Читать книгу Экономическая социология - В. В. Радаев - Страница 10

Экономическая теория еще в XIX столетии способствовала возникновению концепции капиталистических отношений, согласно которой они освобождаются от давящей политической власти и сдерживающих социальных норм. Эта концепция основана на идее саморегулирующегося рынка, который не только автономен от общества, но и во многом подчиняет общество собственной логике. Либерально настроенные представители неоклассической экономической теории приветствуют этот «освобождающий» процесс, они искренне убеждены в том, что при снятии внешних («внеэкономических») ограничений происходит стихийное возникновение рынков как наиболее эффективного способа распределения ресурсов. И чем меньше всяких внешних регулирующих воздействий, тем это распределение оказывается эффективней. В отличие от либералов, представители радикальной марксистской политической экономии куда более критичны, они считают, что экспансия рынка становится источником социального отчуждения. Но они также усматривают мощную тенденцию к размыванию и выхолащиванию политических и социальных отношений.

Позиция экономической социологии состоит в том, что тенденция к обособлению рыночных отношений в процессе становления капитализма действительно имеет место. Но в предыдущей главе мы уже ссылались на К. Поланьи, указывавшего на невозможность автономного развития рынка и, тем более, на возникновение рыночного общества, в котором социальные и политические отношения подчиняются рыночной логике. По его мнению, при недостатке или неэффективности ограничительных мер развитие рыночных отношений способно порождать негативные побочные эффекты (экстерналии), несущие в себе опасные элементы саморазрушения, в том числе и для самого рынка. Поэтому рынок в частности и хозяйство в целом изначально предполагают наличие механизмов регулирования. Причем речь идет не только о предупреждении или устранении негативных последствий, порождаемых неизбежными рыночными сбоями. На всем протяжении человеческой истории само развитие рынков происходило не вследствие отказа от регулирования, но, напротив, во многом порождалось этим регулированием, которое производилось в том числе и по логике, весьма отличной от рыночной.

Наряду с социальным регулированием, осуществляемым силой традиций, социальных норм, стихийными и организованными действиями хозяйственных агентов[304], важнейшую роль в этом процессе играет регулирование со стороны государства. Историкам и антропологам хорошо известно, что большинство рынков складывалось не помимо и вопреки, а при его прямой поддержке. Причем это относится отнюдь не только к примитивным, но и к современным хозяйствам. Современный рынок столь же не автономен от действий государства[305]. И потому для экономической социологии проблема развития рынков неотделима от проблемы государственного регулирования хозяйства.

Задача данной главы – показать специфику государства и его интересов, раскрыть функции государственного регулирования хозяйства, сравнить разные типы взаимоотношений представителей государства и участников рынка, включая их коррупционные проявления.

Общее определение и специфика государства. Начнем с исходного определения государства, которое вновь заимствуем у М. Вебера: «…мы назовем государством принудительную политическую организацию, действующую в течение продолжительного времени, чья администрация успешно поддерживает притязания на монополию легитимного использования физического насилия для поддержания установленного порядка»[306]. Ключевым признаком государства, таким образом, выступает исключительное право на осуществление легитимного насилия на определенной территории. Оно связано с принуждением всех других агентов к отказу от использования насилия без санкции государства. Из этой территориальной монополии силы вытекает другая монополия государства – фискальная. Она выражена исключительным правом сбора налогов на данной территории[307].

Таким образом, в своем исходном определении деятельность государства исключает конкуренцию. Хотя в определенных условиях рядом с государством могут действовать и частные структуры, претендующие на применение силы и сбор дани с участников рынка[308]. Да и между самими государственными органами может возникать подобие конкуренции, поскольку государство не является монолитной структурой[309]. Но конкуренция и первого, и второго рода является не имманентным признаком государственной власти, а скорее свидетельством ее незавершенности или размывания.

В социальных и экономических науках сложилась определенная традиция описания взаимодействия государства и рынка. Главный порок весьма многочисленных работ, выполненных в этой традиционной парадигме, связан с тем, что государство и рынок достаточно жестко противопоставляются друг другу, и в качестве главного вопроса рассматривается степень вмешательства государства в хозяйственные процессы. При этом либералы превозносят достоинства рыночного регулирования и предлагают минимизировать присутствие государства. Консерваторы, наоборот, защищают государство и пытаются ограничить рыночные свободы. Но в любом случае государство и рынок представляются в качестве антагонистов, действующих на совершенно разных основаниях (соответственно политических и экономических) и борющихся между собой по принципу «кто кого»[310]. Более того, считается, что их взаимопроникновение крайне вредно для обеих сторон, так как порождает уродливые симбиозы в виде олигархических хозяйственных структур и коррумпированных чиновничьих режимов.

