Читать книгу Конституционное право России - Вадим Александрович Виноградов - Страница 11

К основным источникам российского конституционного права можно отнести следующие:

1) нормативный правовой акт:

• Конституцию;

• закон;

• иные нормативные правовые акты;

2) иные формы права;

3) решения Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, Верховного Суда РФ;

4) решения Европейского Суда по правам человека (положение актуально до выхода Российской Федерации из Совета Европы в 2022).

Основным видом источников российского права является нормативный правовой акт. В качестве источников права используется правовой договор, правовое соглашение, правовой обычай. В научной литературе существует мнение, что в качестве источника российского права могут выступать решения Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека.

Среди всех разновидностей источников права важнейшим источником конституционного права является закон.

Закон – принятый и изданный в установленном порядке акт представительного (законодательного) органа Российской Федерации или субъекта РФ, который содержит правовые нормы, регулирующие наиболее важные общественные отношения, и обладает высшей юридической силой на соответствующей территории.

К источникам конституционного права Российской Федерации относятся следующие виды законов:

1) законы учредительного характера:

• Конституция России;

• конституции и уставы субъектов Федерации;

2) Федеральные законы:

• законы Российской Федерации о поправках к Конституции России;

• федеральные конституционные законы;

• федеральные законы;

3) законы субъектов Федерации;

4) законы РСФСР, РФ и законы СССР, которые не отменены и не противоречат действующему законодательству.

1) законы учредительного характера. Они устанавливают базовые принципы и институты государственного и общественного строя. К ним относятся:

• Конституция РФ, являющаяся основным источником российского конституционного права: в ней закрепляются основные устои общественного и государственного строя, степень свободы личности в обществе, система органов публичной власти. Конституция наделяется высшей юридической силой в системе российского законодательства (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ);

Точка зрения

Конституция РФ как учредительный акт обладает особой юридической силой по сравнению с законами[34]. Данная позиция предполагает, что Конституцию можно выделить из системы законов как особый нормативный правовой акт.

• конституции и уставы субъектов РФ, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами устанавливают систему и полномочия органов государственной власти в субъектах РФ;

2) федеральные законы:

• законы РФ о поправках к Конституции РФ. Этот вид законов в Конституции РФ прямо не установлен и не поименован. В ст. 136 Конституции РФ закрепляется только то, что поправки к главам 3–8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 31.10.1995 № 12-П «По делу о толковании ст. 136 Конституции РФ» признал, что законы о поправках относятся к особому виду законов, т. к., во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения поправок (ст. 134 Конституции РФ), отличается от перечня субъектов права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) и, во-вторых, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ (ст. 136 Конституции РФ). Тем самым Конституционный Суд РФ ввел в конституционное право новую правовую категорию – закон о поправках к Конституции РФ и поставил его по юридической силе на второе место после Конституции РФ;

• федеральные конституционные законы. В системе источников они отличаются тем, что согласно ч. 1 ст. 108 Конституции РФ принимаются по вопросам, которые прямо предусмотрены Конституцией РФ. Например, в случаях:

• изменения статуса субъекта РФ – ч. 5 ст. 66;

• установления статуса государственных символов: гимна, флага, герба – ч. 1 ст. 70;

• введения чрезвычайного или военного положения – ст. 56, 88, ч. 3 ст. 87;

• регулирования порядка принятия в Российскую Федерацию новых субъектов РФ – ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137;

• определения порядка назначения референдума – п. «в» ст. 84;

• регламентирования статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации – п. «д» ч. 1 ст. 103;

• определения порядка деятельности Правительства РФ – ч. 2 ст. 114;

• установления судебной системы – ч. 3 ст. 118; ч. 3 ст. 128;

• регулирования порядка созыва Конституционного Собрания – ч. 2 ст. 135.

Правда, в ряде случаев принятие федеральных конституционных законов прямо не вытекает из указаний Конституции. Например, согласно ч. 3 ст. 118 Конституции РФ судебная система России устанавливается федеральным конституционным законом, который был принят на этом основании. Помимо этого, были приняты федеральные конституционные законы «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», которые, по существу, связаны с судебной системой, но в Конституции РФ отсылки к ним отсутствуют.

Федеральные конституционные законы считаются принятыми, если они одобрены большинством не менее 3/4 голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы;

• федеральные законы. Они не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ);

• законы РФ, законы РСФСР и законы СССР, которые не отменены и не противоречат действующему законодательству;

3) законы субъектов РФ.

