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Experiencias de la Diputación de Valencia en Sostenibilidad Local¹

Ana Mª Pastor González²

La sostenibilidad ambiental es, hoy día, un tema en boca de todos, pero no hace tanto tiempo la idea de proteger el medio ambiente, no estaba en la mente de gran parte de la población mundial, ni formaba parte del ideario político. El modelo de crecimiento económico, basado principalmente en la acumulación de capital, con total externalización de costes ambientales y sociales, genera una sensación de bienestar falsa, que ha producido la universalización del modelo.

A principios de la década de los 70, la visión que se tenía del medio era totalmente antropocéntrica, y así queda de manifiesto en la conferencia de Estocolmo, realizada en 1972, cuyo nombre, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Humano, es una clara muestra de ello. No obstante, en esta conferencia se sientan las bases para una visión más ecológica del sistema, razón por la cual se celebra el 5 de junio, fecha en que comenzó esta conferencia, el día mundial del medio ambiente.

El detonante de este cambio, como en otros momentos importantes de cambio, es la sociedad civil, que comienza a demandar y presionar para que la situación cambie. Una demanda que se hace patente con la publicación del libro, “Los límites del crecimiento” del Club de Roma, que pone de manifiesto que el crecimiento y el consumo no pueden ser exponenciales y que todo tiene un fin.

Haciendo un repaso rápido a las fechas más significativas, relacionadas con este cambio tenemos:

• El Informe Founex (1971). En este informe quedan patentes las diferencias entre países industrializados y pobres, constatándose que los problemas ambientales de unos y otros son distintos.

• Conferencia de las Naciones Unidas sobre medio humano (1972). En ella se reconoce que la mejora del medio ambiente tiene influencias sobre el desarrollo económico y prosperidad mundial.

• El informe Brundtland (1987). En el libro “nuestro Futuro Común” (nombre original del informe Brundtland) se analiza la situación del mundo, constatándose, que se está destruyendo el ambiente a la vez que aumenta la pobreza y vulnerabilidad. El trabajo postula principalmente que todo el planeta debe trabajar en la protección ambiental para revertir la degradación actual. Además se enfatiza en que desarrollo y ambiente son cuestiones inseparables. Todo ello queda patente en el concepto que define estas ideas, el Desarrollo Sostenible, entendiéndose como aquel que permite la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras.

• La Cumbre de la Tierra (Rio de Janeiro, 1992). En ésta se institucionaliza el concepto de desarrollo sostenible y se aprueba entre otros documentos un Plan de Acción a desarrollar en el siglo XXI, que se conoce como Agenda 21 y en cuya filosofía resulta esencial la participación ciudadana. Además, en el capítulo 28 de esta agenda se recoge que gran parte de los problemas y soluciones ambientales, tienen tanto su origen como su posible solución en el ámbito local, por lo que insta a las administraciones locales a realizar su propia agenda 21.

• En 1992 se aprueba el V programa europeo de acción medioambiental, denominado programa comunitario de política y acción en materia de Medio ambiente y Desarrollo sostenible, con el cual se buscan cambios en las pautas actuales de desarrollo, producción, consumo y comportamiento.

• Y en 1994 y en 1996, tiene lugar en Aalborg y en Lisboa respectivamente, la primera y la segunda conferencia de ciudades europeas sostenibles, que marcan el punto de arranque de las ciudades europeas hacia la sostenibilidad.

• A estas conferencias les siguen otras que van en la misma línea, fomentar un desarrollo más sostenible a todos los niveles, ya que como resulta evidente, los problemas ambientales están interrelacionados.

Imagen 1. Interrelación de los problemas ambientales locales y globales

Sin embargo, a pesar del avance que al respecto se ha conseguido, tanto en la protección ambiental como en la cohesión económica y social queda mucho camino por recorrer, siendo necesario una apuesta decidida y acuerdos globales al respecto.

