Читать книгу Strategie in der Gefahrenabwehr - Thomas Baum - Страница 6

Zur Erreichung eines Zieles bedarf es, in Bezug auf die Organisation und Durchführung bestimmter Maßnahmen, eines Planes. Hierbei gilt: je höher die Ebene, desto komplexer die Planung. Bei der Aufstellung eines solchen Planes wird eine »Strategie« bestimmt, durch deren Anwendung eine Wirkung erzielt werden soll, um letztendlich das gesetzte Ziel zu erreichen. Der Begriff der »Strategie« hat hier eine zentrale Bedeutung. Im militärischen oder wirtschaftlichen Bereich existieren schon lange diverse Theorien und Betrachtungen zum Thema »Strategie«. Auch in der Gefahrenabwehr wird, mehr oder weniger bewusst, auf den verschiedenen Ebenen seitens der jeweiligen Akteure entsprechend »strategisch« geplant und gehandelt. Im »Einsatz«, als zentralem Element der Gefahrenabwehr, haben geeignete Strategien, neben der Taktik, ebenfalls eine zentrale Bedeutung (siehe z.B. die Bezeichnung »Strategische Einsatzplanung«). Häufig verwischen dabei die Grenzen zwischen den Begriffen »Strategie« und »Taktik«. Für eine sinnvolle und strukturierte »strategische« Planung ist es jedoch von Vorteil, zwischen diesen beiden Feldern zu unterscheiden und sich bewusst zu machen, wie der Begriff der Strategie im Feld der Gefahrenabwehr ausgelegt werden kann.

Sich dem Begriff der »Strategie« per Definition zu nähern, ist keine leichte Aufgabe, da ein eindeutiger und fest abgrenzbarer Inhalt meist nicht vollständig zu beschreiben ist. Es besteht grundsätzlich ein Unterschied zur »Taktik«, welche hier im Sinne der Gefahrenabwehr so definiert werden kann: »Taktik ist die Lehre vom Gebrauch der Einheiten im Einsatz.« Diese hier bezeichneten Einheiten bestehen aus den Komponenten Führung, Mannschaft und Gerät, ganz gleich welche Größenordnung diese besitzen. Hat man hier schnell eine recht eindeutige und greifbare Definition des Begriffs der Taktik gefunden, ist es im Gegensatz dazu mit dem Begriff der »Strategie« deutlich schwieriger. Während die Taktik durch die Begriffe »Einheiten« und »Einsatz« feste und vorstellbare Parameter enthält, sind die Elemente der Strategie unscharf. Wie eingangs bereits erwähnt, bildet der Einsatz das zentrale Element der Gefahrenabwehr. Einsatz definiert sich etwa als »durch Auftrag oder eigenen Entschluss ausgelöste und der Gefahrenabwehr oder Schadensbekämpfung dienende Tätigkeit von Kräften aus jenen Behörden, Einsatzorganisationen oder Einrichtungen, die aufgrund gesetzlicher Bestimmungen dazu berufen sind« (Jachs, 2011, S. 190). Explizit sei an dieser Stelle auf die jeweiligen Dienstvorschriften der Einsatzorganisationen (z.B. Feuerwehr-Dienstvorschriften u.ä.) als gesetzliche Be[10]stimmungen hingewiesen. Diese geben den Rahmen vor, in welchem in der Gefahrenabwehr sowohl taktisch als auch strategisch vorzugehen ist.

Merke: Mit Hinblick auf das zentrale Element der Gefahrenabwehr, den »Einsatz«, sind die notwendigen Voraussetzungen der Strategie bereits gegeben: Ziel – Mittel – Zweck.

Für die Aufstellung und Umsetzung einer Strategie bilden diese Begriffe gemeinsam eine Achse.

Bild 1: Die drei Voraussetzungen für Strategie

Denn eine Strategie dient der Erreichung eines bestimmten Zieles. Hierfür bedarf es eines geeigneten Mittels, das durch seine Anwendung einen bestimmten Zweck erfüllt (sprichwörtlich: Das »Mittel zum Zweck«). Dieser Zweck ist wiederum im Sinne der Zielsetzung zu bestimmen. Es darf dabei nicht verkannt werden, dass Strategien innerhalb verschiedener strategischer Ebenen wirken, und das die Erreichung untergeordneter Ziele wiederum den Zweck verfolgt, die Ziele der höheren Ebenen zu erreichen.

