Читать книгу Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное) - А. Н. Борисов, Александр Николаевич Чашин, Инна Евгеньевна Скворцова - Страница 20

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

Пользователями недр на участках недр федерального значения, за исключением участков недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации и участков недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, если Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом не установлены дополнительные ограничения допуска к участию в аукционах на право пользования такими участками недр созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц с участием иностранных инвесторов, а также если Правительством Российской Федерации в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, и (или) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не установлены дополнительные требования к созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации юридическим лицам с участием иностранных инвесторов, которые вправе осуществлять геологическое изучение участков недр федерального значения внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации в целях поиска и оценки месторождений нефти, газа и газового конденсата.

Пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

Пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции могут быть юридические лица и созданные на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.

В случае, если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности, связанных с пользованием недрами, или привлекать для осуществления этих видов деятельности лиц, имеющих такие разрешения (лицензии).

Пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных отходов, отходов I–V классов опасности могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных веществ, по использованию отходов I–V классов опасности.

Права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, при предоставлении права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции – с даты вступления такого соглашения в силу.

Пользователи недр – юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, в уставном капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в совокупности превышает пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации имеют право прямо или косвенно распоряжаться в совокупности более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал таких юридических лиц, дочерние общества таких юридических лиц, которые осуществляют геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых в границах предоставленных им в соответствии с настоящим Законом горных отводов и (или) геологических отводов, могут осуществлять добычу попутных полезных ископаемых (за исключением попутных вод, углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых), не указанных в лицензиях, после получения заключения государственной экспертизы, предусмотренной статьей 29 настоящего Закона, и внесения соответствующих изменений в лицензию.

Пользователями недр на участках недр местного значения, которые указаны в пункте 1 части первой статьи 2³ настоящего Закона и которые предоставляются в пользование в соответствии с абзацем восьмым пункта 6 статьи 10¹ настоящего Закона, могут быть юридические лица, с которыми заключены гражданско-правовые договоры на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» или Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

1. Как предусмотрено в ч. 1 комментируемой статьи, пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в т. ч. участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица. При этом сделана оговорка «если иное не установлено федеральными законами», которая означает, что в случаях, предусмотренных актами федерального законодателя, возможны ограничения в предоставлении определенным лицам права пользования недрами. Ряд таких случаев предусмотрен непосредственно в нормах комментируемой статьи. Указание в рассматриваемой части только на федеральные законы основано на положениях ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (см. коммент. к ст. 8 Закона).

Законодательное определение предпринимательской деятельности содержится в п. 1 ст. 2 части первой ГК РФ, согласно которому (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 июля 2017 г. № 199-ФЗ[182]) гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг; лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, должны быть зарегистрированы в этом качестве в установленном законом порядке, если иное не предусмотрено данным Кодексом.

Под субъектами предпринимательской деятельности понимаются юридические лица (организации) и индивидуальные предприниматели. Юридическим лицом согласно п. 1 ст. 48 части первой ГК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ) признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. В соответствии с п. 3 ст. 49 данного Кодекса правоспособность юридического лица возникает с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведений о его создании и прекращается в момент внесения в указанный реестр сведений о его прекращении. Согласно п. 1 ст. 23 данного Кодекса: гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, за исключением случаев, предусмотренных абзацем 2 данного пункта (абз. 1); в отношении отдельных видов предпринимательской деятельности законом могут быть предусмотрены условия осуществления гражданами такой деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (абз. 2).

Простое товарищество регламентировано положениями гл. 55 части второй ГК РФ. Как определено в п. 1 ст. 1041 данного Кодекса, по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) двое или несколько лиц (товарищей) обязуются соединить свои вклады и совместно действовать без образования юридического лица для извлечения прибыли или достижения иной не противоречащей закону цели. В соответствии с п. 2 указанной статьи сторонами договора простого товарищества, заключаемого для осуществления предпринимательской деятельности, могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации.

Определение понятия иностранной организации следует из положения п. 2 ст. 11 части первой НК РФ (в ред. Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 294-ФЗ[183]), в которой дано определения понятия «организация» для целей налогообложения: организации – юридические лица, образованные в соответствии с законодательством РФ, международные компании (российские организации), а также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, филиалы и представительства указанных иностранных лиц и международных организаций, созданные на территории России (иностранные организации).