К источникам конституционного права относятся и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления:

1) федеральные:

• указы, распоряжения Президента РФ. Речь идет об актах, обладающих нормативностью, общеобязательностью. Например, Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

• согласно новой редакции ст. 113 Конституции РФ закреплен новый источник конституционного права – поручение Президента РФ, правовую природу которого еще требуется уточнять;

• постановления палат Федерального Собрания;

• постановления и распоряжения Правительства РФ;

• нормативные акты государственных органов со специальной конституционной компетенцией (например, ЦИК России, Банк России);

• нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, которые связаны с обеспечением основных прав и свобод, суверенитета государства, например приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 30.11.2012 г. № 223 «О Порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента».

2) региональные: нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (постановления представительных органов, указы высших должностных лиц и постановления высших органов исполнительной власти);

3) муниципальные: нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

К источникам конституционного права относятся также правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ и не противоречащие ей.

К источникам конституционного права также относятся: регламенты палат Федерального Собрания и регламенты представительных органов субъектов РФ; Регламент Правительства РФ; Регламент Конституционного Суда РФ; регламенты высших исполнительных органов субъектов РФ.

В этих регламентах устанавливается: порядок осуществления деятельности представительных, высших исполнительных и судебных органов; процедура принятия нормативных правовых актов; порядок принятия властных решений, обладающих высшей юридической силой, общеобязательностью. Например, норма, закрепленная ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, предусматривающая право законодательной инициативы, осуществляется только на основании норм Регламента Государственной Думы. Регламенты палат Федерального Собрания РФ формально относятся к локальным правовым актам. Вместе с тем они регулируют важнейшие отношения по принятию решений общенациональной значимости, в этих отношениях участвуют все основные субъекты конституционного права: Президент РФ, Правительство РФ, депутаты и сенаторы, Конституционный и Верховный Суды, высшие органы субъектов Федерации.

Точка зрения

Как пишет Е. В. Колесников, регламенты не обладают всеми формальными признаками закона, но обладают всеми реальными характеристиками закона[35].

Особым видом источников конституционного права следует считать декларации. Их назначение в провозглашении концепций и базовых принципов развития общества и государства, отдельных направлений в публичной политике. Как правило, они прямо не регулируют общественные отношения, но на основе декларируемых конструкций учреждаются новые институты власти и права. Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации 1991 г. явилась тем документом, в котором была заключена политико-правовая модель переустройства общественного и государственного строя России. Ее положения легли в основу всей конституционной реформы, а ее принципы являются философско-правовой основой оценки действующей Конституции РФ.

Среди нормативных правовых актов достаточно много таких, которые не создают правовых норм, но играют важную регулирующую роль. Исходя из этого критерия целесообразно рассматривать источники права в широком и узком смысле слова.

Источники права в узком смысле – это те источники, которые содержат правовые нормы, в широком смысле – все нормативные правовые акты, оказывающие регулятивное воздействие на общественные отношения[36].

Внутригосударственные договоры и соглашения также являются источниками конституционного права. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ по разграничению предметов ведения и полномочий являются источниками конституционного права. Примерами таких договоров могут служить три договора между органами государственной власти Российской Федерации и соответственно органами государственной власти республик в составе Российской Федерации; автономных округов, автономной области; краев, областей, городов федерального значения, которые объединяются в одно понятие Федеративный договор от 31. 03.1992. Правовая судьба этого Договора определена Конституцией РФ. Согласно ч. 4 ст. 1 Раздела 2 Конституции РФ Федеративный договор действует в той мере, в которой не противоречит положениям Конституции РФ. В 90-е гг. XX в. в Российской Федерации было заключено около 50 договоров по разграничению полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти многих субъектов Российской Федерации. В настоящее время срок действия этих договоров истек, больше они не заключаются. В качестве одной из причин этой ситуации является то, что согласно ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» договоры о разграничении полномочий вступают в силу после утверждения их в форме федерального закона парламентом России, т. е. договор потерял статус самостоятельного конституционного института права. Он должен осуществляться через форму федерального закона.

Правовые соглашения заключаются между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ по поводу передачи части полномочий (чч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ). Принципы и порядок заключения соглашений также регламентируются Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26.8).

К источникам конституционного права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ указанные источники права являются составной частью правовой системы нашей страны. Кроме того, названной нормой Конституции РФ определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. При буквальном толковании указанной нормы можно видеть закрепление определенного приоритета международно-правовых норм над нормами российского права.