La Diputación de Valencia y su impulso hacia la Sostenibilidad

Siguiendo la línea de las ciudades europeas, la Diputación de Valencia impulsa con la firma de “La Carta de Xàtiva” (30-05-2000), la sostenibilidad de los municipios de la provincia, recogiéndose en ella, la necesidad de potenciar en nuestros municipios una gestión más sostenible, y, para facilitar el proceso, se crea un instrumento de asesoramiento y soporte, sin animo de lucro, bajo la forma jurídica de asociación. Este instrumento es la Xàrcia de Municipis Valencians cap a la Sostenibilitat.

Imagen 2. Estructura de fomento de la sostenibilidad local en la provincia de Valencia

Los fines³ de la red son:

• Promover la cooperación para el Desarrollo Sostenible en los municipios de la provincia de Valencia.

• Brindar apoyo para implantar las A21 locales en las entidades pertenecientes a la Red y realizar un seguimiento de su evolución.

• Recoger y divulgar información sobre experiencias satisfactorias que ayuden a potenciar el Desarrollo Sostenible.

• Promocionar acciones conjuntas con redes europeas y con otras redes de objetivos similares.

• Fomentar la participación de los agentes sociales de la comunidad.

Para el cumplimiento de estos fines la red realizará las siguientes actividades:

• Desarrollo de proyectos concretos de implementación de A21 local.

• Definir indicadores generales que nos permitan tanto el análisis interno como la comparación con los índices sostenibles de otras ciudades.

• Analizará y difundirá los datos acumulados por experiencias desarrolladas tanto por miembros de la red como por otras ciudades.

• Organizará foros para el intercambio de experiencias y difusión de información.

• Definir acciones concretas que potencien la participación de los distintos agentes socioeconómicos de los municipios valencianos y la implementación de la A21 local.

Se decidió trabajar en comisiones, facilitando el estudio y las posibles soluciones comunes. En un primer momento se crearon 4 comisiones:

1. Comisión de “Relaciones con el Exterior”: cuyo objeto era potenciar el intercambio de información con distintas redes regionales e internacionales, conocer la normativa y los códigos internacionales de buenas prácticas. También el estudio de subvenciones a las que los distintos municipios podían acceder.

2. Comisión de “Municipios de Interior”: El interés de esta comisión es buscar soluciones a la problemática común de pérdida de población y falta de infraestructuras e industrias.

3. Comisión de “Municipios con fuertes implantación Industrial” al objeto de canalizar demandas comunes.

4. Comisión de Participación Ciudadana, al objeto de fomentar la participación como elemento esencial del desarrollo sostenible.

Imagen 3. Composición de la Xàrcia de Municipis Valencians cap a la Sostenibilitat

Estas comisiones han ido cambiando con el tiempo, en función de las necesidades del momento, de forma que actualmente éstas se limitan a dos: Comisión de Gestión Municipal Sostenible y Comisión de Seguimiento de las Agendas 21 Locales.

Así mismo la Diputación fomentó la implementación de procesos de agenda 21 local, facilitando a través de ayudas, la realización de auditorías ambientales municipales. Primero se realizaron auditorías piloto en los municipios de Xàtiva y Bolbaite, y luego en Sagunto y Estivella; así mismo se hicieron experiencias pilotos en municipios mancomunados buscando economías de escala, en concreto en los municipios de las mancomunidades del Alto Turia y de la Serranía.

Tras el análisis de éstas, Diputación de Valencia elaboró un programa anual de auditorias ambientales (PAL 2004/PAL 2009), que recogía dos líneas de ayudas distintas (auditorias tipo A y tipo B), detallándose importe, financiación… y que, junto al pliego de prescripciones técnicas, marcaban las directrices a seguir.

En las auditorias Tipo A, la Diputación además de aportar la metodología, contrataba a la empresa auditora y se reservaba la dirección técnica de la misma, mientras que en las auditorias Tipo B, aunque también se utilizaba la metodología de Diputación, era el propio Ayuntamiento el que contrataba a la empresa auditora, comprometiéndose a remitir copia final de la auditoria a Diputación.

