Читать книгу Конституционное право России - Вадим Александрович Виноградов - Страница 15

Конституционное право в Российской Федерации характеризуется наличием собственного потенциала обеспечения действенности своих норм, т. е. отраслевого института юридической ответственности. Благодаря наличию конституционно-правовой ответственности конституционное право приобретает убедительное свидетельство своей полноты и внутренней завершенности. Других видов юридической ответственности недостаточно для регулирования общественных отношений, составляющих предмет конституционного права.

Точка зрения

Конституция должна полагаться в своем действии не только на арсенал всех отраслей права, но и на собственные средства обеспечения реализации своих норм, а если надо, то и на меры ответственности, отмечает С. А. Авакьян[44].

С точки зрения О. Е. Кутафина, в некоторых случаях применение конституционно-правовой ответственности исключает необходимость использования какой-либо иной ответственности[45].

Конституционно-правовая ответственность, являясь видом юридической ответственности, необходима для обеспечения конституционного строя, повышения действенности конституционно-правовых норм и эффективности функционирования государственных институтов.

С учетом общесистемных признаков юридической ответственности конституционно-правовую ответственность можно определить следующим образом. Конституционно-правовая ответственность – закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за свое юридически значимое поведение, не соответствующее тому, которое предписано указанному субъекту диспозициями этих норм, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия.

Точка зрения

Конституционной ответственностью, по мнению Н. В. Витрука, можно считать лишь ту, которая предусмотрена Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ в интерпретации судебных органов конституционного контроля на федеральном и региональном уровнях в контексте действия общепризнанных принципов и норм международного права[46].

По мнению, А. А. Кондрашева конституционно-правовая ответственность – это особый вид юридической ответственности, которая используется отнюдь не всегда, когда речь идет о нарушениях конституционно-правовых отношений. Ее основное назначение – защита Конституции РФ соответствующими правовыми средствами, присущими именно этой отрасли права. Конституционно-правовая ответственность постепенно получает общее признание как существующий в российском праве феномен. Несмотря на отсутствие ее определения в законодательстве, в целом ряде актов Конституционного и Верховного Судов говорится о наличии конституционной ответственности различных субъектов права[47].

В Конституции РФ и российском законодательстве, несмотря на установление в отдельных случаях конституционно-правовой ответственности, соответствующий термин напрямую не используется. Показательно и то, что слово «ответственность» употребляется в преамбуле и лишь в четырех статьях (ст. 41, 54, 113 и 122) Конституции РФ. Причем в ст. 122 речь идет исключительно об уголовной ответственности.

Точка зрения

Профессор С. А. Авакьян разработал свой проект закона РФ о поправках к гл. 4 Конституции РФ «О конституционно-правовой ответственности Президента Российской Федерации» где предлагает установить, что Президент РФ несет конституционно-правовую ответственность за нарушение Конституции РФ, данной им присяги. С принятием предлагаемой нормы, по мнению ее автора, уйдет в историю ситуация неответственности главы государства. Иные меры («отраслевые») юридической ответственности (уголовная, гражданская, административная и др.) по отношению к Президенту не применяются. Если по совершенным деяниям является очевидным, что возможно наступление какой-то «отраслевой» ответственности, то сначала надлежит добиться, чтобы Президент оставил свой пост, далее применять соответствующие санкции «отраслевой» ответственности к нему уже как к частному лицу[48].

В связи с отсутствием в российском законодательстве прямого закрепления понятия конституционно-правовой ответственности исключительную важность в ее развитии приобретают правовые позиции Конституционного Суда РФ, который в отличие от законодателя использует термин «конституционно-правовая ответственность» и признает наличие ее мер в федеральных законах.

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 04.04.2002. № 8-П выразил позицию о том, что необходимость адекватных мер воздействия на субъектов конституционно-правовых отношений в целях защиты Конституции РФ вытекает непосредственно из закрепленных ею основ конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту целого комплекса конституционных ценностей: прав и свобод личности, суверенитета, государственной целостности, единства системы государственной власти, единства экономического пространства и т. д. Поэтому законодатель должен установить контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение всеми субъектами конституционно-правовых отношений их конституционной обязанности – соблюдение Конституции и федеральных законов и недопущение не соответствующего им поведения. Такой контрольный механизм в случае невыполнения субъектами конституционно-правовых отношений указанной обязанности не может не предполагать наступления для них негативных последствий. Такой механизм, безусловно, включает и меры конституционно-правовой ответственности.

