Читать книгу Сочинения. Том 2. Экономика и власть. Политическая история экономической реформы в России (1985–1994) - В. А. Мау - Страница 13

Постоянная напряженность в отношениях между институтами государственной власти, периодически приводящая к вспышкам острых конфликтов и политическим кризисам, – такова одна из наиболее характерных черт общественной жизни России с самого начала осуществления здесь радикальных рыночных реформ. Практически повсеместно, снизу доверху на протяжении 1992–1993 годов в стране шла борьба между представительной и исполнительной ветвями власти. Но своего наивысшего накала она достигла на федеральном уровне как противостояние основной массы депутатов, с одной стороны, и президента и его правительства – с другой. Кульминационной точкой этого противостояния и стал политический взрыв конца сентября – начала октября 1993 года, приведший к роспуску законодательного корпуса и изменению конституционных основ российского экономико-политического процесса.

Однако выборы нового парламента отнюдь не привели к ослаблению противоборства двух ветвей власти, хотя и довольно сильно трансформировали поле этой борьбы[38].

Существует две причины этой борьбы, которая имеет, разумеется, далеко не личностную природу. Одна объясняет социально-экономические корни конфликта между депутатским корпусом и администрациями разных уровней. Другая подводит к ряду важных выводов относительно конституционно – правовых проблем осуществления экономических преобразований.

Первая причина связана с характером интересов членов посткоммунистического общества. В краткосрочном плане существует несомненное стремление людей минимизировать приходящееся на долю каждого «бремя перемен», сохранить статус-кво своего дореформенного (доперестроечного) материального благополучия, обеспечить сохранение своих предприятий и организаций, даже если они являются абсолютно бесперспективными с рыночной точки зрения. Вместе с тем существует и общее понимание необходимости глубокого реформирования всего комплекса экономических отношений, обеспечения прорыва из той тупиковой экономической ситуации, в которую попала коммунистическая Россия.

Двойственность интересов находит свое институциональное оформление в позициях депутатского корпуса и исполнительной власти. Депутаты, непосредственно связанные со своими избирателями, уже в силу положения в демократической системе координат не могут не иметь определенной популистской доминанты в своей деятельности. Даже понимая неизбежность социальных тягот и экономического спада, они должны остро реагировать на сложности повседневной жизни своих граждан.

Иное положение занимает правительство во главе с президентом. Всенародно избранный глава государства должен ориентироваться прежде всего на общие интересы народа, обеспечивать реализацию стратегических целей. Именно президент отвечает за направление и глобальные тенденции в жизни страны и может позволить себе идти на принятие мер, столь же необходимых, сколь и непопулярных.

Это противоречие свидетельствует о наличии или отсутствии реальных реформ. Недаром оно возникло и оформилось лишь в конце 1991 года, когда вопросы «перетягивания» власти с союзными структурами практически решились и новое правительство начало предпринимать шаги по быстрому разрушению коммунистической экономической системы.

Именно тогда, как было показано нами выше, произошла недооценка политической конфликтности начинавшихся экономических реформ, когда завершение конфликта между российскими и союзными структурами было воспринято российским руководством как фактор ослабления, если не завершения, политической борьбы между институтами власти. Между тем реальные экономические реформы несут гораздо больший накал противостояния, которое лишь нарастает по мере продвижения реформ, затрагивающих интересы практически всех социальных групп и слоев общества.

Второй причиной обострения борьбы между институтами власти была неотработанность и откровенная слабость российского конституционного строя, доставшегося в наследство от коммунистического режима. Система государственных институтов продолжала базироваться на принципе полновластия Советов (или, точнее, их всевластия), а не на идеологии разделения властей, «сдержек и противовесов». Принцип балансирования, уравновешивания высшей власти практически полностью отсутствовал. Предпринятая осенью 1991 года попытка исправить эту ситуацию предоставлением президенту некоторых особых полномочий и использование их Б. Н. Ельциным для ускорения экономических реформ привели к зеркальному усилению оппозиционных парламентских сил, которые повели ожесточенную борьбу за ограничение президентских прерогатив.

