Читать книгу Россия в экономической войне - Б.Э. Нольде - Страница 4

Тогда как же могло случиться, что Россия вразрез со своей традиционной политикой стала участницей экономической войны и осуществила ряд мер, противоречащих ее пониманию войны как сражению между армиями, – мер, которые были направлены исключительно против экономических интересов вражеских держав? Такое могло произойти не в результате последовательного развития юридических доктрин, но только под давлением обстоятельств. Российское правительство пришло к осознанию необходимости этих специфических мер, совокупность которых определяла политику экономической войны в период с 1914 по 1918 г., не благодаря логическим выводам, основанным на традиционном представлении об экономической войне, проводимой другими странами. Напротив, российские способы ведения экономической войны были продиктованы сложившейся ситуацией и соответствовали требованиям того или иного момента. Экономические меры предпринимались Россией для того, чтобы обеспечить успешные боевые действия против неприятеля.

23 августа 1914 г. в результате распространившихся слухов о том, что у российских подданных были конфискованы вклады, размещенные в банках Германии, Совет министров России рассмотрел вопрос о хранившихся в российских банках вкладах подданных неприятельских государств, а также о принадлежавших им акциях этих банков. Здесь имеет смысл подробнее рассмотреть возражения, выдвинутые в ходе заседания Совета против принятия аналогичных ответных мер. В протоколе заседания говорилось, что неприкосновенность частной собственности подданных неприятельских стран является принципом, который твердо признается международным законодательством. Совет министров заявил о готовности неукоснительно следовать упомянутому выше принципу, а также о том, что он выступает против осуществления мероприятий общего характера по конфискации или секвестированию денежных средств, ценных бумаг и иных ценностей, принадлежащих подданным Австро-Венгрии или Германии и хранящихся в российских банках. Кроме того, Совет министров выразил надежду, что эта позиция вряд ли будет пересмотрена, даже несмотря на то, что конфискация аналогичных российских капиталов, размещенных за границей, является доказанным фактом. Отказ неприятельских государств от соблюдения прав собственности, гарантированных международным законодательством и договоренностями, сам по себе не является оправданием действий, противоречащих действующему праву и принципам справедливости. Тем не менее вряд ли можно гарантировать, что не возникнут непредвиденные обстоятельства, которые заставят российское правительство пойти на крайние меры, включая отчуждение прав собственности подданных неприятельских государств. В действительности, пока еще не было причин подробно задаваться этим вопросом. Совершенно беспочвенными представляются рассуждения о том, что если за подданными неприятельских стран сохранить право востребовать свои вклады, то тем самым они получат возможность использования полученных средств против России и в интересах воюющих с ней держав. На самом деле перевод вкладов и капиталов из российских хранилищ в австро-венгерские и германские банки, компании или частным лицам стал практически невозможным в связи с приостановкой всех видов сообщения с упомянутыми выше странами. Кроме того, маловероятной представлялась возможность перевода вкладов и капиталов подданным нейтральных стран, которые выступали представителями вышеназванных учреждений и компаний, поскольку любая подобная операция должна была согласовываться с соответствующим российским консульским отделом. Конечно, поскольку консульства приостановили работу в Австрии и Германии, российские сотрудники консульств также покинули эти страны, в связи с чем лица, проживающие в Германии, не имели возможности запросить необходимые документы и согласовать их в консульствах. Что же касается подданных неприятельских стран, имевших вклады в российских банках, которым было дозволено оставаться в России во время войны, то им вряд ли удалось бы осуществить прямой перевод на родину денежных средств, хранившихся в российских банках, учитывая прекращение работы почты. Помимо этого, по причине приостановки обмена бумажных денег на золото, реализация ценных бумаг не имела бы практического смысла.