Конституционным Судом РФ на основе Конституции РФ сформулирован ряд принципов, которыми должен руководствоваться законодатель при регулировании конституционно-правовой ответственности: определенность основания ответственности; соответствие мер конституционно-правовой ответственности требованиям справедливости и соразмерности.

Анализируя российские нормативные правовые акты, можно сделать вывод о том, что конституционно-правовая ответственность имеет собственную законодательную основу. Так, вопросы конституционно-правовой ответственности затронуты в федеральных конституционных законах, например «О Конституционном Суде Российской Федерации»[49] (ст. 17, 18, 80), «О Правительстве Российской Федерации»[50] (п. 9 ст. 5, п. 6 ст. 13, п. 2 ст. 27), а также в федеральных законах, таких, например, как «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[51] (ст. 47, 48, 49), «О политических партиях» (ст. 9, 20, 37–43), «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[52] (ст. 31, 38, 77), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 99, 100).

Ярким примером конституционно-правовой ответственности являются меры воздействия федеральных органов государственной власти в отношении органов государственной власти субъектов РФ, установленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 3.1, 9, 19, 29, 29.1).

Своеобразие и однородность конституционно-правовых отношений по поводу конституционно-правовой ответственности позволяет рассматривать ее как институт конституционного права. Этот институт является универсальным, поскольку выступает одним из важнейших элементов конституционно-правового статуса почти всех субъектов конституционного права, приобретая различные правовые формы.

Точка зрения

Н. А. Богданова полагает, что ответственность – один из элементов, которые служат своего рода целью установления конституционно-правового статуса любого субъекта конституционного права и занимают в нем центральное место[53].

Институт конституционно-правовой ответственности отличается от многих других институтов конституционного права богатством правового содержания. Это связано с тем, что меры, основания, субъекты и механизмы реализации конституционно-правовой ответственности по форме и содержанию крайне разнообразны.

Если говорить о соотношении конституционно-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности, то следует подчеркнуть, что конституционно-правовая ответственность наступает на основе норм Конституции РФ и федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ и подзаконных актов. В то же время, например, уголовная ответственность устанавливается только федеральным законом, административная – федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

Субъектами конституционно-правовой ответственности выступают как физические лица, так и коллективные образования; уголовной – только физические; административной – физические и юридические лица. Физические лица как субъекты конституционно-правовой ответственности представлены гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства, различными должностными лицами и др. В качестве коллективных образований выступают государственные органы, негосударственные органы и объединения и др.

Основанием конституционно-правовой ответственности может являться не только правонарушение, т. е. не соответствующее нормам конституционного права поведение. Конституционно-правовая ответственность может возлагаться за деяния других субъектов конституционного права.

Пример. Примером может служить ответственность политических партий, зарегистрировавших федеральный список кандидатов, за действия их доверенных лиц, уполномоченных представителей в соответствии с ч. 10 ст. 99 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Так, регистрация федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, может быть отменена Верховным Судом РФ по заявлению Центральной избирательной комиссии РФ, иной политической партии, федеральный список кандидатов которой зарегистрирован, в случае установления факта подкупа избирателей доверенным лицом политической партии, ее уполномоченным представителем, в т. ч. по финансовым вопросам, а также действующими по их поручению иным лицом или организацией.

Меры конституционно-правовой ответственности (конституционно-правовые санкции) в общем случае не совпадают с наказаниями за преступления и административными наказаниями, установленными за административные правонарушения. В частности, лишение прав допускают как уголовное и административное, так и конституционное право. Однако в ряде случаев применение уголовных или административных санкций невозможно в силу различных конституционно-правовых иммунитетов (которыми обладают, например, глава государства или парламентарии).

Круг субъектов, уполномоченных применять меры конституционно-правовой ответственности (инстанций ответственности), достаточно широк: органы законодательной, исполнительной, судебной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и др.

Принудительный характер юридической ответственности применительно к конституционно-правовой ответственности проявляется не только в государственном принуждении, но и в ином приравненном к нему публичном (общественном) принуждении, например в случае отзыва избирателями должностного лица. Конечно, такое публичное (общественное) принуждение так же, как и государственное, осуществляется на основе конституционно-правовых норм (или при их санкционировании) и, как правило, под государственным контролем.

