Читать книгу Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas - Andreas Hildenbrand Scheid - Страница 7
ОглавлениеPosibles modelos organizativos para estas estructuras blandas pueden ser mesas redondas para el diálogo y la generación de consenso, conferencias de alcaldes, asociaciones voluntarias de municipios, redes de cooperación entre ciudades, etc. Estas estructuras blandas, que en muchos casos cuentan con la participación directa del ente metropolitano, existen especialmente en el ámbito de la promoción económica del área metropolitana. Permiten una adaptación flexible y una reacción rápida ante nuevos retos y escenarios cambiantes.
De todas formas, las estructuras blandas de cooperación de carácter informal también se dotan de un cierto grado de formalización para regular su organización, funcionamiento y actividades, por ejemplo, cuando se prevé la realización de proyectos comunes que suponen compromisos financieros. En estos casos se suelen emplear fórmulas jurídicas del derecho civil (asociaciones) o derecho mercantil (Sociedad de Responsabilidad Limitada, Sociedad Anónima).
La decisión sobre el empleo de estructuras duras o blandas de gobernanza metropolitana y sobre los respectivos modelos organizativos se encuentra ligada a las diferentes posiciones teóricas e ideológicas que existen acerca de lo que podría ser la mejor solución para abordar la problemática institucional de la cuestión metropolitana.
Los estudios sobre el metropolitan governance, promovidos desde la década de los cincuenta del siglo pasado por economistas y politólogos, han identificado tres posiciones (Zimmermann, 2008; Tomàs, 2010; Ojeda García, Jaráiz Gulías y Lagares Díez, 2014):
1) La escuela de la elección pública (public choice)
Los seguidores de esta perspectiva, de ideología neoliberal, rechazan las fórmulas de la cooperación intermunicipal a través de la creación de agrupaciones o asociaciones entre municipios, para resolver los problemas y retos que se plantean para la gestión pública a escala metropolitana. Adoptando un enfoque de fragmentación, apuestan por la competición entre los municipios del área metropolitana, pues consideran que las reglas de mercado aseguran la mejor forma de organización y provisión de los servicios públicos. Se argumenta que la fragmentación del poder en el espacio metropolitano entre varios municipios y la competición entre ellos tiene como ventajas la contención del gasto público del gobierno local y «la mejora de los resultados de gobierno gracias a la experimentación por varias unidades de este» (Ojeda García, Jaráiz Gulías y Lagares Díez, 2014: 155).
2) Las teorías de reforma metropolitana (metropolitan reform school)
Esta posición, cercana a la ideología de la socialdemocracia, considera la fragmentación político-administrativa del espacio metropolitano como dis-funcional. Propone como solución la creación de instituciones fuertes para la gobernanza metropolitana, es decir, la anexión y fusión de los municipios colindantes por la ciudad central del espacio metropolitano o la creación de gobiernos metropolitanos de segundo nivel, es decir, la implantación de instituciones de segundo nivel (two-tier), con competencias en materias de interés metropolitano y con autonomía financiera, conservando los municipios su autonomía. Estas instituciones deberían tener carácter de entes territoriales que cuenten con una legitimación política por elecciones directas y, preferiblemente, que sean coincidentes en cuanto a su ámbito territorial con el área funcional metropolitana.
Como ventajas de esta posición, pueden destacarse: una mayor capacidad de lograr la coordinación y coherencia del crecimiento urbanístico y de los usos del suelo en el espacio metropolitano, una mayor eficiencia en las economías de escala, la internalización de las externalidades y la promoción de la igualdad fiscal. Asimismo, resulta más fácil la captación de inversiones para el espacio metropolitano, por tener el potencial inversor una información integrada a escala metropolitana (por ejemplo, la página web del ente metropolitano) sobre los suelos y otros factores de localización relevantes existentes y, sobre todo, un interlocutor único en cuanto a la toma de decisiones.
3) El modelo del nuevo regionalismo (new regionalism)
Este modelo, denominado también modelo de la autocoordinación horizontal (horizontale Selbstkoordination, Zimmermann, 2008: 78), aboga por la cooperación voluntaria y el trabajo en red entre los actores, tanto públicos como privados, creándose fórmulas organizativas metropolitanas para la consecución de intereses comunes, pero conservando en cada momento las partes involucradas su autonomía. En este modelo sobre la base de acuerdos intermunicipales, los distintos gobiernos municipales pueden crear estructuras organizativas metropolitanas para asegurar una gestión eficaz de determinados servicios (agua, residuos, etc.).
De todos modos, en la práctica europea de la gobernanza metropolitana se ha puesto de manifiesto que las estructuras duras y las estructuras blandas de la gobernanza metropolitanas no constituyen vías excluyentes. Se complementan entre sí y su aplicación combinada resulta conveniente para lograr un tratamiento adecuado de las oportunidades y los problemas que han de atenderse en los espacios metropolitanos.
La opción a favor de un determinado tipo de gobernanza y modelo organizativo no es una mera cuestión de posiciones teóricas e ideológicas. También está condicionada por la naturaleza técnica de los asuntos de interés metropolitana. La planificación territorial metropolitana y la prestación de determinados servicios metropolitanos en materia de transporte, agua y residuos precisan estructuras de gobernanza dura con modelos organizativos, competencias y recursos financieros regulados por el derecho. Difícilmente los compromisos y decisiones que cabe adoptar en las tareas metropolitanas señaladas podrían establecerse en el marco de fórmulas blandas de gobernanza basadas en el debate y el diálogo y los criterios de la voluntariedad, flexibilidad y del consenso unánime.
En este sentido, y para el caso concreto de la planificación territorial metropolitana, la posición que adoptan las teorías de reforma metropolitana, que abogan por la creación de estructuras duras de la gobernanza metropolitana, se revela como el camino más adecuado. En primer lugar, porque los planes territoriales metropolitanos tienen, además de un componente orientativo-indicativo, un componente regulador-vinculante (capítulo 1.4.1). Por tanto, suelen recoger determinaciones con carácter de normas vinculantes sobre los usos del suelo que, mediante su desarrollo por el planeamiento urbanístico, afectan, al fin y al cabo, directamente al contenido de la propiedad. Es más que evidente que este tipo de determinaciones no se pueden establecer en el marco de fórmulas blandas de gobernanza. No obstante, éstas sí pueden servir en cuanto al componente orientativo-indicativo de la planificación territorial, por ejemplo, para impulsar e implementar, por medio de procesos de cooperación, estrategias para el desarrollo territorial. En segundo lugar, la existencia de un gobierno metropolitano específico competente en planificación territorial supone la asignación clara de la responsabilidad de la gestión del plan territorial metropolitano a un órgano de gobierno propio, con capacidad de decisión político-administrativa sobre el ámbito territorial de este plan. En tercer lugar, porque gobiernos metropolitanos dotados de competencias en un amplio espectro de materias, entre ellas el transporte público, el desarrollo económico regional u otras políticas sectoriales de incidencia territorial, suponen ventajas ex ante de coordinación y generación de sinergias para la implementación efectiva de los objetivos de la planificación territorial, entendida ésta como la ordenación física y el desarrollo territorial desde un enfoque integrado y plurisectorial que, en gran parte, recibe su implementación real mediante estas políticas. Por último, también el hecho de que la ausencia de gobierno metropolitano significa, como señaló acertadamente el geógrafo Oriol Nel·lo (1995), grandes costes de eficiencia democráticos, administrativos, sociales e institucionales10, y apunta a que la fórmula de gobernanza más adecuada para afrontar de un modo eficaz los retos metropolitanos es la creación de instituciones metropolitanas específicas con las siguientes características (Heinelt y Kübler, 2005):
– como entidades locales constituidas por la agrupación de municipios y con personalidad jurídica y administrativa propia;
– dotadas de competencias en un amplio espectro de materias (por tanto, entes metropolitanos plurifuncionales);
– con legitimación política directa (elección por los ciudadanos), y
– con un ámbito territorial administrativo que coincida con el ámbito funcional metropolitano.