В противоположность традиционному подходу основная задача формирующейся в конце XX столетия новой парадигмы заключается в преодолении этой жесткой дихотомии. Дело в том, что государство конституирует рынок, и одновременно рынок активно влияет на структуры политической власти. Экономические и политические процессы, тем самым, утверждаются и воспроизводятся друг через друга, и в результате возникают системы управления, интегрирующие частные интересы участников рынка и интересы политических структур. Главным вопросом здесь становится не количественное соотношение государственного и рыночного секторов (например, относительный размер государственного бюджета или доля государственной собственности в производственных активах), а характер способов интеграции двух типов структур и двух типов институционализированных правил[311]. В связи с этим очень важно осознать простую мысль, которая тем не менее игнорируется многими экономистами и политиками: сочетание государственных и рыночных структур и институтов глубоко специфично для каждой страны и потому может быть предметом универсальных рецептов лишь в очень ограниченных пределах.

Подчеркивание интеграции государственных и рыночных структур и институтов не ведет автоматически к стиранию границ между бюрократическим и рыночным способами координации деятельности, как это вытекает, например, из теории общественного выбора, где человек в экономике и в политике следует одной модели поведения (т. е. максимизирует полезность), а политика предстает как подобие рыночного обмена[312]. Подобная редукция политики к обычным обменным отношениям, а политического агента – к «экономическому человеку», на наш взгляд, столь же искажает ситуацию, сколь и попытки вынести политику за пределы хозяйственных отношений.

Позиция экономической социологии заключается в том, что полномочные представители государства являются непосредственными участниками рыночных отношений, однако это не обычные участники рынка. Их особенность выражается в том, что позиции представителей государства и негосударственных участников рынка в хозяйственных взаимодействиях принципиально не равновесны. Во-первых, концентрация в руках представителей государственной власти силовой и фискальной монополий порождает еще один вид монополии – административную. Она распространяется на многие элементы институционального оформления прав собственности и контроля за их соблюдением. Подобные институциональные ограничения получили название административных барьеров входа на рынок. Они означают необходимость получения разрешений на доступ к ресурсам и осуществление хозяйственной деятельности. Характерно, что если полномочия между государственными контролирующими органами четко не разделены и дублируют друг друга (что типично, например, для современной России), конкурентной ситуации все равно не возникает – просто увеличивается число административных барьеров, которые приходится преодолевать участнику рынка.

Во-вторых, в отличие от экономической монополии, когда услугу можно купить только у одного продавца, но в принципе можно отказаться от ее покупки вовсе, административная монополия государства имеет иную природу. Государство предлагает услуги, от которых нельзя отказаться (по крайней мере, нельзя сделать это открыто, оставаясь в его юрисдикции). Отказ от их «покупки» квалифицируется как нарушение закона и влечет за собою санкции неэкономического характера – продавец бюрократических услуг не переключается на другого покупателя, а наказывает отказавшегося от «обмена».

В-третьих, монополизм государства имеет неэкономическую природу. Власть его представителей принципиально не связана с преимуществами в эффективности и, таким образом, не может быть преодолена в результате конкурентной борьбы. Она черпается из других источников – исключительных прав выдавать разрешения на осуществление хозяйственной деятельности и прекращение этой деятельности.

Наконец, в-четвертых, представители государства руководствуются самыми разными мотивами, многие из которых далеки от стремления к наилучшему соотношению экономических издержек и выгод. С одной стороны, одним из решающих мотивов их деятельности является воспроизводство собственных властных позиций и извлечение политической и административной ренты (к этому вопросу мы вернемся ниже). А с другой стороны, представители государства призваны заботиться о реализации долгосрочных национальных интересов, выходящих за рамки сиюминутной экономической выгоды отдельных участников рынка.

Итак, государство реализует во взаимодействии с участниками рынка три вида взаимосвязанных монополий:

• силовую;

• фискальную;

• административную.

В результате интеграция частных интересов участников рынка и политических интересов государства осуществляется на асимметричной основе.

Задачи и функции государства. В далеком прошлом осталось то время, когда государство действовало по модели «стационарного бандита» (М. Олсон) – самой сильной структуры на данной территории, выражающей прежде всего свои частные интересы. Сегодня оно неизменно претендует на заботу об общих интересах, решая задачи защиты и управления.

Непосредственно проистекающие из территориальной монополии силы задачи защиты состоят в обеспечении:

• территориальной целостности (противостоянии захватам и дроблению территории);

• национальной безопасности (предотвращении угрозы зависимости и нанесения ущерба стране).

