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Оглавление| 2 | EL TERCER SECTOR DE ACCIÓN SOCIAL RAFAEL CHAVES-ÁVILA |
2.1. Historia
Tras casi cuatro décadas de dictadura, hay que esperar a finales de los años setenta, con el advenimiento de la democracia, con la firma de los Pactos de la Moncloa entre las diferentes fuerzas políticas y la aprobación de una Constitución progresista en el año 1978, para que se comience a edificar un Estado de bienestar en el ámbito de los servicios sociales en España, homologable al de los otros países europeos. Con anterioridad, el modo de intervención pública se había caracterizado por su marginalidad, fragmentación y subsidiariedad en relación con la oferta de las entidades privadas, básicamente no lucrativas de carácter religioso. La concepción imperante de los servicios sociales se caracterizaba por la primacía de la concepción discrecional y por un objetivo de control (social e ideológico) y de marginación de los «beneficiarios» frente a un objetivo de integración social. Solo en las postrimerías de la dictadura, y limitados a los beneficiarios del incipiente sistema de la Seguridad Social, se irían perfilando estos servicios con un carácter de derecho subjetivo, fundamentado en el carácter contributivo de este sistema. En este contexto, es la familia extendida, y en menor medida otras ayudas informales de solidaridad, el principal pilar de oferta de servicios sociales en España, siendo la red pública y la red privada religiosa redes eminentemente subsidiarias de aquella (Chaves y Sajardo, 1999). Durante toda la dictadura, el gasto público en servicios sociales, así como la red pública de servicios de asistencia social, se mantienen en magnitudes insignificantes (0,5% de los presupuestos de la Administración Central en 1958 y 0,6% en 1972, según Rodríguez-Cabrero, 1990; 0,18% del gdp en 1978, según Barea, 1997).
La oferta de servicios sociales procedente de las OTS ligadas a la Iglesia católica y sus congregaciones era muy amplia, rivalizando con la oferta pública, como sucedió en los años treinta, durante la Segunda República Española, en el ámbito de los servicios educativos. La gran dimensión social y económica de las OTS religiosas les confería un elevado poder de negociación ante el Estado. Consiguieron, por ejemplo, una regulación específica para la provisión y gestión de servicios sociales, mediante la firma del Concordato en 1953 entre el Gobierno español y la Santa Sede, situación que, pese a la secularización, se mantuvo parcialmente tras el advenimiento de la democracia, a finales de los setenta.
En plena crisis del petróleo se produce la Transición española a la democracia y se inicia el proceso de edificación del Estado de bienestar. Ello demuestra que la voluntad política y social puede imperar sobre las restricciones económicas del momento histórico. Este proceso de intensa transformación se evidencia en la evolución del gasto público en servicios sociales, que pasa del 0,18% del PIB en 1978 al 0,87% en 1990 (Barea, 1997: 125). El nuevo régimen democrático actúa en varios frentes: a) el reconocimiento de un amplio abanico de libertades (de asociación, religiosa, etc.) y de derechos sociales; b) implantando un Estado de bienestar, satisfaciendo con servicios públicos las demandas sociales a través del presupuesto; c) la secularización, es decir, la supresión del carácter politizado (ligado al Movimiento Nacional) y católico (ligado a la Iglesia católica) del sector público existente, y d) una reforma institucional de la Administración Pública que crea el nivel regional de gobierno (comunidades autónomas –CC. AA.–) y potencia el ámbito municipal.
Con el advenimiento de la democracia, la composición interna, cultura y proyección del tercer sector social experimentan una gran transformación (Chaves y Sajardo, 1999). El proceso de recomposición interna del tercer sector español se traduce, por una parte, en la emergencia con fuerza de un nuevo tercer sector laico, en respuesta a la efervescencia de demandas sociales y al calor de las nuevas libertades y derechos. Así, desde los primeros años de la democracia, se asiste a un espectacular crecimiento en la creación de entidades del tercer sector, en particular asociaciones. De una tasa media de creación anual de 100 asociaciones antes del bienio 1977-79, se pasa a una tasa de creación media anual de más de 5.000 en los ochenta y más de 10.000 desde los noventa. Emerge así con fuerza un joven tercer sector de la sociedad civil española. Es el «retorno de la sociedad civil» (Pérez Diaz, 1993).
A pesar de su fuerte heterogeneidad interna, el tercer sector español inicia pronto un proceso de vertebración, de desarrollo y de modernización. Uno de los últimos hitos de vertebración ha sido la creación de la Plataforma Española del Tercer Sector Social en 2011. Permanece el tradicional tercer sector de carácter religioso, aunque experimenta una profunda secularización y reestructuración interna. En este marco, algunas entidades, denominadas «singulares», como son la ONCE, CRUZ Roja y Cáritas, mantienen algunos de los beneficios que se les otorgaron por parte de los poderes públicos en la etapa anterior, especialmente en lo relativo a su tratamiento tributario, concesión de fondos y administración de una lotería especial (el conocido «cupón de la ONCE»).
Desde los años ochenta, el incremento de los fondos públicos destinados al sistema va acompañado de la implantación de nuevos servicios sociales. Se crea una red pública básica de servicios sociales en torno a la cual existen diferentes formas de colaboración con el tercer sector. El sistema mixto de bienestar español se edifica mediante dos vías principales, por un lado, los gobiernos estatal y regionales financian y regulan los servicios ya implantados por la propia iniciativa social y privada y, por otro lado, implantan nuevos servicios sociales, como los servicios sociales de ayuda a domicilio o nuevas residencias para personas dependientes, con financiación pública pero con producción/gestión privada, recurriendo primero a la iniciativa social (cooperativas y otras entidades no lucrativas) y crecientemente a la iniciativa privada lucrativa. Se inicia con ello una onda larga de mercantilización y de privatización de estos servicios (Chaves y Sajardo, 1999).
