Читать книгу La inclusión educativa: diacronía y espacios tangentes - Ana María Volpato - Страница 9
ОглавлениеCapítulo I
El principio de inclusión
Primera parte: marco teórico
1.1. Un paradigma en evolución
El concepto de educación inclusiva es un concepto en evolución. Su interpretación varía según los momentos históricos, políticos, sociales y económicos de los países, y su alcance, enfoque y contenido no son, con frecuencia, bien comprendidos (UNESCO, 2008). El documento de referencia considera comprender la educación inclusiva como un principio general, un punto de partida en el que deberían fundarse la política y las prácticas educativas, desde la convicción de que la educación es un derecho humano fundamental cimentado en una dimensión filosófica en las declaraciones y convenciones internacionales.2
Los cambios de paradigmas constituyen procesos de sustitución: se cambian los paradigmas cuando los que existen ya no son útiles para explicar la realidad. Esos cambios representan la modificación de un sistema de valores de una sociedad, de conocimientos y de prácticas afianzadas tradicionalmente en un modelo selectivo. Tal como lo expone Sinisi3 (2012), la evolución del concepto de educación inclusiva, en términos de paradigma, habría atravesado por tres momentos: el del déficit, el de la integración y el de la inclusión.
El paradigma del déficit tiene una fuerte relación con el modelo médico y la psicología de corte positivista (mediciones, test). Las personas con discapacidad son portadoras de déficits cognitivos y culturales, definidas por patologías que impedirían todo tipo de aprendizaje en los niños. Las teorías del déficit habrían originado la educación especial y esta, a su vez, marcado el recorrido de la escolarización de los alumnos.
El paradigma de la integración se conoció, en sus comienzos, como un principio de normalización. Surgió en respuesta crítica a las teorías del déficit en la década del cincuenta, con el propósito de que los enfermos mentales pudieran llevar una vida «lo más normal posible», aunque los críticos ligaban esta forma de concebir la integración con la asimilación de la cultura dominante. Así, la integración encontraría sustento en la adaptación del niño o niña a las normas y prácticas escolares vigentes.
El paradigma de la inclusión, basado en el derecho de los niños y niñas a ingresar a cualquier escuela elegida, contrapone sus principios a todo tipo de discriminación y exclusión y tiende a la minimización de las barreras limitantes del aprendizaje de todos los estudiantes. Para cumplir con esta meta, debe haber recursos que ayuden a reducir esas barreras, tanto en la estructura del sistema, en las escuelas y en la comunidad como en las políticas públicas.
El análisis de Sinisi conduce a otra consideración del paradigma de inclusión. Al estar planteado con un enfoque de derecho, adquiere un sentido amplificado: no solo está llamado a considerar el derecho de los niños y adolescentes con discapacidad, sino también a una cuestión de equidad o paridad con aquellos que, expuestos a las más variadas formas de vulnerabilidad, necesitan del conjunto de resortes de todo el sistema educativo para materializar el principio.
Aún hoy, el concepto de inclusión sigue ligado a experiencias educativas de integración de alumnos con discapacidad en escuelas comunes, y ambos términos suelen usarse indistintamente en estos ámbitos. La inclusión con enfoque de derecho emplea la integración como una estrategia para la inclusión de todos y cada uno de los alumnos. No involucra solamente a la modalidad educación especial, sino que centra el eje en las intervenciones de todos los niveles del sistema educativo.
El principio de inclusión avanza en el objetivo de crear sistemas educativos inclusivos fortalecidos en su capacidad para responder a la diversidad cultural, social y de aprendizaje de la población escolar. Se trata de poder mirar con otros ojos la misma cara de la moneda. Es decir, el lugar inverso del derecho sitúa la adaptación y el ajuste de los sistemas educativos e instituciones escolares a las necesidades de los estudiantes, con lo cual busca romper con las estigmatizaciones y prejuicios que envuelven las organizaciones y sus prácticas.
El determinismo biológico y cultural prescribe incapacidades de los alumnos, centra el problema en la reducción de las posibilidades de aprendizaje. La concepción opuesta al determinismo biológico reconoce la influencia de una distribución cultural y educativa desigual. Sin embargo, aunque los puntos de llegada pueden no ser los mismos, apuesta por alternativas de abordaje educativo a partir del potencial del alumno, por procesos atenuadores de los efectos de la exclusión estructural y por la mejoría de su trayectoria escolar (Baquero, 2009; Kaplan y García, 2006). Esta posición centra la atención en la visibilización de la interacción docente-alumno, en cuál es la concepción de la escuela hacia el alumno y, a partir de esa mirada, en cómo el estudiante construye una imagen de sus posibilidades o limitaciones.
El principio de inclusión no puede disociarse del concepto de calidad en las trayectorias escolares, ya que este incluye tanto los vínculos socioemocionales que pueden generarse en la escuela, que permiten que el alumno realice un recorrido alentador para la permanencia, como la meta a lograr: trayectorias continuas y completas. La dificultad para alcanzar la meta, traducida en interrupciones temporarias o permanentes, y las reiteraciones de experiencias de fracaso afectan de un modo particular la calidad del itinerario.
