Читать книгу Формы непосредственной демократии - Валентина Комарова - Страница 2

Конституция России закрепляет два вида публичной власти – государственная власть и местное самоуправление. Государственная власть осуществляется на двух уровнях: федеральном и уровне субъекта федерации.

Конституционно установлены две формы осуществления народом принадлежащей ему государственной и муниципальной власти: непосредственное волеизъявление, представительное правление.

Представительное правление, содержание института народного представительства заключается в представлении парламентом (выборным полномочным представительным органом) определенных интересов, воли тех, кого представляет: всего народа, населения, проживающего на определенной территории24.

Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия, в то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов РФ требует образования постоянно действующих органов государственной власти. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в России.

Представительное народовластие это делегирование народом либо отдельными входящими в него социальными образованьями части принадлежащих ему прав избираемым на демократических основах представительным органам государственной власти и местного самоуправления.

Выборное представительство – основа современной парламентской системы, исходит из того, что «народные представители, являясь более авторитетными и более правильными, чем кто-либо другой, выразителями народных нужд и желаний, могут с наибольшим основанием решать государственные дела, а также претендовать на выбор тех лиц, которым поручается непосредственное управление»25.

Главная задача парламентаризма – обеспечение подлинного народовластия в государстве. Как отмечает Богданова Н. А., содержание народного представительства составляют отношения, связанные с формированием, функционированием и ответственностью особого вида органов, социальным назначением которых является согласование и отражение интересов различных социальных общностей, политических и демографических групп граждан на соответствующем уровне государственной власти.

По мнению Л. А. Нудненко, представительная демократия (народное представительство) – это система правовых и неправовых общественных отношений, возникающих в связи с решением вопросов государственного значения через демократически избранных представителей. К числу неправовых отношений, характеризующих представительную демократию, автор относит, к примеру, подбор кандидатов в депутаты, осуществляемый политическими партиями. Способы, формы и методы этого подбора либо совсем не регулируются правом, либо регулируются лишь в самых общих чертах26.

Осуществление представительного правления происходит путем работы представительных органов и выборных должностных лиц.

Представительная ветвь власти в науке определяется как … «ведущая из трех ветвей власти, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий. Характерными чертами представительной ветви власти, являются: объем функций и полномочий, представительство интересов, коллегиальность, выборность, основной характеристикой является системность»27.

Народное представительство является более широким понятием, чем парламентаризм28. Парламентаризм включает в себя правовые и неправовые общественные отношения, возникающие в связи с решением вопросов государственного значения не только через депутатов и парламент, но и через избранных народом (населением) должностных лиц29.

Организационно-правовыми формами осуществления представительства интересов народа (населения), по мнению автора, следует считать единоличных представителей (высших должностных лиц субъектов Федерации) и представительные органы государственной власти. Представительными органами государственной власти являются коллегиальные выборные органы государственной власти. Категория же «представитель» – более широкая. Она включает в себя как коллегиальные выборные органы государственной власти, так и депутатов, а также выбранных народом (населением) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, деятельность которых характеризует представительную систему и представительную демократию на республиканском (региональном) уровне30.

Институт выборных должностных лиц в системе представительного правления сегодня в России представлен на федеральном уровне главой государства и на уровне муниципальных образований выборными главами. Из системы представительного правления в недавнем прошлом был изъят уровень субъектов федерации после изменения порядка занятия должности глав субъектов Российской Федерации. Нынешний порядок не позволяет включить институт глав субъектов Российской Федерации в систему представительного правления.

Тем не менее, по убеждению автора, представительство народа осуществляется не только через систему представительных органов, но и через выборных должностных лиц.

Непосредственное народовластие можно определить как прямое волеизъявление особого круга субъектов по решению вопросов государственной и общественной жизни, коррекции осуществления властных функций органами власти, сопоставление воли народа с их деятельностью.

Чертами непосредственной демократии являются:

– круг субъектов, обусловленный особыми требованиями к ним (в том числе и количеством – решение большинства);

– прямое волеизъявление;

– единство воли и субъекта ее выражения, а так же осуществление власти от своего имени;

– вопросы общественной и государственной жизни;

– особые формы осуществления власти;

– конечная цель может быть троякой: императивной, регулятивной, консультативной.

Под формами непосредственной демократии понимаются «способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, исключающие передачу властных полномочий каким-либо органам или лицам» 31. Формами непосредственной демократии являются те ее проявления, которые институционализируют непосредственное волеизъявление обладателя полноты власти – народа (в том числе и властное).

Таким образом, формы непосредственной демократии должны соответствовать следующим требованиям: объединять волю, мнение большинства, имеющего право решать и участвовать в решении конкретного общественно значимого вопроса.