4. El reto del buen gobierno del territorio metropolitano: lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible y el papel central de la planificación territorial
Entre las competencias atribuidas a las instituciones de la gobernanza metropolitana habitualmente figura la elaboración de un plan territorial metropolitano. Este plan es uno de sus instrumentos clave para afrontar el reto del gobierno de la ciudad real y asegurar un buen gobierno del territorio metropolitano.
Aporta el marco de referencia estratégico imprescindible para orientar el desarrollo urbano-territorial hacia la sostenibilidad, para asegurar la cohesión territorial y social y para promocionar económicamente el área metropolitana y posicionarlo de forma competitiva en la economía globalizada. Para cumplir su función de contribuir al desarrollo urbano-territorial sostenible, los planes territoriales metropolitanos suelen seguir, como hilo conductor de sus objetivos y propuestas de intervención, el modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica. Este modelo constituye el paradigma imperante que orienta, en los países europeos, la práctica de la planificación territorial metropolitana.
Partiendo de estas consideraciones previas, a continuación se señalarán, en primer lugar, los objetivos y características básicas (contenidos, funciones, etc.) de la planificación territorial como herramienta principal de la política de ordenación del territorio. Los planes metropolitanos son una modalidad de esta planificación y, por tanto, para entender la naturaleza de los planes metropolitanos, se requiere un conocimiento de los rasgos fundamentales de la planificación territorial en general. En segundo lugar, se señalarán las tareas específicas que se cumplen por la planificación territorial en la escala metropolitana. En tercer lugar, se esbozarán los elementos configuradores de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como modelo alternativo a la ciudad y al que se suele atribuir una mayor sostenibilidad. Por último, se explicará cómo se aplica y se concreta este modelo en el ámbito de la planificación territorial metropolitana a través de un conjunto de estrategias de intervención.
4.1. La planificación territorial como herramienta principal de la política de ordenación del territorio: objetivos y características básicas
La planificación territorial es la herramienta principal de la política de ordenación del territorio, una de las típicas políticas públicas del Estado de bienestar. Se implanta en la mayoría de los países industrializados europeos después de la Segunda Guerra Mundial, y alcanza, en las décadas de los sesenta y setenta, su consolidación generalizada como función pública con leyes específicas, instrumentos propios (planes de ordenación del territorio y otros) y la creación de estructuras administrativas especializadas a diferentes niveles (comarcal-metropolitano, regional, nacional), con un claro protagonismo del nivel regional en los estados federales o descentralizados políticamente11.
En Europa esta política pública opera con dos enfoques: por un lado, la ordenación del territorio entendida como planificación física a escalas intermedias (regional y subregional) entre el municipio y el Estado. Es el enfoque seguido por la mayoría de los países europeos (Alemania, Suiza, Holanda, Italia, Portugal, España, etc.). Por otro lado, existe el planteamiento más amplio del aménagement du territoire francés, que representa una combinación entre tres políticas públicas: planificación física, desarrollo económico regional y organización administrativa del territorio. Entre ambos enfoques se han producido, a lo largo de las décadas, contactos y convergencias, de modo que no existen separaciones nítidas. La planificación física está redescubriendo y reforzando la atención a la necesidad del desarrollo económico del territorio y el aménagement du territoire francés, tradicionalmente de visión economicista, pone cada vez más énfasis en los aspectos medioambientales (Hildenbrand Scheid, 1995, 1996, 2000, 2006a y 2010). Por ello, hoy domina el uso del concepto de desarrollo territorial, que engloba las tres grandes misiones o funciones que cumple la política de ordenación del territorio: coordinación (respecto al planeamiento urbanístico y políticas sectoriales de incidencia territorial), ordenación (protección, conservación, mejora o restauración de los recursos y valores del territorio) y desarrollo (desarrollo económico y social del territorio).
La finalidad de la política de ordenación del territorio es velar por que las actividades humanas con repercusión directa sobre los usos del suelo se implanten y desarrollen en el territorio de manera coordinada, equilibrada y compatible entre sí. Se trata de lograr que a largo plazo se consolide un modelo de utilización racional o uso inteligente del territorio al servicio del interés general o bien común, en el que se cumplan los tres objetivos generales de la política de ordenación del territorio: la sostenibilidad del desarrollo urbano-territorial, la cohesión territorial y el desarrollo económico del territorio, fortaleciendo su competitividad y aprovechando las oportunidades del potencial de desarrollo vinculados al capital territorial existente12.
El uso inteligente del territorio significa lograr la coherencia territorial mutua de las políticas públicas. Han de evitarse incoherencias o incompatibilidades en las decisiones territoriales (localizaciones, zonificaciones y trazados) de las políticas sectoriales con incidencia territorial que se derivan de los costes innecesarios de una acción aislada, dispersa y descoordinada. Por el contrario, estas políticas han de apostar, en sus decisiones territoriales, por la coordinación y cooperación intersectorial e interadministrativa que permitirá una acción conjunta con coherencia territorial, porque se compatibilizan los diferentes usos que concurren entre sí en el territorio y, de este modo, se aprovechan complementariedades y economías de escala y se generan efectos sinérgicos.
Los planes territoriales a escalas subregional (entre ellos los planes territoriales metropolitanos), regional o, incluso, nacional son el principal instrumento de la política de ordenación del territorio para garantizar su uso inteligente13. Sus contenidos se centran en definir objetivos y estrategias territoriales para el desarrollo de las tres grandes estructuras o sistemas territoriales y establecer la ordenación básica de los usos del suelo. Los tres grandes sistemas territoriales son:
• El sistema de ciudades (niveles jerárquicos, redes de cooperación, dotaciones de equipamientos, áreas para actividades productivas).
• El sistema de articulación territorial (las redes de transporte y de otras infraestructuras terrestres).
• El sistema de espacios libres o de protección territorial (patrimonio natural y cultural, prevención de riesgos).