Tampoco hay lugar para un planteo dicotómico entre inclusión y calidad educativa, ya que un concepto se liga indefectiblemente al otro. La inclusión debe ir a la par de la calidad en la enseñanza y en los aprendizajes, los que, hoy por hoy, admiten otros debates, como la revisión de los parámetros o paradigmas de calidad educativa en la relación pedagógica de ayer para los alumnos del presente. Aun con debate mediante, la inclusión, desde la perspectiva del acceso y la permanencia, se enlaza estrechamente con la calidad educativa, pues el verdadero sentido de estar escolarizado tiene que dar cuenta de la significatividad de los saberes. Sin esta contemplación, el estar incluido se erige como un no estar afuera del sistema y la inclusión toma un cariz relativo e incompleto ante el fin formativo integral perseguido por la educación.
Segunda parte: marco normativo
1.2. Encuentros y desencuentros entre la Ley Federal de Educación y la Ley de Educación Nacional
Traer al texto dos instrumentos jurídicos de peso por sus giros legislativos, hitos en el sistema educativo y en la educación en la República Argentina, pero templados en diferentes momentos histórico-sociales, es prácticamente una necesidad impostergable para poder hilar ciertos elementos de encuentros y desencuentros que, valorados en el presente, permiten el contraste de permanencias y cambios.
Durante gran parte del siglo xx, el Estado nacional presta el servicio educativo en las provincias. Tras la sanción de distintas leyes, a partir de los años setenta y en sucesivas etapas, comienza un proceso de descentralización con el que se transfieren las responsabilidades de la prestación a las jurisdicciones. Este proceso finaliza en 1992, con la promulgación de la Ley de Transferencias de Escuelas 24049,4 sancionada en el año 1991.
La Ley Federal de Educación 24195 (LFE), sancionada al año siguiente, legisla sobre todo el sistema educativo y promulga cambios que incluyen la estructura, los contenidos de la enseñanza, los procesos pedagógicos, la gestión de las escuelas y la administración del sistema educativo. En materia de estructura, la LFE extiende la obligatoriedad a diez años a partir del último año de la Educación Inicial. Está compuesta por niveles organizados en tres ciclos en la denominada Educación General Básica (EGB),5 que culmina con el noveno año y se completa con regímenes especiales.6 Continúa con la Educación Polimodal, no obligatoria, con una duración no inferior a tres años.
La LFE regula, a partir del artículo 14 de la Constitución Nacional, «el derecho de enseñar y aprender» y se convierte en la máxima norma ordenadora de la educación en todo el país, concebida como bien social (artículo 1) y como un proceso permanente. Establece que el Estado nacional, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires son los encargados de garantizar el acceso a la educación de toda la población, asegurar la igualdad de oportunidades sin discriminación de ninguna naturaleza, a través de una distribución equitativa de los servicios educacionales. Pone en primer lugar a la familia, como agente natural, en la responsabilidad de la acción educadora. No obstante, marca la responsabilidad principal del Estado nacional, las provincias, los municipios, la Iglesia católica y demás confesiones religiosas reconocidas oficialmente.
Paviglianiti7 (1995), al comparar el texto de los artículos 3 y 48 en el Título I (derechos, obligaciones y garantías), hace referencia a que el primero se acerca más al rol principal del Estado en el área específica de la educación. En cambio, el segundo da cuenta de un rol subsidiario del Estado.
El artículo 40 avanza en los alcances de la cobertura asistencial para los sectores más desfavorecidos, a través de la concertación con organismos estatales, privados y asociaciones intermedias. También alienta acciones puntuales para atender las situaciones de los niños/as que no ingresen al sistema educativo, abandonen o repitan.
En el marco de la Educación Especial, la LFE dispone9 que se debe garantizar la atención individual de niños/as con necesidades educativas; serán escolarizados considerando las condiciones personales, en centros de educación especial y, con el acuerdo de los padres y si fuera posible, integrados a una escuela común, para lo cual debería adaptarse la organización escolar, el currículo e infraestructura y debería contarse con el acompañamiento de personal especializado.
La investigación muestra pensamientos divergentes en los efectos de la LFE. Por un lado, están quienes le atribuyen ser uno de los orígenes de los problemas de fragmentación y desigualdad de la educación argentina. Por otro, están quienes sostienen que la aplicación de políticas compensatorias desde la educación evitó la agudización de la problemática social. Aunque exista una falta de consenso en los debates, el nudo de los mismos se encontraría en las características de la implementación de los cambios ante la simultaneidad operada en diferentes dimensiones del sistema educativo. El Estado no logró implementar políticas educativas sustentables que dieran continuidad a las transformaciones (Tedesco, 2005).
En el año 2006, la LFE es reemplazada por la Ley de Educación Nacional 26206 (LEN) que, junto con la Ley de Financiamiento Educativo 26075/05 y la Ley de Enseñanza Técnico-Profesional 26058/05, configuraron el mapa de competencias del Gobierno nacional y provincial en educación.