Понятно, что в отличие от сохранения территориальной целостности, поддержание национальной безопасности – задача куда более широкая, которая включает множество хозяйственных аспектов.

Еще более непосредственно со сферой хозяйства связаны задачи управления. Государство не ограничивается своей политической и военной ролью, активно влияя на формирование хозяйства. И практически все крупные реформы в истории самых разных хозяйств во многом инициировались государством, проводились в устанавливаемых им формах, определялись его фискальными и милитаристскими интересами[313]. Задачи государственного управления состоят в следующем:

• поддержание устойчивого развития; • производство общественных благ;

• предоставление и обеспечение общегражданских прав.

Для реализации указанных задач защиты и управления государство выполняет следующие регулирующие функции:

• установление формальных правил, в рамках которых осуществляется хозяйственная деятельность (законодательная функция);

• поддержание формального порядка с наложением санкций за нарушение установленных правил (репрессивная функция);

• перераспределение части хозяйственных ресурсов и извлекаемых доходов (редистрибутивная функция);

• регулирование средств денежного обращения (монетарная функция);

• непосредственное участие в производстве благ (производственная функция)[314].

Насколько реализация данных функций государства нейтральна по отношению к интересам участников рынка? Много лет ортодоксальные марксисты и их последователи уверяли, что государство есть машина подавления, действующая в частных интересах господствующих классов[315]. Либералы, напротив, были склонны видеть в государстве «третью силу», равноудаленную от всех участников хозяйственного процесса. И тот, и другой взгляд выглядят как явные упрощения. Политика государства никогда не была и не будет совершенно нейтральной, даже если и пытается выглядеть таковой. Государство не может избежать разного рола влияний. Но даже если регулирующие меры не пролоббированы непосредственно какой-нибудь крупной хозяйственной структурой, то любое вмешательство государства все равно оказывается кому-то выгодным – немедленно или в конечном счете.

Тем не менее государство, за исключением немногих одиозных случаев, не растворяется в интересах частных («олигархических») структур. Оно сохраняет свою автономию. Другое дело, что эта автономия не означает полной независимости от общества. Напротив, государство лействует на принципах, которые П. Эванс определил как встроенная автономия (embedded autonomy)[316]. Речь идет о самостоятельных законодательной и исполнительной структурах, которые при этом сотнями нитей связаны с обществом, укоренены в присущих ему отношениях. Более точно будет сказать, что государство представляет собой совокупность структур, каждая из которых обладает различной степенью встроенной автономии по отношению к обществу и частным интересам участников рынка[317]. Причем утверждать, что заведомо лучше – сильная или, наоборот, слабая автономия государственных органов, по нашему мнению, нельзя – это зависит от специфической комбинации структур и институтов.

Типы государственного вмешательства. Хотя на уровне общих положений серьезную роль государства в рыночных процессах практически никто не оспаривает, характер фактической и желаемой связи государства и рынка видится очень по-разному. На идейных полюсах располагаются две крайние точки зрения. Одной из таких крайностей является либеральная модель государства как «ночного сторожа». Она предполагает, что государство, единожды создав надлежащие формальные правила, способствующие экономической конкуренции, уже не должно вмешиваться в рыночные процессы. Оно призвано следить за тем, чтобы одни участники рынка не достигали своих интересов за счет грубого нарушения интересов других участников. Иными словами, государству отведена здесь роль внешнего арбитра, следящего за соблюдением установленных правил.

Другая крайность представлена коммунистической моделью государства как «единого народнохозяйственного центра», который задает сверху основные хозяйственные параметры и осуществляет централизованное перераспределение решающей части ресурсов и получаемых доходов.

Если государство-сторож пытается самоустраниться из рыночных отношений, что не может не порождать серьезных рыночных сбоев, то государство-центр, напротив, пытается подавить рынок[318]. Между указанными полюсами располагаются другие модели, различающиеся по характеру и степени воздействия государства на хозяйственные процессы. Именно эти модели и интересуют экономическую социологию. Чтобы проанализировать их особенности, мы используем типологию Ф. Блока, которая включает:

• государство общественных благ;

• государство макроэкономической стабилизации;

• государство обеспечения социальных прав;

• государство развития;

• социалистическое государство[319].

Первый тип – государство общественных благ (public goods state) – предполагает минимальное вмешательство в хозяйственную жизнь, при этом основная хозяйственная функция государства сводится к производству общественных благ. Специфика этих благ, как известно, заключается в том, что они могут быть получены другими агентами, не участвующими в их производстве, без дополнительных издержек с их стороны (например, использование построенных дорог или городских парков). Ввиду этих позитивных экстерналий частные фирмы оказываются не заинтересованными в создании подобных благ, и государство вынуждено брать на себя функции, оставленные рынком.

