Читать книгу Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание - Борис Григорьевич Хачатурян - Страница 15

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением. Территории, на которых строится определённая система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления, называются административно-территориальными единицами.

Система административно-территориального устройства является важнейшим элементом организации власти и управления на местах и обычно отражает естественно-исторические, национальные и социально-экономические особенности данного государства. При этом, в унитарных государствах само государство делится на административно-территориальные единицы, а в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации249.

Действующая в настоящее время в российских субъектах система административно-территориальных единиц сложилась, в основном, в годы советской власти. Районное деление автономий, краёв и областей в РСФСР было осуществлено в 20-е гг. ХХ столетия. Районы вводились как административно-территориальная единица, на которых создавалась единая социально-экономическая, культурная и иная инфраструктура.

В основу административно территориального деления был положен ряд принципов, важнейшим из которых являлся экономический принцип, в соответствии с которым при образовании административно-территориальной единицы учитывались особенности хозяйственного профиля, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения.

При этом, передача тех или иных территорий из состава одной республики, АССР, края, области в другую административно-территориальную единицу происходило, как правило, без учёта мнения этих территорий. Наиболее известный такой факт – это передача Крыма в состав Украины. Но и на Дальнем Востоке таких примеров предостаточно, что приводит к претензиям соседних субъектов РФ к возвращении когда-то «принадлежащих» им территорий250.

Для РСФСР как многонационального государства важную роль играл и национальный принцип административно-территориального устройства, предполагавший учёт национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствовало целостности как российских субъектов, так и России в целом, а также социально-культурному развитию компактно проживающих национальных групп.

Важным принципом, в соответствии с которым строилось административно-территориальное устройство автономных образований, краёв и областей РСФСР, являлся также и принцип максимального приближения к населению как государственного аппарата, так и органов местного управления.

Применение всех вышеперечисленных принципы наглядно демонстрирует история формирования территории Хабаровского края, который, как уже говорилось выше, как самостоятельная административно-территориальная единица был образован 20.10.1938 г.

Победа над Японией в 1945 г. обусловила возврат Курильских островов и Южного Сахалина в состав Советского Союза. Особые условия жизни и работы здесь вызвали необходимость создания особой административной единицы Южно-Сахалинской области (наряду с существующей Сахалинской областью) и временного учреждения своеобразного органа административно-хозяйственного руководства – Южно-Сахалинского областного управления по гражданским делам при военном совете Дальневосточного военного округа.

Однако жизнь показала, что в интересах дела необходимо иметь на островах единую область, объединяющую весь Сахалин и Курилы. 02.01.1947 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О ликвидации Южно-Сахалинской области и включении её территории в состав Сахалинской области». В состав Сахалинской области вошли острова Сахалин, Монерон, Тюлений и Курильские острова. Область была выделена из состава Хабаровского края.

По мере развития производительных сил Дальнего Востока выявилась необходимость дальнейшего совершенствования его административно-территориального деления, это в первую очередь касалось Хабаровского края, проявившаяся в его разукрупнении. 2 августа 1948 г. из состава Хабаровского края была выделена в самостоятельную Амурскую область (за исключением Верхнебуреинского района). В неё были включены несколько районов Читинской области: Сковородинский, Тыгдинский, Джелтулакский, Зейский, Зейско-Учурский, Никжинский. Из состава Приморского края в сентябре того же года г. Советская Гавань с прилегающей к нему территорией был передан Хабаровскому краю.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 03.12.1953 г. из северных районов Хабаровского края и Чукотского национального округа образована самостоятельная Магаданская область.

23.01.1956 г. из Хабаровского края вместе с Корякским национальным округом выделяется самостоятельная Камчатская область.

Как уже говорилось выше в 1991 г. ЕАО была выведена из состава Хабаровского края.

На день подготовки данного издания Хабаровский край занимает площадь в 788,6 тыс. км², с население 1 333 224 человек. Городское население составляет 82,06%. В рамках муниципального устройства, край включает в себя 2 городских округа и 17 муниципальных районов, на территории которых располагаются 23 городских поселений и 191 сельское поселение.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Тем не менее, конституционное установление о том, что власть в Российской Федерации осуществляется народом через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), позволяет говорить о том, что административно-территориальное деление субъекта РФ выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой, – как способ организации местного самоуправления251. При этом, считает В. В. Комарова, важно подчеркнуть отличие территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные единицы в рамках субъекта являются лишь следствием территориальной организации системы органов власти. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в соответствующих статьях Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов – их территориальное устройство252.

То есть, общие принципы административно-территориального устройства субъектов РФ определяются федеральным законом, и принципы эти являются общими для всей страны, а вот детальная правовая регламентация административно-территориального устройства субъектов РФ осуществляется их законами.

Под административно-территориальным устройством субъекта РФ понимается территориальная организация данного субъекта, представляющая собой систему входящих в субъект административно-территориальных единиц, под которыми понимается часть территории субъекта Федерации в фиксированных границах с одним или несколькими поселениями, имеющая название, орган местного самоуправления, установленный законом соответствующий статус. В соответствии с установившейся практикой поселения могут быть городскими (города и посёлки городского типа253) и сельскими254 (село, деревня, станица, хутор и др.).

Как устанавливает ч. 12.1 ст. 12 Устава Хабаровского края (в ред. закона от 03.02.2016 №163) административно-территориальное устройство Хабаровского края есть территориальное деление Хабаровского края, установленное краевым законом с учётом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры для осуществления функций государственного управления и местного самоуправления. Административными единицами в Хабаровском крае являются города, районы255, посёлки, сельские населённые пункты и другие поселения.

Часть 11.2 ст. 11 Устава Хабаровского края определяет, что изменение границ Хабаровского края не может быть произведено без согласия населения, выраженного посредством краевого референдума. Часть 2 этой же статьи устанавливает, что преобразования в административно-территориальном устройстве Хабаровского края осуществляются в соответствии с краевым законом.

Пунктом 49.2. ст. 49 Устава определялось, что «…территории местного самоуправления – районов, городов, посёлков, сёл (сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются краевыми законами». В последующем это положение было несколько изменено и стало звучать следующим образом «границы территорий муниципальных образований устанавливаются краевыми законами». В 2004 г. в крае были приняты законы о наделении городских округов, районов, населённых пунктов статусом муниципального образования и определения их границ256.

Устав края установил, что административным центром Хабаровского края является город Хабаровск, статус которого определяется краевым законом257.

В 2007 г. в крае был принят закон об административно-территориальном устройстве, которым определены его принципы и установлено, что образование и упразднение административно-территориальных единиц осуществляются законом края258.

Статьёй 3 Закона сформулированы следующие принципы административно-территориальное устройство края:

1) обеспечения территориального единства края;

2) взаимосвязи территориального и административного устройства края с учётом исторически сложившегося расселения жителей края;

3) обеспечения экономических и организационных условий для формирования и эффективной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

4) сохранения и развития национальной культуры, обычаев и традиций, исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, проживающих в крае;

5) учёта мнения населения при решении вопросов административно-территориального устройства края.

Статья 4 определяет, что административно-территориальными единицами в системе административно-территориального устройства края являются районы, районы в городах, а также населённые пункты, в которых находятся органы государственного управления и (или) органы местного самоуправления.