Иностранный гражданин согласно определению, данному в п. 1 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», – это физическое лицо, не являющееся гражданином России и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

2-3. Положения ч. 2 и 3 комментируемой статьи устанавливают требования к пользователям недр на участках недр федерального значения. Данные части введены с 7 мая 2008 г. Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», которым геологическое изучение недр и (или) разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения отнесены к видам деятельности, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ положения ч. 2 и 3 комментируемой статьи не применяются, если пользование участком недр федерального значения осуществляется лицом, которому право пользования данным участком недр было предоставлено до дня вступления в силу данного Закона. Согласно ч. 3¹ ст. 12 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ (в ред. Федерального закона от 2 мая 2015 г. № 121-ФЗ) положения ч. 3 комментируемой статьи не применяются в отношении участка недр, право пользования которым предоставляется в целях разведки и добычи полезных ископаемых месторождения, открытого в результате проведения работ по геологическому изучению недр на участке недр федерального значения, расположенном в Балтийском море, если право пользования участком недр в целях геологического изучения недр было предоставлено до дня вступления в силу данного Закона.

В части 2 комментируемой статьи установлено требование к пользователями недр на участках недр федерального значения, за исключением участков недр федерального значения континентального шельфа России и участков недр федерального значения, расположенных на территории России и простирающихся на ее континентальный шельф: таковыми могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством РФ, т. е. российские организации. При этом сделана оговорка «если Правительством РФ в соответствии с настоящим Законом не установлены дополнительные ограничения допуска к участию в аукционах на право пользования такими участками недр созданных в соответствии с законодательством РФ юридических лиц с участием иностранных инвесторов». Указанное полномочие Правительства РФ закреплено во введенной тем же Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ части 2 ст. 13¹ комментируемого Закона (после изложения указанной статьи полностью в новой редакции это часть 3 этой статьи).

В отношении создания и ликвидации коммерческой организации с иностранными инвестициями в ст. 20 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ[184]) предусмотрено следующее: создание и ликвидация коммерческой организации с иностранными инвестициями осуществляются на условиях и в порядке, которые предусмотрены Гражданским кодексом РФ и другими федеральными законами, за изъятиями, которые могут быть установлены федеральными законами в соответствии с п. 2 ст. 4 данного Закона (п. 1); юридические лица, являющиеся коммерческими организациями с иностранными инвестициями, подлежат государственной регистрации в порядке, определяемом федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц (п. 2).

Федеральным законом от 4 ноября 2019 г. № 355-ФЗ с 3 февраля 2020 г. часть 2 комментируемой статьи дополнена положением, предусматривающим, что Правительством РФ в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, и (или) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности могут быть установлены дополнительные требования к созданным в соответствии с законодательством РФ юридическим лицам с участием иностранных инвесторов, которые вправе осуществлять геологическое изучение участков недр федерального значения внутренних морских вод и территориального моря России в целях поиска и оценки месторождений нефти, газа и газового конденсата. Первым из указанных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации»[185], является Минобороны России, вторым согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»[186], – ФСБ России. Издание соответствующего нормативного правового акта Правительства РФ в настоящее время лишь ожидается.

Пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа России, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории России и простирающихся на ее континентальный шельф, в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи могут быть только юридические лица, которые одновременно отвечают следующим условиям: 1) юридические лица, созданы в соответствии с законодательством РФ, т. е. являются российскими организациями; 2) юридические лица имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа России не менее чем пять лет; 3) доля (вклад) России в уставных капиталах юридических лиц составляет более чем 50 % и (или) в отношении юридических лиц Россия имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы юридических лиц.

В отношении последнего из указанных условий следует отметить, что согласно ч. 7 ст. 2 Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (в ред. Федерального закона от 4 ноября 2014 г. № 343-ФЗ[187]) положения названного Закона, которые регулируют отношения, связанные с осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и осуществляющие пользование участками недр федерального значения, не распространяются на отношения, связанные с осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и осуществляющие пользование участками недр федерального значения, если до совершения соответствующих сделок Россия имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких хозяйственных обществ, и сохраняет за собой такое право после их совершения.

Однако, из данной нормы предусмотрено исключение. В соответствии с ч. 3 указанной статьи сделки, которые совершаются иностранными государствами, международными организациями или находящимися под их контролем организациями и в результате совершения которых иностранные государства, международные организации или находящиеся под их контролем организации приобретают право прямо или косвенно распоряжаться более чем 25 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, или иную возможность блокировать решения органов управления таких хозяйственных обществ либо приобретают право прямо или косвенно распоряжаться более чем 5 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и осуществляющих пользование участками недр федерального значения, подлежат предварительному согласованию в порядке, предусмотренном данным Законом.