Помимо позитивных экстерналий, производство общественных благ может выражаться в ликвидации негативных экстерналий рыночной деятельности, например, охране окружающей среды от промышленных загрязнений, в которой отдельный бизнес также может быть не заинтересован или на которую может не иметь достаточных средств.

Наконец, вмешательство государства может быть обусловлено дефицитом ресурсов у частных агентов на производство и потребление определенного рода продуктов и услуг, имеющих общегосударственное значение. Характерным примером здесь являются сферы образования и фундаментальной науки, из которых государство не может полностью устраниться без основательного разрушения этих сфер.

Второй тип – государство макроэкономической стабилизации – также предполагает очень ограниченное вмешательство в хозяйственные процессы. Речь не идет о поддержке отдельных отраслей и, тем более, отдельных предприятий, но об осуществлении мер, необходимых для сохранения устойчивости макроэкономической ситуации – в первую очередь, о функции регулирования денежной и кредитной сферы. Необходимость такого воздействия связана с наличием неизбежных циклов экономической конъюнктуры. И основная задача государственного регулирования сводится к тому, чтобы сглаживать циклические колебания с помощью финансовых инструментов – «остужать» перегретую экономику и «подогревать» остывающую.

Третий тип – государство обеспечения социальных прав (social rights state) или, в более конвенциональной терминологии, – государство благосостояния (welfare state), на котором мы остановимся несколько подробнее. Такое государство также по минимуму вмешивается в деятельность частного сектора и старается не искажать коммерческих интересов. Однако оно берет на себя обязательства по обеспечению своим гражданам трех типов прав:

• гражданских прав, связанных с обеспечением так называемых демократических свобод;

• политических прав, выражающихся в возможности избирать органы власти и быть избранным в эти органы;

• социальных прав, гарантирующих определенную защиту от сбоев рынка, включая социальную поддержку в случае потери работы или наступления нетрудоспособности.

В данном случае нас интересуют именно социальные права, реальное (недекларативное) обеспечение которых требует весьма значительных средств и, следовательно, масштабного перераспределения валового национального продукта. Отметим, что в период после Второй мировой войны в развитых западных странах размеры социальных обязательств государства динамично нарастали, что привело в итоге к ситуации, характеризуемой как хронический фискальный кризис государства, когда оно оказывается зажатым между необходимостью обеспечения социальных прав и одновременного стимулирования частных интересов, не позволяющего сильно расширять бремя налоговых платежей[320].

Вариантов политики социального обеспечения имеется множество. И профиль государства благосостояния определяется следующими параметрами:

• общие размеры социальных выплат и льгот;

• каналы их проведения (прямые государственные субсидии, общественные фонды или фонды корпораций);

• принципы построения социальных выплат и льгот (адресная поддержка малообеспеченных, стимулирование определенных социально-профессиональных групп или равноправный доступ к трансфертам всего населения);

• преобладающие формы выплат и льгот (целевые денежные выплаты, налоговые льготы или предоставление бесплатных социальных услуг);

• пассивный или активный характер выплат (стимулирование уровня потребления или экономической активности посредством профессиональной переподготовки);

• источники средств для социальных выплат (государственные, корпоративные, благотворительные фонды или страховые взносы самого населения).

Исторически в политике государства благосостояния, по мнению Г. Эспина-Андерсена, сложилось по крайней мере три общих принципа:

• либеральный;

• консервативный;

• социал-демократический.

В соответствии с либеральным принципом социальная помощь оказывается по остаточному принципу – бедным и малообеспеченным слоям, не способным добыть себе минимум средств существования посредством возможностей, предоставляемых рынком, а также самостоятельно гарантировать себе безбедное будущее путем частного (накопительного) страхования. Речь идет, таким образом, о гарантированном адресном обеспечении минимальных физиологических и социальных потребностей наиболее нуждающихся групп, которые не имеют достаточных рыночных шансов или оказываются на обочине по причине сбоев рынка.

Консервативный принцип политики государства благосостояния отличается тем, что привязывает выплаты и льготы к трудовому вкладу работника, предоставляет высокие гарантии в обмен на лояльность организации, а также предполагает отдельные программы для различных профессиональных и статусных групп. Этот патерналистский принцип реализуется в двух основных формах – этатистской и корпоративной, в зависимости от основного источника социальных выплат – государства или частных фирм[321].