La LEN define la educación como bien público y como un derecho personal y social; la declara prioridad nacional y política de Estado. Fija numerosos objetivos a la política educativa, tales como: asegurar una educación de calidad en condiciones de igualdad; promover una educación integral; fortalecer la identidad nacional; garantizar la inclusión y participación. Modifica la estructura del sistema educativo y retorna al anterior formato de primaria-secundaria y amplía la obligatoriedad hasta la finalización de la educación secundaria. La nueva estructura comprende cuatro niveles y ocho modalidades.10 Asimismo, establece la extensión de la jornada escolar o la jornada completa en las escuelas primarias (artículo 28).
Nosiglia (2007) observa una contradicción entre lo establecido en el artículo 15, que indica la unificación de la estructura del sistema educativo en todo el país, y lo establecido en el artículo 134, que ofrece dos opciones: una estructura de siete y cinco años —la organización clásica primaria-secundaria—, y otra de seis años de primaria y seis años de secundaria. Además, establece un plazo (seis años) para que el Ministerio de Educación y el Consejo Federal de Educación (CFE) acuerden la ubicación del séptimo grado. Esto es visto también como una contradicción, ya que en las opciones planteadas está definida la ubicación del séptimo grado (artículo 134).
En la provincia de Santa Fe, el Decreto 2679/9311 reguló los servicios educativos de la Modalidad Especial para el Nivel Inicial, Primario y post-Primario según lo establecido en el Capítulo II, Regímenes Especiales, de la LFE.12
Con la sanción de la LEN, hay cuestiones fundamentales del decreto provincial que no se condicen con el espíritu de la nueva ley; surge, entonces, el Decreto 2703/10, que amplía los términos del anterior en lo que respecta a acciones institucionales y funciones de los docentes, directivos y de supervisión, deroga los Grados Radiales13 y aprueba las Pautas de Organización y Articulación del Proyecto de Integración Interinstitucional de Niños, Adolescentes y Jóvenes con Discapacidad (artículo 5).
El encuadre de los Grados Radiales corresponde a una forma de entender que las dificultades están centradas en los niños y, para abordar sus problemáticas, es necesario apartarlos de su grupo o clase. El formato del Grado Radial constituye un exponente del paradigma homogeneizador de la escuela común que sostiene que los alumnos deben adaptarse al currículo, no a la inversa. Con el sustento legal nacional, las escuelas especiales deben trabajar articuladamente con la escuela común para favorecer procesos de integración educativa. Los alumnos con discapacidad integrados a la escuela secundaria pueden o no cursar todos los espacios curriculares.
En 2001, el CFE, «ámbito de concertación, acuerdo y coordinación de la política educativa nacional que debe asegurar la unidad y articulación del sistema educativo nacional», aprueba el documento de la Modalidad Especial mediante la Resolución 155/11 —emanada de la Resolución 144/11— cuyas orientaciones responden a las garantías establecidas en la LEN. Al año siguiente, mediante la Resolución 174/12, fija las pautas federales para el mejoramiento de la enseñanza y el aprendizaje y de las trayectorias escolares en el nivel inicial, primario y modalidades, y su regulación, con la finalidad de fortalecer los procesos pedagógicos, institucionales y socioeducativos de todos los estudiantes, en especial, de los que provienen de los sectores más vulnerables de la sociedad, y favorecer el ingreso, tránsito y egreso de los alumnos.
Con fines análogos, surge previamente la Resolución 93/09, que aprueba la organización pedagógica e institucional de la educación secundaria obligatoria. Esta resolución también indica redefinir la noción de estudiante ligada a formas tradicionales de aprender en la escuela, revisar las regulaciones que determinan la inclusión o la exclusión, la continuidad o discontinuidad, sostener y orientar con los equipos de enseñanza las trayectorias escolares, partiendo de las trayectorias reales que marcan recorridos particulares.
Se reformula el marco normativo del sistema educativo y se avanza en la legislación para los niños, niñas y adolescentes, definiéndolos como sujetos de derecho. Se promulga la Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes 26061/05 y su correlativa, 12967/12 (Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes en la provincia de Santa Fe). En ambas se establece el derecho a la educación (artículos 15 y 14, respectivamente).
Siguiendo la perspectiva de Nosiglia (2007), en la LEN se utiliza reiteradamente el término garantizar y no se especifica cuáles serán los medios para su cumplimiento. Contiene muy pocas normas jurídicas y una impronta discursiva de intenciones más que de operatividades. En este sentido, tanto la LFE como la LEN y las normativas ampliatorias parecen insuficientes para instrumentar su implementación. El cambio más sobresaliente de la LEN en materia de gobierno es haber transformado al CFE en un órgano resolutivo (artículo 118). Algunas de sus resoluciones, por lo tanto, serán de aplicación obligatoria en las jurisdicciones.
1.3. Inclusión y enfoque de derecho
En este apartado se pretende abordar el derecho a la educación según las concepciones de diferentes autores y ligado a lo que explicita la LEN. Al mismo tiempo, se muestra una perspectiva sociológica de este derecho.