En una fotografía de la situación a mediados de los años noventa, para Cataluña, se constataba que el 20,5% de las plazas residenciales para personas mayores eran de carácter público, un 35,7% de entidades sin ánimo de lucro y un 43,8% de entidades privadas mercantiles (Ruiz Olabuénaga, 2000 basado en datos de IDESCAT). El grado de dependencia de los ingresos monetarios de las OTS de servicios sociales respecto de los fondos públicos se había aproximado ya en 1995 a los niveles de los países del entorno: de los 2.829 millones de euros de ingresos monetarios de ese año, el 48,3% procedía de subvenciones y contratos con las AAPP, el 31,2% de las cuotas y pago por servicios y el 19,5% de las donaciones privadas (Ruiz Olabuénaga, 2000). El flujo financiero público ha tendido a la concentrarse en un reducido número de entidades, lo que ha favorecido su crecimiento. Estas últimas OTS integran el primer tipo de OTS indicado más arriba, e incluyen también a las denominadas «entidades singulares». El resto de TSO, la mayoría, han permanecido atomizadas, con tamaño pequeño o mediano. Los colectivos más atendidos por las OTS eran, por este orden, personas mayores, personas con discapacidad, infancia y juventud.
El ámbito empresarial privado muestra un creciente interés hacia el ámbito de los servicios sociales y hacia las OTS. Un hecho diferencial español ha sido, hasta la reciente crisis económica, la importancia de las cajas de ahorros, que representaban aproximadamente la mitad del sector financiero del país. Las cajas de ahorros, jurídicamente fundaciones financieras, canalizan en forma de obra social una gran cantidad de financiación hacia servicios sociales y hacia las OTS de carácter social. Antares Consulting (2009) estimaba en 300,5 millones de euros los fondos transferidos por las obras sociales de las cajas de ahorros españolas, que beneficiaron a 19.729 OTS en 2008. Esta obra social de las cajas financió más del 75% del coste del 26% de los programas realizados por estas OTS y constituía, tras el sector público, el principal financiador privado. Por otra parte, el sector propiamente empresarial privado se introduce crecientemente en este campo, por un lado, al calor de la creciente demanda solvente de servicios sociales (personas mayores y otros colectivos con capacidad de pago y privatización de la gestión de los nuevos servicios públicos) y, por otro lado, al calor del creciente interés por el mecenazgo y la responsabilidad social empresarial. Sin embargo, la presencia de la financiación filantrópica privada, a pesar de crecer, no dejará de ser minoritaria frente a las otras fuentes de financiación.
Escenario reciente: las cuatro crisis del tercer sector social español
Tras un periodo largo de prosperidad, España se ha convertido en uno de los países europeos en los que la crisis ha tenido mayor impacto: presenta una de las más elevadas tasas de desempleo (en torno al 25%), de desempleo juvenil (más del 50%), de «trabajadores pobres», de personas en riesgo de pobreza extrema y un importante aumento de la desigualdad y caída de los salarios. Desde el principio de la crisis, los principales focos de atención de las OTS han sido la pobreza, la inmigración, la inclusión social, las personas sin hogar, el desempleo y los servicios a personas vulnerables, los cuales están experimentando actualmente un importante aumento. Hay más personas en situación de vulnerabilidad y más necesidades sociales: el 75% de las OTS han aumentado el número de personas que solicitan su ayuda como consecuencia de la crisis económica (Fundación Lealtad, 2013). En Cataluña, por ejemplo, el tercer sector social pasa de atender a 1,7 millones de personas en 2007 a 2,1 en 2011 (TSSC, 2013). La crisis económica y social constituye la primera crisis para el tercer sector.
La principal respuesta gubernamental a la crisis en materia de política económica ha consistido en un rescate bancario, con el apoyo de instituciones europeas, en una reforma laboral y en la aplicación de políticas de ajuste presupuestario. Estas últimas han tenido un especial impacto en los servicios del Estado de bienestar. Pese a que algunos discursos, como el de Stiglitz (2009), reivindicaban que la crisis económica constituía una excelente oportunidad para conceder al tercer sector un papel principal en un nuevo modelo de desarrollo de Europa, lo cierto es que se han implantado escasas políticas de apoyo al tercer sector y la economía social durante todos estos años de crisis9 (Chaves y Demoustier, 2013; Chaves, 2015).
La aplicación de medidas de ajuste presupuestario ha sido generalizada en estos últimos años. La percepción más extendida en el tercer sector español es que «debemos dar respuesta a unas necesidades crecientes con menos dinero y menos recursos humanos». El impacto de estas políticas presupuestarias restrictivas ha sido profundo en el tercer sector social. De hecho, ha constituido su segunda crisis.
La tercera crisis también tiene su origen en el sector público y en este caso en su modo de relación económica con las OTS. Esta relación se ha transformado en estos años, tornándose más difícil. Puede calificarse de política de austeridad cualitativa. Está basada en los innumerables obstáculos a los que han de hacer frente las OTS en su relación con el sector público. Estos obstáculos trascienden la burocracia, ya en sí problemática. Incluyen la precariedad en los procesos de convocatorias-solicitudes-justificaciones-pagos. Las demoras excesivas en las convocatorias de ayudas, las dificultades en responder a las solicitudes en tiempo y a implementar los proyectos hacen imposible cualquier mínima planificación y generan una precariedad estructural grave: «no se puede publicar una orden de ayudas en octubre e incluso en noviembre y apenas unas semanas después exigir las justificaciones de lo ejecutado y de lo pagado, cuando encima, no sabemos cuándo nos pagarán, si este año que viene, al otro o al siguiente» (entrevista a responsable de TSO, mayo 2015).
Por último, la cuarta crisis del tercer sector tiene su origen en el colapso de las cajas de ahorros. Las cajas constituían la mitad del sector financiero español antes de la crisis y la principal fuente de financiación privada tradicional para el TS.
2.2. Infraestructuras del sector
Las plataformas del tercer sector (umbrella organizations) desempeñan principalmente funciones de representación, de reivindicación y de difusión de la imagen y de las acciones del tercer sector en su conjunto, así como de creación de espacios de entendimiento entre las propias OTS. La principal de estas plataformas es la Plataforma del Tercer Sector, de ámbito nacional.