Con ello, los planes territoriales aportan a sus destinatarios las políticas públicas en general, pero especialmente el planeamiento urbanístico municipal y las políticas sectoriales de incidencia territorial, un marco de referencia territorial que se encuentra definido en las estrategias territoriales que contienen estos planes para los tres grandes sistemas territoriales. En estas estrategias territoriales se establecen criterios territoriales (localizaciones, zonas o trazados-corredores-pasillos) que se plasman en la normativa de cada plan mediante determinaciones con un grado de vinculación jurídica diferente (normas, directrices o recomendaciones). Toman como punto de partida un análisis y diagnóstico territorial y, sobre todo, un modelo territorial que, por consenso colectivo, se ha llegado a considerar como visión estratégica o imagen final deseable que conseguir para el desarrollo a largo plazo del respectivo territorio.
El uso de determinaciones con un grado de vinculación jurídica diferente en los planes territoriales refleja que, en la política de ordenación del territorio, suelen estar presentes dos componentes que se aplican de forma combinada y con diferencias en cuanto al peso relativo de cada una de ellas: el componente regulador-vinculante y el componente orientativo-indicativo, que también pueden entenderse como el carácter cerrado o abierto, respectivamente, de los planes (Benabent, 2012: 8).
El componente regulador-vinculante resulta necesario cuando se trata de ordenar y controlar el crecimiento urbanístico, racionalizar el consumo de suelo y proteger el espacio libre mediante el establecimiento de usos permitidos o prohibidos, parámetros cuantitativos limitadores-orientativos para el crecimiento poblacional y del suelo urbanizable. Las determinaciones de los planes en el marco de este componente se dirigen al planeamiento urbanístico municipal y afectan directamente al contenido de la propiedad. Con este componente se atiende especialmente la función de ordenación de la planificación territorial.
El componente orientativo-indicativo opera en los planes en relación con sus determinaciones dirigidas a las planificaciones sectoriales de incidencia territorial, competentes en materia de proyectos de infraestructuras, equipamientos e instalaciones. También se relaciona con las planificaciones o actuaciones encaminadas al desarrollo económico del territorio, planes de desarrollo económico regional, áreas para incentivos económicos regionales, planes de desarrollo rural, planes de desarrollo turístico, etc., proporcionándoles criterios territoriales (localizaciones, zonificaciones, trazados). En este caso, no se generan efectos directos sobre el contenido de la propiedad y un incumplimiento de las previsiones del plan (por ejemplo, la localización de un intercambiador o de una planta para el tratamiento de residuos sólidos urbanos) tiene únicamente consecuencias políticas, financieras y económicas. Las afecciones sobre los suelos en los que se ubican estos proyectos solo se producirían en la medida del proceso de su ejecución efectiva (Benabent, 2012: 8). Con este componente se atiende especialmente la función de desarrollo de la planificación territorial.
4.2. Las tareas específicas de la planificación territorial en la escala metropolitana
Los planes territoriales metropolitanos constituyen un instrumento fundamental para lograr la coordinación entre las instituciones que intervienen con las políticas de su competencia en los espacios metropolitanos. Estos planes velan por la coordinación y compatibilización mutua de las políticas sectoriales con incidencia directa en el territorio. Abordan los problemas, oportunidades y retos que tienen una inequívoca naturaleza metropolitana, de forma unitaria e integrada, es decir, con una visión de conjunto a escala metropolitana, tanto en las fases del análisis y diagnóstico como en las fases de la formulación, implementación y evaluación del proceso de planificación. Únicamente esta visión metropolitana, desde la acción pública, permite lograr un desarrollo del territorio metropolitano con resultados satisfactorios en términos de eficiencia, equidad, sostenibilidad ambiental, competitividad económica y cohesión social. Asimismo, la visión metropolitana aporta una mayor coherencia mutua, un mejor aprovechamiento de complementariedades, la creación de economías de escala y la generación de efectos sinérgicos en relación con las actuaciones que se diseñen y ejecuten.
En este sentido, y en el marco de los objetivos y características de la planificación territorial en general expuestos en el capítulo anterior, los planes territoriales metropolitanos como instrumentos para propiciar un desarrollo urbano-territorial sostenible atenderán las siguientes cinco tareas específicas:
1) El tratamiento, en su conjunto, del crecimiento urbanístico en el área metropolitana, orientándolo en cuanto a su cantidad y calidad (forma, etc.).
2) El trazado de las redes de transporte y de otras infraestructuras básicas, que tienen una importante función estructurante para el conjunto del área metropolitana.
3) La preservación y el desarrollo del sistema de espacios libres que cumplen funciones múltiples para el conjunto del área metropolitana.
4) La localización de grandes equipamientos de nivel superior, relevantes para la calidad de vida y cohesión social del área metropolitana.
5) La dotación de espacios productivos, que juegan un papel relevante para el desarrollo económico del área metropolitana.
Estas cinco tareas específicas conforman un temario mínimo común de la planificación territorial metropolitana. Están presentes, en mayor o menor intensidad, en todos los planes territoriales metropolitanos. Pueden estar acompañadas por otras tareas, en función de las características geográficas y socio-económicas de cada área metropolitana o por las diferentes regulaciones normativas sobre el contenido de los planes territoriales metropolitanos.
En lo que se refiere al primero de los tres objetivos generales de la política de ordenación del territorio, la sostenibilidad del desarrollo urbano-territorial, la aportación concreta de los planes territoriales metropolitanos se pone de manifiesto en seis ejes de acción:
1) La opción a favor de un crecimiento urbanístico sostenible mediante el desarrollo de un sistema urbano policéntrico y equilibrado, combinado con una decidida apuesta por la ciudad razonablemente compacta.
2) La creación, preservación o mejora de un sistema verde metropolitano de uso público y con funciones múltiples (estructurante, paisajística, recreativa, ecológica, prevención de riesgos, equilibrio climático).
3) La definición de criterios, zonificaciones y actuaciones dirigidas a la preservación de áreas o elementos con valores ecológico-ambientales e histórico-culturales y a la preservación de recursos naturales específicos.
4) La definición de criterios, zonificaciones y actuaciones destinadas a la protección, ordenación y gestión del paisaje.
5) La definición de criterios y zonificaciones encaminados a la prevención de determinados riesgos catastróficos de carácter natural o tecnológico.
6) La opción a favor de la movilidad sostenible en áreas urbanas mediante la planificación integrada de las redes de transporte y de los usos del suelo.
En relación con el segundo objetivo general de la ordenación del territorio, la cohesión territorial, los planes territoriales metropolitanos contribuyen a su consecución, sobre todo mediante sus determinaciones sobre las localizaciones previstas para las dotaciones de equipamientos y servicios sanitarios, educativos, culturales, deportivos y de asistencia social que se tienen que ofrecer en cada centro urbano en función de su nivel de centralidad, para garantizar, con condiciones de equivalencia en las diferentes partes del territorio metropolitano, la accesibilidad de los ciudadanos a estos equipamientos y servicios. En este contexto, la cohesión territorial contribuye a la cohesión social del territorio metropolitano.
