Читать книгу Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание - Борис Григорьевич Хачатурян - Страница 6

В течение многих столетий Россия развивалась как унитарное государство. И хотя ещё во времена Петра I (1672 – 1725 гг.) высказывались федеративные взгляды на строительство региональных органов государственной власти и управления, толчком к обсуждению их в российских научных кругах стали события в Северной Америке и создание США. Именно здесь отцами-основателями США впервые были сформулированы исходные (основные) положения построения федеративного государства, его отличия от конфедерации, роли и места федерального парламента, органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации (штатов) в государственном управлении и защите прав и свобод граждан31.

В России наиболее близкие, к сегодняшнему пониманию федеративного государства, федеративные принципы были сформулированы в XVIII в. А. Н. Радищевым (1749 – 1802 гг.)32. Он видел российское государство в форме свободной федерации городов с вечевыми собраниями, под контролем которых функционировали бы исполнительные административные аппараты.

Мало того, обсуждавшиеся в научных кругах республиканские и федеративные идеи в эти годы были в России частично воплощены в жизнь. Именно они легли в основу разработанного адмиралом Ф. Ф. Ушаковым (1745 – 1817 гг.) «Плана о учреждении правления на освобождённых от французов прежде бывших венецианских островах и об установлении во оных порядка» в соответствии с которым Россией на освобождённых Ионических островах в конце XVIII в. была создана республиканская форма управления островами33. Население территорий обращалось к российскому императору с просьбой принять их в состав Империи, но им было отказано.

Вторая попытка претворения федеративных принципов в жизнь была предпринята в России после присоединения вначале XIX столетия территории Финляндии34 и части территории Польши35, имевшие к этому времени свои выборные представительные органы – сеймы.

Литература, посвящённая финскому и польскому парламентам времён вхождения этих государств в состав России, представлена большим количеством статистической, справочной и научной литературы (дореволюционной36, советской37 и современной – постсоветской38), позволяющей сделать вывод о том, что, несмотря на длительную историю работы представительных органов до присоединения этих территорий к России, полноценными региональными законодательными органами они, после вхождения в состав России, не стали, так как работали под жёстким контролем российских императоров.

В XIX в. Н. Н. Новосильцев (1761 – 1838 гг.) в разработанной им Уставной Грамоте Российской Империи – первом проекте российской конституции – предлагал для России федеративное устройство39 (фото 3). На этой же позиции стояли и декабристы40. Член «Союза русских рыцарей» граф М. А. Дмитриев-Мамонов (1790 – 1863 гг.) предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц41. М. А. Бакунин (1814 – 1876 гг.), мечтая о «безгосударственных» формах политической и экономической организации жизни общества, видел это общество, организованное на социально-политических началах самоуправления, автономии и свободной федерации индивидов, общин, провинций и наций42.

Развитие капиталистических отношений поставили перед российским государством ко второй половины XIX в. задачи по реформированию общественных отношений как на уровне государства, так и на уровне её административно-территориальных единиц – губерний43, областей44, уездов45.

Вот почему 1 января 1864 г. Александром II издаётся Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам46, которым учреждались губернские и уездные земские учреждения. Положение закрепило переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введения системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы – исполнительные органы.

Но поиски наилучших форм регионального управления продолжались. И уже в XX в. П. А. Столыпин (1862 – 1911 гг.) предлагает создать в стране 11 по возможности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтика, Северо-Западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, Север России – две области), Степная область (Западная Сибирь). В каждой из них Столыпин предусматривал создание областного земского собрания и областного правительственного управления. Области получали широкие права местного законодательства по всем предметам ведения, которые не имели общегосударственного значения. Остальные регионы – казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ – по замыслу реформатора пока оставались вне областного управления47. Но этому проекту не суждено было осуществиться.

Тем не менее, эти взгляды позволили российскому руководству строить взаимоотношения с отдельными своими территориями, хотя и по имперским принципам, но в весьма специфической форме48, что позволяло им, особенно окраинным, иметь различную форму самостоятельности.

И вот здесь хотелось бы обратить внимание на созданный во второй половине XIX века институт земства. В досоветской, советской и части постсоветской научной литературе земскую систему управления, созданную Александром II, зачастую называют «местным самоуправлением». Но что характерно, во-первых, в самом Положении о губернских и уездных земских учреждений термин «самоуправление»49 не употребляется, во-вторых, данная система организовывалась именно на уровне губернии и уезда, ниже – в городе, волости, селе существовала иная система управления регулировавшаяся специальными нормативными актами. Для города она организовывалась в соответствии с Городовым положением50 как городское общественное управление51. В более мелких населённых пунктах (волость, село…) – крестьянское (сельское) общинное управление52, казачье управление53 и самобытное (национальное) управление коренных народов54.