Формы непосредственной демократии это способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью (императив), коррекции осуществления властных функций органами власти (регулятив), сопоставление воли народа с деятельностью властных органов (консультатив).

Непосредственная демократия выполняет следующие функции32:

Императивную – окончательное решение определенных вопросов;

Изначально к формам непосредственного народовластия относили выборы и референдум в связи с тем, что именно с помощью этих форм происходило императивное волеизъявление носителя власти – народа. Сюда же стоит отнести появившиеся в правовой действительности страны новые формы императивного волеизъявления граждан, используемые на муниципальном уровне: сходы, отзыв, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Консультативную – выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти (должностного лица).

В законодательстве практически нет механизма учета высказанного консультативными формами народовластия волеизъявления. Обусловлено это тем, что не выполняется принцип общенародности. Вопрос, выносимый на любую из этих форм народовластия может носить общественное и государственное значение, однако законодатель не устанавливает численность участников, позволяющий назвать эти формы способом общенародного волеизъявления и, как уже упоминалось, нет механизма реализации. Речь идет о митингах, шествиях, демонстрациях, пикетированиях; публичных слушаниях; опросах граждан; обсуждении.

Регулятивную – участие народа в системе социального управления, сконструированного на принципах представительного правления и народного суверенитета.

Эту группу обуславливает наличие механизма воздействия на решения властных органов населением. В нее входят обращения граждан; правотворческая инициатива, наказы избирателей; отчеты депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; собрания и конференции граждан.

Таким образом, существует различие между представительным правлением и непосредственным народовластием.

Представительное правление это, в упрощенном виде, деятельность сформированного народом органа (или выборного должностного лица) по выполнению определенных функций на протяжении срока полномочий. Функции представительного органа выполняет строго определенный круг избранных лиц, используя определенный набор процедур.

Непосредственное народовластие – решение населением определенных вопросов, в определенных процедурах, результат которых зависит от выполняемой функции – окончательное решение вопроса; участие в решении вопроса; выявленное мнение по вопросу, который находится в компетенции властного органа.

В связи с этим различия между непосредственным и представительным правлением проявляются по нескольким позициям:

– субъектный состав;

– полномочия, цели и задачи представительного правления и непосредственного народовластия;

– механизм осуществления.

Анализ механизмов реализации некоторых форм народовластия позволяет выделить комплексные формы народовластия: территориальное общественное самоуправление; деятельность политических партий.

Одной из новых форм народовластия, применяемой только при осуществлении муниципальной власти, является территориальное общественной самоуправление.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в ст. 27, дал определение территориального общественного самоуправления: под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Согласно закону, территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением через проведение собраний и конференций граждан, а также создание органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Особенностью территориального общественного самоуправления как комплексной формы народовластия является использование форм прямого и представительного правления.

Как форма непосредственного народовластия территориальное общественное самоуправление выполняет императивные и регулятивные функции.

Одна из новых для России форм народовластия – политическая партия.

С принятием Федерального закона от 11.07.2001 г. «О политических партиях»33в российском законодательстве появилась следующая дефиниция: политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ч. 1 ст. 3).

Основанием для ее отнесения к формам народовластия является возможность этого субъекта участвовать во всех закрепленных формах народовластия, инициировать их, а в случае представительства в органах власти проводить свои уставные цели с использованием форм работы этих органов.

Политическая партия как форма регулятивного и консультативного непосредственного народовластия при осуществлении государственной и муниципальной власти является способом реализации уставных целей и защиты прав членов партии, выработки общих позиций населения и соответствующих органов при осуществлении последними властных функций.

Не будучи представленной в органах власти, политическая партия выступает обычным, наравне с инициативной группой, субъектом форм непосредственного народовластия.

Однако, пройдя в результате выборов в представительный орган, политическая партия задействует способы и механизмы работы представительного органа, образуя в его составе депутатские объединения в виде депутатских фракций и групп.

Таким образом, статус политической партии как формы народовластия зависит от того, имеет она представительство в органах власти или нет.

Основанием для ее отнесения к комплексным формам народовластия является возможность этого субъекта участвовать во всех закрепленных формах народовластия, инициировать их, а в случае представительства в органах власти проводить свои уставные цели с использованием форм работы этих органов.

Таким образом, политическую партию, победившую на выборах в органы власти можно отнести к регулятивным формам непосредственного народовластия.

В иных случаях – деятельность политической партии как формы народовластия можно классифицировать как консультативную, не имеющую механизма воздействия на осуществление властных функций.

Правовая действительность России, помимо непосредственного и представительного правления выделяет комплексные формы народовластия, совмещающие несколько функций: территориальное общественное самоуправление (императивно-регулятивно-консультативная); политических партий (регулятивноконсультативная) и использующих как непосредственное, так и представительное правления для выполнения своих целей и задач.