Читать книгу Crisis institucional del agua - Alejandro Vergara Blanco - Страница 6

PREFACIO

Antes que nada, cabe explicar la naturaleza, origen y estructura de este libro.

1. Naturaleza de este libro. Este libro, me parece, se sitúa en el género de ensayos; se trata de un ensayo argumentativo, que en la dicotomía teórico/práctico, surge “desde dentro hacia fuera”, desde la práctica hacia el terreno de las ideas.

Este es un libro de política jurídica, dada su vocación de propuesta de las ideas que considero útiles para un mejor “gobierno de la ciudad”; en este caso, para un mejor “gobierno de las aguas”. Es, además, el ensayo de un jurista, basado en mi experiencia y en el conocimiento que yo pueda tener del fenómeno jurídico de las aguas, en el cual expongo mis ideas sobre la administración, gestión y justicia de las aguas, y desarrollo algunas propuestas de cambio de reglas o de prácticas administrativas.

La índole de este ensayo es, entonces, a la vez, política y jurídica; en suma, su objetivo es de exposición de convicciones, pues se desea influir a través de ideas jurídicas en eventuales decisiones políticas; pero tales decisiones son de la comunidad por intermedio de sus representantes.

No es mi interés ni vocación hacer activismo político. Eso está muy lejos de mis labores de jurista; y quienes vean mi limpia trayectoria académica al respecto no dudarán de ello: siempre he considerado la labor de jurista como antitética a la de un activista político. Pero no puedo renegar el rol orientador de los juristas, pues todo legislador, para que no produzca ingeniería social artificial, cada vez que dicta nuevas reglas, tiene el deber de dictar sólo aquellas que están en íntima conexión con el pueblo que las sufre. Y los juristas, proporcionamos, mediante un filtro de racionalidad, una conexión entre el sentimiento popular y el legislador. Ese es el conocimiento nuevo que los juristas le damos a la sociedad. Es el intento actual; como el de cada línea que escribo.

En la elaboración de este texto he procurado sintetizar mis ideas jurídicas, poniendo especial énfasis en la descripción de los conflictos y dificultades que observo en materia de aguas en nuestro país. Para mantener una facilidad de lectura, he eliminado casi completamente las citas de autores o de disposiciones legales (no obstante, al final se ofrece una relación bibliográfica de publicaciones citadas; en tales publicaciones el lector interesado en profundizar estas materias podrá encontrar un aparataje bibliográfico más completo).

Aun cuando en este texto efectivamente trato y enuncio un conjunto de problemas y situaciones conflictivas, hay apartados que por ahora carecen de un desarrollo acabado o tienen mucho menor desarrollo que otros. Eso es usual en temas tan complejos. Un análisis mayor requiere más tiempo para profundizar todos los aspectos y para desarrollar todas las ideas; las posibles observaciones que reciba este escrito, quizás sirvan para animar el diálogo y para mejorar este ensayo u otros que pueda aportar el autor.

El objetivo de este librito es, por lo tanto, propositivo; y tiene por destinatarios más naturales a aquellos académicos, profesionales y usuarios vinculados con el agua, con su gestión y regulación. Para quienes deseen profundizar el análisis jurídico, aquí muchas veces sólo esbozado, puede ser útil el sitio www.vergarablanco.cl, que contiene publicaciones del autor, especialmente dedicadas al Derecho de Aguas, en donde se encuentran desarrollos más amplios.

En un lenguaje actual, podría decirse que este es un libro escrito desde el Derecho de Aguas (es, por lo demás, la especialidad del autor), para las políticas públicas (esta es, o debe ser, la preocupación de políticos, burócratas y gestores del agua, de quienes dependerá la mejoría de la gestión y regulación del agua).

Es por ello que este libro contiene una sencilla descripción institucional y jurídica; la estrictamente necesaria para fundamentar las propuestas que se formulan; las que, junto a las demás propuestas que se realizan en el medio, quizás logren convencer a tales actores sociales para que continúen en sus esfuerzos de darle a nuestro país una mejor regulación del agua, que enfrente problemas y eluda conflictos.

Con el objetivo de fundamentar y complementar los argumentos críticos y propositivos de este libro, no obstante su naturaleza ensayística, he incorporado varios apartados de doctrina jurídica (los que son desarrollados más ampliamente en mis Instituciones de Derecho de Aguas, en preparación).