El proceso a seguir para la implementación de un proceso de Agenda 21 local, requiere los siguientes pasos:

1. Adopción de la Filosofía Ambiental por parte del Consistorio. Para el éxito del proyecto se requiere el apoyo de los distintos grupos políticos que conforman el consistorio. Este proyecto es continuo en el tiempo, no acaba en una legislatura por lo que resulta aún más necesaria la voluntad ambiental de toda la corporación, que debe ir buscando según vayan alcanzándose metas, nuevos objetivos cada vez más sostenibles.

2. La Aprobación de un Plan de PARTICIPACIÓN CIUDADANA que haga efectivo el principio de subsidiariedad en el ámbito local y que debe ir acompañado de un adecuado Plan de Comunicación e información y un Plan de sensibilización y concienciación ambiental.

El Plan de participación ciudadana tiene como objetivos específicos fomentar la participación de los ciudadanos, representantes de asociaciones y de los distintos grupos de interés, tanto para que aporten información subjetiva sobre el municipio como para que colaboren en la propuesta de Plan de Acción.

La consolidación en el tiempo de la estructura participativa, es esencial para garantizar el éxito del proceso, ya que de este modo los ciudadanos, a través de la Comisión de Seguimiento del Foro, se implican directamente en el seguimiento y control del Plan de acción, facilitándose el contacto con la corporación y agilizándose así, la obtención de información requerida. Así mismo, ello permite que el foro, con el tiempo traslade nuevas propuestas y sugerencias al Pleno Municipal para su estudio.

3. Realización de una AUDITORIA MUNICIPAL, que incluya todos los aspectos ambientales, económicos y sociales del municipio, e incluso los aspectos organizativos del mismo. Esta se estructura en varias fases: Diagnosis, Propuesta de Plan de Acción y Plan de seguimiento y Declaración ambiental. Estas fases van de la mano del Plan de Participación ciudadana.

Imagen 4. Fases de la auditoría

A. La Diagnosis municipal tiene por objeto conocer la situación económica, social y ambiental (tanto a través de estudios técnicos u objetivos, como de información subjetiva obtenida a través de encuestas, entrevistas, foros…), para elaborar en base a los resultados obtenidos la propuesta de Plan de Acción municipal.

B. El Plan de acción es una herramienta que va a permitir ejecutar el desarrollo del municipio en criterios sostenibles. Se estructura en Líneas estratégicas, programas y acciones. Estas últimas se presentarán de forma priorizada, detallándose además la normativa de referencia, plazo de ejecución (corto-medio y largo), entidades o sectores involucrados, presupuesto, demanda social y financiación…

Los ciudadanos participan en la propuesta del Plan de acción, cuya aprobación definitiva corresponde únicamente al Pleno municipal.

Plan de Seguimiento y Control: sirve para comprobar la efectividad y cumplimiento del Plan de Acción. En él se definen distintos indicadores fijándose la periodicidad y forma del cálculo. Si el resultado obtenido no es el deseado, tendremos que estudiar las causas y realizar un nuevo planteamiento.

Finalmente se realiza una Declaración Ambiental.

Para facilitar la implementación de las A21 locales, la Diputación de Valencia elaboró un pliego de prescripciones técnicas en el que se establece la metodología a seguir. Las auditorias, excepto las del PAL 2009, se realizaron en su totalidad (diagnosis, plan de acción y plan de seguimiento). El PAL 2009 sólo ofertó la elaboración de la diagnosis ambiental, aunque ampliada respecto a las anteriores, con un inventario de emisiones, código de buenas prácticas, auditoria escolar y campañas de sensibilización y concienciación a la población.