Вместе с тем данная позиция требует пояснений.

Во-первых, при системном толковании ст. 15 Конституции РФ установленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ приоритет международных договоров над национальным законодательством не означает приоритета над самой Конституцией РФ. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу на всей территории Российской Федерации. Законы и иные акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

Во-вторых, в любой национальной система права устанавливаются определенные конституционные фильтры, препятствующие появлению коллизий и конфликтов между внутренним и зарубежным правом. Поэтому в конституционно-правовом законодательстве России предусматриваются механизмы признания и одновременно преодоления возможных несоответствий Конституции РФ.

Применительно к международным договорам устанавливаются следующие правила. Международные договоры становятся частью системы российского права только в том случае, если они в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» будут соответствующим образом оформлены: путем подписания, обмена документами и т. д. Если в международном договоре присутствуют нормы, устанавливающие иные правила, чем предусмотрены российским законом, то этот договор подлежит ратификации Федеральным Собранием в форме федерального закона. Кроме того, чтобы не допустить конфликта между международным договором и нормами Конституции РФ, существует механизм предварительного конституционного контроля соответствия Конституции РФ международных договоров Российской Федерации. Этот контроль осуществляет Конституционный Суд РФ до вступления в силу международных договоров Российской Федерации (пп. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Использование «общепризнанных» принципов и норм международного права в российской правовой системе имеет менее ясный механизм. Для того чтобы применить эти нормы и принципы, необходимо понять и раскрыть их содержание, исходя из того, что есть «универсальные конституционные ценности», наднациональные философско-правовые категории и те субъекты, которые вправе раскрывать их универсальный смысл. А как быть с правом на собственное толкование и понимание конституционных положений? И каким должен быть механизм их осуществления? Если мы придерживаемся конституционного суверенитета – права на самостоятельное и независимое осуществление норм национальной конституции, то мы должны иметь право признавать эти нормы и их интерпретацию в нашей системе права.

Возникает вопрос, какой должна быть форма признания, чтобы эти международные нормы стали частью нашей правовой системы. Во-первых, эти принципы и нормы должны быть признаны большинством цивилизованных стран (ст. 38 Статуса Международного суда ООН). Во-вторых, они должны быть признаны Российской Федерацией в качестве «общепризнанных» для своей страны. В этом заключается суверенитет Российской Федерации. Общепризнанные нормы должны быть признаны в национальной системе права, и это признание должно состояться в определенной правовой форме. В противном случае каждый российский судья, иной правоприменитель по конкретным делам будет иметь свое мнение о степени общепризнанности и применимости этих норм.

Точка зрения

Высшая юридическая сила Конституции РФ способствует обеспечению суверенитета правовой системы Российской Федерации, не позволяет оказывать на нее давление. Однако общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, сохраняя свою роль источников международного права, одновременно входят в систему источников конституционного права Российской Федерации. При этом они занимают обособленное положение в нормативном массиве правовой системы Российской Федерации[37].

По мнению С. А. Авакьяна, нормы международных документов надо как можно быстрее трансформировать во внутреннее конституционное право России, поскольку слово «общепризнанные», использованное в ст. 15 Конституции РФ, надо понимать лишь как признанные и нашим государством[38].

Поправки к Конституции РФ 2020 г. усилили позицию приоритетности Конституции РФ в национальной системе права в части исполнения решений межгосударственных органов, основанных на международных договорах России. Согласно ст. 79 Конституции «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации».

Таким образом введен дополнительный фильтр, механизм применения международно-правовых норм в части исполнения международных договоров и решений международных органов.

Правовая позиция

Согласно Заключению Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З цель данного механизма – выработка конституционно приемлемого способа исполнения решений межгосударственных юрисдикционных органов Российской Федерацией при неуклонном обеспечении высшей юридической силы Конституции Российской Федерации в российской правовой системе.

Решения Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ[39], Верховного Суда РФ и вопросы определения их в качестве источников конституционного права.

В научной литературе существуют две основные позиции по вопросу определения решений указанных выше судов в качестве источников права.

Первая заключается в том, что решения Конституционного Суда РФ являются источниками конституционного права. Прежде всего это относится к решениям:

• по вопросам толкования норм Конституции РФ;

• о соответствии федерального и регионального законодательства Конституции РФ.

Такие решения Конституционного Суда РФ вносят уточнения, корректируют право с позиции конституционного эталона, тем самым порождают новые общеобязательные правила поведения. Решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ являются новым источником российского права[40].