Наконец, социал-демократический принцип демонстрирует наибольший универсализм и максимальную независимость от собственных усилий и возможностей потенциальных реципиентов. Социальные выплаты и льготы здесь основаны на самом гражданском принципе, в соответствии с которым каждый обладатель формального статуса гражданина имеет право на равное социальное обеспечение и льготы, независимо от степени нуждаемости и своего трудового вклада[322].

За государством социальных прав в представленной типологии слелует государство развития (developmental state). Это государство уже не ограничивается общей макроэкономической балансировкой и поддержкой нуждающихся. Оно пытается стимулировать экономический рост путем проведения активной промышленной политики. Последняя означает серьезное вмешательство в структуру хозяйственной деятельности и создание дополнительных хозяйственных стимулов, наряду со стимулами, порождаемыми самим рынком. Речь может идти о косвенном воздействии посредством создания деловой инфраструктуры – инженерных и транспортных коммуникаций, экспертных и информационных агентств. Но чаще всего промышленная политика к этому не сводится и проявляется в прямой поддержке отдельных отраслей, групп предприятий и даже отдельных фирм, развитие которых на данный момент считается приоритетным. Эта поддержка оказывается в виде субсидий, инвестиций, кредитов, разного рода преференций и льгот.

И наконец, последний тип из упомянутой классификации – это социалистическое государство. Оно претендует не только на стимулирование экономического роста и проведение активной промышленной политики, но также на широкомасштабное перераспределение ресурсов на нерыночных основаниях в целях достижения социальной справедливости. А поскольку социальная справедливость – глубоко идеологическое понятие, принципы такого распределения во многом зависят от доминирующих идеологических установок. Как правило, дело не ограничивается одной лишь социальной помощью государства малообеспеченным группам населения. Такая помощь, напротив, бывает недостаточной, ибо степень адресности не велика. В результате даже экономически активная и относительно преуспевающая часть населения может не приобретать значительную часть потребительских и социальных услуг на рынке, а получать их от государства (безотносительно к уровню собственных заработков)[323].

Конечно, все перечисленные типы связи государства и хозяйства являются идеальными типами, и в реальной политике правительств они чаще всего комбинируются в более или менее разумных пропорциях. Добавим, что их главным отличительным признаком является не вопрос о размерах вмешательства государства в хозяйственные процессы, а типы реализуемых функций и конкретные способы их выполнения.

Взаимодействие государства с участниками рынка. Для того чтобы охарактеризовать типы такого взаимодействия, мы воспользуемся метафорическими образами А. Шляйфера и его соавторов. Они предложили модели государства, выступающего в качестве:

• «невидимой руки»;

• «помогающей руки»;

• «грабящей руки»[324].

Модель «невидимой руки» (invisible hand) является исходной точкой либеральных построений. Ее авторство приписывается еще Адаму Смиту, у которого действительно в его труде «Богатство народов» упоминается данный образ (который, правда, вменяется рынку). Государство здесь пытается формировать общую рыночную среду так, чтобы его действия были как можно менее заметны, а решающую роль отводит стихийным рыночным силам. Государство уподобляется хорошему официанту, которого ценят именно за то, что его услуги оказываются быстро, незаметно и в строго определенном объеме. Такого государства не следует опасаться, но от него не стоит и ожидать особой помощи (например, если у клиента не хватит денег, чтобы расплатиться за обед).

Вторая модель «помогающей руки» (helping hand) тоже связана с тем, что государство формирует общие условия функционирования рынков, но при этом также пытается стимулировать деятельность его участников. Государство так устанавливает правила и манипулирует имеющимися средствами, чтобы способствовать их продвижению вперед. Оно не мешает участникам рынка, если все идет гладко, но способно протянуть им руку помощи в тяжелые кризисные периоды.

Наконец, третья модель «грабящей руки» (grabbing hand) выглядит наименее привлекательной. Здесь речь идет о том, что представители государства, вместо заботы об общих интересах, удовлетворяют свои частные интересы за счет хозяйственных агентов, т. е. занимаются откровенным вымогательством[325] (мы продолжим эту тему ниже, раскрывая проблему коррупции).

Нам представляется, что к приведенной типологии можно добавить еще одну форму – «владеющей руки» (possessing hand). В данном случае речь идет не о простом вымогательстве, а о стремлении чиновников поставить частный бизнес под свой личный или групповой контроль, завладеть долей в этом бизнесе, не просто получить «откупные», но иметь постоянную долю от деятельности подконтрольных предприятий[326]. Чиновники здесь не ограничиваются «платой за вход» в сферу бизнеса, а продолжают собирать свою административную ренту и в ходе деятельности предприятий.