Далее в протоколе говорилось о том, что чиновники местных администраций в условиях военного времени наделены полномочиями конфисковывать недвижимое имущество и налагать арест на движимое имущество, принадлежащее подданным неприятельских стран. Однако при этом отмечалось, что, допуская возможное применение таких экстренных мер к денежным средствам, вкладам и ценным бумагам, принадлежащим подданным неприятельских стран, Совет министров напоминает о том, что злоупотребление такими мерами неизбежно создаст серьезные проблемы для российской промышленности и торговли. Не было необходимости особо подчеркивать тот факт, что по причине особенностей национального развития огромное число торговых и промышленных предприятий России принадлежало иностранцам, среди которых преобладали подданные Германии. Такая ситуация, то есть продолжавшаяся деятельность иностранных предприятий, оказывала сильное влияние на интересы российских промышленных кругов и рабочих этих предприятий, а также на интересы тех правительственных департаментов, которые традиционно размещали свои заказы на этих иностранных предприятиях. Более того, на основе имеющихся источников можно было предположить, что бóльшая часть денежных средств и вкладов, размещенных в российских банках подданными Австро-Венгрии и Германии, принадлежала владельцам различных предприятий и компаний, действовавших в России на законных основаниях. При учете всех этих обстоятельств было понятно, что конфискация вышеупомянутых капиталов и последующая потеря иностранными предприятиями и компаниями их оборотного капитала могли привести к их ликвидации или как минимум к сокращению выпуска продукции и невозможности выполнять взятые на себя обязательства. Это, в свою очередь, неизбежно оказало бы негативное влияние на экономическую жизнь и внесло бы расстройство в нормальное развитие торговли и промышленности.

Совет министров также отметил, что в случае выявления случаев нарушения германскими и австро-венгерскими властями имущественных прав российских подданных, проживающих за границей, понесенный ущерб и потери должны были компенсироваться согласно соответствующим условиям мирного договора, заключенного между воюющими странами. Такой подход являлся не только совершенно законным, но при существовавшем положении дел представлялся наиболее приемлемым. Как было известно, общая сумма частного российского капитала, размещенного в германских и австро-венгерских банках, превышала сумму капиталов, принадлежащих подданным этих стран и размещенных на вкладах в российских банках. Из этого следовало, что конфискация германских и австрийских капиталов в России в качестве меры возмездия в конечном счете не послужила бы российским интересам. Применение таких методов поставило бы под угрозу возможность получения в будущем адекватной компенсации путем мирных переговоров с воюющими с Россией державами.

Если не считать практических вопросов, по поводу которых Совет министров должен был высказать свое мнение на специально созванном для этого заседании, то фундаментальные принципы, сформулированные в этом протоколе и определившие официальную позицию России в начале войны, свидетельствуют о категорическом неприятии экономической войны. В тот момент российское правительство полагало, что экономическая война не только противоречит законодательству, но и не является целесообразной. Особо отмечалось, насколько важным для российской промышленности было продолжение функционирования предприятий, владельцами которых являлись подданные государств, воюющих с Россией. Совет министров попытался подкрепить свое неприятие принципов экономической войны такими шаткими аргументами, как невозможность вывода германских капиталов из России через нейтральных агентов по причине отзыва российских консульских служащих из Германии и Австрии, в связи с чем некому было бы заверить необходимые документы.

Однако такое негативное отношение к принципам экономической войны сохранялось недолго. Согласно Именному Высочайшему указу от 22 сентября 1914 г., вводились «временные ограничения на приобретение прав на недвижимые имущества, а также пользование и заведывание ими подданными государств, которые состоят в положении войны с Россией». В это же время на обсуждение были вынесены следующие вопросы: приостановка платежей подданными неприятельских государств; ограничение их прав на владение недвижимостью; ограничение прав на участие в деятельности промышленных предприятий и так далее.

