Читать книгу Крушение России. 1917 - В. А. Никонов - Страница 12

Недостаточная дееспособность органов высшей власти не имеет разрушительных последствий, когда их работу подкрепляет компетентный бюрократический аппарат. Он действительно начал складываться – и до, и после введения конституционного строя. Это не могли не признавать даже откровенные критики режима, приходившие к выводу, что «мало-помалу выработался новый тип чиновника, честного, преданного делу, не похожего на тех уродов дореформенной России, которых описывали Гоголь и Щедрин»[265]. Критикам, полагаю, было невдомек, что Гоголь и Салтыков-Щедрин описывали человеческие пороки, людские уродства, а не конкретных уродов-чиновников. На госслужбу шло подавляющее большинство выпускников высших учебных заведений, поэтому госчиновники, особенно центральных ведомств, были хорошо образованы и подготовлены, в совершенстве знали российское законодательство. «Шестнадцать томов Свода Законов были катехизисом для должностных лиц старой России, – вспоминал Сергей Палеолог, напомню, высокопоставленный чин в МВД. – С первого дня поступления на государственную службу мы обязаны были приобретать навык в практическом использовании этими шестнадцатью томами; нам ежедневно приходилось применять всевозможные законы, разъяснять и толковать их». От чиновников требовалось также знать все вновь принимаемое законодательство. На высокий уровень была поставлена техника подготовки законов. После санкции министра «собирались необходимые материалы с мест: от губернаторов, земств, городов, предводителей дворянства, сведущих людей; изучались статистические данные, подходящие случаю иностранные законодательства, наша и европейская практика в обсуждаемом деле»[266]. После этого начиналось согласование законопроекта между департаментами внутри министерств, между министерствами и лишь потом запрашивалось высочайшее разрешение на внесение его в Думу, где работу с депутатами вели опытные министерские работники.

Техническая сторона работы аппарата была поставлена неплохо, однако в целом он еще далеко не отвечал требованиям ХХ века. Особенности российской системы государственной службы заключались в том, что чиновник давал клятву верности не государству, а монарху, и ни один из них не мог быть привлечен к ответственности без согласия прямого начальника (обычно ответственность заменялась переводом на другую должность). «В политической системе России доминировала личная лояльность патронажно-клиентальных связей, которые затушевывали институциональные интересы, отсутствовала адекватная экономическая дифференциация, приводившая к появлению групп давления со взаимодополняющими интересами»[267]. Чиновники прекрасно работали с бумагами, меньше внимания обращалось на общество и на публичные аспекты, аппарат работал под покровом секретности, что всегда оставляет почву для серьезных подозрений в полезности и неподкупности его работы.

Коррупция действительно была масштабной и доходила до высоких правительственных сфер. Последний дореволюционный министр внутренних дел Александр Протопопов расскажет, как он доложил императору о том, что его предшественник на этом посту Александр Николаевич Хвостов «произвел растрату свыше миллиона рублей. Царь сделал гримасу и сказал: «Какая гадость». Смотрел на меня вопросительно. Я ответил, что это, действительно, гадость, но что старик А.А. Хвостов очень огорчен поступком племянника и что от царя зависит махнуть рукой на это дело. Царь согласился дела не поднимать. Тогда я предложил назначить за А.Н. Хвостовым негласный надзор. Царь ответил: «Хорошо, назначьте»[268]. Конечно, этот случай был не единичным.

Большим был и размах коррупции на местах. Иван Солоневич, выросший в провинциальной чиновничьей среде (его отец работал в гродненском статистическом комитете) и хорошо ее знавший и чувствовавший, давал развернутое свидетельство о местной бюрократии: «Она брала взятки – так было принято. Но взятка не была вымогательством, она была чем-то средним между гонораром и подаянием. Она разумелась сама собой. Чиновник, который отказывался брать взятки, подвергался изгнанию из своей собственной среды: он нарушал некую неписанную конституцию, он колебал самые устои материального существования бюрократии. Но такому же изгнанию подвергался и чиновник, который свое право на взятку пытался интерпретировать как право на вымогательство. Взятка, я бы сказал, была добродушной. Так же добродушен был и ее преемщик… Он, кроме того, считал себя нищим… Но материальные требования этого чиновника определялись не его «общественным бытием», а остатком дворянской традиции… Физический труд был унизителен. Квартира из трех комнат была неприличной. Наличие только одной прислуги было неудобным»[269].