Отсутствие нового демократического и целостного Основного закона создавало условия для постоянных попыток законодательной власти вмешиваться в компетенцию власти исполнительной или даже поставить последнюю в полную зависимость от себя.

В 1992 году это многократно проявлялось в сфере экономической политики. Народные депутаты настойчиво стремились усилить свой контроль за деятельностью Центрального банка, пытались напрямую подчинить себе Госкомитет по антимонопольной политике, создавали мощные и фактически многопрофильные финансовые институты (Пенсионный фонд, Фонд социальной поддержки), подчеркнуто выведенные из сферы влияния правительства, и т. д. Обсуждение экономических вопросов велось без четких процедурных рамок, причем даже бюджетные решения могли приниматься без строгой профессиональной экспертизы.

В 1993 году ситуация еще более усугубилась. Верховный Совет стал принимать решения или делать через своего председателя заявления, подрывающие саму возможность проведения осмысленной экономической политики.

Среди примеров подобного рода можно назвать следующие: попытки Верховного Совета значительно увеличить бюджетный дефицит путем расширения расходных статей бюджета; предложение субъектам Федерации не перечислять налоги федеральному правительству, если им не хватает средств на решение региональных социально-экономических проблем; настойчивые попытки существенного пересмотра механизма приватизации, т. е. изменения правил уже в процессе ее осуществления и адаптации к этим правилам хозяйственных агентов, вырабатывающих стратегию и тактику своего поведения в ходе приватизации.

Тем самым действия законодательной власти полностью выходили за пределы экономической целесообразности и определялись исключительно логикой борьбы с президентом, стремлением подорвать его политические позиции и одновременно заручиться поддержкой региональных органов власти. Нетрудно заметить, что это во многом повторяло события 1990 – 1991 годов, когда экономические процессы оказались в положении заложников политического противостояния.

Важной особенностью депутатского корпуса стало формирование в нем хозяйственных лоббистских группировок, которые в слабоструктурированном в политическом (партийном) отношении парламенте сразу стали играть заметную роль при подготовке и принятии решений. Особенно выделялись такие фракции, как «Промышленный союз» и «Аграрный союз».

Российское парламентское лобби образца 1992–1993 годов имело ряд специфических черт, отличающих его от зарубежных аналогов. Во-первых, лоббирование практически полностью ограничивалось сферой материального производства. В среде российских депутатов отсутствовало столь характерное для современных развитых стран организованное давление со стороны социальной сферы, женских и ветеранских организаций, потребителей, экологов и т. п. Во-вторых, российские лоббисты выступали, по сути дела, с позиции крупных монополистических образований, настаивая на сохранении и воспроизводстве традиционной системы производственных монополий, тесно связанных с государственным сектором народного хозяйства. Наконец, в-третьих, лоббисты Верховного Совета демонстрировали довольно узкое понимание интересов государственных предприятий. Видя реальную опасность банкротства части государственных предприятий, они сосредоточивали свои силы не на поиске механизмов смягчения социальных тягот структурной перестройки для трудящихся, а на задаче максимального сохранения самих производственно-хозяйственных структур. Последнее, впрочем, отнюдь не способствовало росту популярности депутатского корпуса и конкретных его представителей из числа директоров предприятий.

В отсутствие четкой системы разделения властей лоббизм оказывался особенно опасным, так как давление на власть находило себе пристанище в высшем и всевластном государственном институте – съезде народных депутатов. Между тем наиболее подверженный организованному лоббизму законодательный корпус в реальной российской политической жизни нес наименьшую ответственность за экономические последствия своих решений.

Все эти особенности постсоветской представительной власти (необъятная широта полномочий, доминирование узко-производственного лоббизма, минимальная и неперсонифицированная ответственность за положение дел в стране) делали Верховный Совет основным источником привнесения в экономическую политику решений популистского характера. В России сложилась уникальная ситуация, когда руководители исполнительной власти отстаивали курс на сокращение государственных расходов, а законодатели, напротив, стремились к существенному их расширению, используя свои конституционные возможности внесения не согласованных с правительством поправок в государственный бюджет и подотчетность Центрального банка законодателям.