En cuanto al tercer objetivo general de ordenación del territorio, el desarrollo económico del territorio y el fortalecimiento de su competitividad, los planes territoriales consideran la movilización y puesta en valor del capital territorial. Ejemplos concretos de ello son las determinaciones de estos planes para:
– El establecimiento de áreas de reserva de suelos de carácter intermunicipal equipados para actividades económicas, por ejemplo, para parques tecnológicos o empresariales, centros logísticos, etc.
– La mejora de la accesibilidad del territorio metropolitano mediante la formulación de criterios territoriales y propuestas de actuaciones para el desarrollo del sistema de las redes de comunicaciones y de los servicios de transportes. Con ello, los planes territoriales metropolitanos intervienen sobre uno de los clásicos factores de localización, contribuyendo a mejorar las posibilidades de atraer la ubicación de actividades económicas en el espacio metropolitano.
– El apoyo a la formación de redes de cooperación entre las ciudades del espacio metropolitano que pertenecen al grupo de los instrumentos informales de la ordenación del territorio, y cuyo leitmotiv es cooperar para competir juntos mejor, para aprovechar complementariedades y generar economías de escala y efectos de sinergia (Hildenbrand Scheid, 2005 y 2006b). En el capítulo 5, dedicado al análisis del área metropolitana de Hannover, se comentan ejemplos concretos de este tipo de redes de cooperación.
4.3. La ciudad razonablemente compacta y policéntrica como modelo alternativo a la ciudad dispersa
El problema de la insostenibilidad de la ciudad dispersa supone, para la gestión pública, el reto de orientar el desarrollo de la ciudad real de escala metropolitana hacia un desarrollo urbano-territorial sostenible, es decir, respetuoso con el medioambiente y, a su vez, en consonancia con los requerimientos de la competitividad económica y la cohesión social. Es el reto del buen gobierno del territorio metropolitano.
Para ello, resultan necesarias políticas públicas enfocadas hacia el objetivo de la sostenibilidad, entre ellas la política de ordenación del territorio mediante planes territoriales metropolitanos que se orienten hacia un modelo de ciudad razonablemente compacta y policéntrica.
A favor de este modelo de ciudad razonablemente compacta y policéntrica como opción alternativa y mucho más sostenible que la ciudad dispersa, se suelen pronunciar, en todos los países, la mayoría de los expertos en las diferentes disciplinas del mundo académico y en las administraciones públicas responsables de políticas de urbanismo y ordenación del territorio (Esteban, 2006, arquitecto; Rueda, 1997, biólogo; Monclús, 1998, arquitecto; Font, 2005, arquitecto; Nel·lo, 1995, geógrafo; Camagni, 1999, economista; Gibelli, 1999, arquitecta). En el mismo sentido se posicionan organizaciones internacionales como la UE, la OECD y la ONU. La UE destacó la relevancia de la estructura compacta urbana y de la mezcla de usos en el tejido urbano en la Carta de Leipzig, aprobada el 2 de mayo de 200714. La OECD publicó, en 2012, un amplio informe, titulado Compact City Policies, en el que se explica la contribución de este modelo a la sostenibilidad y se hace un análisis comparado de las políticas practicadas en los países de la OECD para implementar este modelo. Por su parte, la Declaración de Montreal sobre Áreas Metropolitanas, de 2015, se inscribe en el proceso HABITAT III de la ONU y recoge entre sus compromisos el desarrollo de ciudades compactas y mixtas15.
A continuación se explican las principales características de este modelo y se muestran las ventajas que, en términos de sostenibilidad, se le suelen atribuir sin perder de vista que también existen determinados elementos críticos.
El concepto de ciudad compacta tiene su origen en el trabajo Compact City: A Plan for a Livable Urban Environment, publicado en 1973 por Dantzig y Saaty. Posteriormente recibió concreciones en los trabajos de Thomas y Cousins (1996), Churchman (1999), Burton (2002) y Neumann (2005). La OECD (2012: 27-28), en su informe Compact City Policies, define tres características clave que conforman la definición básica del concepto de ciudad compacta:
1) Desarrollos urbanos caracterizados por la densidad y proximidad
La densidad y la proximidad son dos elementos morfológicos configuradores de la ciudad compacta. La densidad indica la intensidad con la que se utilizan los suelos urbanos, y la proximidad se refiere a la localización de los centros urbanos dentro de un área metropolitana. En la ciudad compacta, el suelo urbano está utilizado de manera intensa, los núcleos urbanos son contiguos o están próximos entre sí y existe una formalización clara del borde entre los suelos urbanos y los suelos rurales. Otros elementos que componen la ciudad compacta son los diferentes tipos de espacios públicos (parques, calles, etc.).
2) Centros urbanos conectados por sistemas de transporte público
Esta característica se refiere al grado de eficiencia con el que se usa el suelo urbano. La existencia de sistemas de transporte público, especialmente los de tipo ferroviario, propicia una movilidad en condiciones de calidad razonable y contribuye al funcionamiento eficiente de las áreas urbanas.
3) La accesibilidad a equipamientos y servicios y a los puestos de trabajo El acceso fácil (es decir, la cercanía en términos del tiempo necesario para el desplazamiento) de los ciudadanos a una amplia gama de equipamientos y servicios, así como la existencia de una oferta de puestos de trabajo en la vecindad de sus lugares de residencia constituyen un importante factor de calidad de vida. En la ciudad compacta, domina la mezcla de los diferentes usos del suelo. A su vez, la mayoría de los residentes tienen un acceso a los equipamientos y servicios a través del uso de un medio de transporte público o mediante su desplazamiento peatonal.
De acuerdo con los trabajos de Fouchier (1997), Rueda (1997), Camagni (1999), Gibelli (1999), Jenks, Burton y Williams (eds., 1996) y la OECD (2012), la ciudad compacta propicia un desarrollo urbano-territorial con ventajas respecto a las tres dimensiones de la sostenibilidad (ambiental, social y económica).
Desde la perspectiva de la sostenibilidad ambiental, la existencia dentro de un área metropolitana de un sistema polinuclear de ciudades de diferentes tamaños, con formas urbanas compactas, con nuevos crecimientos en continuidad con las tramas urbanas existentes y con densidades razonables, supone un menor consumo de suelo y una menor fragmentación del paisaje. También significa una movilidad más sostenible porque la concentración del crecimiento, en determinados puntos, y la mezcla de usos y funciones en ellos generan proximidad (ciudad de las distancias cortas) y reducen la movilidad obligada en coche particular. En consecuencia, disminuyen también los efectos externos negativos como la congestión, la contaminación del aire y el excesivo consumo de energías fósiles, que generan dióxido de carbono y otras emisiones responsables del efecto invernadero.
En cuanto a la sostenibilidad social, la ventaja que aporta la ciudad compacta es el hecho de que propicia el encuentro y las relaciones entre las personas y grupos como expresiones más genuinas de lo que significa vivir en ciudad. Se dan mayores niveles de sociabilidad y cohesión social que en la ciudad dispersa, caracterizada por una creciente segregación socio-espacial.