7 октября 1914 г. Совет министров вновь обсудил статус подданных государств, воюющих с Россией. В этот раз позиция Совета министров была совсем иной, нежели в августе того же года. Этот вопрос был поднят в связи с телеграммой от великого князя Николая Николаевича на имя Горемыкина, председателя Совета министров. В этой телеграмме августейший Верховный главнокомандующий жаловался на «невероятные ужасающие зверства», чинимые германскими и австрийскими войсками, и просил безотлагательно принять «самые решительные и суровейшие меры относительно подданных воюющих с нами государств». Сазонов, министр иностранных дел, заявил, что он решительно против каких-либо мероприятий по конфискации имущества подданных неприятельских государств в России, однако добавил, что, с его точки зрения, «борьбу с германскими и австрийскими подданными наиболее целесообразным было бы сосредоточить на экономической почве, дабы освободить нашу родину от германского засилья в хозяйственной жизни». «В этой области, – добавил он, – особого внимания заслуживали бы мероприятия, направленные к ликвидации немецкого землевладения, принявшего опасные размеры особенно в приграничном западном районе и проявляющего за последние годы неуклонное тяготение к другим внутренним жизненным центрам страны».

Совет министров вновь отказался от конфискации капиталов подданных неприятельских государств по той же причине – быть на страже промышленных и торговых интересов. Однако при этом он поддержал предложение Сазонова по поводу ликвидации землевладений, принадлежащих иностранным подданным из воюющих с Россией государств. Главный аргумент в пользу этой политики состоял в том, что

…глубоко проникающее в различные общественные слои движение против германцев и австрийцев, которое проявилось вслед за возникновением войны и ныне под влиянием известий о совершаемых нашим врагом жестокостях и об его грубом пренебрежении к правам мирных жителей постоянно усиливается.

Ликвидация германских землевладений считалась особенно уместной, поскольку «настоящая война создает особо благоприятные условия для коренного и окончательного разрешения указанного давно назревшего вопроса». В подобной аргументации исчезает правовая доктрина, согласно которой частная собственность, принадлежащая врагу, является неприкосновенной – вместо нее используются рассуждения, носящие чисто утилитарный характер. Считалось совершенно приемлемым с уважением относиться к имуществу подданных неприятельских государств, если речь шла о промышленной или торговой собственности, однако в случае, когда неприятельская собственность находилась на приграничных территориях, права на нее отчуждались. В этом отношении доминировал принцип «Свободу от германского засилья» – лозунг, который вскоре стал крайне популярным. Не предпринималось никаких попыток найти оправдание этой формуле с точки зрения общей доктрины войны. Война просто оказалась удобным поводом для того, чтобы добиться определенных целей во внутренней экономической политике.

Заседание Совета министров, состоявшееся 7 октября 1914 г. стало важной вехой на пути использования Россией мер, направленных на ведение экономической войны. Протоколы заседания от 23 августа 1914 г., которые утром того же дня раздали членам Совета для ознакомления и одобрения и в которых, как известно, так недвусмысленно провозглашалась неприкосновенность неприятельской частной собственности, были положены под сукно, а впоследствии изъяты. Щегловитов, министр юстиции, который выступил с инициативой отказаться от прежней позиции Совета, написал своим коллегам, что протокол заседания от 23 августа «вызывает серьезные сомнения» и сообщил членам Совета о своем намерении представить их вниманию проект декрета, согласно которому любые выплаты подданным неприятельских стран будут запрещены. В основе этого проекта, представленного Совету министров в середине октября, на самом деле лежали совершенно иные соображения, нежели те мысли, которыми были движимы участники заседания Совета 23 августа 1914 г. – ведь тогда речь шла о полном отказе от каких бы то ни было запретов на денежные переводы для подданных неприятельских государств.

Проект указа, составленный министром юстиции, обсуждался на заседаниях Совета министров 21 и 31 октября. Он был Высочайше утвержден 15 ноября 1914 г. Этот закон запрещал неприятельским подданным осуществлять денежные переводы за пределы России и вводил систему мероприятий, которые можно описать как меры, направленные на создание финансовой блокады неприятеля. В то же время в этом законе содержались условия, которые стали отправной точкой для введения еще ряда мероприятий, нацеленных против экономических интересов подданных государств, воюющих с Россией. Вступая в противоречие с заявлениями, сделанными в изъятых протоколах заседаний от 23 августа и 7 октября, указ от 15 ноября стал первым шагом на пути ограничения свободы торговых и промышленных предприятий, действующих в России, но принадлежащих подданным Германии и Австро-Венгрии. Действительно, в течение некоторого времени этот указ исполнялся, правда, лишь в виде номинального контроля над такими предприятиями, однако сам тезис, ранее четко сформулированный Советом министров, был полностью искажен.