La LEN, en el Título I, Disposiciones Generales, Capítulo I, Principios, Derechos y Garantías, artículo 2 establece: «La educación y el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social, garantizados por el Estado». Este artículo no puede desvincularse del anterior, en el que se señala que la presente ley ofrece un marco regulador del «ejercicio del derecho de enseñar y aprender», remitiéndose al artículo 14 de la Constitución Nacional y a los tratados internacionales incluidos y legitimados.
El inciso h) enuncia como fin y objetivo «garantizar a todos/as el acceso y las condiciones para la permanencia y egreso de los diferentes niveles del sistema educativo…», y el inciso e), «garantizar la inclusión educativa a través de políticas universales y de estrategias pedagógicas y de asignación de recursos que otorguen prioridad a los sectores más desfavorecidos de la sociedad». Jurídicamente, que el Estado se asuma como garante de derechos implica asegurar el derecho de ingresar al sistema educativo, promover las condiciones necesarias para que todos continúen incluidos, accedan al conocimiento, al aprendizaje y egresen de los diferentes niveles. Todo esto marca un objetivo de continuidad en la trayectoria de los niños, adolescentes y jóvenes que se desprende del marco legal sostenedor de derechos y de protección de las garantías en donde la obligatoriedad encontraría su amparo.
Rivas et al. (2007) plantean el derecho a la educación como un derecho humano y de responsabilidades éticas, políticas y sociales, en un sentido de preocupación por el otro, que ocupa un mismo plano en la igualdad de derecho. Esta categoría le otorga un carácter universal e interdependiente con otros derechos humanos y constituye una vía fundamental para acceder a ellos.
Tomaševski14 (como se cita en Rivas et al., 2007) define en cuatro conceptos el equilibrio entre derechos y obligaciones, libertades y responsabilidades, equilibrio a sostener por los Estados a fin de garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a la educación:
1. Asequibilidad: vincula la posibilidad del ejercicio del derecho a la educación con una serie de requerimientos preexistentes, tales como infraestructura apropiada, recursos educativos adecuados y suficientes y docentes con sólida formación profesional que puedan desempeñar sus tareas en condiciones dignas.
2. Accesibilidad: se refiere al ingreso de todos a la educación, con una propuesta que garantice el acceso de los sectores sociales más vulnerables. Este concepto está vinculado al principio de no discriminación y a las condiciones que debe cumplir el Estado, ya sean económicas, en cuanto a la gratuidad, materiales o geográficas, en cuanto a la adecuada distribución de recursos, equipamientos y centros escolares, que deben estar ubicados estratégicamente en el territorio.
3. Aceptabilidad: se relaciona con la diversidad, entendida a partir del respeto por la idiosincrasia de cada contexto social y cultural, la organización escolar y el currículo deberán anclarse en el equilibrio entre lo prescriptivo y los saberes significativos para la vida de las personas, es decir, para su proyecto de vida autónoma y de calidad.
4. Adaptabilidad: pone el acento en la idea de integración para aquellas situaciones que plantean una dificultad para que las personas asistan a la escuela en los términos exigidos formalmente. No se trata solamente de una integración de personas con discapacidades, sino también de tener flexibilidad para adaptarse a las realidades cambiantes y a los distintos contextos sociales de los cuales estas provienen y de habilitar el derecho a la educación con las singularidades de las personas.
En este sentido, Boggino y Boggino (2014) analizan críticamente las políticas de integración y se posicionan en la lógica de la accesibilidad universal, principio rector de su propuesta. Pensar e intervenir desde una lógica inclusiva implica, en primer lugar, realizar otra lectura de la frontera, límite, barrera que separa, excluye, obtura y deja afuera o del otro lado a determinados colectivos humanos. Destacan la significación con la que cada agente educativo construye simbólicamente la limitación o la diferencia, para que en los espacios institucionales o sociales se cimienten las bases de los derechos equitativamente.
Asumir la inclusión con un enfoque de derecho liga el derecho a la accesibilidad universal de la educación, sin ningún tipo de discriminación, con el derecho a la educación, a posteriori, de la inclusión. Desde esta perspectiva, convoca a un abordaje pensado en lo que necesita cada niño/a, en cómo aprende, en que no todos aprenden del mismo modo y al mismo tiempo. La coexistencia de ambas posiciones reunidas produciría una afectación positiva tanto en los estudiantes como en sus docentes: los sentimientos de frustración crecen cuando se pretende un itinerario igual para todos, los objetivos no se alcanzan y el alumno cree en su incapacidad de aprender.
Los autores citados proponen debatir y analizar cuánto hay de problema en el estudiante en esas situaciones instaladas como tal en el aula y cuánto corresponde a una matriz institucional, cultural y social instaurada, que percibe solo la barrera en el niño, como un obstáculo imposible de remover. La lógica de la accesibilidad universal se concibe si las políticas educativas comprenden la diversidad subjetiva, cultural y social como un valor de la pluralidad que aporta al crecimiento y a la innovación, si trascienden el plano discursivo de los marcos normativos y se consolidan en la práctica, en donde la integración o la inclusión no sean cuestiones o procesos a cumplir, sino que el derecho al acceso a la educación y al conocimiento de los niños/jóvenes se efectivice sin más preámbulo que el de legitimar un derecho de todos y de cada uno.