Entre las ventajas económicas de la ciudad compacta, destaca el hecho de que este modelo de ciudad posibilita, a diferencia de la ciudad dispersa, la implantación de estrategias para la movilidad sostenible centradas en el fomento del transporte público, ya que se alcanzan las densidades mínimas necesarias para generar economías de escala y, por tanto, hacer económicamente rentables la construcción de los costosos ejes ferroviarios de transporte público urbano (metros, tranvías, etc.). Asimismo, en la ciudad compacta existen menores gastos que en la ciudad dispersa para los municipios, en relación con los costes públicos de mantenimiento de infraestructuras y servicios.
El contexto de las actuales tendencias de desarrollo urbano a nivel mundial refuerza la necesidad de emprender políticas guiadas por el modelo de la ciudad compacta. En el citado informe de la OECD, se resaltan a este respecto cinco razones:
1) La presión sobre el suelo que se deriva del incremento incesante de las personas que viven en ciudades
Las actuales tendencias del continuo crecimiento de la población, a nivel planetario, confirman que la conservación del suelo como recurso es una cuestión de máxima relevancia. Se estima que en 2050 un 70 % de la población mundial –y un 86 % en los países de la OECD– vivirá en áreas urbanas. En consecuencia, el consumo de suelo para la edificación crecerá con más rapidez que la población en treinta de los treinta y cuatro países de la OECD.
2) El reto del cambio climático
El calentamiento global plantea nuevos retos para las ciudades que han de ser afrontados con nuevas respuestas desde diferentes políticas públicas. En este contexto pueden hacerse aportaciones relevantes desde las políticas en materia de arquitectura, vivienda, urbanismo y planificación territorial.
3) El aumento de los precios de energía
La subida de los costes para la energía repercute en diferentes formas sobre los hábitos de vida de los ciudadanos. Un ejemplo relevante en relación con el desarrollo urbano es el incremento de los costes de transporte.
4) El impacto de la crisis económica
El escenario económico actual todavía está caracterizado por las secuelas que ha dejado la profunda crisis económica y financiera, que se inició en 2008 y que supuso un fuerte impacto en las finanzas de las administraciones públicas. Así, subsisten grandes dificultades para acometer inversiones en nuevas infraestructuras necesarias para el funcionamiento de las ciudades y áreas metropolitanas.
5) El cambio demográfico
De los cambios demográficos en curso, se derivan necesidades de adaptación para las políticas urbanas. En muchos países, como Alemania y Japón, se registra una reducción de la población y, al mismo tiempo, un proceso continuo de envejecimiento. En los países de la OECD, durante los últimos sesenta años la población mayor se ha duplicado y a nivel mundial se ha triplicado en el mismo período. Se estima que estas tendencias persistirán durante, al menos, las próximas cuatro décadas. Asimismo, se ha producido en estos países una reducción del tamaño de los hogares.
Por último, cabe destacar que el informe Compact City Policies, de la OECD, pone su énfasis en que es especialmente en la escala metropolitana en la que el concepto de ciudad compacta cobra su pleno sentido en la realidad urbano-territorial de hoy. El informe deja claro (OECD, 2012: 28) que no enfoca la ciudad compacta a la escala de ciudades consideradas individualmente, sino que la plantea para un conjunto de ciudades interrelacionadas funcionalmente, es decir, a escala metropolitana, insistiendo en la importancia de que las políticas a favor de la ciudad compacta se pongan en práctica a esta escala.
La apuesta a favor del modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como alternativa más sostenible a la ciudad dispersa también es objeto de críticas y de matizaciones. Las posiciones que cuestionan la ciudad compacta como alternativa se centran, esencialmente, en dos argumentos: por un lado, la falta de realismo del modelo de ciudad compacta, y por otro, la existencia de evidencias empíricas de que un desarrollo urbano-territorial, guiado por los principios del modelo de ciudad compacta, también puede causar efectos no deseables desde el punto de vista de la sostenibilidad.
En cuanto a la falta del realismo, se advierte que la realidad urbana contemporánea está caracterizada por la cohabitación de dos ciudades existentes (la ciudad compacta tradicional y la ciudad dispersa). Se considera que las propuestas planificadoras urbanísticas y territoriales inspiradas en el modelo de la ciudad compacta no reconocen (o no quieren reconocer) e infravaloran la enorme potencia de las fuerzas motrices económicas, tecnológicas y sociales que han generado, y siguen configurando de forma continua e imparable, la nueva ciudad real contemporánea. Esta crítica se ha formulado de la forma más clara por el urbanista italiano Francesco Indovina (2007a) y, en España, es compartida por el geógrafo Francesc Muñoz (2011c). Ambos cuestionan la idoneidad de la ciudad compacta como modelo de referencia –sin justificar por ello la ciudad dispersa con todos sus inconvenientes– y apuestan por la vía de la corrección de la ciudad dispersa mediante un conjunto de medidas encaminadas a la transformación de la urbanización dispersa en una auténtica ciudad. En este contexto, Indovina (2007b: 21 y ss.) insiste en que hoy el compromiso del urbanismo debería consistir en «aumentar los rasgos urbanos de la ciudad difusa» y que «el reto que la disciplina, por una parte, y las Administraciones públicas, por otra, tienen ante sí es el de ofrecer condiciones y funcionalidad urbanas, es decir ciudad…» (Indovina, 2007b: 22). Entre las medidas de intervención sobre la ciudad dispersa guiadas por la lógica de la corrección, se proponen medidas dirigidas a dar más calidad a los asentamientos dispersos como, por ejemplo, la activación de una política de densificación.
Respecto a los posibles impactos negativos del modelo de la ciudad compacta sobre la sostenibilidad, la OECD (2012: 20 y 26) advierte de que las políticas encaminadas a un uso más intenso de las áreas edificadas pueden originar repercusiones adversas en términos de sostenibilidad: un incremento de la congestión del tráfico, una mayor contaminación del aire, una reducción de la vegetación en las ciudades, una pérdida de espacios abiertos para el uso recreativo, la generación de islas de calor en determinadas zonas, una demanda elevada de energía en las áreas de edificación densa, una reducción de la oferta de viviendas a precios asequibles, efectos todos que, en definitiva, suponen una menor calidad de vida para los ciudadanos. En la misma línea, Gibelli (2007: 301) y Hall (2001), que reconocen que la ciudad compacta, sin duda, permite alcanzar las economías de escala necesarias para el desarrollo de los transportes públicos y los servicios públicos y construir ciudades de «recorridos cortos», señalan que la densidad, en el caso de alcanzar un nivel demasiado elevado, puede provocar el problema de la congestión y costes de town cramming (‘colmatar’ o ‘llenar hasta arriba’ las ciudades).
Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que también la ciudad dispersa puede aportar ventajas en términos de sostenibilidad. A este respecto, Esteban (2006: 272-274), uno de los urbanistas que con mayor énfasis ha promovido instrumentos de planeamiento destinados a promover la compacidad, ha argumentado que la ciudad dispersa puede también ofrecer algunas ventajas respecto a la ciudad compacta. Las características de la ciudad dispersa responden mejor a los motivos de los ciudadanos y empresas que subyacen a sus demandas de ubicación de viviendas y actividades en determinadas localizaciones y tipologías de edificación. Estas demandas se refieren a:
– La calidad del entorno («los tejidos de baja densidad y las ubicaciones aisladas facilitan el disfrute de entornos espacialmente amplios, ajardinados o con interés paisajístico»).