Это не могло не иметь определенных последствий, которые не заставили себя ждать. В октябре и ноябре 1914 г. Совет министров испытал на себе значительное давление, особенно со стороны военных кругов, – ему предлагалось распространить лозунг «Свобода от германского засилья» на торговлю и промышленность. Заручившись поддержкой военного министра генерала Сухомлинова, генерал Фан-дер-Флит, командующий 6-й армией, расквартированной в окрестностях Петербурга, на полном серьезе просил премьер-министра Горемыкина осуществить «закрытие или же обращение на нужды военного ведомства германских и австро-венгерских торговых и промышленных предприятий». Совет министров отказался принять такую программу в полном объеме, хотя к этому времени уже имел совершенно иную точку зрения по поводу находившихся в России промышленных и торговых предприятий, которые принадлежали неприятельским подданным. Безусловно, такая перемена произошла не без влияния закона от 15 ноября 1914 г., согласно которому приостанавливались денежные переводы иностранных подданных. В протоколах заседаний Совета министров от 17, 21 и 24 октября, а также 8 и 14 ноября 1914 г., подробно освещающих состоявшиеся дискуссии, мы находим следующие рассуждения:

Третья группа из числа выдвигаемых на очередь военным министром и главнокомандующим VI армией мероприятий заключается в закрытии, на время военных действий, всех принадлежащих германским, австрийским и венгерским подданным торговых и промышленных предприятий, с наложением секвестра на те из этих предприятий, которые могут быть использованы в военных целях. Всесторонне взвесив значение таковой общей меры, Совет министров затруднился согласиться на немедленное приведение ее в действие в полном объеме. Выше были уже подробно изъяснены те вероятные последствия, которые были бы сопряжены для отечественной торгово-промышленной жизни как с полной ликвидацией, так и с сокращением деятельности многочисленных в России германских и австрийских фирм, заводов, фабрик и тому подобных заведений. Обстоятельства переживаемого военного времени, вызывающего чрезвычайное напряжение всех сил страны, повелительно требуют неуклонного поддержания возможно беспрепятственного внутреннего торгового оборота, и на государственной власти лежит обязанность всемерно заботиться о предупреждении всяких в этой области насильственных потрясений, которые не оправдывались бы неустранимыми условиями. Между тем, по убеждению Совета министров, таких условий в отношении к рассматриваемому вопросу ныне еще не наступило. Как явствует из письма генерал-адъютанта Сухомлинова, сведения о вредной для наших интересов деятельности касаются лишь отдельных предприятий и притом не только принадлежащих исключительно неприятельским подданным, но и таким фирмам, которые, будучи официально русскими, находятся фактически под главенствующим германским или австрийским влиянием. Кроме того, нельзя не принять во внимание еще и того обстоятельства, что, с осуществлением высылки за границу и с установлением ограничений в праве жительства в Империи неприятельских подданных, принадлежащие последним заводы, фабрики и другие промышленные или торговые заведения в огромном большинстве лишатся непосредственного руководительства своих владельцев и тем самым будут вынуждены либо закрыться, либо перейти в заведование лиц, не состоящих в подданстве воюющих с нами держав[27]. В единичных же случаях, когда австрийский или германский предприниматель, несмотря на его подданство враждебному государству, не будет подвергнут высылке и останется во главе своего предприятия, самый факт освобождения этого лица от общих ограничений, являющийся следствием признания его достойным доверия, устраняет, казалось бы, необходимость каких-либо репрессий в отношении к его собственности. При таких условиях Совет министров полагал бы предпочтительным, не прибегая к огульному закрытию всех без исключения германских и австрийских предприятий, произвести теперь же всестороннее обследование, какие именно из этих предприятий представляются по своей деятельности подозрительными и вредными. Полученные таким образом сведения и могли бы служить в каждом отдельном случае основанием к принятию тех или иных мер. При соображении последних заслуживало бы надлежащего учета также и то явление, что каждое крупное предприятие создает его владельцу среди экономически тяготеющей к этому предприятию местности в известной степени влиятельное положение, которое, в свою очередь, может быть различными косвенными, не подлежащими непосредственной проверке путями использовано в противогосударственных целях, как, например, возбуждение забастовок среди рабочих, недовольства в окрестном населении и т. п. Выполнение изъясненного обследования Совет министров считал бы целесообразным поручить особой междуведомственной комиссии при Министерстве торговли и промышленности, в составе представителей министерств: военного, морского, финансов, внутренних дел, юстиции и иностранных дел. На комиссию эту следовало бы также возложить и обсуждение общего вопроса о взятии во временное распоряжение правительства для надобностей военного ведомства заводов, фабрик и иных заведений[28].