Las investigaciones demuestran consenso en la confluencia de una multiplicidad de factores y dimensiones que inciden y operan sobre el abandono en la escuela secundaria, atribuibles a las condiciones estructurales del alumno y de su contexto socioeconómico y familiar. Otra parte significativa de los estudios investigativos concentra los motivos en la experiencia escolar de los estudiantes, dan cuenta del posicionamiento asumido respecto de las formas que adoptan en la práctica la inclusión o la exclusión educativa y de la preocupación explícita por encontrar amarras en los abordajes ante la lectura del escenario educativo de la escuela pública.
Tenti Fanfani (2008) plantea la inclusión educativa a partir del análisis de dos dimensiones de la exclusión a resolver en la agenda política educativa. Por un lado, la exclusión que implica estar fuera de la escolarización obligatoria; por otro, la exclusión como dificultad de acceso de los niños y adolescentes a un conjunto de conocimientos, competencias y valores considerados necesarios para una inserción plena en la sociedad. Desde hace más de una década, continúa el autor, los ministerios de educación y desarrollo social en la República Argentina han orientado los esfuerzos para resolver el problema, básicamente, a políticas denominadas compensatorias de desigualdades sociales y pedagógicas que pondrían al alumno en situación diferente, por desigual, frente a las condiciones para la escolarización y el aprendizaje. La evaluación de los programas compensatorios permitiría dar cuenta del alcance en la distribución de los recursos materiales y financieros, en cuanto a obras de infraestructura escolar, cobertura de comedores escolares o becas para transporte, pero no de su efecto en los saberes de los alumnos. Las investigaciones indicarían que su éxito ha sido relativo, insuficiente para que los alumnos permanezcan en el sistema escolar en el nivel medio, y también se desprendería de ellas que las familias socialmente excluidas continúan con dificultades para sostener la escolarización de sus hijos.
Para Dussel (2004), definir la inclusión o la exclusión depende de la lente con la que se mire la identidad y la diferencia. La inclusión en una identidad determinada implica la exclusión de otros, de los que no comparten una misma identidad, se coloca una suerte de barrera que obtura la otredad para reconocer, respetar y convivir con la diferencia como singularidad de los seres humanos.
En Diálogos del SITEAL (Terigi, 2015), Terigi asume un posicionamiento muy contundente cuando afirma que la matriz disciplinar naturalizada y los formatos académicos inflexibles son aspectos relacionados directamente con la exclusión de los adolescentes de la educación secundaria. Las dos políticas principales de nivel nacional, los programas Conectar Igualdad y Planes de Mejora, no han logrado impactar para transformar el modelo pedagógico predominante. No se trata de disminuir el nivel de logros esperados, sino de buscar otros caminos para alcanzarlos, y avanzar, desde un modelo exitoso para algunos, hacia un paradigma posible para todos.
El estudio a nivel nacional de Scasso (2010a),15 con datos de DiNIECE-ME, refleja las evidencias del fracaso desde el inicio de la escolaridad primaria, en donde en el último grado del nivel, el 75 % de los alumnos asisten con edad teórica, el 15 % repitió una vez, y el 10 % repitió dos o más veces. Como efecto, crece la cantidad de alumnos que asisten con sobreedad al iniciar el secundario, que son aquellos que no logran promover el séptimo y octavo grado, y repiten. En séptimo grado asisten con edad teórica el 65 % de los alumnos, mientras que el 20 % repitió una vez y el 15 %, dos o más veces. La disminución de la matrícula entre octavo y noveno grado, y en los grados undécimo y duodécimo, es producto combinado del abandono y de la retención de matrícula por repitencia, que reduce el flujo de alumnos grado a grado. Llegan al último grado del secundario sin repetir el 34,5 % de los alumnos que asisten con edad teórica a primer grado.
Cuando Terigi (2007; 2010a) analiza los diferentes fenómenos que se producen en torno a las trayectorias escolares, evidencia una preocupación para que logren transformarse en trayectorias continuas y completas. Los modos o las formas de estar en la escuela es otra de las cuestiones que pone sobre el tapete para ser interpeladas y propone una revisión de las condiciones en que se desarrollan. La sociedad actual dista de aquella de los inicios de la escuela argentina, cuya función era la homogeneización y respondía a la formación de un modelo de alumno ajustado a determinadas corrientes pedagógicas y conforme a las realidades y mandatos políticos, sociales, económicos y culturales de la época. Los cambios en las sociedades se suceden aceleradamente en diferentes dimensiones y la escuela, que fue pensada en sus orígenes para otro contexto, conserva formatos escolares y de enseñanza que ya no producen el efecto deseado. Entre crisis y resistencias, están los alumnos, a quienes no es posible ofrecerles otra respuesta más que la recurrencia de acontecimientos escolares desalentadores.
