пристального внимания исследователей в силу своей кажущейся простоты. Из двух приведенных предположений более справедливым представляется второе. Видимо, именно кажущиеся ясность и простота позволяли до поры до времени успешно использовать указанный термин без серьезного исследования содержания выражаемого им понятия.

В пользу высказанного предположения говорит то обстоятельство, что в научной литературе практически не используется антипод термина «сложное государство» – «простое государство». Точнее говоря, он используется, но всегда в логической связке с одной из форм государственного устройства – унитарным государством[15].

Например, В. Е. Чиркин в своей монографии «Современное государство» утверждает: «Унитарные государства бывают двух видов: простые и сложные. Простые состоят только из административно-территориальных единиц, сложные имеют в своем составе те или иные формы автономии»[16]. Аналогично высказываются Р. В. Енгибарян, Э. В. Тадевосян[17] и ряд других авторов. Казалось бы, все ясно. Существует полный консенсус, и вопрос исчерпан. Однако дальше те же самые ученые как бы мимоходом отмечают неоднородность содержания понятия «сложное государство». Оказывается, оно включает в себя не только некоторые унитарные государства, но и государства федеративные. Более того, все возможные разновидности федераций неизбежно подпадают под краткое и категоричное утверждение: «Федеративное государство – сложное государство»[18]. Таким образом, термин «сложное государство» оказывается относимым к различным формам государственного устройства. Следовательно, говоря о простом и сложном государствах, мы имеем дело не просто с терминами-антиподами, но с явлениями разного порядка. И на этом фоне очевидной становится необходимость выяснить содержание понятия «простое государство».

На первый взгляд, никакой проблемы здесь нет и быть не может. Если термином «сложное государство», начиная с XVII в., именовалось такое государство, которое возникает из объединения нескольких государств, то, следовательно, понятие «простое государство» должно соотноситься с представлением о государстве как о чем-то едином. Именно таким великие мыслители античности представляли идеализированное государство-полис. Практика, однако, уже в древнем мире показала утопичность подобных представлений. Уже тогда необходимо было формировать особую территориальную организацию, переходя к искусственному разделению государственной территории на отдельные округа. Причем такое разделение оказывалось обязательным для типологически различавшихся между собою государств. И если древнеегипетские сепы (номы) можно было еще считать отдаленным пережитком политической раздробленности страны, остатками прежних государственных образований с наследственными правителями, то уже древнеперсидские сатрапии представляли собой образец вполне сложившегося искусственного административно-территориального деления. То же можно сказать об афинских тритиях, соединявшихся согласно законодательству Клисфена в так называемые новые филы. А ведь клисфеновские Афины (в отличие от Персии или Египта), безусловно, являлись полисом.

Искусственное разделение государственной территории в целях управления настолько вошло в жизнь людей, что в дальнейшем территориально-административное деление начинают признавать одним из важнейших признаков государства[19]. И серьезные исследователи не могли проигнорировать ни сам факт территориального деления, ни существенные различия, имеющиеся между государствами. В. Е. Чиркин, характеризуя административно-территориальное деление в некоторых странах, отмечает: «Административно-территориальное деление в разных странах строится по неодинаковым принципам и включает разное число ступеней и звеньев. Обычно это области, провинции, губернаторства и другие подразделения, на которые непосредственно делится территория государства; районы, уезды, округа и другие, из которых состоят единицы областного звена; общины – как низовая единица. …Есть очень мелкие государства, где нет административно-территориального деления (Науру и Тувалу в Океании, Бахрейн в Персидском заливе, Мальта в Средиземном море, Аруба в Карибском бассейне)»[20]. Не уточняя, в чем состоит различие в принципах управления, ученый обращает внимание читателя только на наличие в перечисляемых им государствах различного количества звеньев (от двух до четырех) территориального деления (по вертикали) или на отсутствие такого деления вообще.