Muy pocas plataformas proporcionan a las OTS servicios de orientación, estudios, formación general y especializada u otros servicios como reclutamiento de mano de obra y voluntariado, asesoramiento legal o financiación. Uno de los pocos ejemplos de plataformas que proporciona estos últimos servicios es Lares y su fundación. En muy pocos casos se han creado organizaciones de apoyo y agencias especializadas distintas de las propias plataformas del tercer sector. Los casos más conocidos son el OTS Observatorio del Tercer Sector de Cataluña, el OTS Observatorio del Tercer Sector de Vizcaya y la Fundación Luis Vives.
Las plataformas del tercer sector realizan una labor de vigilancia y de acopio de información necesaria para identificar o prever cambios, y trasladan posteriormente esa información a las OTS. Hacia el público en general realizan una labor de sensibilización social, fomentan la atención de los medios de comunicación, visibilizan el valor añadido de las OTS y fomentan el asociacionismo y el voluntariado. Dada la elevada heterogeneidad y atomización en este sector social, la creación de las plataformas del tercer sector también promueve espacios de entendimiento y cataliza colaboraciones, en lugar de espacios de confrontación y competencia, así como ayuda a generar una identidad colectiva común y un sentido de pertenencia. Finalmente, las plataformas del tercer sector presentan dificultades para desplegar servicios debido a que pueden entrar en competencia con las OTS pequeñas o de base.
La incidencia política es una de sus principales funciones. Las plataformas del tercer sector son creadas para representar al sector, defender sus intereses y unificar discursos ante los poderes públicos y los demás interlocutores sociales. Desarrollan una función doble en relación con la reglamentación pública, una labor proactiva y otra reactiva. La labor proactiva se traduce en la incidencia para proponer a los poderes públicos nueva regulación para el sector. En esta línea, dos de los últimos logros han sido las aprobaciones a finales de 2015 de las leyes estatales del tercer sector social y del voluntariado. En su labor reactiva, estas plataformas del tercer sector están alerta ante las nuevas normas propuestas al margen de su labor de incidencia y que pueden ser obstáculos jurídicos para el desarrollo del tercer sector. En este contexto, un dirigente de la Plataforma del Tercer Sector subrayaba la labor de esta plataforma para limar los problemas derivados de la nueva fiscalidad y de la nueva normativa sobre subvenciones, aprobadas estos últimos años, que habrían perjudicado seriamente a las OTS, especialmente a las más pequeñas (entrevista a directivo de la PTSE, noviembre 2014).
2.3. Financiación
Recursos financieros
La estructura financiera de las OTS de servicios sociales es altamente dependiente de la financiación pública. El porcentaje de financiación pública era ya elevado con anterioridad a la crisis, situándose en el año 2008 entre el 61,3% para España (Ruiz, 2015: 94) y el 49% en Cataluña (Anuari TS Catalá, para 2009). Sin embargo el grado de dependencia es desigual entre los tipos de OTS, por lo que el impacto de las políticas de austeridad presupuestaria aplicadas durante los años de crisis ha sido también desigual. Así, la financiación pública representaba dos tercios de la financiación de las OTS de tamaño mediano. Estas OTS eran las que habían experimentado un mayor crecimiento y expansión durante la época de bonanza económica anterior a la crisis. Fueron las que sufrieron la mayor reducción de fondos públicos. Otro grupo de OTS, las muy grandes y las «entidades singulares», presentan una dependencia menor respecto de la financiación pública (en torno al 33%). Y finalmente las OTS de pequeño tamaño también dependen en menor medida de la financiación pública (33%), financiación procedente en su mayoría de los gobiernos regionales y municipales.
Otro problema económico importante de las OTS es el de la diversificación de sus fuentes de financiación. Las OTS tienden a ver concentrada su financiación en una única fuente, lo que genera dependencia financiera respecto de esta. Durante los años de bonanza la concentración en la financiación aumentó, lo que agravó la situación de dependencia, y por tanto de riesgo financiero, de numerosas entidades (Fundación Lealtad, 2012). Las auditorías externas siguen siendo una asignatura pendiente para buena parte de las OTS: el 58,45% de las OTS no auditan sus cuentas (Ruiz, 2015: 92).
La política de austeridad presupuestaria comienza a aplicarse dos años después del inicio de la crisis, a partir de finales de 2010 principalmente. El impacto de la reducción de los fondos públicos es amplio y generalizado pero desigual entre las OTS. El total de financiación pública a las OTS del sector social español ve minorada su cuantía de 10.480,50 millones de euros en 2010 a 8.002,34 millones de euros en 2013, es decir, una reducción del 23,6% de media (Ruiz 2015: 95). Por niveles de gobierno, aproximadamente el 50% de esta financiación procede de los gobiernos regionales, alrededor de un 30% procede de las administraciones provinciales y municipales y un 10-15% del Gobierno central.
Financiación procedente de la Unión Europea
La financiación procedente de la Unión Europea es escasa, inferior al 5% del total de la financiación pública, y en descenso, pues ha visto reducirse en un 60,5% de 2008 a 2013 y se concentra en las grandes OTS como principales beneficiarias (Ruiz, 2015: 95). Los fondos procedentes de la UE permanecen y se perciben como lejanos, complejos y esencialmente reservados a las grandes organizaciones y a los países del norte de Europa. Se reclama una mayor accesibilidad a estos fondos desde los niveles locales. Este problema constituye uno de los mayores desafíos para las instituciones europeas en el marco de sus políticas sociales y hacia el tercer sector.