Создание такой официальной комиссии по проверке деятельности торговых и промышленных предприятий знаменовало собой новый этап в отношениях между российскими правительственными кругами и компаниями, принадлежащими подданным неприятельских держав: на этом этапе обнаружился интерес правительства к вражеским предприятиям с точки зрения их возможной конфискации. Борьба против «германского засилья» перенеслась теперь в область торговли и промышленности – этот аспект оставался без внимания в начале войны, когда экономические меры были направлены, в первую очередь, на принадлежащую германцам и австрийцам земельную собственность. Теперь же ограничительная политика неуклонно проводилась и в этом направлении. Положение Совета министров, Высочайше утвержденное 11 января 1915 г., предписывало закрытие предприятий, принадлежащих подданным неприятельских государств. 1 июля того же года Совет министров получил полномочия по ликвидации акционерных компаний, принадлежащих неприятельским подданным, даже если эти компании принимали активное участие в производственном процессе. 8 февраля 1917 г. было объявлено о принудительной продаже ценных бумаг, принадлежащих неприятельским подданным. Каждая из этих мер сопровождалась рядом дополнительных мероприятий, необходимых для их практической реализации. Здесь я цитирую только ключевые постановления, но и их достаточно для того, чтобы продемонстрировать основные принципы российской политики в экономической войне. Я уже отмечал некоторые другие аспекты ограничительного законодательства. В этих законах были предусмотрены разнообразные меры, направленные против землевладений подданных неприятельских государств, начиная с мероприятий, которые были предписаны Законом от 2 февраля 1915 г. «О прекращении землевладения и землепользования в Государстве Российском подданных Австрии, Венгрии, Германии и Турции».

Все эти разнообразные меры, которые далее будут обсуждаться более подробно, отличает одна общая черта: они были направлены против экономических интересов и частной собственности неприятельских подданных, которые были принесены в жертву для достижения определенных целей национальной экономической политики. Эти цели не всегда имели непосредственное отношение к боевым действиям и не всякий раз были обусловлены потребностями войны, однако временами они даже выходили за рамки сугубо военных задач. Когда в 1916 г. была сформирована особая комиссия, в задачи которой входила «координация всех мер, направленных против германского засилья», а главная цель определялась как реализация законов, предписывающих ликвидацию земельной собственности неприятельских подданных, Совет министров охарактеризовал проводимую ею политику в области экономической войны следующим образом:

Со времени возникновения войны с Германией и Австро-Венгрией, обнаружившей особый характер наступательных стремлений германизма, правительством предпринят был ряд законодательных и административных мер для противодействия усилившемуся за последние десятилетия мирному проникновению немечества в различных областях русской народно-хозяйственной жизни. По существу положенной в основу их мысли, меры эти преследуют двоякую цель: с одной стороны – вытеснение чужеземных пришельцев и предприятий из угрожаемых в военном отношении местностей, а с другой – освобождение экономического быта страны от давления германской зависимости[29].

Такая политика российского правительства, конечно же, означала отход от доктрины, сформулированной Советом министров 23 августа 1914 г., согласно которой «неприкосновенность частной собственности неприятельских подданных является принципом, признаваемым международным законодательством».