2. Finalidad de este libro. Un buen camino para saber las motivaciones, materia y objetivos de un ensayo es reconstruir el camino que recorrió su autor para darle un título adecuado. Un primer intento, demasiado academicista, fue: “Diagnóstico de problemas en la gestión de recursos hídricos. Aspectos institucionales”, muy apegado al encargo que dio origen al texto inicial. Una segunda propuesta de título fue: “Identificando problemas y conflictos del agua. Propuestas regulatorias”. Luego todo se tradujo en preguntas o énfasis literarios: ¿crisis del agua? ¿De quién es el agua? ¿El agua es un bien nacional? ¿Es un bien común? ¿De todos? Y cuando no hay agua, ¿de quién es la escasez? ¿Qué hacer con o sin el agua? ¡El agua en crisis! Un título goethiano: Las desventuras del agua. El agua en busca de orden (buena administración), equidad (buena gestión) y justicia (buena resolución de conflictos). Luego tuvo un título weberiano: “Triple dominación del agua: Estado, sociedad, mercado”. El título final se decantó en el instante que llegó a mi convicción de la crisis que afecta a las aguas en sus tres dominaciones: Estado, sociedad y mercado; de la necesidad de describir el vigente modelo de las aguas, para luego exponer una crítica a la burocracia y ofrecer propuestas. De ahí el título final del libro.

3. Origen académico del libro. Este libro se ha nutrido de diversas experiencias de su autor. La más genérica y pretérita, es la actividad literaria, profesoral y profesional que, en materia de Derecho de Aguas, ha desarrollado el autor por más de dos décadas. En lo inmediato, los textos aquí expuestos tienen orígenes más próximos:

i) diversos acápites fueron preparados a propósito de la elaboración bajo la dirección del autor de un “Diagnóstico de Problemas en los Procedimientos Administrativos ante la Dirección General de Aguas” (Santiago, 2010), texto que sólo circuló en versión electrónica, en papel policopiado, cuyos argumentos ahora recuperamos en buena parte.

ii) varios apartados fueron preparados a propósito de la participación del autor en la Consultoría que el Banco Mundial realizó para el Gobierno de Chile (DGA), y que dio por resultado el documento que cito más adelante: “Política y estrategia nacional de gestión integrada de recursos hídricos 2010”; en tal consultoría el autor colaboró como especialista institucional, y ahora he recuperado un documento de trabajo que tuvo origen en esa instancia. Los textos que contiene este ensayo son de mi exclusiva responsabilidad y no involucran a tal organismo, contienen mis ideas en cuanto a los actuales problemas del agua en Chile, y decidí editarlo pues sólo circulaba en archivo electrónico o papel y en las referencias del propio Informe del Banco Mundial se lo citaba, junto a otros trabajos míos.

iii) algunos argumentos contenidos en este ensayo (relacionados con la irregular tendencia de la autoridad burocrática de dictar meros actos administrativos para regular materias de ley) fueron también presentados como ponencias a las tradicionales Jornadas de Derecho de Aguas, que viene organizando el Programa de Derecho Administrativo Económico de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Estas ponencias pueden ahora verse en la nueva publicación: Actas de Derecho de Aguas (Santiago, Thomson-Reuters, I, 2011; II, 2012; III: 2013).

iv) los argumentos relacionados con el autogobierno, las aguas como bienes comunes y la crítica a los últimos intentos de políticas públicas, provienen de la publicación: “Focalizando la agenda de un recurso común: el desafío de potenciar la autogestión de las aguas en Chile”, que apareció en la serie Temas de la Agenda Pública (2012), editada por el Centro de Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

v) la propuesta relacionada con un Tribunal de Aguas proviene de mi participación en el trabajo conjunto con Daniela Rivera Bravo y Valeria Moyano Aquije, ambas de la Facultad de Derecho; y Guillermo Donoso Harris y Elisa Blanco Lorenzo, ambos de la Facultad de Agronomía: “Aguas y Energía: Propuestas para su autogobierno y resolución especializada de conflictos”, patrocinado por el Centro de Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica de Chile. He tomado algunas partes de ese Informe para este libro.

vi) en suma, he incorporado algunos textos de Informes en derecho, en que se me solicita mi opinión jurídica sobre conflictos interpretativos de la legislación; y también columnas de opinión publicadas en la prensa escrita u on line.

Todos estos documentos, de diversos orígenes, ahora reunidos, acaso reanimen un debate muy necesario, y una pronta toma de decisiones adecuadas de política pública de las aguas, en un tema tan transversal (en términos ideológicos y políticos) como es el agua.