Modalidades de financiación procedentes del sector público
Durante la crisis, la reducción de los fondos públicos ha sido más acusada desde los gobiernos regionales y provinciales que desde el Gobierno central. Los fondos del Gobierno central se han incrementado, aunque no lo suficiente como para compensar las reducciones de los otros dos niveles de gobierno. Paralelamente, las reducciones presupuestarias han tenido especial incidencia en la reducción de los contratos públicos y las subvenciones. Es decir, se produce un cambio de relación entre las administraciones públicas y las OTS, pasando a ser hegemónica en 2013 (68,3%) la financiación vía convenios, cuando en 2008 representaba el 44,5%, muy similar a las subvenciones (39%). Las relaciones más débiles (las subvenciones) son las que han experimentado el mayor ajuste entre 2008 y 2010. Siguiendo este patrón de ajuste presupuestario, las OTS más dependientes de los fondos regionales y provinciales así como de las subvenciones han sido las que más han sufrido el impacto de las políticas de ajuste en el gasto.
Las organizaciones del tercer sector no gozan de trato preferente en las contrataciones públicas. Las cláusulas sociales en las licitaciones públicas que están emergiendo en la regulación española aún son incipientes (reducidas a las empresas sociales: centros especiales de empleo y empresas de inserción) y escasamente aplicadas (Fadei, 2014). Los contratos y convenios entre TSO-Sector Público se basan más en las buenas relaciones.
Financiación privada
El conjunto de la financiación privada ha pasado de representar el 38,7% del total de la financiación de las OTS al 44,7% en 2013. No obstante, en valores absolutos ha pasado de 6.511 a 6.468 millones de euros. Las principales partidas financieras son las cuotas, que han crecido en estos años, situándose en 1.852,52 millones de euros en 2013, las donaciones/subvenciones de las cajas de ahorros, que se han reducido significativamente, pasando de 1.395,62 a 1.019,06 millones de euros y los pagos por venta de servicios, que se han reducido también de 1.454,62 a 970,19 millones de euros (Ruiz, 2015).
Se ha producido una reducción en las donaciones privadas empresariales debida al impacto de la crisis económica y de la crisis de las cajas de ahorros españolas. Algunas cajas de ahorros, como La Caixa, continúan manteniendo una importante actividad financiera de apoyo. La entidad gestora de los fondos de obra social de esta caja de ahorros coordina, a través de su apoyo financiero, a una amplia red de OTS de servicios de acción social.
Las donaciones privadas de particulares también se han reducido de 737,55 millones de euros en 2010 a 595,15 en 2013. Las aportaciones de las empresas y de otras fundaciones han crecido moderadamente, de 1.046 a 1.192 millones de euros entre 2010 y 2013, siendo 499,7 millones de euros en forma de patrocinio y contratos privados y el resto donaciones empresariales. Este panorama contrasta con la crisis económica empresarial que ha vivido el país en estos años (Ruiz, 2015: 95). Las donaciones regulares de particulares presentan un peso mayor en las OTS de menor tamaño, mientras los contratos y convenios públicos para la prestación de servicios son realizados principalmente por entidades de mayor tamaño.
TABLA 2.1. EVOLUCIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE LAS OTS DE ACCIÓN SOCIAL EN ESPAÑA (2010-13, MILLONES DE €)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de TS, 2015.
TABLA 2.2. EVOLUCIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE LAS OTS DE ACCIÓN SOCIAL EN ESPAÑA POR GRANDES GRUPOS DE FUENTES DE FINANCIACIÓN (2010-13, MILLONES DE €)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de TS, 2015.
A partir de las tablas 2.1 y 2.2 puede constatarse cómo la financiación procedente de las ventas en los mercados públicos y privados continúa siendo la principal fuente de financiación del conjunto de las OTS; sin embargo, se ha reducido en un 22,4% entre 2010 y 2013. También se han reducido las subvenciones, tanto públicas como privadas. Por el contrario, son los recursos propios y genuinos de este tercer sector los que más han crecido (pasan de representar el 19,1 al 24,8% del total de la financiación); no obstante, no han aumentado lo suficiente como para compensar las reducciones de las demás fuentes.
La principal conclusión que emerge es que ante la reducción en la financiación pública a las OTS, estas entidades no han optado globalmente por recurrir al mercado privado (transformándose en empresas sociales –social business– al modo anglosajón), sino a intensificar el uso de recursos voluntarios, ya sea en trabajo voluntario o en recursos propios.
¿Qué ajuste a la crisis se ha producido entre las OTS?
Como se ha constatado, junto a una reducción general de los fondos públicos, se ha producido una reestructuración de las fuentes de financiación y de los modos de financiación, que han supuesto a su vez cambios en los modelos de relación entre las OTS y el sector público. Pero el impacto generalizado ha sido la reducción de los presupuestos de las OTS: en Andalucía, por ejemplo, el 33% de las entidades afirmaban haber reducido su presupuesto en más de un 50%, otro 26% entre un 25 y un 50%. Solo un 10% no se han visto afectadas (PAV, 2013). Las OTS que se encontraban en proceso de expansión y diversificación, basadas en proyectos con las administraciones públicas –sobre todo regionales–, han sido más afectadas por las reducciones de fondos públicos (Vidal, 2013).
Los ajustes a la crisis se han realizado por varias vías:
1. Reestructuraciones en los equipos de trabajo, sobre todo con reducciones de jornada laboral, reestructuración de funciones, despidos y reducciones salariales, incremento del trabajo voluntario.
2. Aumentando el nivel de endeudamiento: en 2010 el 66,1% de las OTS afirmaban no tener endeudamiento y el 21,7% de OTS, que ese endeudamiento no superaba el 25%. En 2013 el 60,4% de las OTS afirmaban encontrarse endeudadas hasta un 25% y el 15,8% entre un 50 y un 100%. También afirmaban tener dificultades de acceder al crédito bancario privado (Ruiz, 2015: 95). Este creciente endeudamiento, y acceso al mercado de capitales, debe relacionarse con el modo de pago de las AA. PP., sobre todo las regionales y provinciales, que, ante sus propios problemas de cuentas públicas, han tendido a alargar significativamente los pagos de obligaciones ya reconocidas. Ante la falta de liquidez, las OTS afectadas han tenido que endeudarse para hacer frente a sus propios pagos. Aquellas OTS con mayor solvencia financiera han podido resistir mejor esta dilatación en los periodos de pago.