Г. Еллинек усматривал в проблеме территориального «разделения» простых государств немало дополнительных сложностей. Не сводя дела к количеству промежуточных звеньев, классик немецкого государствоведения полагал, что сами системы управления в государствах зачастую кардинально различаются. Так, он вычленял так называемую «провинциальную систему управления», при которой «для отдельных частей государства создаются высшие учреждения». В качестве примера приводились министерства и ведомства, создаваемые в составе высших органов государственного управления для заведования делами отдельных территорий, чаще всего колоний[21]. Российский исследователь, вероятно, отнес бы к числу подобных органов территориальные приказы, функционировавшие в Московском государстве XVI–XVII вв. (например, Сибирский приказ, Приказ казанского дворца, Новгородскую четверть). Провинциальной системе, не обеспечивавшей, по мнению Г. Еллинека, реальной централизации, ученый противопоставлял «централизацию в форме административного управления, при которой в отдельных частях государства действуют подчиненные центральным ведомствам посредствующие местные учреждения, самостоятельные в отправлении своих административных функций и в решении подведомственных им дел»[22]. Изучая опыт функционирования той и другой системы управления, ученый полагал, что между ними помимо естественных различий имеется также немалое сходство. Внутреннее родство обеих он усматривал в определенном стиле отношений между территориями и центральными государственными органами. Это то, что мы назвали бы сегодня «авторитарным стилем управления», – с одной стороны идет поток требований и указаний, а с другой – отчеты об исполнении предъявленных требований. Подобный стиль казался ему нормальным явлением при государственной централизации.

Управлению централизованному Г. Еллинек противопоставлял «децентрализацию в форме самоуправления», которую он трактовал как государственное управление через посредство самих заинтересованных лиц, не являющихся профессиональными государственными служащими, противостоящее по этой причине государственно-бюрократическому управлению[23]. По мнению ученого, возможны различные виды такого самоуправления, например власть на местах, принадлежащая «почетным должностным лицам» (это понятие толкуется им весьма широко, и под него, вероятно, подойдут как английские мировые судьи, комплектовавшиеся из земельной аристократии и ставшие, по существу, неоплачиваемыми государственными чиновниками, так и российские или австрийские помещики, выполнявшие функции судебных и полицейских властей в отношении своих крестьян). Ученый считал возможным и местное управление с помощью общин, наделенных государством административно-полицейской властью в отношении лиц, проживающих на их территории[24]. На этот делегированный характер властных полномочий общины профессор Гейдельбергского университета обращал особое внимание, поскольку решительно отказывал органам местного самоуправления в праве самостоятельного обладания принудительной властью как таковой. По его мнению, только государство может обладать такой властью («управлять по собственному праву» – так это у него называется). А значит, только оно и может наделять ею органы местного самоуправления.

Разнородность самоуправленческих структур, естественно, требовала различных методов управления. Сам собой напрашивался вывод: так называемое «простое унитарное государство» на самом деле не было простым. И Г. Еллинек отметил существенные различия в системах управления так называемых простых государств и связал эти различия с особенностями их административно-территориального деления.

Разумеется, ни Г. Еллинек, ни В. Е. Чиркин не были единственными исследователями, затронувшими в своих трудах проблему простого государства. Вряд ли можно пройти мимо рассуждений современного ученого-государствоведа Б. А. Стародубского. Рассматривая государственность различных народов Европы в древности и Средневековье, он писал: «Обратимся к анализу территориально-политического устройства таких античных государств, как Афины, Спарта, Рим… какова же была их форма государственного устройства – федеративная или унитарная? Ни та, ни другая, а форма города-государства (древние греки называли ее «полис», древние римляне – «civitas»). Она совсем не похожа на современную унитарную форму, ибо на территориях даже мелких современных унитарных государств расположено то или иное множество городов и областей, а полис (civitas) не мог иметь большую территорию по той простой причине, что был устроен в виде одного города. И в этом его специфика»[25]. Таким образом, отсутствие административно-территориального деления и ограничение территории государства рамками одного города оказываются, по мнению Б. А. Стародубского, достаточным основанием для того, чтобы поставить под сомнение принадлежность полиса к унитарной форме государственного устройства. Подобное утверждение, разумеется, нуждается в серьезном и доказательном обосновании. Ведь города-государства известны не только древности и Средневековью. Современный Сингапур, Западный Берлин, существовавший в 1949–1990 гг. в качестве особого образования, вольный город Данциг (1923–1939 гг.), Краков (1815–1846 гг.), не говоря уже о некоторых колониальных владениях, обладавших весьма существенной политической самостоятельностью (типа британского Гонконга до передачи его КНР в 1997 г.), вполне можно отнести к той же категории. Что же, придется и для них изобретать некую новую форму государственного устройства? Не проще ли воспользоваться принципом средневековой философии, известным как «бритва Оккама»: не увеличивая без необходимости числа новых сущностей, отнести все эти образования к хорошо известной науке унитарной форме государственного устройства. Тем более что В. Е. Чиркин, как отмечалось выше, считает возможным отнести сюда даже государства, вообще не имеющие административно-территориального деления.