4. Estructura del libro. Este trabajo lo he dividido en una introducción, tres partes principales y, al final, un epílogo.

En la Introducción intento justificar la crisis del agua y sus senderos posibles.

En la Primera parte, ofrezco un panorama interdisciplinario del hecho del agua; además, trato sucintamente las más importantes figuras del régimen legal e institucional de las aguas, a saber: fuentes de la disciplina del Derecho de Aguas, estatuto jurídico y tipología de los derechos de aprovechamiento de aguas; en fin, enuncio las tres dominaciones del agua;

En la Segunda parte, desarrollo el diagnóstico y problemas en las tres instancias institucionales: Estado, sociedad y mercado. Así, expongo la organización básica de la administración y distribución de las aguas, haciendo especial referencia a la dualidad de órganos y funciones existente en la materia: Dirección General de Aguas (administración burocrática de las aguas) y juntas de vigilancia (administración descentralizada y distribución de las aguas). Ofrezco, asimismo, una hipótesis sobre la naturaleza “común” del agua como resultado de esta autogestión. Reviso las principales dificultades relativas al funcionamiento del mercado. Identifico algunos de los principales problemas institucionales observados en materia de aguas en nuestro país y que influyen directamente en la gestión de recursos hídricos.

En medio de este desarrollo me refiero críticamente a las más notorias políticas públicas de las aguas: los intentos de nacionalización; de perfeccionamientos “expresos” de derechos de aguas y a la reciente reactivación de proyectos de modificación al Código de Aguas, actualmente en tramitación parlamentaria.

En la tercera parte formulo dos propuestas (que pueden considerarse complementarias de los actuales planes legislativos): por una parte, la de unos nuevos tribunales especiales de aguas y, por otra, la necesidad de mejorar la regulación del autogobierno en materia de aguas.

5. Agradecimientos. En fin, deseo agradecer los generosos aportes de muchas personas, colegas, ayudantes; sin perjuicio de que injustamente podría olvidar a alguien, menciono aquí especialmente a Gonzalo Arévalo Cunich; Gonzalo Muñoz Escudero; Juan José Crocco Carrera; Claudio Santibáñez Torres; Nicolás Cannoni Mandujano y Laura Contreras Enos, quienes participaron activamente en la elaboración del Diagnóstico de 2010, citado; varios de cuyos argumentos retomamos aquí. A Guillermo Donoso Harris, Elisa Blanco Lorenzo, Valeria Moyano Aquije y Daniela Rivera Bravo por permitirme incorporar aquí las conclusiones sobre la propuesta de tribunales de aguas. Pero este trabajo no lo habría podido finalizar sin la ayuda dedicada y leal servicio al pensamiento ajeno de Daniela Rivera Bravo, investigadora y profesora de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile, quien primero realizó la noble y ardua tarea de reunir varios textos y antecedentes dispersos, escritos por el autor en diversas épocas y contextos, ajustándolos a un ensayo de esta naturaleza, y no dejó de ayudarme en la puesta a punto de este trabajo hasta el mismo día en que se envió a prensas, revisándolo una y otra vez hasta sus más mínimos detalles. ¡Muchas gracias!

Una vez agotada la primera edición de este ensayo (editado en 2014), he preferido ofrecer una segunda corregida y no una mera reimpresión. He querido preservar el objetivo original de este texto: ser un aporte de argumentos a la discusión sobre la crisis del agua; de ahí que mantengo, sin modificación, los argumentos básicos de la primera edición. Me hago cargo de la crítica recibida en un trabajo académico. He reducido el texto en buena parte; he reordenado algunos párrafos y eliminado otros (algunos por ser muy genéricos, y otros por ser demasiado específicos). Sólo he dejado los desarrollos más propios de un ensayo y aquellos que ofrecen información y explicación sobre la crisis actual del agua; he eliminado desarrollos demasiado generales (propios de libros de hidrología) o demasiado específicos (que son propios de un tratado de Derecho). He incorporado algunas novedades surgidas en los últimos meses, en especial la información sobre la reactivación parlamentaria de antiguos proyectos y mociones de modificación al Código de Aguas, en los cuales pareciera albergar el deseo de cambios más o menos profundos del modelo actual, y espero que este ensayo sea útil para esa discusión. También he incluído una crítica a la actitud circunspecta de alguna jurisprudencia de la Corte Suprema.

Santiago, mayo de 2015.