3. Minoritariamente, buscando nuevas formas de financiación, como la banca ética, rifas, una tímida cofinanciación de los servicios y compartir gastos (con los emergentes sistemas de coworking, compartir gastos y sedes). De las nuevas formas de financiación innovadoras, el crowdfunding o micromecenazgo es el que más se ha extendido, habiéndolo realizado el 14,2% de las OTS de acción social, el consumo colaborativo / grupos de consumo / comercio justo lo han utilizado entre el 8 y el 7% de OTS y de modo muy marginal (menos del 4%) los bancos de tiempo y monedas sociales (Ruiz, 2015: 122). Hay que destacar también que para muchas OTS, especialmente las pequeñas de ámbito local, parte de la financiación pública se hace en especie, por ejemplo facilitando locales o instalaciones municipales.
4. Otra vía de ajuste ha sido el redimensionamiento de la actividad de las OTS, por cierre de servicios que antes ofrecían, lo que ha reducido el abanico de servicios ofrecidos.
En síntesis. Las OTS se han enfrentado durante la crisis a duros ajustes en la financiación pública, principalmente procedentes de los gobiernos regionales, y en la financiación procedente de las cajas de ahorros. Aunque no todas las OTS han salido mal paradas, si bien se ha registrado un número importante de cierres de OTS. Respecto a la cifra de personal remunerado, las organizaciones del sector social han incrementado su personal de 529.029 en 2008 a 635.971 en 2010 y a 644.979 en 2013, mientras que el número de entidades se ha estabilizado, aumentando de 28.790 a 29.737 (Ruiz, 2015). La mayoría de las OTS han experimentado dificultades a la hora de cambiar su fuente de ingresos desde la financiación pública hacia la privada, tal y como ocurrió en Estados Unidos en los años ochenta (Salamon, 1986). Las actividades y retribuciones comerciales se han incrementado en este periodo, aunque lentamente.
Las OTS se debaten entre su mercantilización e instrumentalización o la valorización del voluntariado y del activismo social. Escorarse hacia la mercantilización de los servicios de las OTS va en detrimento de su función reivindicativa y de canalización de demandas sociales. Por ello, a medida que crecen en tamaño, las OTS tienden a neutralizar su función reivindicativa por propia voluntad o por exigencia. Por otra parte, el modelo de financiación pública basado en la uniformización, elevada burocracia y exigencias, favorece la profesionalización y a las organizaciones de mayor tamaño, que se transforman en entidades dependientes de las administraciones públicas.
2.4. Imagen
Las ONG gozan de buena imagen ante la opinión pública en España. Los barómetros del CIS (2011) y del Instituto Elcano (2014) muestran que son las instituciones mejor valoradas del país: el 78,7 % de los españoles valoran las ONG como «buenas» o «muy buenas» (CIS) y las puntúan con un 6,4 sobre 10 en la clasificación de credibilidad, a diferencia de los medios de comunicación (4,9), sindicatos (2,4), sistema judicial (3,6) y otros (Elcano).
En cuanto al grado de confianza de las entidades del tercer sector, en su conjunto la sociedad española y los usuarios/beneficiarios valoran muy positivamente los servicios y acciones de las OTS. La confianza es una variable clave porque afecta a la legitimidad de las OTS y, por ende, a su capacidad de operatoria, de ampliación de su base social, de atracción de recursos, etc. No obstante, existen significativas diferencias en cuanto al grado de confianza según el tipo de OTS. Las OTS que presentan mejor valoración son las de acción social y lucha contra la exclusión y pobreza, mientras las peor valoradas son las de carácter religioso y las que defienden intereses de ciertos colectivos (sindicatos, empresarios, feministas). Además, el 53% de los españoles perciben que las OTS dependen fuertemente de los fondos públicos y que dichos fondos no se encuentran adecuadamente controlados. Finalmente, los españoles justifican más que se otorguen fondos públicos a aquellas OTS que les inspiran mayor grado de confianza –las de acción social y lucha contra la exclusión y pobreza– que a las que les inspiran menos (López, 2002). Esta elevada dependencia financiera de parte de las OTS ha hecho emerger cierta visión social sobre las OTS como «entidades institucionalizadas» o incluso la «casta de las ONG» (entrevista a responsable de movimiento social, mayo de 2015), lo que ha producido un fenómeno de distanciamiento de nuevos movimientos sociales y de voluntariado respecto de estas últimas OTS. Llega incluso a generarse un fenómeno de desmovilización social donde se encuentran más implantadas las OTS más institucionalizadas: «Hay estudios que revelan que donde más asentadas se encuentran OTS más institucionalizadas, se ha reducido la participación ciudadana» (entrevista a responsable de TSO, mayo de 2015). En este contexto, responsables de plataformas de OTS del sector social piensan que el modo de transmisión de su mensaje y discurso requiere mejorar: «tenemos un reto en relación a cómo comunicamos nuestro mensaje, nuestro discurso» (grupo de discusión con representantes de entidades del tercer sector, 2014).
TABLA 2.3. GRADO DE CONFIANZA OTORGADO A LAS ENTIDADES DEL TERCER SECTOR (ESCALA 0 A 10)
| Asociaciones de acción social | 7,54 |
| Asociaciones de apoyo a discapacitados | 7,44 |
| Organizaciones de derechos humanos | 6,75 |
| ong de ayuda al desarrollo | 6,69 |
| Organizaciones de apoyo a colectivos con problemas de integración | 6,46 |
| Asociaciones de padres | 6,24 |
| Organizaciones y grupos juveniles | 6,19 |
| Grupos ecologistas | 6,04 |
| Organizaciones y grupos deportivos | 5,92 |
| Organizaciones de consumidores y usuarios | 5,75 |
| Organizaciones y colegios profesionales | 5,50 |
| Asociaciones de desarrollo comunitario | 5,37 |
| Asociaciones culturales, regionales y peñas | 5,23 |
| Grupos feministas | 4,54 |
| Asociaciones de empresarios | 4,38 |
| Sindicatos | 4,11 |
| Asociaciones de carácter religioso | 3,92 |
Fuente: De la Torre (2001), basado en Encuesta Telefónica, FONCE-2002.