– El menor coste del suelo (más alejado de los núcleos urbanos existentes, menor el precio de adquisición del suelo).
– Las exigencias dimensionales (instalaciones que precisan una gran superficie como comerciales, deportivas, recreativas, etc., tienen un difícil encaje en el tejido urbano de las ciudades, constituyen usos con una clara vocación periurbana).
– Las exigencias funcionales o existencia de actividades que suponen riesgos o molestias y que, por tanto, requieren una localización alejada de las zonas residenciales o, en su caso, industriales existentes.
Es necesario que dentro del debate controvertido respecto a la ciudad compacta y la ciudad dispersa se produzca una renovación de conceptos. A pesar de la consolidada implantación de la ciudad difusa a lo largo de las últimas tres décadas, aún no disponemos de marcos analíticos e interpretativos consensuados. Se requiere (Gibelli, 2007; Font, 2005, 2007) una revisión del aparato conceptual para describir e interpretar mejor la ciudad difusa, abandonando algunas de las aproximaciones conceptuales existentes que no son capaces de comprender adecuadamente la ciudad difusa. En este sentido, expertos alemanes (Hesse y Kaltenbrunner, 2005) señalan que los conceptos para describir y valorar la ciudad dispersa como nueva realidad urbano-territorial no deberían anclarse primordialmente en términos de significado negativo (por ejemplo, Zersiedlung, es decir la ‘fragmentación caótica y descoordinada del territorio’), resultado de una percepción de la nueva realidad urbana bajo el prisma de una visión idealizada de la ciudad compacta europea tradicional. Consideran más correcto la aplicación de conceptos que conecten con las cualidades existentes en el espacio urbano (y que, en parte, expliquen también el atractivo de la ciudad dispersa) y, sobre todo, son conceptos analítico-descriptivos de carácter técnico y centrados en aspectos formales, libres de cargas iniciales ideológicas y/o emocionales. Un ejemplo de ello aporta, en Alemania –donde en el debate sobre la ciudad dispersa el término habitualmente empleado ha sido suburbanización (Suburbanisierung)–, el creciente uso de dos conceptos: Zwischenstadt, propuesto por Sieverts (1997, 2015), traducible al castellano como ‘ciudad entre ciudades’ o ‘paisajes intermedios’, y Netzstadt (‘ciudad red’), propuesto por Baccini y Oswald (1998).
En definitiva, conscientes de que también el modelo de ciudad compacta tiene sus puntos débiles, los defensores de este modelo han convenido en hablar, más bien, de la necesidad de la consecución de una ciudad razonablemente compacta (Font, 2005; Gibelli, 1996; Camagni, 2003; Ferrer, 2003). Abogan por una ciudad «juiciosamente compacta» (Camagni, Gibelli y Rigamonti, 2002; Gibelli, 1996) y que permita compaginar las ventajas de la ciudad tradicional y de la urbanización dispersa y superar las limitaciones de ambos modelos (Font, 2005: 49).
Font (2005: 49-50, 2004b: 382) es el que con más detalle ha manifestado su decisión a favor de esta opción:
Las insuficiencias o limitaciones de la ciudad compacta tradicional son muchas veces las causas de la aparición de nuevos asentamientos residenciales y terciarios progresivamente más lejanos, en modalidades de baja densidad, teóricamente inmersos en la naturaleza, como hábitat pretendidamente más equilibrado y asequible. Sin embargo, ni los procesos de urbanización material ocurridos, ni generalmente las características de las urbanizaciones resultantes parecen ser una alternativa adecuada a las necesidades residenciales actuales. La segregación espacial, la escasa accesibilidad de aquellos asentamientos y su baja densidad no representan unas condiciones mínimas adecuadas para la cohesión social, la existencia de equipamientos y servicios, el transporte público, etc.
Frente a esta realidad, planteamos la necesidad de una ciudad razonablemente compacta que permita hacer compatibles las ventajas de la ciudad tradicional y del territorio urbanizado, superando las limitaciones de ambos modelos.
En suma, a la vista de los indudables costes sociales de la ciudad dispersa y ante la dificultad de resolver esta problemática únicamente con el retorno a la ciudad concentrada, la opción a favor de una ciudad razonablemente compacta se perfila como una tercera vía que permite compaginar las ventajas de la ciudad compacta y de la ciudad dispersa. Esta tercera vía encuentra su aplicación a dos escalas: la escala del planeamiento urbanístico, cuando la intervención se dirige a las ciudades de forma individual, y la escala de la planificación territorial supramunicipal, cuando la intervención se refiere a un conjunto de ciudades, siendo especialmente relevante la escala metropolitana, como constató la OECD en su informe Compact City Policies.
En la intervención a escala metropolitana, el modelo de la ciudad razonablemente compacta se aplica en combinación con la idea del policentrismo. La «metáfora» de la ciudad compacta, se integra en «otro metamodelo o arquetipo de organización territorial, el del sistema urbano policéntrico» (Camagni, 1999a: 26). En este sentido, Camagni (2004: 105) define el modelo territorial resultante de un sistema policéntrico de ciudades mediante las siguientes características: nodos urbanos razonablemente compactos, de dimensiones no excesivas, bien comunicados entre ellos por sistemas de transporte público ferroviario, ciudades de breves trayectos, reorganización policéntrica de las grandes conurbaciones, clara separación entre áreas urbanas y espacios abiertos entre ciudad y campo, con corredores y tramos verdes fuertemente interconectados.
La UE promueve la idea del policentrismo en sus estrategias para el desarrollo territorial del espacio comunitario en su conjunto: la ETE de 1999, la ATE de 2007 (Hildenbrand Scheid 2009) y la ATE 2020. Considera que un sistema urbano policéntrico, como estructura territorial relativamente descentralizada, ofrece las mejores condiciones para lograr los siguientes objetivos: el aprovechamiento pleno del potencial económico de las regiones europeas, la mejora de la competitividad económica de la UE en la economía global y la consecución de un desarrollo territorial más equilibrado, más sostenible ambientalmente y más coherente.
4.4. El modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como paradigma imperante de la planificación territorial metropolitana
La apuesta por la ciudad razonablemente compacta y, a su vez, integrada en el desarrollo de un sistema urbano policéntrico constituye hoy el paradigma imperante en los países europeos para realizar, desde el ámbito de la planificación territorial metropolitana, una aportación fundamental al desarrollo urbano y territorial sostenible.