Für eine sinnvolle Strategie ist es daher zuerst wichtig, das oder die Ziele entsprechend klar zu definieren. Die Festlegung der höchsten Ziele erfolgt durch die Politik, welche diese innerhalb der Gesetze, Erlasse, Richtlinien oder Ratsbeschlüsse formuliert, und die letztlich auf den Inhalten des Grundgesetzes basieren. Von diesen höchsten Zielen, welche durch die Politik vorgegeben werden (sog. »Primat der Politik« [Clausewitz, 2008]), geht letztlich die Motivation zu allen untergeordneten Zielen in der Gefahrenabwehr aus. Beispielsweise formuliert das [11]Baurecht (MBO), fußfassend auf den verfassungsrechtlichen Grundsätzen, die strategischen Ziele »Rettung von Menschen und Tieren ermöglichen«, »Ausbreitung von Feuer und Rauch verhindern«, »Wirksame Löschmaßnahmen ermöglichen« und »Schutz der Umwelt«.

Der Zweck, welche die zu wählenden Mittel erfüllen müssen, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen, ist in dieser Betrachtung schon die Gefahrenabwehr. Denn wenn bedrohte Objekte vor Gefahren geschützt werden, ist dies im Sinne der Zielsetzung zweckmäßig. Beispiele aus anderen Bereichen wären etwa in der Wirtschaft das Ziel eines möglichst hohen finanziellen Gewinns, welcher zweckmäßig durch die Abwicklung von Geschäften erreicht werden kann. Oder im militärischem Bereich, wo das Ziel die Niederwerfung eines Gegners zweckmäßig durch die Vernichtung der feindlichen Streitkräfte erreicht wird (Clausewitz, 2008). Hieraus folgt im Rückschluss wiederum, dass zur Erreichung eines Zieles ein geeignetes, heißt zweckmäßiges, Mittel zu wählen ist. Die Mittel zum Zweck der Gefahrenabwehr bedienen sich zur Entfaltung ihrer Wirkungen bestimmter Strukturen, wie z.B. operativer Einheiten, oder Einrichtungen mit bestimmten Fachaufgaben wie Werkstätten, Brandschutzdienststellen, Schulen etc. Entscheidend für die Wirksamkeit ist ihre Leistungsfähigkeit. Denn je leistungsfähiger sie sind, umso besser eignen sich diese Mittel zur zweckmäßigen Erreichung des strategischen Zieles. Daher lautet eines der (untergeordneten) strategischen Ziele in der Gefahrenabwehr z.B.: Aufstellung und Unterhaltung von leistungsfähigen Einheiten. Entsprechend sind in dieser untergeordneten Ebene die Mittel für die Aufgabenzwecke »Aufstellung und Unterhaltung« zu wählen.

Strategische Mittel können verschiedene Formen und Ausgestaltungen annehmen. So werden Einsatzorganisationen oder Einrichtungen im Einsatz tätig, um die ihnen übertragenen Aufgaben im Sinne der Schutzzielfestlegung zu erfüllen. Diese Einsatzorganisationen und Einrichtungen sind zum Beispiel Feuerwehren, Rettungsdienste, Hilfsorganisationen, Einrichtungen des Katastrophenschutzes, Polizei usw., aber auch Behörden wie Ordnungs-/Bauordnungsämter sowie Umwelt- und Gesundheitsämter. Die durch die gewählten Mittel erzielten Wirkungen müssen den Zweck im Sinne der strategischen Zielsetzung verfolgen bzw. dazu beitragen, das Ziel zu erreichen.