Autores como Kaplan y García (2006) o Baquero (2009) coinciden con esta línea de análisis. También hacen referencia a las tensiones y desafíos producidos entre la escuela de la modernidad y la actual, ante la posibilidad de pensar otra escuela, que refuerce los mecanismos inclusivos y se posicione con una propuesta que mire los procesos que en ella tienen lugar como un territorio de construcción de subjetividad, que atenúe los efectos de la exclusión estructural y mejore las trayectorias simbólicas de los estudiantes. Para ello, proponen una mirada crítica sobre sus discursos y prácticas acerca del éxito y fracaso escolar, construcción cultural que reafirma o desestima una clasificación con la que ya ingresan los estudiantes. En muchos casos, esa categoría social de pertenencia se traslada a una clasificación escolar que determina las posibilidades de aprender o no de un alumno. Reconocen la influencia que implica una distribución cultural y educativa desigual, ya que probablemente los puntos de llegada pueden no ser los mismos. Sin embargo, trabajan sobre la concepción opuesta al determinismo biológico o cultural y apuestan por la posibilidad de revertir el fracaso social y escolar, buscando alternativas de intervención. Se trata de poder visibilizar los procesos generados en la interacción maestro-alumno, cómo mira la escuela al alumno y, a partir de esa mirada, cómo construye el estudiante una imagen de sus posibilidades o limitaciones.
Es necesario construir posibilidades en los niños y jóvenes de sectores populares y no centrarse en la prescripción de incapacidades de los estudiantes (Baquero, 2009). El modelo educativo basado en la defensa de la equidad en la educación aspira a lograr escuelas inclusivas, a ofrecer oportunidades a todos los sectores, particularmente a los grupos habitualmente excluidos, a hacerlos sentir reconocidos, garantizando el acceso al conocimiento en las mejores condiciones para los estudiantes en ellas escolarizados.
Muchas de las resoluciones emanadas del CFE se orientan a la necesidad de desarrollar políticas educativas jurisdiccionales e institucionales mediante líneas de acción destinadas a promover la ruptura de la lógica excluyente de modelos clásicos de enseñanza, la inclusión, el derecho a la educación y el fortalecimiento de la formación docente para revertir trayectorias escolares signadas por el fracaso, particularmente en los sectores más vulnerables de la sociedad. Por lo tanto, ponen énfasis en trayectorias continuas y completas, acceso, permanencia y egreso de los niños/as y jóvenes del sistema educativo. Estas son: Resolución CFE 79/09, Plan Nacional de Educación Obligatoria (Trienio 2009-2011) y sus anexos I y II; Resolución CFE 84/09, Lineamientos Políticos y Estratégicos de la Educación Secundaria Obligatoria; Resolución CFE 88/09, Institucionalidad y Fortalecimiento de la Educación Secundaria Obligatoria; Resolución CFE 93/09, Orientaciones para la Organización Pedagógica e Institucional de la Educación Secundaria Obligatoria; Resolución CFE 188/12, Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente (Trienio 2012-2014); Resolución CFE 174/12, Pautas Federales para el Mejoramiento de la Enseñanza y el Aprendizaje y las Trayectorias Escolares en el Nivel Inicial, Primario y Modalidades, y su Regulación.
1.4. Las competencias del Estado
Con el objeto de implementar la LEN, las distintas provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debieron adecuar su legislación. Cabe destacar que la provincia de Santa Fe se encuentra trabajando en un proyecto de ley de educación, razón por la cual se rige por la LEN.
El CFE constituye el ámbito en el que se definen pautas que intentan asegurar la unificación y coordinación del sistema educativo. En este marco, cabe analizar a qué Estado se hace referencia y cuáles serían las responsabilidades, puntualmente, las relaciones e implicancias para garantizar la inclusión y el derecho según sus competencias.
a. De incumbencia del Ministerio de Educación de la Nación:
1) Fijar la política educativa y controlar su cumplimiento; 2) asegurar el logro de los objetivos del sistema educativo mediante la planificación, ejecución, supervisión y evaluación de políticas, programas y resultados educativos; 3) asistir técnica y financieramente a las jurisdicciones; 4) declarar la emergencia educativa en la jurisdicción en la que esté en riesgo el derecho a la educación de los alumnos que cursan los niveles obligatorios.
b. De incumbencia del Ministerio de Educación junto al Consejo Federal:
1) Definir los criterios básicos concernientes a la carrera docente; 2) diseñar y ejecutar políticas de promoción de la igualdad educativa; 3) definir contenidos curriculares comunes y núcleos de aprendizaje prioritarios; 4) dotar a las escuelas de los recursos materiales necesarios para garantizar una educación de calidad; 5) desarrollar y ejecutar la política de información y evaluación continua del sistema educativo.
c. De incumbencia de las provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
1) asegurar el derecho a la educación; 2) planificar, organizar, administrar y financiar el sistema educativo de su jurisdicción; 3) aprobar el currículo de los distintos niveles y modalidades; 4) expedir títulos y certificaciones; 5) garantizar el acceso y permanencia en la escuela; 6) establecer contenidos curriculares acordes a sus realidades sociales, culturales y productivas; 7) organizar y conducir las instituciones educativas de gestión estatal; 8) aplicar las resoluciones del Consejo Federal; 10) propiciar la vinculación de las escuelas secundarias con el mundo del trabajo y la producción; 11) participar en el desarrollo e implementación del sistema de evaluación e información del sistema educativo; 12) adecuar su legislación a la Ley Nacional.