Entidades como Cáritas, Taula del Tercer Sector de Cataluña y la Red EAPN son conocidas por el gran público por sus campañas de denuncia de problemas sociales como la pobreza. La mayoría de las OTS han realizado campañas de comunicación y de sensibilización tanto de las problemáticas en las que trabajan como de su actividad. Las más grandes OTS son las más conocidas por el gran público. Este elemento es aprovechado por las empresas, las cuales concentran en estas OTS la mayor parte de sus colaboraciones y patrocinios.
Otras percepciones muy asentadas en España respecto a la profesionalidad y el papel de las OTS son las siguientes: el 93% está totalmente de acuerdo o de acuerdo en que «Las personas que trabajan en estas organizaciones suelen ser personas solidarias que quieren mejorar la sociedad», el 76% opina que «Estas organizaciones realizan una labor que debiera ser cubierta por las administraciones públicas (gobiernos)». Respecto a la profesionalidad, un 57,4% de las personas creen que las organizaciones realizan un buen uso de los recursos económicos, el 55,4% creen que «Estas organizaciones son tan eficaces como las empresas» y finalmente el 68,9% no creen en absoluto que «Las organizaciones con personas contratadas funcionan mejor que las que solo tienen voluntarios/as» (OTS, 2012).
2.5. Relaciones inter organizativas
Pese a la expansión de los órganos consultivos oficiales e institucionalizados a escala local, regional y nacional –similares al Comité Económico y Social Europeo– para diversos ámbitos específicos, lo cierto es que el modo más generalizado de acceso y colaboración de las OTS con las instituciones públicas es por medio de contactos informales. «La relación entre la PTS y el Ministerio es muy fluida, nos atienden y han paralizado o modificado normas por nuestra incidencia. Desearíamos que esta relación se institucionalizara en un órgano oficial» (Grupo de discusión, 24/10/2014). No obstante, los consejos de participación ciudadana de los diferentes sectores de actividad son en la práctica poco activos y decisivos (Savall, 2010).
Las OTS han propiciado innovaciones en materia de políticas públicas. En efecto, en ciertos casos, las OTS han mejorado las funciones políticas allí donde los gobiernos presentaban limitaciones, por ejemplo en la atención a los refugiados o en su actuación como puente entre distintas administraciones que no disponen de órganos para coordinar las diferentes actuaciones públicas. «Como en nuestro sector de actividad intervienen diferentes administraciones públicas –estatal y autonómica– que no tienen contacto entre sí, ni formal ni informal, diversos problemas de nuestros usuarios aparecen desatendidos; es nuestra asociación la que actúa de hecho como elemento coordinador entre administraciones y generador de coherencia en este ámbito social» (entrevista con experto del TS social, 4).
Para canalizar la actividad de incidencia política, pero también para el reconocimiento mutuo, intercambiar información entre las OTS y generar una imagen común y un sentido de pertenencia, se han creado diferentes plataformas de organizaciones del TS en los diferentes niveles (local, regional y estatal) y centradas básicamente en un solo sector de actividad. Así, junto a las mencionadas plataformas nacionales (Plataforma del Tercer Sector y CEPES), existen otras plataformas nacionales más especializadas, como la Plataforma de ONG, CERMI (para personas con discapacidad), REAS, a las que se suman las plataformas de ámbito regional como PTS en Murcia, Aragón, Valencia, Saren Sarea en Euskadi, Taula del Tercer Sector en Cataluña.
Las OTS constituyen una realidad muy heterogénea. Compiten o cooperan entre ellas en función del asunto que se vaya a abordar. Las OTS presentan un reducido nivel de colaboración directa entre sí, aunque a veces forjan alianzas en actividades de promoción o cooperan en determinadas áreas. El estudio OTS (2012) indicaba que el 80% de las OTS reconocen colaborar poco o nada con las otras OTS y el 70% indican que apenas conocen la actividad de las demás. Por otra parte, tienden a competir con otras OTS por los fondos y contratos de las administraciones públicas.
La cooperación con las empresas privadas tradicionales es aún de dimensiones reducidas y se concentra en las OTS de mayor tamaño, más conocidas y que trabajan en los sectores socialmente más visibles y aceptados. «Las empresas que quieren patrocinar una OTS prefieren presentar en sus carteles de patrocinio a las más grandes, conocidas y mejor valoradas, como Cáritas, en lugar de a las pequeñas y desconocidas, o incluso a aquellas que trabajan en áreas sensibles como es nuestro caso, que trabajamos con presos y exreclusos (entrevista con un directivo de TS, 4/2015). Por otro lado, continúan predominando los estereotipos en ambos campos, las OTS creyendo que las empresas tradicionales son entidades alejadas de la ética y que hay que convencerlas para ser socialmente responsables. El OTS de Euskadi indicaba que el 47,9% de las OTS reconocían no mantener ninguna relación con el sector empresarial, salvo con las cajas de ahorros, que presentan una situación singular. Las fundaciones de las cajas de ahorros mantienen una alta capacidad para organizar cooperación, por ejemplo la Fundación La Caixa financia proyectos de medio y largo plazo y organiza la cooperación entre numerosas OTS.
2.6. Entorno legal10
Las formas jurídicas comunes de las OTS son las asociaciones, fundaciones y cooperativas. Existen ordenamientos jurídicos nacionales para cada una de estas formas jurídicas y una reglamentación específica del régimen fiscal. Además, gran parte de las diecisiete comunidades autónomas poseen una legislación específica propia; por ejemplo, Cataluña, el País Vasco y la Comunidad Valenciana tienen sus propias leyes sobre fundaciones, cooperativas y voluntariado. De hecho, el entorno legal de las OTS es complejo y se encuentra en continuo cambio11.