Действие «грабящей» или «владеющей руки» часто сопровождает процесс коммерциализации государства. Он означает обслуживание государственными структурами интересов частных хозяйственных структур за соответствующее вознаграждение. Такое обслуживание может выражаться в простой продаже привилегий и льгот (пассивном использовании монопольного положения), но также в активном позиционировании государственных структур на том или ином рынке и предоставлении рыночных услуг хозяйственным агентам (например, предоставление частному бизнесу услуг по охране и безопасности на коммерческой основе). Во многих случаях государственные органы оказываются конкурентоспособны, потому что они имеют возможность переложить значительную часть издержек на государственную казну, приватизируя основную часть получаемых доходов.

Если «помогающая рука» является типичной характеристикой государства развития, то «грабящая» и «владеющая рука» отличают так называемые хищнические государства (predatory states), многие из которых основаны на военных режимах[327]. Эти государства захватывают крупнейшие и наиболее прибыльные предприятия, ставят их под свой контроль, но заботятся не столько об их развитии, сколько об административной ренте, что приводит к истощению ресурсной базы этих предприятий.

Как реагируют участники рынка на вмешательство представителей государственной власти? У них в распоряжении несколько стратегий. Первые три из них, следуя А. Хиршману, можно определить как стратегии «лояльности» (loyalty), «голоса» (voice) и «выхода» (exit)[328]. В нашем случае стратегия лояльности означает покорное следование установленным государством формальным правилам и навязываемым чиновниками неформальным нормам. Она зачастую связана с довольно высокими издержками. Стратегия голоса означает публичное оспаривание сложившихся правил. Она предполагает наличие независимой судебной власти и развитой системы политического представительства интересов. В отличие от двух предыдущих стратегий, стратегия выхода связана с уходом от контроля, скрытым невыполнением формальных правил. Мы добавим к этой типологии важный четвертый элемент – стратегию «договора» (bargain). Не имея возможности не только оспорить претензии публично, но и ускользнуть в спасительную «тень», участники рынка вынуждены вступать в переговоры и достигать институциональных компромиссов – такого смягчения условий выполнения формальных правил, которое оказывается приемлемым для контролирующей и контролируемой сторон[329]. И здесь мы вплотную подходим к теме коррупции.

Государство и коррупция. Коррупция давно относится нами к числу обыденных явлений. С некоторых пор ее начали рассматривать как внутренний элемент хозяйственной жизни[330]. Однако определить, что в точности она означает, не в состоянии даже большинство экспертов. В самом деле, часто нелегко отличить взятку от подарка или платные услуги от вымогательства. С деятельностью чиновников связывают многие негативные явления – волюнтаризм и непотизм, волокиту и излишнюю зарегулированность, – должны ли мы все эти явления связывать с коррупцией? Мы постараемся показать, что коррупция – это особый род отношений, отличающийся от многих других, пусть и весьма неблаговидных, действий.

Чтобы раскрыть понятие коррупции, воспользуемся инструментами теории агентских отношений[331]. Для того, чтобы сложились коррупционные отношения, необходимо непременное участие трех субъектов, среди которых:

• принципал (законодательный орган);

• агент (чиновник, представитель исполнительной власти);

• клиент (фирма, предприниматель).

Принципал (законодательная власть) утверждает формальные правила, регулирующие деятельность клиентов (предпринимателей, фирм), и правила контроля за их соблюдением. Права контроля делегируются агентам (представителям исполнительной власти). Предполагается, что агенты полностью осведомлены о содержании этих правил, но не имеют возможностей самостоятельно их изменять, хотя и могут готовить предложения по их изменению. При этом они должны соблюдать правила контроля, не дискриминируя никого из клиентов, которых затрагивают данные формальные правила, и не нарушая интересов принципала.

Как могут складываться такого рода отношения между тремя указанными субъектами? В случае рациональной бюрократической организации в классическом понимании М. Вебера дела обстоят достаточно «просто»: агент реализует делегированные ему принципалом полномочия, контролируя выполнение всех установленных формальных правил и не дискриминируя никого из клиентов (рис. 7.1а).

Однако предположим, что клиент заинтересован в более быстром решении своего вопроса и готов предложить чиновнику неформальное вознаграждение. Является ли последнее взяткой? Не обязательно. Если, например, чиновник ускорил рассмотрение дела за счет своего личного времени и дополнительных усилий, не нарушая интересов других клиентов и не отступая от буквы формальных правил, или он дополнительно консультировал клиента (будучи в принципе не обязанным это делать), лучше определить это действие как предоставление дополнительных бюрократических услуг (рис. 7.16).