В результате правительство начиная с декабря 1991 года оставалось в основном силой, противостоящей законодателям. Эта ситуация сохранялась безотносительно к тому, кто находился во главе правительства – сам Б. Н. Ельцин, назначенный им Е. Т. Гайдар (июнь – декабрь 1992 года) или избранный на VII съезде народных депутатов (декабрь 1992 года) В. С. Черномырдин.

Таблица 3.2. В какой мере, на ваш взгляд, заслуживает сейчас доверия Верховный Совет РФ?

(Цифры соответствуют полученным значениям в каждом месяце, %)

Источник: Данные ВЦИОМ.

Популярность исполнительной власти на протяжении 1992–1993 годов колебалась, но в общем была несколько выше популярности Верховного Совета (табл. 3.2 и 3.3). Причем поддержка правительства росла в основном за счет возможности политического маневрирования Б. Н. Ельцина, а его личная популярность была далеко не безгранична, что, естественно, сказывалось на эффективности работы Кабинета в 1992 году.

Таблица 3.3. В какой мере, на ваш взгляд, заслуживает сейчас доверия Правительство РФ?

(Цифры соответствуют полученным значениям в каждом месяце, %)

Источник: Данные ВЦИОМ.

Само правительство на протяжении 1992–1993 годов претерпело довольно существенные изменения. Если на первом этапе оно состояло в основном из политических единомышленников (во всяком случае в экономической области), то с лета 1992 года Кабинет уже становится в явном виде коалиционным.

Более того, в 1993 году дала о себе знать новая интересная особенность организации российских институтов государственной власти. Ее можно определить как «парламентизацию правительства» – превращение его в орган, отражающий в своей структуре примерное соотношение социальных сил, имеющее место на данный момент в стране. Действительно, избранный в 1990 году депутатский корпус к концу своего существования не мог уже претендовать на представительство интересов своих избирателей или вообще электората России, что формально подтвердили и итоги апрельского референдума[39]. Но представительство интересов влиятельных сил необходимо для нормального функционирования любой политической системы. И когда это оказывается невозможным через специально предназначенные институты, соответствующие функции так или иначе берут на себя другие органы власти – как правило, наиболее влиятельные из них.

Именно такой организацией и стал Совет Министров СССР. Но как всякий орган, являющийся фактически представительным, в критические моменты выбора политического курса он оказывается малоработоспособным, и его функции берет на себя более однородный институт. В такой институт превратился президиум правительства. С начала 1993 года лишь он собирался на регулярные (еженедельные) заседания, тогда как полномасштабные заседания Совета министров происходили один раз в квартал, в них участвовало большое число приглашенных (руководители регионов и предприятий, ученые, общественные деятели), что еще больше усиливало функции представления существующих в обществе групп интересов.

Такой характер правительства, естественно, не позволял проводить последовательный курс рыночных реформ, но давал возможность балансирования между различными влиятельными социально-экономическими группировками. Можно сказать, что в данной ситуации устойчивость правительства достигалась ценой неустойчивости его экономического курса. Оно то ужесточало макроэкономическую политику, стремясь сдержать рост цен, то ослабляло ее под воздействием проинфляционных сил. Более того, у исполнительной власти на протяжении 1993 года периодически возникал соблазн опереться на умеренно консервативную часть директорского корпуса и встать на проинфляционный курс, позволявший ценой опасного нахождения на грани гиперинфляции остановить болезненные структурные сдвиги в народном хозяйстве. Именно такой вариант развития событий символизировал приход в апреле 1993 года О. И. Лобова на должность первого заместителя главы правительства и министра экономики. Однако важным фактором, заблокировавшим этот выбор, стало осознание того, что консервация сложившейся структуры и инфляционизм усиливали позиции откровенно реакционных политиков Верховного Совета и стоящих за ними групп давления.

В конечном счете в правительстве образца 1993 года сформировались три группировки, отстаивавшие различные варианты экономической политики, по существу уже рассмотренные нами ранее.