Las OTS se enfrentan a obstáculos jurídicos en asuntos como la posibilidad de desarrollar su actividad en sectores específicos o en la legislación laboral relativa al personal remunerado en ciertos sectores. Las OTS tienen, por ejemplo, una barrera para entrar en el sector de las ambulancias. Por su parte, la nueva regulación sobre voluntariado ha introducido nuevas restricciones para el ejercicio del voluntariado, especialmente las que afectan a la necesidad de formación. Otro ámbito problemático para las OTS es el de la fiscalidad, en concreto, con el impuesto sobre el valor añadido.
Las OTS deben estar atentas a la nueva regulación que les afecta y a las interpretaciones sobre la ya existente. Así, proyectos de regulación sobre fundaciones, sobre subvenciones o sobre la nueva regulación del impuesto de sociedades, podían haber perjudicado seriamente a las OTS en su conjunto y a las pequeñas OTS en participar, con incrementos en burocracia y exigencias administrativas. En este contexto, según la Plataforma del Tercer Sector, el Anteproyecto que modificaba la Ley General de Subvenciones de 2013 podría haber hecho desaparecer el 90% de las OTS12.
Otra barrera se sitúa en el acceso a fondos públicos, como el fondo nacional nutrido con el 0,7% del IRPF, que dispone de un importe anual de aproximadamente 200 millones de euros. El acceso a este fondo se ha tornado conflictivo en los últimos años entre las propias plataformas nacional y regional (catalana) de OTS. Hace años a quien se excluyó del acceso a este fondo nacional fue a las cooperativas no lucrativas, pese a cumplir el criterio de no distribución de beneficios. Los conceptos de «no distribución de beneficios» y de «objetivos no de lucro» requieren una clarificación al objeto de precisar mejor los límites del tercer sector. En este contexto, directivos de la Plataforma del Tercer Sector reivindican que se mantenga el criterio de «no distribución de beneficios», en su sentido estricto, como mayor rasgo definitorio del tercer sector (grupo de discusión, junio de 2016).
Por último, en el contexto de una nueva concepción europea de las licitaciones públicas, denominada public procurement, se está admitiendo la introducción de cláusulas sociales de inserción en las licitaciones públicas (Social Platform, 2015). Existe ya una incipiente regulación en España, aunque con dificultades para su extensión, por el argumento de que atentan contra la libertad de mercado. No obstante lo anterior, estas cláusulas son de escasa implantación.
2.7. Recursos humanos
Si se concibe la base social de las personas que integran las OTS desde una perspectiva amplia, esta integra cinco grupos de personas: los voluntarios, el personal asalariado, los socios, los destinatarios/usuarios de los servicios y las personas que realizan aportaciones económicas. Esta base social en su sentido amplio constituye el activo fundamental de estas organizaciones y, como tal, es un reto mayor la implicación y movilización de esta. Esta concepción permite diversificar la participación y establecer diferentes niveles de implicación y corresponsabilidad con la entidad y la sociedad (Vidal, 2013). Una base social activa y comprometida coadyuva a la implicación de los destinatarios, evitando el carácter asistencial de los servicios y permite plantear la transformación y la innovación social como estrategia de las OTS.
2.7.1. Voluntarios
El nivel de movilización y participación social ha sido tradicionalmente bajo en España: en 2014, el 85,2% de los españoles afirmaban que nunca han pertenecido a una organización de apoyo social o derechos humanos, el 73,1% a un grupo deportivo, el 75,8% a un grupo cultural o de ocio, el 87,6% a una organización/asociación religiosa, el 88,1% a una asociación juvenil o estudiantil y el 85,3% a otro tipo de asociación voluntaria. Solo un 8,5% de españoles afirmaban pertenecer ahora a un grupo deportivo, un 9,7% a una entidad cultural o de ocio y un 6,4% a una organización de apoyo social o derechos humanos (Barómetro del CIS n.º 3041, 10/2014). Sin embargo, la crisis y la solidaridad han hecho mella. El volumen global de voluntarios ha aumentado de modo sostenido en España en las OTS de acción social entre 2008 y 2013, pasando de 873.171 a 1.272.338. El 60% son mujeres. El 22,7% de estos voluntarios desarrollan su acción en las tres «entidades singulares» (Ruiz, 2015).
No obstante, la variación y composición de la base social ha sido diferente según tipos de OTS. Así, en las pequeñas OTS, se ha reducido el número de personas remuneradas y ha aumentado la proporción de voluntarios. Ha aumentado la proporción de OTS que solo cuentan con recursos voluntarios (son ya el 18,5% del total de OTS). Las medianas y grandes OTS han aumentado proporcionalmente más el número de voluntarios. Se ha producido un incremento del voluntariado de modo paralelo a los ajustes en el trabajo remunerado, lo que hace pensar en un cierto trasvase de trabajo del remunerado al no remunerado (Ruiz, 2015). Las personas voluntarias dedican también más horas semanales que antes.
En lo relativo a funciones y tareas desempeñadas, nivel de participación, integración e implicación del voluntariado, Ruiz (2015) constata que es muy amplio y variado, incluyendo la toma de decisiones y la organización y planificación. Ello revela que la opción estratégica del conjunto del TS español ha sido por una intensificación de la dimensión social y voluntaria.
El voluntariado se está tornando más volátil y tiende a crecer al margen de las OTS tradicionales. «Cada vez es más difícil la implicación a largo plazo del voluntariado. Este se ha hecho más volátil. Además han emergido nuevas formas de voluntariado que no entran en contacto con las OTS más grandes y tradicionales», «hay mucho nuevo voluntariado y movimientos sociales que permanecen activos fuera del tradicional tercer sector», «la gente no quiere un solo compromiso sino estar en varias causas» (grupo de discusión con representantes de entidades del tercer sector, 2014). La proporción de personas voluntarias que participan de manera ocasional y con menor implicación parece haber aumentado. Además ha emergido un nuevo reto, como es el de gestionar y mantener los nuevos perfiles de voluntarios: prejubilados o jubilados con ganas de hacer, los nuevos voluntarios ligados a las redes sociales y nuevas tecnologías, los parados que optan por el voluntariado como una forma de formarse y los voluntariados puntuales y breves. En un 31% se cuenta con estudiantes en prácticas (Vidal, 2013).