а) Рациональная организация

Примечание. Принципал делегирует полномочия агенту, который выполняет установленные принципалом правила, не проводя различий между клиентами

б) Рынок дополнительных бюрократических услуг

Примечание. Принципал делегирует полномочия агенту, который выполняет установленные правила. При этом агент оказывает дополнительные услуги, не проводя различий между клиентами и получая за них неформальные вознаграждения

в) Волокита

Примечание. Принципал делегирует полномочия агенту, агент выполняет установленные им правила, не проводя различий между клиентами, но всячески затягивает оказание бюрократических услуг

г) Волюнтаризм

Примечание. Принципал делегирует полномочия агенту, но агент их нарушает в пользу отдельных клиентов, не получая за это неформального вознаграждения

д) Казнокрадство

Примечание. Принципат делегирует полномочия агенту, но агент их нарушает, причем не в пользу отдельных клиентов, а в свою пользу путем прямого вывода ресурсов в «свою» фирму

е) Фаворитизм

Примечание. Принципал не делегирует полномочия агенту, меняя правила в пользу отдельных клиентов

ж) Захват государства

Примечание. Отдельные клиенты, минуя агента, меняют правила в свою пользу путем прямого воздействия на принципала

з) Коррупция

Примечание. Принципал делегирует полномочия агенту, но агент их нарушает в пользу отдельных клиентов, получая за это неформальное вознаграждение

Рис. 7.1. Коррупция и сходные типы отношений. Π – принципал (законодатель); А– агент (чиновник); К – клиент (участник рынка)

Чиновник, напротив, может сильно затянуть рассмотрение вопроса, при этом не нарушая, а наоборот, используя существующие формальные правила (скажем, установлен предельный срок рассмотрения в один месяц – бумаги лежат в течение месяца). Поскольку чиновник в результате не получает никакой осязаемой частной выгоды (кроме возможности работать спустя рукава) и не делает различий между клиентами (ждать приходится всем), то этот случай правомерно назвать бюрократической волокитой (рис. 7.1в).

Более сложные обстоятельства возникают тогда, когда чиновник нарушает безличные правила контроля, отдавая предпочтение отдельным клиентам. Но сам факт нарушения правил контроля и получения выгоды клиентом – еще недостаточное условие для появления коррупции. Если бюрократ не получил за это своей частной выгоды, а просто следовал личным капризам (кто понравился – тому помог, кто не понравился – тому отказал), то его поведение лучше обозначить как волюнтаризм (рис. 7.1 г).

Нарушения правил в результате ошибок, незнания правил агентом, идейных соображений, личных симпатий и привязанностей, а также под воздействием принуждения могут способствовать коррупции, но в чистом виде к ней не относятся, ибо коррупция, еще раз повторим, в принципе предполагает извлечение агентом частной выгоды. Например, если нарушивший законы клиент беспрепятственно ускользает из-под контроля, потому что агент плохо знал правила, это халатность и невежество чиновника, но не коррупция. Или если чиновника заставили нарушить правила, угрожая ему и его семье, мы, тем более, вряд ли назовем это противоправное действие коррупцией, ибо речь идет о прямом насилии.

Впрочем, само по себе извлечение частной выгоды чиновником тоже не является достаточным условием возникновения коррупционных отношений. Например, если агент-чиновник грубо презрел формальные правила, переведя часть государственных средств на собственные счета, то эта частная выгода является результатом казнокрадства (т. е. разновидностью обычного воровства,), а не коррупции, предполагающей также преференциальное соблюдение интересов отдельного клиента. Поскольку клиент в данное отношение вообще не включен, то и коррупция отсутствует (рис. 7.1д).

Другая ситуация возникает при исключении из отношения самого агента-чиновника. В этой ситуации принципал, не делегируя никаких полномочий агенту, сам меняет формальные правила в пользу отдельных клиентов. Это может делаться, скажем, вследствие идейных соображений – определенным образом понятых общенациональных интересов и приоритетов развития (т. е. без непременного подкупа должностных лиц). Перед нами случай фаворитизма, при котором формальное нарушение правил отсутствует (поскольку принципал имеет право их изменять) (рис. 7.1е).

Иное дело, если подобное изменение формальных правил принципалом вызвано непосредственными лоббирующими действиями со стороны клиентов или прямым подкупом представителей принципала в лице отдельных депутатов и фракций. Поскольку агент вновь оказывается не у дел, то мы снова избегаем называть это коррупцией. В современной институциональной экономической теории это явление получило иное название – захват государства (state capture)[332]. Причем данная связь может быть и повернута, когда, например, хищническое государство производит захват фирм (без формальной национализации их собственности) и далее патронирует эти фирмы (рис. 7.1ж).