Анализ правовой регламентации и административной деятельности земских органов55 позволяет сказать, что земство, оказалось чисто российским институтом, регулирующим государственное управление на уровне губернии – уезда, вызванным к жизни спецификой общественного развития России в 60-х гг. XIX столетия56. Развитие теории конституционного (уставного) права субъектов Российской Федерации после 1993 г. ставит на повестку дня вопрос о пересмотре отношения к земству – от понимания его как уровня местного самоуправления к пониманию как уровня регионального управления.

Что касается Сибири и Дальнего Востока в разрешении вышеописанных вопросов организация управления на этих территориях имеет некоторые особенности. Одна из них заключается в том, что среди сибиряков ещё вначале XIX в. рассматривались идеи автономизации. Так областную автономию для Сибири предполагал уже Н. Н. Муравьев-Амурский (1809 – 1881 гг.)57. К середине XIX в. среди буржуазии и части буржуазной интеллигенции Сибири зарождается движение, позднее получившее название Сибирского областничества. Движение имело целью добиться автономии для свободного капиталистического развития сибирских областей. Центрами областничества были города Томск и Иркутск. Именно здесь шла подготовка к созыву I Сибирского областного съезда, был сформирован его оргкомитет. Основные цели движения были выработаны ещё в августе 1905 г. на конференции в г. Томске.

Но, все эти предложения продолжительное время оставались только на бумаге.

Вторая особенность заключается в том, что земское управление здесь царским правительством не вводилось. То есть, на уровне областей Приамурского генерал-губернаторства до 1917 г. действовало государственное управление в форме губернаторского правление58.

Революционные события 1917 г. привели к появлению Российской Республики. Первоначально республика, как и царская Россия, была унитарным государством. Но разбуженное Февральской революцией (1917 г.) национально-освободительное движение и провозглашение большевиками права наций на самоопределение активизировали стремление многонационального населения России к созданию национальных государств. Однако первоначально национальная буржуазия не стремилась к выходу из России, ориентируясь на получение автономии в составе России.

Национально-освободительные движения в европейской части России вызвали федералистских тенденций в ряде регионов Сибири и Дальнего Востока России.

Так, в августе 1917 г. сибирские областники и поддерживающие их правые эсеры с согласия Временного правительства созвали в г. Томске конференцию общественных организаций, где объявили практической задачей дня автономию Сибири и даже учредили государственный флаг бело-зелёного цвета. Областники-автономники высказывали примерно такие мысли: «…когда у нас будет Дума и своё министерство финансов, наши сибирские концессионеры, предприниматели, золотопромышленники, строители железных дорог, торговцы маслом и владельцы каменноугольных копей перестанут ездить в Петроград и отаптывать пороги столичных канцелярий и контор, а будут ездить в резиденцию Сибирской областной думы и тут будут обделывать свои дела»59. Как видим, основной смысл автономии – экономика. Но, кроме того, по мнению областников, автономия могла бы оградить Сибирь от назревавшей в России социалистической революции. Проблемы сибирского областничества в эти годы рассматривались в статьях Н. Я. Новомбергского, Н.Н Козьмина и ряда других авторов60.

Состоявшееся 22.12.1917 г. в г. Благовещенске собрание Сибирского федерального демократического союза (областников федералистов), на котором присутствовали 377 человек, создало организационный комитет по формированию организации областников, которая бы ставила своей целью объединение всех граждан «Великой Сибири», в том числе и амурцев, и всего Дальнего Востока для борьбы за полную автономию Сибири и объединение с Россией на началах федерации по примеру США61.

В отдельных дальневосточных областях были довольно сильные сепаратистские устремления, направленные первоначально на установление «автономии» с последующим отделением от России. Наиболее преуспели в этом камчатская буржуазия и часть областного Комитета общественной безопасности (КОБ), предлагавшие создать автономную Камчатку в перспективе с отделением её от Советской России. Главная цель автономии – не допустить советизации региона. В приказе Камчатского КОБ-а от 19.03.1918 г. №1 говорилось: «…Камчатский областной комитет безраздельно взял всю полноту власти в свои руки впредь до созыва Всероссийского Учредительного собрания… и объявил Камчатскую область автономной по отношению к Российскому государству»62.

Но не только правых привлекали идеи сепаратизма и федерализма, «болели» этим и дальневосточные большевики. Так, работавший 1 – 10 апреля 1918 г. в г. Благовещенске, V Объединённый съезд крестьянских и казачьих депутатов Благовещенского Совета объявил себя «…первым организационным съездом Автономной Амурской трудовой социалистической республики, вследствие чего исполнительному комитету поручается распубликовать и довести до сведения краевого Совета и Совнаркома, что отныне Амурская область является Амурской социалистической республикой как составная часть Великой Российской Советской Республики»63. В советское время существовало мнение, что главная цель объявления республики – «…обойтись без Москвы, Иркутска, Хабаровска в решении местных вопросов»64.