Вторая позиция состоит в том, что Конституционный Суд РФ новые правила не создает. Он уточняет содержание конституционной нормы и применяет ее. По одним делам результатом судебного решения является исключение из законодательства норм, не соответствующих Конституции РФ, по другим (при толковании норм) появляется правило надлежащего понимания данной нормы, а не новая норма. В случаях признания нормы неконституционной эта норма утрачивает свою силу. Сувереном в принятии или изменении закона является законодатель, но не Конституционный Суд РФ. Законодатель корректирует закон с учетом уточненного содержания конституционных норм. При толковании конституционной нормы раскрывается надлежащее содержание существующей нормы, а не создается новая норма.

Вместе с тем решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ нельзя недооценивать и выводить их полностью за рамки источников конституционного права. Тем более что в Конституции РФ устанавливаются жесткие рамки восприятия (толкования) правоприменителями решений Конституционного Суда РФ. Согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ:

«акты или их отдельные положения, признанные конституционными в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации, не подлежат применению в ином истолковании».

Решения КС РФ все в большей мере приобретают значение источников права для российской правовой системы, для законодателя и правоприменителей всех уровней. Они используются при выработке правовых позиций и вынесении решений. Более того, появились предложения о признании в качестве источника российского права, в т. ч. конституционного, судебного прецедента.

Точка зрения

По мнению В. В. Лазарева, прецедент должен получить нормативное закрепление. Конституция РФ, вопреки распространенному мнению, не отвергает данный источник права. Да, судьи «независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону», но ни у кого не вызывают сомнения их решения, в основе которых лежат законы субъектов РФ, указы Президента РФ и другие соответствующие Конституции РФ и федеральным законам акты. К последним резонно отнести прецедентные решения высших судебных инстанций. Косвенно обязанность судов следовать прецеденту вытекает из ст. 19 Конституции РФ: «Все равны перед законом и судом»[41].

Отдельной проблемной темой является признание в качестве источника конституционного права России решений Европейского Суда по правам человека. Следует отметить расширение их воздействия на законодательство и правоприменительную практику в области прав и свобод человека и гражданина в России (положение актуально до выхода Российской Федерации из Совета Европы в 2022 г.).

Точка зрения

Решения Европейского Суда по правам человека развивают изначальные положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, выступают ориентиром для национального законодателя. Следовательно, правовые позиции, содержащиеся в решениях Европейского Суда, которые выносятся по существу рассматриваемых дел, входят в число источников конституционного права России, считает А. М. Николаев[42].

Вместе с тем, не отрицая значимость решений ЕСПЧ для нашей правовой системы и конституционного права, Конституционный Суд РФ уточнил соотношение своих решений и решений Европейского Суда: во-первых, установил, что суды и государственные органы, которые в силу своих полномочий должны исполнять решения Европейского Суда, при наличии расхождений с действующей Конституцией РФ соответственно обязаны (или вправе) обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствующих решений Европейского Суда на предмет соответствия их Конституции РФ либо в целях устранения неопределенности в их понимании; во-вторых, признал свое приоритетное право разрешать вопрос о возможности или невозможности с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации исполнить вынесенное против России постановление Европейского Суда по правам человека[43].

Данная позиция вошла в п. (б) ч. 5.1 ст. 125 Конституции РФ, в которой закреплены новые полномочия КС РФ по разрешению вопроса о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ.

В перечень основных источников конституционного права можно включать и иные источники, например конституционно-правовой обычай, акты Центральной избирательной комиссии РФ, акты других избирательных комиссий.

Конституционно-правовые обычаи появляются нечасто, но используются в системе источников конституционного права. Например, в Регламенте Государственной Думы ФС РФ закрепляется порядок формирования руководящего состава палаты (председателя, его заместителей, председателей и заместителей председателей комитетов и комиссий). Сложилась политическая практика «пакетного голосования», когда партийные фракции предварительно выдвигают и согласуют всех кандидатов на искомые посты в одном списке (пакете) для голосования. На первом пленарном заседании Государственной Думы нового созыва эти кандидаты голосуются в едином списке (пакете). Этот подход можно расценивать как сложившийся конституционно-правовой обычай.

Нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии РФ также обладают признаками источников конституционного права. Согласно п. 13 ст. 21 Федерального закона от 12.06.2002 № 67ФЗ (ред. от 7.05.2013) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательные для исполнения.