Царской власти постоянно пеняли за раздутый государственный аппарат. Хотя нужно было пенять за его малочисленность. Всего на действительной государственной службе в 1913 году – включая ведомство учреждений императрицы Марии, детские приюты, Лицей – состояло 253 тысячи человек[270]. Империя страдала от «недоуправляемости» Как показали современные исследования, численность чиновничьего аппарата страны по отношению к количеству населения была едва ли не в 10 раз ниже, чем во Франции, Англии или Германии, и была больше похожа на численность колониальных администраций в британских и французских колониях. Американский историк Величенко убежден, что столь небольшой аппарат не был способен предоставлять населению необходимые ему услуги в нужном объеме, «умерял аппетиты самодержавия и… помогает объяснить низкие темпы модернизации страны»[271]. Следует заметить, что, по сравнению с развитыми странами, аппарат и во много раз дешевле обходился казне. У последнего обстоятельства была и обратная сторона: действительно состоятельными среди чиновников было не более 10 %, остальные часто становились заложниками стесненных жизненных обстоятельств, что было одной из причин взяточничества.

Особенно вакуум власти ощущался на местах, где юрисдикция центральной власти распространялась по сути лишь на губернские города. В уездах, волостях, не говоря уже о сельских поселениях представителей центральной власти было крайне мало. Прав был Столыпин, который в 1908 году заявлял: «Нигде в Европе, ни в Германии, ни в Австрии, ни во Франции нет такой слабой по конструкции администрации, как у нас»[272].

Она была не только слабой, но и довольно запутанной, как запутанным было административно-территориальное деление страны. Российская империя разделялась на 78 губерний, 21 область, два самостоятельных округа. Губернии и области подразделялись на 777 уездов и округов, Финляндия – на 51 приход. Уезды и приходы, в свою очередь, делились на станы, отделы и участки – 2523, не считая 274 ленсманств в Финляндии. Но это еще не все. Было одно наместничество – Кавказское, охватывавшее все Закавказье, восемь генерал-губернаторств, охватывавших сразу по несколько губерний и областей, в основном в окраинных и национальных регионах; а также восемь градоначальств – в Петербурге, Москве, Севастополе, Керчи, Одессе, Николаеве, Ростове-на-Дону и Баку. Но и это еще не все. Империя подразделялась на ведомственные округа: 13 военных, 14 судебных, 30 почтовых, 9 таможенных и железнодорожных и т. д.[273]

В губерниях и областях главной фигурой исполнительной власти был губернатор, при котором существовало губернское правление. Кроме того, в тех губерниях, где существовало земство, создавалось губернское по земским и городским делам присутствие, которое осуществляло надзор за деятельностью местного самоуправления. Губернатор мог опротестовывать решения земств, и история последних изобилует огромным количеством историй о злокозненных монстрах-губернаторах. Исполнительная власть в уездах принадлежала исправникам с небольшим количеством уездных присутствий.

Долго не был решен вопрос о соотношении между территориальными и отраслевыми сферами госмеханизма: кому подчиняться местным должностным лицам – хозяину своей губернии или своему министру в Петербурге. Наибольшее количество губернских правлений и других ведомств в начале века относилось к ведению МВД (под внутренними делами понималось тогда, в первую очередь, управление территориями), судебные органы – к ведению минюста, казенные палаты и казначейства – министерства финансов, контрольные палаты – ведомства государственного контролера. Государственной собственностью ведало министерство земледелия и государственных имуществ, а удельной (собственностью императорской фамилии) – министерство императорского двора и уделов[274]. И так далее.

Во времена Столыпина, прекрасно разбиравшегося во всех нюансах и несовершенствах системы организации власти на местах, с такой административной чересполосицей было покончено. Специальная комиссия под его председательствованием приняла ряд принципиальных решений, позволявших уничтожить на местах ведомственную политику, усилив координирующую роль губернаторов. По новому Положению о губернском управлении, император назначал их по представлению министра внутренних дел. Губернатор, который теперь сам состоял в ведомстве МВД, объявлялся «главным в губернии представителем Высшего Правительства», который «охраняет действием данной ему власти общественное спокойствие и безопасность и заботится о благосостоянии вверенной его управлению губернии»[275]. Была впервые в российской истории выстроена единая вертикаль исполнительной власти вплоть до уровня губернии.