La metodología elaborada por la Diputación de Valencia consistía en estudiar en detalle:

A. Aspectos generales del municipio y del medio físico

Entorno geográfico e histórico

Clima y meteorología

Geología, geomorfología y edafología

Hidrología e hidrogeología

Sistemas naturales

B. Aspectos estructurales:

Entorno socioeconómico

Planeamiento urbanístico

Organización municipal

Actividades productivas

C. Vectores ambientales:

Agua

Residuos

Contaminación atmosférica/acústica

Energía

Movilidad

Además, la fase de diagnóstico, requiere tanto el Estudio técnico como el de percepción social de los factores socioeconómicos y ambientales del municipio. Es importante tener en cuenta que:

▪ La fase de recopilación de información y trabajo de campo es muy laboriosa; Además se exige que los datos estén referidos a un mínimo de 5 años, para ver la evolución del factor y el estudio de escenarios futuros.

▪ La información se estructura en bases de datos informatizadas y finalmente se implementa a través de un SIG.

▪ La fase subjetiva se ha realizado a través de entrevistas y encuestas a la población.

▪ El Diagnóstico global (obtenido de la interacción entre diagnostico técnico y cualitativo) es el documento utilizado para elaborar la propuesta de plan de acción.

La participación es especialmente importante en el proceso, ya que forma parte de la propia esencia sostenible. En todas las auditorias realizadas por Diputación se ha elegido la figura de foro de participación ciudadana, aunque existen otras opciones, según las características de cada municipio: (foro, consejo Municipal de Medio Ambiente…). La experiencia nos ha demostrado que, en aquellos municipios en que el plan de participación se acompañó de un adecuado plan de información y comunicación, el éxito de la participación fue mucho mayor. Desde Diputación se ha trabajado ampliamente, con mayor o menor éxito, el tema de la participación ciudadana, ofreciendo mientras duraba la asistencia al municipio, apoyo para la dinamización de los foros.

Los actores potenciales de cualquier municipio son: ciudadanos, asociaciones, grupos de interés (comerciantes, regantes, sindicatos, ecologistas, sector educativo, representantes industriales)…. Es muy importante establecer la periodicidad y la duración de los foros y fijar un horario que permita la máxima asistencia. Así mismo, tanto para la comunicación como para la participación cabe buscar alternativas que facilita hoy día la tecnología.

La consolidación del Foro en el tiempo permite su implicación en el seguimiento del plan de acción, pero ésta es sin duda, una de las partes más difíciles del proceso.

Con las conclusiones del diagnóstico y las aportaciones ciudadanas se realiza la propuesta del Plan de acción ambiental. Los ciudadanos priorizan actuaciones, sugieren otras… pero hay que tener presente que lo que se aprueba es una propuesta que ha de pasar aún por el Pleno Municipal, único competente para su aprobación.

Sin el refrendo o participación de los ciudadanos, este plan no podría considerarse sostenible, siendo actualmente la participación de la ciudadanía, básica para la obtención de ayudas europeas al desarrollo de planes o acciones. El Plan de Acción se estructura en:

- Lineas estratégicas: Definen los grandes ejes a desarrollar en el plan de acción.

- Programas de actuación: Definen cada uno de los objetivos que pretende alcanzar una línea.

- PROYECTOS: Actuaciones concretas a realizar para resolver las carencias e incidencias detectadas en la diagnosis.

La función del Plan de seguimiento y control es seguir la ejecución del plan de acción y comprobar que se consiguen los objetivos marcados. Para ello se establecen dos tipos de indicadores, los específicos y los genéricos.

* Indicadores específicos: formulados específicamente para el seguimiento de las actuaciones recogidas en el plan de acción.

* Indicadores Genéricos: son indicadores generales de sostenibilidad. Permiten su comparación frente a municipios de características similares.

Es importante crear una comisión de seguimiento, integrada por miembros del foro y de la corporación, de forma que sea más fácil obtener y seguir la información requerida.