Со всей определенностью обозначились сторонники откровенно инфляционного варианта в лице О. И. Лобова, руководства Госкомитета по промышленной политике, а также отраслевых промышленных комитетов, не говоря уже о представителях аграрного и военно-промышленного лобби в Совете министров. Наиболее концентрированное воплощение идеи этих политиков нашли в документах и предложениях Министерства экономики апреля – сентября 1993 года. Среди них можно перечислить: постановление о селективной поддержке отраслей (апрель), проект указа президента о Министерстве экономики (май), проект закона об индикативном планировании, альтернативная концепция осуществления экономических реформ (подготовлено к расширенному заседанию Совета министров в июле), записки президенту «Об экономической ситуации в стране и неотложных мерах по ее стабилизации» и «Об индексации стоимости приватизационных чеков и переоценке основных фондов» (август – сентябрь). Большинство из названных документов носило программный характер. В них делался упор на активизацию организационно-направляющей деятельности власти, резкое расширение финансирования отраслей народного хозяйства в целях преодоления спада производства и поддержки отечественной промышленности перед лицом внутреннего кризиса и потенциальной иностранной конкуренции безотносительно к финансовым возможностям государства. Речь шла об индексации практически всех финансовых и капитальных средств, находящихся в распоряжении государства, государственных предприятий и населения (доходов, оборотных средств, инвестиций, сбережений, приватизационных чеков). Индексацию инвестиций предлагалось закрепить законодательно. Минэкономики настаивало на новом широкомасштабном проведении взаимозачетов долгов предприятий, на создании системы «комиссий по поддержке (санации) предприятий», на активном использовании инструмента льготного кредитования предприятий при одновременном воссоздании системы централизованного планирования (пока, правда, именовавшегося индикативным), на усилении государственного регулирования экспортно-импортной деятельности.

Параллельно сформировалась группа сторонников мягкой инфляционной политики. Видными представителями таких взглядов в правительстве являлись О. Н. Сосковец, С. Ю. Глазьев, А. А. Кокошин. Наиболее последовательное отражение эта концепция нашла в подготовленной О. Н. Сосковцом в конце августа 1993 года концепции экономической политики, предполагавшей пересмотр Закона о предприятии (для усиления роли государственных органов по управлению хозяйственными субъектами), «гнездовое» финансирование предприятий, изменения в схеме приватизации, восстановление вертикальных управленческих структур, близких к «хозрасчетным главкам и трестам». Важнейшей отличительной характеристикой этой концепции экономической политики является протекционизм, стремление максимально ограждать отечественных товаропроизводителей, равно как и банковские структуры, от иностранной конкуренции. В то же время, настаивая на подобных мерах, их сторонники нередко подчеркивали первостепенную важность борьбы с инфляцией и не отрицали необходимости проведения жесткой финансово-кредитной политики как одного из наиболее существенных факторов, способных решать названную задачу.

Наконец, сторонниками последовательной антиинфляционной политики являлись председатель Госкомимущества А. Б. Чубайс, министр финансов Б. Г. Федоров, а также Е. Т. Гайдар, вернувшийся в правительство в сентябре 1993 года. Они сосредоточивали свои усилия на вопросах ужесточения финансово-кредитной политики, последовательности проведения приватизации, либерализации внешнеэкономической деятельности. Это объяснялось как критическим значением названных задач для продолжения экономических реформ, так и позициями соответствующих деятелей в правительстве. Их основными достижениями стали: подписанное в мае соглашение между Правительством и Центральным банком, сделавшее возможным некоторое ужесточение кредитной политики; решительный отказ от системы льготных кредитов (в сентябре), принятие комплекса решений в области «бюджетного федерализма». В итоге периодически удавалось добиваться замедления месячных темпов инфляции и некоторой стабилизации валютного курса рубля. Удалось сохранить общие контуры приватизации, подвергавшейся ожесточенным нападкам со стороны Верховного Совета и имевшей достаточно сильных оппонентов внутри правительства.

Коренная противоречивость позиций ведущих членов кабинета и его коалиционный характер наглядно проявились в ходе подготовки к парламентским выборам осенью 1992 года: министры и вице-премьеры вошли в избирательные объединения самой различной политической ориентации – от неокоммунистических до последовательно рыночных.