d. De incumbencia concurrente entre Nación, provincias y Ciudad Autónoma:
1) proveer una educación de calidad para todos los habitantes, garantizando la igualdad, gratuidad y equidad; 2) gobernar y administrar el Sistema Educativo Nacional; 3) garantizar el acceso a la educación mediante la creación de establecimientos educativos de gestión estatal; 4) asegurar el cumplimiento de la obligatoriedad escolar; 6) garantizar el financiamiento del Sistema Educativo Nacional.
El análisis del reciente lanzamiento del Plan Estratégico Nacional 2016-2021, Argentina Enseña y Aprende, del Ministerio de Educación y Deportes de la Nación, conforme los principios establecidos en la LEN y los compromisos asumidos por el CFE en la Declaración de Purmamarca,16 arroja luz acerca del rol y de las responsabilidades del Estado, las provincias y CABA. El plan, sustentado en el artículo 2 de la LEN, pilar en el que se basa el impulso en la formulación de políticas públicas educativas que garanticen su cumplimiento, plantea los objetivos como desafíos, establece la necesidad del fortalecimiento de acciones para garantizar trayectorias escolares completas en los tiempos previstos atendiendo a las diferencias o ritmos particulares de los estudiantes y promueve una educación inclusiva y de calidad, acorde a las transformaciones culturales, económicas y tecnológicas de la sociedad.
Para poder avanzar hacia el cumplimiento de estos objetivos, el plan se centra en la mejora sistémica y sostenida de la formación docente, de los procesos de enseñanza y de aprendizaje, de la gestión pedagógica y de la planificación y gestión de las acciones educativas, materiales y financieras en los ámbitos nacional y provincial. A su vez, busca impulsar un nuevo compromiso por la educación con el objetivo de generar comunidades de aprendizaje que impacten positivamente en la vida de los/as estudiantes y educadores/as. (Ministerio de Educación y Deportes de la Nación, 2016; p. 4)
El documento explicita y describe la tarea que cada provincia y CABA deberán realizar para poder lograr los objetivos nacionales. También indica que tendrán la responsabilidad de elaborar planes operativos anuales y establecer líneas de acción y estrategias acordes a las particularidades de los contextos jurisdiccionales.
Así, el Estado nacional toma posición nuevamente, reitera su pronunciamiento respecto a los lineamientos generales en política educativa y delega en la órbita de las provincias y CABA su efectivo cumplimiento mediante la puesta en marcha de los mecanismos necesarios. El plan guarda coherencia ya que, producto de la descentralización, las jurisdicciones son las reales prestadoras del servicio educativo, siendo de su competencia los niveles obligatorios de la escolaridad, los que solo recibirán asistencia del Estado nacional en los casos de excepcionalidad, declarada la emergencia educativa cuando el derecho a la educación se vea comprometido, y las medidas que se implementen contarán con la anuencia de la jurisdicción respectiva y del CFE.
En síntesis, recuperando las consideraciones de Nosiglia (2007), las jurisdicciones gobiernan, gestionan, supervisan y financian sus instituciones educativas. La nación diseña e implementa las políticas educativas establecidas en la LEN a través del diseño de sus propios programas y proyectos, presta asistencia técnica y financiera, garantiza el desarrollo de la educación de calidad a través de sistemas de información y evaluación permanente y se reserva la validación nacional de los títulos. Algunas funciones son acordadas en el CFE entre la nación y las provincias, por ejemplo, la elaboración de los contenidos básicos para todos los niveles y modalidades y el establecimiento de las políticas de evaluación educativa.
2 El derecho a la educación está consagrado por el artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. Los instrumentos normativos internacionales que han ratificado este derecho son, entre otros: la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza, de la UNESCO, 1960; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 1966; la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, de 1979 —en especial los artículos 10 y 14—; la Convención sobre los Derechos del Niño, de 1989 —en especial, los artículos 28 y 29—; la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, de 1990 —en particular el artículo 45—; la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006 —en especial, el artículo 24—; y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, aprobada por la Asamblea General en septiembre de 2007 —en particular, el artículo 14—.
3 Licenciada en Ciencias Antropológicas. Doctorada de FFyL. Profesora Adjunta regular de Didáctica Especial de la Antropología y Prácticas de la Enseñanza. Profesora de las Maestrías en Antropología Social y en Psicología Educacional. Codirectora de proyectos UBACyT. Investigadora del Programa de Antropología y Educación, FFyL.
4 «Facúltase al P.E.N. a transferir a las provincias a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, los servicios educativos administrados en forma directa por el Ministerio de Cultura y Educación y por el Consejo Nacional de Educación Técnica y las facultades y funciones sobre los establecimientos privados reconocidos. Excepciones».