Можно, конечно, привести возражение против самого сравнения взглядов этих исследователей. В. Е. Чиркин, например, специально оговаривает (и это видно из самого названия его работы), что речь он ведет исключительно о современном государстве. Б. А. Стародубский, в свою очередь, рассматривает формы территориально-политического устройства в их историческом развитии. Здесь вполне может встать вопрос о корректности сравнения их взглядов. Однако сравнение это не случайно, поскольку наталкивает на некоторые параллели.

Отстаивая тезис о недопустимости отнесения античного государства к формам государственного устройства, принятым в современной науке, Б. А. Стародубский особо подчеркивает роль народного собрания в полисе (civitas) (каждый гражданин участвовал в собрании лично) как выразителя воли всего «народа» (то есть гражданского коллектива рабовладельцев). Полис им рассматривается, таким образом, в качестве не только государства, но и некоего территориального коллектива. В работе В. Е. Чиркина также обращается внимание на любопытное обстоятельство: в ряде стран единицы административно-территориального деления совпадают с так называемыми территориальными коллективами, в которых избираются представительные местные органы. Понятие территориального коллектива сегодня официально признано законодательством некоторых стран, например Франции[26]. Если же вспомнить приведенные ранее слова Г. Еллинека об общинах, выполняющих государственные функции (пусть только по прямому указанию органов государства), то однотипность выводов этих различных исследователей просто не может не броситься в глаза. Сравнение их взглядов выглядит в этой ситуации вполне уместным.

Тезис Б. А. Стародубского, таким образом, нельзя признать в достаточной мере обоснованным, а вот допустимость общинного самоуправления в рамках простого унитарного государства вряд ли может быть оспорена. Также не может быть оспорена и допустимость различной организации управления в нем, а организационные различия неизбежно будут порождать соответствующие им особенности в территориальном делении.

Все указанные выше обстоятельства требуют однозначного определения понятия «простое государство». Оно могло бы быть таким: простое государство — это такая разновидность унитарного государства, в которой не существует каких-либо автономных территориальных образований, а местное самоуправление (если оно имеется) функционирует строго в рамках, очерченных государственным законодательством, и под государственным контролем. Думается, что такое определение наиболее полно охватывает все существенные признаки простого государства: во-первых, оно неотъемлемо от унитарной формы государственного устройства, во-вторых, оно не может включать в себя какие-либо автономные территориальные подразделения, в-третьих, оно может допускать (что, в принципе, не обязательно) существование местного самоуправления на своей территории, но рамки этого самоуправления устанавливаются исключительно им самим. В то же время такое определение позволяет избежать споров относительно форм территориальной организации населения, которые полностью определяются особенностями методов управления, в данном государстве принятых.

Разновидностей простого государства может оказаться много. При этом совсем не обязательно относить указанное понятие только к государствам современности. Государственные образования минувших эпох также могут подпадать под данное определение. Более того, снятие обязательного требования о наличии однотипного административно-территориального деления государства позволяет более уверенно относить к категории простых государств и некоторые древневосточные монархии, и средиземноморские полисные общины, а также многие феодальные государства Средневековья. Известно, что одним из признаков хорошей теории является ее способность объяснить большое количество явлений реальной жизни. В случае принятия указанного выше определения простого государства классическая государствоведческая теория оказывается пригодной для анализа государств различных эпох, что в свою очередь дает возможность исследовать преемственность государственных форм, существовавших в различные времена, проследить динамику их исторического развития.