Особенностью конституционно-правовой ответственности является ее ярко выраженный политический характер. Одним из главных критериев разграничения политической и конституционно-правовой ответственности служит основание наступления ответственности.

Важно разграничивать конституционно-правовую и дисциплинарную ответственность, поскольку некоторые меры этих двух видов юридической ответственности в ряде случаев могут иметь схожее объективное выражение, как, например, увольнение (ст. 192 Трудового кодекса РФ) и отрешение от должности (ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Различия этих видов ответственности заключаются в основаниях и процедуре их применения. Во-первых, основания конституционно-правовой ответственности лежат в сфере конституционно-правовых отношений, а дисциплинарная ответственность применяется работодателем в отношении работника за совершение последним дисциплинарного проступка или невыполнение (ненадлежащее выполнение) трудовых обязанностей. Во-вторых, меры конституционно-правовой ответственности обычно вписаны в систему разделения властей или сдержек и противовесов. Во всяком случае, конституционно-правовые санкции применяются инстанциями ответственности в отношении неподчиненных и неподотчетных им напрямую субъектов, тем самым отличаясь от дисциплинарных взысканий.

Зарубежный опыт

В разных странах конституционно-правовая ответственность рассматривается по-разному. Так, например, в Китайской Народной Республике конституционно-правовой ответственности стали уделять много внимания относительно недавно, о ее самостоятельности говорят многие видные китайские теоретики права. В основном вопросам ее обособления посвящены работы китайских именно теоретиков права, а не конституционалистов, которые существенно реже обращаются к этой теме[54]. Важно отметить, что в КНР под конституционной ответственностью понимается ответственность за нарушение Конституции.

В странах Латинской Америки, например в Чили, Перу, Мексике, выделяются административная, гражданская, уголовная и политическая ответственность. Именно последняя по сути своей является конституционно-правовой ответственностью, просто носит иное название[55].

В Бразилии также речь идет именно о политической ответственности, причем политическая ответственность является понятием не просто конституционным, но прежде всего культурным[56]. Это своего рода конституционная ответственность для политических субъектов[57].

В Испании тоже говорят не о конституционной, а о политической ответственности, но используют этот термин применительно к солидарной политической ответственности Правительства перед Кортесами. В последнее время теоретики права также говорят о существовании в Конституции Испании указания на индивидуальную политическую ответственность министров перед Конгрессом депутатов, однако этот вопрос продолжает оставаться дискуссионным[58].

В Италии предложен особый вид юридической ответственности – политико-конституционный[59]. Данный вид предлагается ввиду того, что Президент Республики не несет ответственности за действия, совершенные при исполнении президентских обязанностей, за исключением случаев государственной измены или нарушения Конституции.

В Канаде говорят о конституционной ответственности (constitutional responsibility), однако ей не посвящены масштабные теоретические исследования, и она рассматривается скорее с прикладной точки зрения в контексте коллективной или индивидуальной ответственности Правительства и министров перед Парламентом и Короной. В этом смысле Канада полностью следует «британской модели» политической ответственности, т. е. ответственности Правительства перед Парламентом[60].

В США конституционная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности не выделяется, речь идет об ответственности в конституционном праве, когда под конституционной ответственностью подразумевается любая ответственность – уголовная, административная, гражданская, – которая наступает вследствие нарушения норм Конституции. Однако можно говорить о существовании ответственности политической, когда должностные лица исполнительной власти и судьи отрешаются Конгрессом от должности в порядке импичмента.

В Молдавии и Румынии современные исследователи обособляют ответственность, которая носит политический характер, и называют ее конституционной ответственностью[61]. При этом единой концепции понятия и сущности конституционной ответственности еще не выработано, но эта тема является актуальной для исследования в этих странах.

В Польше конституционная ответственность прямо предусмотрена в Конституции: ст. 198 Конституции Республики Польша содержит перечень лиц, которые за нарушение Конституции или закона «в связи с занимаемой должностью или в сфере исполнения своих служебных обязанностей несут конституционную ответственность». В Конституции Австрии также напрямую устанавливается «предусмотренная Конституцией ответственность» верховных органов Федерации и земель, их должностных лиц за допущенные правонарушения (ст. 142).

В Беларуси в силу исторической близости и общей советской теоретико-правовой исследовательской базы развитие конституционной ответственности и ее обособление идет по тому же пути, что и в России[62].