Ejemplos significativos para ello aportan los planes o estrategias territoriales metropolitanos de Londres (Spatial Develoment Strategy-The London Plan (1994), sustituido en 2011 por el nuevo London Plan), Bolonia (Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Bologna –PTCP– de 2004)16, Bilbao (Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Bilbao Metropolitano, de 2006) y Barcelona (Plan Territorial Metropolitano de Barcelona, 2010). En Alemania, entre los planes territoriales metropolitanos que representan con más claridad la aplicación del paradigma de la ciudad compacta y policéntrica, se encuentran los tres analizados en este trabajo (capítulos 4, 5 y 6), el del área metropolitana de Stuttgart (Regionalplan Region Stuttgart), de 2009, el del área metropolitana de Hannover (Regionales Raumordnungsprogramm –RROP– Region Hannover), de 2016, y el del área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main (Regionaler Flächennutzungsplan –RFNP–), de 2010. Asimismo, pueden destacarse el Plan Territorial Metropolitano Conjunto de los Länder de Berlín y Brandenburgo (Gemeinsamer Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtunsbereich Brandenburg-Berlin –LEPEV–), aprobado en 1998 para el área metropolitana de Berlín-Brandenburgo, y el Regionalplan München, aprobado en 2002 para el área metropolitana de Múnich (capítulo 3). También fuera de Europa este paradigma tiene un creciente número de seguidores como, por ejemplo, la práctica planificadora en Estados Unidos inspirada en las ideas del smart growth y new urbanism17.
La aplicación, en la planificación territorial, del paradigma de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica queda configurado por cinco estrategias de intervención.
4.4.1. El policentrismo en la modalidad de la concentración descentralizada
Dentro de la práctica de la planificación territorial europea (Hildenbrand Scheid, 1996), el policentrismo tiene sus manifestaciones más claras en Alemania y Holanda a modo de la estrategia de la concentración descentralizada (dezentralisierte Konzentration, decentralized concentration).
La idea del policentrismo, en la línea de la concentración descentralizada, es conseguir varios objetivos importantes para la ordenación y el desarrollo del territorio mediante la creación o consolidación de un sistema urbano policéntrico, a escala metropolitana o para ámbitos supramunicipales de mayor extensión (por ejemplo, para el conjunto del territorio de una región, Land o comunidad autónoma). Este sistema está compuesto por una red de ciudades de diferentes tamaños que rodean a diferentes distancias (varias coronas) la ciudad central de un área metropolitana, y que están (o estarán) conectadas por sistemas de transporte ferroviario de diferentes tipos, tanto entre sí como con la ciudad central (en el supuesto de que en la estructura territorial de esta área exista una ciudad dominante, que suele ser la situación más frecuente en las áreas metropolitanas).
Los objetivos del policentrismo, en la modalidad de la concentración descentralizada, son tres:
1) El objetivo de la descentralización. Opera en la escala territorial amplia (metropolitana u otras). Se trata de aprovechar las oportunidades que brinda el fortalecimiento de las ciudades (especialmente de las ciudades medias) ubicadas en las diferentes coronas metropolitanas para cumplir, por un lado, la función de descongestión de la ciudad central y, por otro, la función de impulsar desde estas ciudades el desarrollo de los núcleos urbanos o rurales que se encuentran en el ámbito de su influencia. Este fortalecimiento consiste en la potenciación de estas ciudades como lugares de localización de actividades productivas y residenciales y como nuevas áreas de centralidad metropolitana, ubicando en ellas equipamientos públicos supramunicipales y considerando también la posibilidad de trasladar hacia ellas centros administrativos y organismos públicos, ubicados hasta ahora en la ciudad central del área metropolitana.
2) El objetivo de la concentración. Opera en la escala urbana. Se trata de que el desarrollo urbanístico de cada ciudad que forma parte del sistema urbano policéntrico se oriente por el modelo de la ciudad compacta (densificación, la mezcla de usos para lograr diversificación funcional y generar proximidad, etc.).
3) La realización de otros objetivos, que se consiguen por el juego combinado de descentralización y concentración, es decir, por la conformación de un sistema polinuclear de ciudades compactas.
Estos objetivos son:
• La canalización de las tendencias de suburbanización. Este objetivo consiste en concentrar los crecimientos urbanístico de manera preferente a lo largo de los ejes de transporte del transporte público ferroviario que conectan las ciudades de mayor centralidad (las ciudades declaradas zentrale Orte –‘lugares centrales’–) dentro del sistema urbano policéntrico. Estos ejes de transporte público ferroviario, a lo largo de los cuales suelen estar alineados también los trazados de carreteras y de otras infraestructuras lineales, constituyen los ejes de desarrollo urbano (Entwicklungsachsen, Siedlungsachsen), un instrumento clásico utilizado por los planes de ordenación del territorio en Alemania y Dinamarca (el conocido Plan de Dedos o Fingerplan para el desarrollo del área metropolitana de Copenhague, presentado por primera vez en 1947 y reafirmado en 2007 por una directiva del Gobierno danés). La idea central es concentrar la clasificación, por parte del planeamiento urbanístico municipal, de nuevos suelos urbanizables (para usos residenciales y para actividades productivas) en determinados núcleos urbanos dotados de centralidad y ubicados a lo largo de los ejes de transporte público ferroviario, para conseguir tres objetivos (Einig, 2005: 51):
– evitar el continuo urbano (la unión edificatoria entre núcleos vecinos);
– limitar en los espacios entre estos ejes lo más posible la edificación, preservando sus terrenos como espacios libres, y
– lograr umbrales poblacionales adecuados para garantizar la rentabilidad económica del transporte público ferroviario.
Así, la concentración del crecimiento urbanístico a lo largo de estos ejes y, a su vez, la admisión de mayores densidades de uso residencial en el entorno de los intercambiadores intermodales y de las paradas permitirán un uso ahorrativo del suelo, ya que los espacios intersticiales que se ubican entre estos ejes, que en forma radial o de estrella parten de la ciudad central del espacio metropolitano, se suelen adscribir en los planes al sistema de espacios libres, estableciéndose para los terrenos afectados por ellos diferentes grados de protección que suponen limitaciones o, en su caso, exclusiones para el crecimiento urbanístico. De este modo, los ejes de desarrollo urbano contribuyen a evitar un consumo excesivo de suelo y la ocupación dispersa del territorio.
• La limitación del consumo de suelo y de la fragmentación del territorio y la preservación de los valores de los espacios libres periurbanos. Estos objetivos se consiguen porque la concentración del crecimiento urbanístico en los polos urbanos del sistema urbano policéntrico (las ciudades compactas) y a lo largo de los ejes del transporte ferroviario significa que los espacios libres periurbanos, situados entre estos polos urbanos y entre estos ejes, no se ocupan por la urbanización dispersa y, por tanto, mantienen su condición de espacios libres y sus calidades paisajísticas, recreativas, productivas (por ejemplo, usos agrarios) y ecológicas (por ejemplo, la no fragmentación de hábitats, el equilibrio microclimático y la filtración de agua para alimentar acuíferos).
• La reducción de los problemas de congestión del transporte y la creación de condiciones financieras favorables para la viabilidad económica de las infraestructuras de transporte ferroviarias.
Los ejes contribuyen también a estos dos objetivos, que están asociados a la estrategia de la coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público (capítulo 4.4.3).