Само собой разумеется, что простые государства живут и функционируют не изолированно от внешнего мира. Напротив, уже с момента возникновения первых государств между ними начали складываться определенные отношения. Первоначально отношения эти ограничивались либо обменом товарами, либо войнами, преследующими цель отнять необходимое у соседа. Но по мере роста международного общения государства постепенно переходят к постоянным взаимоотношениям, заключающимся как в поддержании дипломатических отношений (обмен посольствами и разного рода посланиями), так и в создании международных союзов государств. Особенностью таких союзов (иногда их именуют альянсами) является то, что заключаются они, как правило, ради достижения каких-нибудь точно определенных целей, обыкновенно временных. К этому следует, очевидно, добавить, что отношения между союзниками регулируются здесь периодическими встречами уполномоченных должностных лиц, которые в договорах и соглашениях различного рода оформляют права и претензии сторон.

Такой порядок регулирования отношений изначально ставит предел в сближении между государствами-союзниками и совершенно исключает возникновение общего, постоянно действующего органа власти, который мог бы требовать от членов альянса определенных действий (равно как и воздержания от таковых) и соблюдения общих норм поведения. А практика нередко обнаруживает потребность в сохранении союза в течение длительного срока, что предполагает и активную совместную деятельность по защите общих интересов.

Для более активной координации совместных усилий, повышения оперативности деятельности, обеспечивающей защиту общих интересов, требуется сделать следующий шаг – от альянса к более или менее постоянной международной (межгосударственной) организации. Первоначально такие организации создаются государствами с целью сотрудничества в определенной области, обеспечения и охраны общих интересов в международном общении. В немецком государствоведении XIX в. их называли международно-административными союзами[27]. Сюда относили договоры о выдаче преступников и консульском представительстве, всемирный почтовый и телеграфный союз, конвенцию о метре, международные соглашения о железнодорожных тарифах. Такие соглашения считались постоянными учреждениями, которые могли быть заменены чем-либо лучшим, но никогда не могли быть совершенно уничтожены. Ведь, по мнению ученых того времени, «расторжение таких соглашений без замены их аналогичными означало бы, при наших современных социальных отношениях, решительный шаг назад всей культуры»[28].

С мнением немецких ученых можно, пожалуй, согласиться, но с незначительной оговоркой. Название «международно-административные союзы» следует заменить другим, более адекватно раскрывающим суть этого явления, – «специализированные международные организации». В самом деле, ведь от другой категории международных организаций эту группу отличает именно «узкая специализация». Кроме того, не всегда подобные объединения основываются на межправительственных соглашениях. В их образовании участвуют и иные ветви государственной власти стран-членов.

С конца XIX столетия начинается формирование постоянных универсальных международных организаций, первоначально регионального характера. В отличие от международно-административных союзов («специализированных международных организаций») они должны были содействовать сотрудничеству государств в самых разнообразных сферах. Старейшим из таких объединений, существующих в настоящее время, является Организация Американских Государств, зародившаяся более ста лет назад.

Сказанное вовсе не означает, что как специализированные, так и универсальные международные организации являются продуктом исключительно современной цивилизации. Такие явления, как амфиктионии, симмахии, симполитии, существовали уже в античном мире. Правда иногда в литературе встречаются утверждения, что в древности в принципе не могло существовать подлинно международных организаций, которые относят «к числу новейших форм международно-правовых объединений государств»[29]. Причиной такого подхода является требование большинства юристов-международников, чтобы международная организация соответствовала нормам и принципам международного права. Поскольку же международное право как универсальная система сложилась только в эпоху капитализма, то к более ранним временам это требование не может быть отнесено.

Представляется, однако, что здесь мы сталкиваемся с элементарной путаницей в понятиях. Отсутствие отдельных свойств явления не означает отсутствия этого явления самого по себе. Конечно, международное право древности отличалось от современного международного права по различным параметрам. Одним из таких параметров являлась универсальность (точнее, ее отсутствие). С позиций современности любые международные отношения древних отличались локальностью. Подлинно глобальный, всеохватывающий характер международное право приобрело только в XX в. Означает ли это, что международное право как особая отрасль не существовало ранее? Конечно, нет. Не подлежит сомнению существование уже в древнейшие времена норм, регулировавших отношения между государствами, а следовательно, и международного публичного права как такового. Поэтому отказ международным организациям древнего мира в праве на существование представляется необоснованным и непонятным.