Ejemplos de modelo ficha utilizada para el Plan de Acción y para el de seguimiento y control:

Tabla 1. Modelo de ficha de Plan de Acción

LINEA
PROGRAMA
ACCIÓN	Prioridad
Objetivos
Definición de la acción
Agentes
Coste estimado	Plazo
Financiación
Normativa
Indicadores
Sinergias	Tendencia

Tabla 2. Modelo de ficha de Plan de Seguimiento y Control

INDICADOR	Prioridad de la acción
Nombre del Indicador
Referencia: Línea-progr.-Acc.
Cálculo		Unidades
Tendencia deseable
Periodo de cálculo
Fuentes de información
Tipo de indicador

Transcurridos 14 años, desde que Diputación aprobó la Carta de Xàtiva, creó la Xàrcia de Municipis Valencians cap a la Sostenibilidad e impulsó el seguimiento de estrategias de sostenibilidad en los municipios de la provincia, tenemos:

Imagen 5. Composición actual de la Xàrcia

De los 214 municipios que integran la Xàrcia, 121 han realizado auditorias ambientales con la Diputación de Valencia; de ellos, 90 municipios han optado por seguir el modelo de auditorias tipo A y 31 por el modelo tipo B.

Imagen 6. Auditorias realizadas según tipología

Seguimiento de la implementación A21 L tipo A

A finales de 2011, se realizó un seguimiento de la situación de las agendas 21 tipo A (en ese momento se habían finalizado 71 auditorias ambientales), al objeto de conocer:

- El porcentaje ejecutado de cada Plan de Acción.

- La tipología de las acciones más ejecutadas.

- La valoración de la aplicación de indicadores específicos.

- El estado del Foro de Participación.

El total de acciones de los 71 plan de acción analizados, sumaban un total de 4235, de las cuales, un 25% se habían ejecutado y un 16% estaban en fase de ejecución.

Imagen 7. % ejecutado del Plan de Acción

Al analizar la tipología de las actuaciones más realizadas, tenemos:

• 280 acciones realizadas pertenecen al grupo de territorio.

• 209 acciones al grupo de promoción económica.

• 209 acciones al grupo de agua.

• 201 acciones al grupo de residuos.

• 187 acciones al grupo de educación, cultura, deporte y ocio.

• 129 acciones al grupo de bienestar social i calidad de vida.

• 128 acciones a gestión natural.

• 111 acciones a información, participación i asociación.

• 109 acciones de gestión municipal.

• 95 acciones de patrimonio.

• 86 acciones al grupo de energía.

También analizamos la aplicación de los indicadores específicos, para conocer si se habían considerado y si cumplían su objetivo o, por contra, si alguno presentaba problemas de formulación, en cuyo caso cabría retroalimentar. El análisis mostró que sólo 15 municipios de 71 habían tenido en cuenta el plan de seguimiento. Esto denota que es muy importante que se constituya y actúe una comisión de seguimiento, lo que a su vez contribuye a facilitar la continuidad del foro de participación.

La comisión de seguimiento (órgano consultivo) ha de estar compuesta por el Alcalde (o persona en quien delegue), concejales y un número de representantes del foro que como mínimo sea equivalente a la suma de los anteriores.

Respecto a la Continuidad del foro de participación, cabe señalar que 17 municipios de los 71 estudiados, mantenían el foro activo a finales de 2011, siendo el número de reuniones anuales significativamente variable de un foro a otro.

Lo más significativo es que muchos foros de participación, habían cesado al terminar el apoyo de Diputación, siendo esto previsible al observar las dificultades y poca cultura participativa existente. En definitiva se puede concluir que entre otros elementos, faltan Mecanismos de dinamización.

1 Conferencia impartida en Genovés, en el marco de la jornada “Universitat de València - Ayuntamiento de Genovés: Las agendas 21 local”. 2 de octubre de 2014.

2 Técnico de Medio Ambiente. Servicio de Medio Ambiente. Diputación de Valencia.

3 Estatutos de la Xàrcia de Municipis Valencians Cap a la Sostenibilitat.