Необходимо также иметь в виду, что согласно ч. 9 ст. 17¹ комментируемого Закона в случае, если данным Законом не установлено иное, запрещается переход права пользования участком недр федерального значения к созданному в соответствии с законодательством РФ юридическому лицу с участием иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, которые:

1) имеют право прямо или косвенно распоряжаться (в т. ч. на основании договора доверительного управления имуществом, договора простого товарищества, договора поручения или в результате других сделок либо по иным основаниям) более чем 10 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал такого юридического лица;

2) имеют право на основании договора или по иному основанию определять решения, принимаемые таким юридическим лицом, в т. ч. условия осуществления им предпринимательской деятельности;

3) имеют право назначать единоличный исполнительный орган и (или) более чем 10 % состава коллегиального исполнительного органа и (или) имеют безусловную возможность избирать более чем 10 % состава совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления такого юридического лица.

При этом в ч. 10 указанной статьи (части 9 и 10 включены в статью тем же Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ) предусмотрено, что по решению Правительства РФ в исключительных случаях допускается переход права пользования участками недр федерального значения к указанным субъектам предпринимательской деятельности.

4. В части 4 комментируемой статьи определены лица, которые могут быть пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции, а именно:

юридические лица. При этом не указано на то, что юридические лица должны быть созданы в соответствии с законодательством РФ, т. е. речь идет как о российских, так и об иностранных организациях;

созданные на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц. Обязательным условием является то, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции. Следует обратить внимание на то, что в рассматриваемой норме, в отличие от ч. 1 данной статьи, как о пользователях недр говорится не об участниках простого товарищества, а о самом простом товариществе.

Часть 4 комментируемой статьи согласуется с положениями ст. 3 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» (в ред. Федерального закона от 6 июня 2003 г. № 65-ФЗ), в соответствии с которыми:

инвесторами как стороной соглашения о разделе продукции являются юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных заемных или привлеченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения (п. 1);

в случае, если в качестве инвестора в соглашении выступает не имеющее статуса юридического лица объединение юридических лиц, участники такого объединения имеют солидарные права и несут солидарные обязанности по соглашению (п. 2).

Строго говоря, солидарная ответственность участников простого товарищества – инвестора в соглашении о разделе продукции предопределена правовым режимом такого объединения юридических лиц, поскольку согласно п. 2 ст. 1047 части второй ГК РФ в случае, если договор простого товарищества связан с осуществлением его участниками предпринимательской деятельности, товарищи отвечают солидарно по всем общим обязательствам независимо от оснований их возникновения.

Права кредитора при солидарной обязанности определены статьей 323 части первой ГК РФ. Согласно ст. 324 данного Кодекса в случае солидарной обязанности должник не вправе выдвигать против требования кредитора возражения, основанные на таких отношениях других должников с кредитором, в которых данный должник не участвует. Статьей 325 данного Кодекса регламентировано исполнение солидарной обязанности одним из должников. О солидарных требованиях говорится в ст. 326 данного Кодекса.

5. Как предусмотрено в ч. 5 комментируемой статьи, в случае, если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности, связанных с пользованием недрами, или привлекать для осуществления этих видов деятельности лиц, имеющих такие разрешения (лицензии) (указание на возможность привлечения лиц, имеющих соответствующие разрешения (лицензии), введено Федеральным законом от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ).

Данная норма основывается на положениях п. 1 ст. 49 части первой ГК РФ, согласно которым (ред. Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ[188]) юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии), членства в саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ. Как разъяснялось в п. 19 Постановления Пленума ВС России и Пленума ВАС России от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[189], после введения в действие данного Кодекса виды деятельности, подлежащие лицензированию, могут устанавливаться только законом.

Отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, регулирует Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[190], что и закреплено в ч. 1 его ст. 1. Однако, следует иметь в виду, что в ч. 5 комментируемой статьи речь идет о необходимости наличия разрешений (лицензий) на осуществление именно отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, но не лицензий на пользование недрами – специальных государственных разрешений, которыми оформляется предоставление недр в пользование (см. коммент. к ст. 11 Закона).