Las OTS y la propia ley de voluntariado son cada vez más exigentes a la hora de reclutar y gestionar voluntariado. Exigen edad y una formación mínima. La formación es impartida por la propia asociación y en menor medida por la administración pública y las plataformas de voluntariado. No obstante, persisten las carencias en gestión y en programas de seguimiento de voluntariado (PAV, 2014).
2.7.2. Trabajadores remunerados
El tercer sector social es un sector laboralmente feminizado. El 79% de sus empleos son mujeres (Ruiz, 2015). En cuanto a condiciones laborales, el 54% del empleo es a jornada completa, una ratio inferior al resto de la economía. El índice de temporalidad en el TSO se ha reducido aunque sigue por encima de la media general; el 56,7% del personal remunerado lleva trabajando más de cinco años. Los trabajadores del sector disponen de un convenio colectivo especializado para las entidades del tercer sector de acción social, lo que revela la estabilidad y regulación de sus condiciones laborales, que permanecen atractivas en comparación con el entorno de creciente desempleo y precarización laboral del país. Vidal y Villa (2009) revelan que hasta el inicio de la crisis, parte del TSO conformaba una puerta de entrada al mundo laboral, para formarse y adquirir experiencia, como tránsito previo hacia el empleo en el sector público. Sin embargo, este canal laboral se ha debido a la congelación de las plantillas de empleo público. Dada la precariedad generalizada del mercado laboral español y el alto nivel de desempleo, entrar a formar parte del personal remunerado de una OTS no es una mala opción laboral hoy en día.
El número de empleos remunerados en las OTS creció de modo sostenido hasta 2009-10. Por ejemplo, en Cataluña se pasó de 52.000 a 100.000 personas contratadas. Sin embargo, con la crisis y las políticas de ajuste presupuestario, se redujeron las plantillas en todo el país. Las reducciones en los presupuestos de las OTS acarrearon reestructuraciones en la fuerza de trabajo (Vidal, 2013): el 26% de las entidades redujeron la jornada laboral, el 25% hicieron reestructuraciones en las funciones y tareas desempeñadas, el 25% realizaron despidos, el 22% reducciones salariales, el 17% bajas voluntarias de empleados y el 13% reestructuraciones de puestos de trabajo. Este ajuste laboral ha sido menos extendido en las entidades singulares que en el resto de OTS.
2.7.3. Directivos
El tercer sector social exige una creciente profesionalización de sus directivos. En consecuencia, el nivel de cualificación laboral de este personal es elevado, dotado de formación universitaria. Los directivos más cualificados tienden a trasladarse desde las OTS de base hacia las entidades federativas (plataformas, federaciones).
Los ejecutivos de las OTS condicionan en gran medida la orientación de sus organizaciones así como la implicación de su base social (Chaves, 2004). «En las OTS emerge a menudo un conflicto entre dos visiones y tipos de ejecutivos, los marcados por el “buenismo bienintencionado vinculado a la caridad y el altruismo” y los marcados por la “profesionalidad” y el carácter empresarial de sus actuaciones. Si son directivos con visión “empresarial”, no pueden esperar una gran implicación de su base social y su voluntariado. No obstante, el contexto actual impone, además de las competencias organizacionales y técnicas, nuevas competencias como las relacionales. Y aquí sí existen fuertes carencias en este campo» (entrevista con experto del TS y con directivo de TS, 1 y 4).
2.8. Instalaciones y equipamientos
Solo el 28% de los edificios e instalaciones que utilizan las OTS son de su propiedad (Ruiz, 2015). Este porcentaje cae al 11,9% para las OTS pequeñas, que cuentan con un presupuesto anual inferior a 150.000 €. La crisis ha repercutido de forma desigual en las distintas OTS: hay una disminución del número de OTS pequeñas con edificios en propiedad, pero un incremento del de OTS grandes con edificios en propiedad.
2.9. Gobernanza
Resulta cada vez más difícil reclutar a voluntarios para ser miembros de las juntas rectoras de las OTS. Ser miembro de estas juntas exige compromiso, sobre todo de medio plazo, cuando el voluntariado tiende a ser cada vez más volátil. El 71,5% de las OTS han declarado que se enfrentan a grandes dificultades a la hora de reclutar a miembros para estas juntas rectoras (Encuesta Online, 2015).
En este contexto de menor implicación del voluntariado, las OTS se enfrentan al reto de la reestructuración de su estructura de gobierno. Sus órganos de gobierno tienden a profesionalizarse y tiende a constituirse una estructura dual: la junta directiva, compuesta de personal remunerado, va acompañada de un consejo consultivo de voluntarios.
Para ser más eficientes y económicos que la competencia, se han introducido estructuras adaptadas a las exigencias del mercado. Las funciones de gestión y de planeación se llevan a cabo separadamente desde el punto de vista organizativo.
Se ha producido además un aumento de las prácticas de gestión de marcado carácter empresarial. Estas prácticas incluyen la introducción de métodos financieros de fiscalización y control de costes y actividades, instrumentos de control de calidad, de remuneración basada en cumplimiento de objetivos. También se ha puesto de relieve la necesidad de introducir evaluaciones de impacto de las actividades de las OTS.
Emergen también riesgos de gobierno asociados al crecimiento organizacional. En efecto, el crecimiento interno de las OTS entraña un riesgo de disociación entre misión y gestión e implica una importante inversión de esfuerzos para salvar las dificultades vinculadas a la menor participación de las personas socias, la gestión y motivación del voluntariado, el relevo de los cargos, etc.