Итак, чтобы добраться до определения коррупции, мы составили своего рода реестр разных способов так называемого «подрыва формальных институтов» (institutional subversion), если использовать термин Дж. Хеллмана и М. Шанкермана[333]. Многие из них сопровождаются коррупционными действиями, но сами по себе к коррупции не относятся. Что же представляет собой собственно коррупция? Она означает, что принципал делегирует полномочия агенту-чиновнику, а чиновник, вместо того чтобы следить за соблюдением правил, сам же их нарушает в пользу отдельных клиентов, получая за это неформальное вознаграждение.

Суммируем основные элементы коррупционного отношения:

1. Существование формальных правил, установленных принципалом.

2. Наделение агента монопольными полномочиями по распределению ресурсов и оказанию услуг в соответствии с этими формальными правилами, которые агент не вправе изменить.

3. Наличие клиента как независимого третьего лица, заинтересованного в получении ресурсов или услуг с нарушением формальных правил.

4. Организация изначально оговоренного обмена услугами (вознаграждениями) между агентом и клиентом.

5. Нарушение агентом формальных правил в пользу клиента.

6. Получение агентом частной выгоды, а клиентом – частной или общественной выгоды[334] (рис. 7.1з).

Теперь сформулируем определение коррупции. Коррупция – это использование чиновником служебного положения для получения частного вознаграждения от заинтересованных участников рынка путем сознательного нарушения в их интересах формальных служебных правил.

В завершение приведем еще одну полезную типологию, включающую три модели коррупции, предложенные А. Шляйфером и Р. Вишни:

• монополистическую;

• дерегулируемую;

• конкурентную.

Согласно монополистической модели предоставление общественных благ находится в одних руках под единым бюрократическим контролем. При реализации дерегулируемой модели бюрократические структуры действуют относительно независимо друг от друга в подведомственных им областях. И наконец, конкурентная модель предполагает, что каждое общественное благо обеспечивается более чем одной бюрократической структурой. При этом действия чиновников могут осуществляться двумя способами – «без приворовывания» у государства (without theft) и «с приворовыванием» (with theft). В первом случае платежи государству остаются в неприкосновенности, и к легальным трансакционным издержкам добавляются нелегальные издержки в форме взятки. Во втором случае предприятия «освобождаются» от официальных платежей, перекладывая часть «сэкономленных» средств в карман бюрократа[335].

Остается добавить, что неформальные отношения предпринимателей с чиновничеством не сводятся к пресловутой коррупции, а последняя не ограничивается взятками. Более того, взятка (или небезызвестные «подарки»-подношения) – всего лишь примитивная начальная форма этих отношений. Она опосредствует короткие (разовые) взаимодействия и характерна преимущественно для чиновников мелкой и средней руки, а также для представителей малого бизнеса. С ростом уровня чиновника и масштабов бизнеса часто меняются не только «цена вопроса», но и сам характер взаимоотношений. Сначала элементарная взятка перерастает в систему обмена услугами, которые уже не принимают денежную форму. «Отдариться», как известно, можно множеством других более замысловатых способов – например, устроив родственника к себе на работу или передав заказ «своей» фирме.

В дальнейшем с укреплением взаимного доверия между чиновником и предпринимателем их связь может плавно перерасти в длительное сотрудничество или партнерство, скрепленное порою узами личной дружбы, где обмен услугами как таковой по типу «ты – мне, я – тебе» вообще не обязателен. Речь идет о взаимной стратегической и тактической поддержке. Но само наличие вознаграждений (хотя бы в виде реципрокных обменов) предполагается изначально, даже если сроки и форма вознаграждения не оговорены[336].

Заключение. В начале XX в. российские марксисты-большевики, искренне ненавидя государство, пытались разрушить его «до основания», а затем построили невиданную по жесткости государственную диктатуру, на время подавившую свободные проявления рынка. В конце XX в. российские либералы, также ненавидя государство, попытались его ослабить, увести из экономики, и в результате получили чрезвычайно коррумпированный режим, тормозящий развитие рынков. Вряд ли происходящая в начале XXI в. консолидация российского государства заставит правых или левых полностью пересмотреть свои взгляды, но будем надеяться, что она станет основой для более успешного конституирующего воздействия на рынки.

В любом случае, от взгляда «кто кого» в отношениях государства и рынка следует переходить к изучению моделей интеграции властных и экономических структур и институтов. Именно этот принцип составил основу изложенного в этой главе политико-экономического подхода в современной экономической социологии.