Косвенно это подтверждают сами авторы многотомного Курса международного права: «Потребность в международном праве получила практическое выражение в древнем мире не только в приспособлении некоторых внутригосударственных институтов к интересам международного общения, но и в широком использовании для регулирования межгосударственных отношений типичного для международного права источника – международного договора. На этой основе складывались отдельные международно-правовые институты и даже региональные международно-правовые сообщества этнически однородных групп государств. Однако такого рода сообщества чаще всего были лишь переходной ступенью к созданию унитарного государства. Они не соответствовали насильственному характеру интегративных взаимосвязей в рабовладельческом обществе, для расширения и стабилизации которых более адекватным было все же (наряду с когортами и легионами) внутриимперское право»[30].

Оставив на совести авторов утверждение о переходном характере этнически однородных групп государств (на деле далеко не все такие сообщества порождали унитарную государственность – достаточно вспомнить городские сообщества Древней Греции), отметим главное – признание существования в древности международного права, а следовательно, и отсутствие причин отказывать античным международным организациям в этом названии[31].

Современная наука, к сожалению, не выработала единого и общепринятого определения понятия международной организации. В многотомном Курсе международного права утверждается: «Международная организация – это, прежде всего, объединение, или ассоциация государств, образующее определенное их организационное единство, обеспечиваемое юридическими правилами функционирования организации (нормами учредительного акта и нормами «внутреннего права» организации). Иначе говоря, международная организация характеризуется организационно-правовым единством ее государств-членов, которое может достигаться только на основе соглашения между ними»[32]. Соглашение это становится учредительным актом, который определяет цели и задачи организации и, прежде всего, регулирует взаимоотношения ее с государствами-членами и отношения государств-членов между собой. Учредительный акт также определяет функции и компетенцию руководящих или координирующих органов организации, их юридически установленные правомочия по отношению к государствам-членам. К этому иногда добавляют, что международная организация – это международно-правовая институция, учреждение и деятельность которой регулируются международным правом.[33] Для настоящей работы данного определения вполне достаточно.

В. Е. Чиркин обратил внимание на то, что среди международных объединений имеются такие, которые имеют элементы, присущие скорее союзному государству. «У них разные названия – пакты (например, Андский пакт стран Латинской Америки), сообщества (ЕЭС до преобразования в Европейский Союз), содружества (Британское Содружество), региональные организации государств (Организация африканского единства), союзы (Европейский Союз) и др. Преобладают черты международного объединения, но, с другой стороны, есть общие органы, которые осуществляют координирующую деятельность на международной арене, а иногда вправе принимать решения, обязывающие государства-члены их исполнять».[34]

Положение государств-членов в такой организации оказывается весьма непростым. С одной стороны, их независимость и суверенитет вроде бы не подвергаются сомнению. Обязательства, взятые ими на себя в рамках организации, соблюдаются по доброй воле, и, наконец, никому не возбраняется покинуть международную организацию, если условия членства в ней перестали удовлетворять потребностям конкретного государства. Однако действительность сложнее априорных схем. Например, требование подчиняться правилам, установленным внутри международной организации, может прийти в противоречие с потребностями текущей политики. Тогда государство-член начинает искать способы обхода неудобного в данный момент правила, не стремясь при этом покинуть организацию вообще. Кроме того, покинуть ряды международной организации государство-член может только в соответствии с установленной процедурой. Но в данной ситуации неизбежная потеря времени может ущемлять его срочные интересы. Этот конфликт интересов способен подорвать изнутри и даже полностью разрушить любое международное объединение, с какими бы целями оно ни создавалось. Вот почему при наличии устойчивых взаимных связей между государствами, основанных на общности интересов, появляется стремление к поиску большего организационного единства государств, к поиску наиболее адекватных форм обеспечения этого единства. А такой поиск, при все большем сближении простых государств между собой, может вынудить их к следующему шагу – формированию сложного государства.