Für eine leistungsfähige Gefahrenabwehr muss man sich in der Aufstellung einer Strategie auch mit der Frage beschäftigen, welche Taktik je nach Zeitpunkt, Ort und Lage, im Einsatz sinnvoll anwendbar ist und welche technischen Instrumente hierfür erforderlich sind. Es ist hierbei die Frage zu stellen, wo macht die Steuerung taktisch-operativer Maßnahmen durch entsprechende Instrumente Sinn und in welcher Weise werden diese angewandt oder wovon werden sie beeinflusst. Eines dieser Instru[12]mente sind z.B. Einsatzkonzepte. Hierbei geht es jedoch weniger um die Ausgestaltung dieser Instrumente im Einzelnen, denn dies fällt in den Bereich der Taktik. Vielmehr liegt hier der Fokus auf einem übergeordneten und umfassenden, auf ein bestimmtes Ziel gerichteten Blick, auf die zur Verfügung stehenden »strategischen« Mittel sowie deren Zusammenspiel.

Bei ganzheitlicher Betrachtung der Leistungsfähigkeit von Einheiten der Gefahrenabwehr muss alles was zum Betrieb und für den leistungsfähigen Einsatz dieser Einheiten notwendig ist mit betrachtet werden. Also neben Personal und Gerät auch beispielsweise die Versorgung (Betriebsstoffe, Verpflegung etc.), Beschaffung und Instandhaltung, die Aus- und Fortbildung, die Einsatzplanung/Einsatzorganisation, die Verwaltung u. v. m. Jeder dieser Bereiche hat unmittelbaren Einfluss auf die Leistungsfähigkeit der Einheiten im Einsatz. Das Zusammenspiel aller Teilbereiche bestimmt letztlich die Wirksamkeit der Einheiten, daher ist die Arbeit an jeder Stelle dieses Systems aus strategischer Sicht wichtig und steht mit allen anderen Bereichen in Wechselwirkung. Gerade diese Wechselwirkungen erfordern eine sinnvolle Organisationsstruktur innerhalb der Behörden und Fachdienststellen, um die jeweiligen Wirkungen der Teilbereiche so miteinander zu verzahnen, dass die Einheiten entsprechend leistungsfähig für den Einsatz zur Verfügung stehen.

Weitere Mittel der Gefahrenabwehr können auch Behörden mit Aufsichts- oder Kontrollfunktion sein, wie zum Bespiel Bauordnungsämter (zusammenwirkend mit Brandschutzdienststellen), Ordnungsbehörden, Gesundheitsämter, Straßenverkehrsämter u. v. m. Auch deren Wirken bzw. Zusammenwirken dient dem Zweck der Gefahrenabwehr, aber eben auf andere Weise als es durch den Einsatz von operativen Einheiten geschieht, nämlich nicht abwehrend, sondern vorbeugend. Zur Verzahnung dieser Mittel untereinander müssen Schnittstellen geschaffen werden. Auch dies stellt eine strategische Maßnahme dar.

Je größer der Maßstab wird, in dem man sich bewegt, je weiter man in der Ebene der Strategie nach oben steigt, desto zahlreicher werden die Parameter, welche die strategischen Mittel beeinflussen. Umso schwerer wird es hier, einen umfassenden Überblick zu bewahren. So muss jedem Gesamtverantwortlichen klar sein, dass für das Erreichen der höheren Ziele eine entsprechend leistungsfähige Aufbauorganisation erforderlich ist, in der alle Teilbereiche ihre untergeordneten Ziele gleichermaßen zweckmäßig erfüllen müssen. Durch die Zusammenführung der jeweiligen untergeordneten Ziele wird der Zweck zur Erreichung des Gesamtzieles erfüllt. Hier ist die Wahl der jeweiligen Organisationsform entscheidender Teil der Strategie. Denn nicht alle Bereiche einer Organisation können durch den gesamtverantwortlichen Leiter direkt geführt werden. Er bedient sich dazu einer bestimmten Anzahl von Unterführern, welche die einzelnen Glieder der Organisation nach den Vorgaben des [13]Leiters führen. Je weniger Unterführer vorhanden sind, desto leichter ist es für den Gesamtleiter, seine Vorstellungen und Pläne an das Gesamtsystem zu kommunizieren. Allerdings ist es für ihn und seine Unterführer umso schwerer, die dabei entstehenden großen Teile seiner Organisation zu steuern. Wird die Organisationsstruktur kleinteiliger, sind hieraus resultierend mehr Unterführer vorhanden. Hierdurch wird es dem Gesamtleiter leichter fallen seine Vorstellungen und Pläne an die direkten Unterführer weiter zu geben, jedoch entfernt sich die Leitung von den umsetzenden Einheiten immer weiter. Je kleinteiliger die Organisationsstruktur aufgeteilt wird, desto mehr Schnittstellen sind erforderlich und die einzelnen Teilbereiche büßen mit schwindender Größe ebenfalls an Leistungsfähigkeit ein. Der Vorteil bei kleineren Teilbereichen liegt jedoch darin, schneller agieren zu können, während Teilbereiche mit steigender Größe auch immer träger werden. Hier muss ein entsprechendes Gleichgewicht zwischen Leistungsfähigkeit und Flexibilität gefunden werden.