Проходили и другие реформы местного управления. Так, для реализации аграрной реформы были созданы губернские и уездные землеустроительные комиссии. Цензурные комитеты после принятия Основных законов были преобразованы в комитеты по печати. Учреждались губернские по делам об обществах и союзах присутствия, дававшие разрешения на создание общественных организаций, количество которых росло в геометрической прогрессии.

Земское самоуправление еще в XIX веке было введено в 34 губерниях Европейской России, в 1911–1912 годах к ним добавилось еще 6 западных губерний – Витебская, Волынская, Могилевская, Минская, Подольская и Киевская. Исполнительными органами выступали губернские и земские управы в составе председателя и нескольких членов, которые избирались из гласных на три года. Председателями, которых чаще называли земскими начальниками, становились, как правило, местные потомственные дворяне и землевладельцы, контролировали деятельность органов крестьянского самоуправления, а также осуществляли административные и даже судебные функции, поскольку наблюдали за деятельностью волостных судов. Александр Наумов, будущий министр земледелия, делился впечатлениями о своей земской молодости в Самарской губернии: «Церковь, школа, семья, сиротство, суд, защита личная и общественная – все это требовало со стороны земского начальника ежечасной заботы, разумного совета или руководящего подсказа»[276].

Земские учреждения после 1905 года кардинально не реформировались, но по своему статусу вплотную приближались к органам власти, поскольку имели полномочия издавать обязательные распоряжения по предметам своего ведения и собирать с населения налоги, что является функциями чисто государственными. Налогами облагались земли, городские дома, фабрики, заводы и торговые помещения. Промышленные и торговые предприятия облагались не по доходу, а исключительно по стоимости недвижимости. При этом, нельзя сказать, что земства роскошествовали. Шлиппе вспоминал, что будучи председателем уездной управы в Верее «получал только сто рублей в месяц, с проездом на собственный счет. Содержание тройки лошадей, кучера и экипажа уже стоило дороже ста рублей. Другими словами, должность была скорее почетная, сиречь – бесплатная»[277].

Главным, как и в первые десятилетия существования земства, для них были больницы и школы. Причем земства открывали школы и обслуживали их в хозяйственном отношении, но содержание образования правительство оставляло за собой, осуществляя контроль через училищные советы, непременными членами которых были чиновники Министерства народного просвещения – инспектора народных училищ. Одним из таких чиновников в Ульяновской губернии и был отец Ленина. В ХХ веке земства начали больше внимания уделять строительству шоссированных дорог, благоустройству крестьянского быта и… политике.

Конечно, основным объектом политической борьбы становились губернаторы и урядники. «Надо сказать, что стычки и препирательства были одной из черт нашей провинциальной жизни, – подтверждал Мельников. – …Достаточно было появиться не слишком умному и не слишком тактичному губернатору – не так легко было набрать очень умных и очень тактичных, – как его начинали при всяком случае травить»[278]. В 1905 году, как мы видели, радикальная часть земства выступила едва ли не ведущей революционной силой. Следующий этап его безудержной политической активности наступит в годы Первой мировой войны, когда будут учреждены Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы (Земгор). Они ставили целью координацию деятельности органов местного самоуправления в снабжении армии, санитарном деле в обеспечении тыловых служб. Если бы они занимались только этим, история России могла пойти другим путем…

Впрочем, не только земство, но и чисто государственные чиновнические структуры на местах были поставщиками кадров борцов с режимом. Это факт, как бы ни казалось удивительным. Психологический феномен превращения бюрократа в революционера показал Иван Солоневич: «Традиция русской дворянской литературы, собственный бюрократический быт и философия пролетарского марксизма – все это привело к тому, что старорежимная бюрократия оказалась носительницей идей революционного социализма… Мелкий провинциальный чиновник Маркса не читал. Но Толстого и прочих он, конечно, читал. Он считал, что он, культурный и идейный человек (взятки никогда в мире никакой идее не мешали, как никакая идея не мешала взяткам), «служит государству». А его сосед по улице, лавочник Иванов, служит только собственному карману, других общественных функций у этого лавочника нет. Он груб. Он ходит в косоворотке, а его жена сама стирает белье… Социализм – это только расширение профессиональных функций бюрократии на всю остальную жизнь страны. Это подчинение лавочника Иванова контрольному воздействию философически образованной, «культурной» массе профессионального чиновничества… Русскую революцию сделал вовсе не пролетариат. Ее сделали коллежские регистраторы и те сыновья коллежских регистраторов, которые потом получили новый чин: народных комиссаров»[279].