4.4.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la periferia
El objetivo es limitar y controlar el crecimiento hacia el exterior, exigiendo la justificación y el establecimiento de criterios objetivos para la ocupación de nuevos suelos en la periferia, tanto respecto a su cuantía como a su calidad (forma de crecimiento, etc.). Para ello, se suelen aplicar en los planes territoriales metropolitanos dos herramientas, cuyos destinatarios son los planes urbanísticos de los municipios (Einig, 2005: 51):
(1) El señalamiento en la cartografía de estos planes de zonificaciones consistentes en determinadas áreas que, por sus características y cumpliendo determinados requisitos, se declaran áreas de concentración preferente del crecimiento urbanístico.
(2) La fijación, para cada uno de los términos municipales, de parámetros cuantitativos como horquillas o topes máximos para el crecimiento poblacional, el crecimiento del suelo urbanizable residencial y el crecimiento del suelo urbanizable para actividades productivas.
La mayoría de los planes opera con la primera herramienta. Así, en función de las escalas cartográficas que más están al uso en los planes territoriales metropolitanos (1:50.000, 1:100.000), el planeamiento municipal tiene un menor o mayor margen de maniobra para proceder a la delimitación territorial concreta de estas áreas.
Con menos frecuencia se usan los parámetros cuantitativos para orientar y limitar el crecimiento urbanístico, por el potencial de conflicto de intereses que lleva consigo la aplicación de esta herramienta.
Dentro de la experiencia comparada europea, pueden destacarse como ejemplos de la utilización de parámetros de este tipo los siguientes:
– La Norma 45.4 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía de 2006 y los Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional en Andalucía, especialmente el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Málaga y el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla, aprobados ambos en 2009.
– Los Planes Territoriales Parciales del País Vasco como, por ejemplo, el Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Bilbao Metropolitana de 2006.
– Los Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional (Regionalpläne) en el Land de Hesse; es un caso representativo el Plan Conjunto de Usos del Suelo de Ámbito Subregional (RFNP), un instrumento combinado de planificación urbanístico-territorial que se aplica en el área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main (capítulo 6).
4.4.3. Coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público
Una pieza fundamental para impulsar el transporte público consiste en la realización de una planificación integrada del transporte público (preferentemente ferroviario) y de los usos del suelo. Es un enfoque no solo presente en la planificación territorial de los países europeos, sino también de forma creciente fuera de Europa. Así lo muestran los planteamientos para un desarrollo urbano más sostenible (smart growth, new urbanism), especialmente en Estados Unidos (por ejemplo, en Portland o San Francisco), Canadá (Vancouver y Toronto) y Brasil (Curitiba), que optan por el Transit Oriented Development (TOD)18.
Se trata de lograr optimizar el acceso al transporte público (sobre todo ferroviario) e incrementar su uso con la idea de reducir la dependencia del uso del coche privado. Se implantan usos mixtos (residencial, terciario, equipamientos) cuyo punto central son estaciones de trenes o metro o paradas de tranvía o auto-bús, dotadas en muchas ocasiones de aparcamientos disuasorios (park+ride) para incentivar la intermodalidad y permitir el uso del transporte público a personas que viven en las partes más alejadas de un área metropolitana a la que no llegan las redes ferroviarias. Un elemento central es que en el entorno inmediato de los grandes intercambiadores y paradas se permiten mayores densidades.
El impulso del desarrollo de las redes y servicios del transporte público ferroviario en combinación con un crecimiento urbanístico compacto a lo largo de sus trazados, con mayores densidades en el entorno de los intercambiadores y paradas, propicia un mayor uso del transporte público ferroviario. Esto es relevante desde la perspectiva de la rentabilidad económica de esta modalidad de transporte. La ciudad compacta con mayores densidades de uso residencial a lo largo de los ejes de desarrollo urbano y, especialmente en el entorno de los intercambiadores intermodales y de las paradas, significa la creación de condiciones financieras favorables para el desarrollo de las infraestructuras de transporte ferroviarias, porque se genera un umbral de población mínimo necesario (es decir, usuarios del tren, tren-tram o metro que viven a una distancia peatonal cerca de los intercambiadores y paradas y que pagan cada día el servicio prestado) que asegura la viabilidad económica de estas infraestructuras de elevado coste de construcción.
Por otra parte, existen ventajas desde la perspectiva ambiental. Se reducen los problemas de congestión del transporte, ya que la movilidad vinculada al coche particular disminuye tanto por la generación de proximidad, mediante la mezcla de usos, como por la oferta del transporte ferroviario como alternativa para el desplazamiento dentro del sistema urbano policéntrico. Asimismo, disminuyen los niveles de contaminación del aire y se hace frente al cambio climático, ya que la reducción de la movilidad por carretera en coche particular supone una reducción de las emisiones de CO2, uno de los gases de efecto invernadero (GEI). En suma, la planificación integrada del transporte público (preferentemente ferroviario) y de los usos del suelo genera un círculo virtuoso en el que la ciudad compacta y la apuesta por el transporte público se retroalimentan mutuamente.
4.4.4. El desarrollo hacia el interior
Esta estrategia se desarrolla y opera sobre la base de las orientaciones de los planes territoriales, sobre todo en la escala del planeamiento urbanístico. Significa la densificación (Innenentwicklung, urban infilling), es decir, aprovechar todas las posibilidades de desarrollo de suelos aún no ejecutados, vacantes o abandonados que se encuentran ubicados en el interior de la ciudad, antes de declarar nuevos suelos urbanizables en las zonas periféricas (suburban greenfield land).
Las medidas que se aplican son:
– la utilización de las tipologías y densidades más eficientes;
– la reutilización de áreas abandonadas (land-recycling);
– la urbanización de espacios intersticiales, y
– el replanteamiento del desarrollo de áreas que, por el impacto de la crisis,
se han convertido en espacios de obsolescencia, etc.
4.4.5. La preservación y desarrollo del sistema de espacios libres
Esta estrategia de intervención se desarrolla, principalmente, por medio de las determinaciones vinculantes de los planes territoriales metropolitanos para la preservación y el desarrollo del sistema metropolitano de espacios libres. Estas determinaciones se dirigen al planeamiento urbanístico, y su finalidad consiste en asegurar el mantenimiento o la mejora de los valores y las funciones múltiples de estos espacios (patrimonio natural, cultural y paisajístico, factor de la identidad local, recreo, ecosistemas, prevención de riesgos, equilibrio microclimático, función estructurante del territorio).
Son ejemplo de esto los cinturones verdes (green belts) en los Planes Estructurales en el Reino Unido y las franjas verdes (regionale Grünzüge) y cesuras verdes (Grünzäsuren) en los Planes Territoriales de Ámbito Subregional en Alemania. Este tipo de zonificaciones se tratarán con más detalle en el capítulo 3.3.5. En ese mismo apartado se esbozarán los elementos destacables del compromiso de la planificación territorial alemana con el modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica.
Asimismo, los capítulos 4, 5 y 6 aportarán un análisis detallado sobre la manera en la que se trata, en los planes territoriales de las áreas metropolitanas de Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main, cada una de las cinco estrategias de intervención que caracterizan la aplicación de este modelo en la planificación territorial.