5 Educación Inicial: destinada a niños de tres a cinco años de edad, el último año es obligatorio; Educación General Básica (EGB): constituida por nueve años de escolaridad que se cumplen a partir de los seis años de edad; está organizada en tres ciclos de tres años; Educación Polimodal: a continuación de la EGB, impartida por instituciones específicas y con una duración no inferior a tres años; Educación Superior: profesional y académica de grado, su duración la determinan las instituciones universitarias y no universitarias; Educación de Posgrado: a continuación del grado y a cargo de universidades e instituciones académicas reconocidas.
6 Regímenes Especiales —educación especial, de adultos, artística y otros—: atienden las necesidades que no pudieran ser satisfechas por la estructura básica y exijan ofertas diferenciadas en función de las necesidades del educando. Los niveles, ciclos y regímenes deben articularse a fin de asegurar la movilidad horizontal y vertical de los alumnos.
7 Paviglianiti, N. Profesora titular ordinaria en Política Educacional, Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires.
8 Artículo 3. El Estado nacional, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, garantizan el acceso a la educación en todos los ciclos, niveles y regímenes especiales a toda la población, con la participación de la familia, la comunidad, sus organizadores y la iniciativa privada. Artículo 4. Las acciones educativas son responsabilidad de la familia, como agente natural y primario, del Estado nacional, de las provincias, los municipios, la Iglesia Católica, las demás confesiones religiosas oficialmente reconocidas y las organizaciones sociales.
9 Artículo 27. Las autoridades educativas de las provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires coordinarán con las de otras áreas acciones de carácter preventivo y otras dirigidas a la detección de niños/as con necesidades educativas especiales. El cumplimiento de la obligatoriedad indicada en el artículo 10 incisos a) y b), tendrá en cuenta las condiciones personales del educando/a. Artículo 28. Los objetivos de la Educación Especial son: a) Garantizar la atención de las personas con estas necesidades educativas desde el momento de su detección. Este servicio se prestará en centros o escuelas de educación especial. b) Brindar una formación individualizada, normalizadora e integradora, orientada al desarrollo integral de la persona y a una capacitación laboral que le permita su incorporación al mundo del trabajo y la producción. Artículo 29. La situación de los alumnos/as atendidos en centros o escuelas especiales será revisada periódicamente por equipos de profesionales, de manera de facilitar, cuando sea posible y de conformidad con ambos padres, la integración a las unidades escolares comunes. En tal caso el proceso educativo estará a cargo del personal especializado que corresponda y se deberán adoptar criterios particulares de currículo, organización escolar, infraestructura y material didáctico.
10 Cuatro niveles: Educación Inicial; Educación Primaria; Educación Secundaria y Educación Superior. Ocho modalidades: Educación Técnico Profesional; Educación Artística; Educación Especial; Educación de Jóvenes y Adultos; Educación Rural; Educación Intercultural Bilingüe; Educación en Contextos de Privación de Libertad; Educación Domiciliaria y Hospitalaria.
11 Artículo 3. La Educación Especial atenderá a las personas con necesidades educativas especiales que presenten las siguientes características: Discapacidad mental de grado leve, moderado y severo. Disminución física motivada por déficit sensorial y/o motor. Dificultad en la integración social motivada por una manifiesta inestabilidad emocional y un desequilibrio conductual que no le permita adaptarse al medio.
12 Artículo 27. Las Autoridades Educativas de las Provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires coordinaran con las de otras áreas acciones de carácter preventivo y otras dirigidas a la detección de niños/as con necesidades especiales.
El cumplimiento de la obligatoriedad indicada en el artículo 10 incisos a) y b), tendrá en cuenta las condiciones personales del educando/a.
Artículo 28: Los objetivos de la Educación Especial son: a) Garantizar la atención de las personas con estas necesidades educativas desde el momento de su detección. Este servicio se prestará en Centros o Escuelas de Educación Especial. b) Brindar una formación individualizada, normalizadora e integradora, orientada al desarrollo integral de la persona y a una capacitación laboral que le permita su incorporación al mundo del trabajo y la producción.
Artículo 29: La situación de los alumnos/as atendidos en Centros o Escuelas Especiales será revisada periódicamente por equipos de profesionales, de manera de facilitar, cuando sea posible y de conformidad con ambos padres, la integración a las Unidades Escolares Comunes. En tal caso el proceso educativo estará a cargo del personal especializado que corresponda y se deberán adoptar criterios particulares de currículo, organización escolar, infraestructura y material didáctico.
13 Artículo 4. Derógase el Título VI «Grados Radiales» —Artículos 96 a 110 inclusive— del Decreto 2679/93.
14 Tomaševski, K. Fue relatora especial sobre el derecho a la educación de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
15 La educación en cifras. Total país. «Para mantener la comparabilidad de las estructuras de niveles entre jurisdicciones, se considera como primaria los grados 1 a 6, como secundaria básica el tramo del 7 al 9 grado, y como secundaria orientada los grados 10 a 12 de educación común».
16 La declaración fue firmada por los miembros del CFE el 12 de febrero de 2016.