Um alle genannten Betrachtungen zusammen mit den nötigen Randbedingungen und Wechselwirkungen zu bündeln, ist es erforderlich, einen strategischen Gesamtplan aufzustellen, beispielsweise in Form des Brandschutzbedarfsplans einer Gemeinde. Hier werden aufgrund des örtlichen Gefährdungspotenzials, die durch geltendes Recht vorgegebenen Schutzziele formuliert und beschrieben, welche Mittel zweckmäßig zu deren Erreichung eingesetzt werden sollen. Z.B. ist hier festgelegt, wie viele Einsatzkräfte nach der Alarmierung in bestimmten Zeiten an den Einsatzstellen vor Ort eintreffen müssen und wie hoch der Erreichungsgrad dieser Vorgabe sein soll, um die Schutzziele der Gefahrenabwehr zu erfüllen. Ein wesentlicher Faktor, welcher hierauf Einfluss nimmt, ist die Anordnung und Verteilung der Feuerwachen/Feuerwehrhäuser im Gebiet einer Gemeinde. Der Brandschutzbedarfsplan beschreibt daneben noch weitere abwehrend oder vorbeugend wirkende Mittel zum Zweck der Gefahrenabwehr. Sämtliche zweckmäßigen Mittel werden innerhalb dieses ganzheitlichen strategischen Planes gebündelt. Eine Evaluierung erfolgt alle fünf Jahre.

Betrachtet man Strategie als einen umfassenden und zukunftsorientierten Plan mit übergeordneten Zielen, welche sich zur Erreichung selbiger der Anwendung bestimmter Mittel bedient, lässt sich hieraus für den Zweck der Gefahrenabwehr folgende Definition herleiten:

Definition von Strategie: Strategie ist die Anwendung strategischer Mittel (präventiv oder abwehrend) zum Zweck der Gefahrenabwehr.

[14]Jeder verantwortlichen Führungskraft muss klar sein, welches Ziel für dessen Stelle bzw. dessen Ebene formuliert wurde und welches Mittel zweckmäßig zur Erfüllung des jeweiligen Zieles zu wählen ist. Das weitere Wirken muss dann darauf gerichtet werden, die richtigen Voraussetzungen und Schnittstellen zu schaffen, um diese Mittel entsprechend leistungsfähig anwenden zu können. Zwangsläufig muss sich dabei der Blick auch auf die Ziele, Mittel und Zwecke der jeweils nachgeordneten Bereiche richten.

Inhalt dieses Buches sind Betrachtungen über die einzelnen Teilgebiete der Strategie und deren Elemente bzw. Instrumente. Dies führt letztlich zu einem Verständnis für die Strategie selbst, wie sie im Bereich der Gefahrenabwehr ausgelegt werden kann. Dies soll nicht dazu dienen, die Gefahrenabwehr und die hier notwendigen Strategien zu lehren, sondern diese zu betrachten. Das Ziel der Ausführungen in diesem Buch ist es daher, die Grundlagen für die eigene Entwicklung und Aufstellung von strategischen Plänen zu schaffen. Denn nur wer die Strategie im richtigen Kontext betrachtet, versteht es auch, das hier vorhandene Instrumentarium sinnvoll zu bedienen.