Вначале XXI в. появилась несколько иная точка зрения. Например, Н. А. Шиндялов анализируя деятельность исполкома республики, возглавляемого Ф. Н. Мухиным, делает вывод о том, что появление республики – это продукт уравнительно-утопических идеалов эсеров-максималистов и анархо-синдикалистских взглядов значительной части делегатов V Объединённого съезда трудящихся Амурской области65.

Республика просуществовала несколько месяцев, и уже летом 1918 г. органы власти были переформированы, на основе Конституцией РСФСР.

Это вторая особенность Дальнего Востока и Сибири.

В соответствии с Конституцией РСФСР принятой в июне 1918 г.66 (фото 4), вся власть в центре и на местах принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Верховная власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов (ВЦИК) – высшему законодательному, распорядительному и контрольному органу РСФСР. На местах областному съезду – облисполкому67.

В ходе социалистического переустройства России В. И. Ленин и партия большевиков, учитывая новую обстановку (сепаратистские тенденции по всей России, фактическую независимость Украины, Белоруссии, Кавказа, Средней Азии и т.д.), обратились к пересмотру социалистического принципа демократического централизма, понимая федерацию как «союз равных». Исходя из этого Конституция РСФСР в ст. 11 предоставила Советам областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, возможность объединяться в автономные областные союзы, которые «входят на началах федерации» в РСФСР68.

С этого периода вопросы национально-государственного строительства берутся под контроль центральных органов РКП (б) и Советского государства, а в некоторых случаях и проектируются ими с целью укрепления советской власти. Прежде всего, это выражалось в том, что в рассматриваемое время любое автономное образование оформлялось соответствующими правовыми актами ВЦИК, Совнаркома или совместными актами при активном участии государственных органов Федерации. Ими определялись форма автономии, территория, решались принципиальные вопросы об органах власти и управления, они же закладывали основы правового статуса автономий69.

Так большинство автономных образований в составе РСФСР были созданы в результате претворения в жизнь большевистской точки зрения сформулированной В. И. Лениным70 и победившей в теоретическом споре в 20-е гг. XX столетия, по которой создание советской государственности у туземных народов являлось главным средством преобразования их патриархально-родового общества в социалистическое71. Исходя из ленинских установок Х съезд РКП (б) (1921 г.)72, разрабатывая эту линию в своём решении по национальному вопросу, наряду с мерами экономической помощи, поставил задачу помочь народам восточных окраин развить и укрепить советскую государственность в формах, соответствующих их национально-бытовым условиям73.

И вновь мы видим, что отличие от европейской части России Дальний Восток имеет некоторые особенности в государственном строительстве:

во-первых, центробежные тенденции в 1918 – 1919 гг. в России привели в Сибири и на Дальнем Востоке к провозглашению ряда национально-территориальных автономий и образованию многочисленных «центральных» и областных правительств, что могло привести к уничтожению территориальной целостности Сибири и Дальнего Востока отделению этих «самостийных» территорий от России и попаданию под юрисдикцию иностранных государств74;

во-вторых, в связи с иностранной интервенцией здесь обострилась политическая обстановка. В результате Советское правительство, не имея возможности вести военные действия на два фронта (Запад и Дальний Восток), пошло на создание особого буферного государства – Дальневосточной Республики (ДВР)75 – государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма и специфической системой местного самоуправления, сочетающей в себе частную собственность и признаки демократического централизма.

Между тем, история этого государственного образования, существовавшего с 1920 по 1922 гг., изучена достаточно полно, в том числе и дальневосточными учёными76, что позволяет сделать некоторые выводы.

Первый. При формировании ДВР в основу экономической системы были положены рыночные отношения и госкапитализм.

Второй. Анализ существующих исторических документов позволяет сделать вывод о том, что история создания ДВР представляет научный интерес в плане изучения первого опыта строительства на российском Дальнем Востоке государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма.

Но переносить опыт государственного строительства ДВР в сегодняшний день Российской Федерации вряд ли возможно, потому что, во-первых, Дальневосточная Республика не была субъектом федерации, она имела статус суверенного государства со всей положен-ной государству атрибутикой (в частности, собственными финансами, армией и т.д.); во-вторых, «…ДВР фактически не вышла из стадии становления»77, а значит, мы не можем проанализировать эффективность её государственной системы.

15 ноября 1922 г. Дальневосточная республика была объявлена неотъемлемой частью РСФСР и преобразована в Дальневосточную область РСФСР78. Область включала в себя Прибайкальскую, Забайкальскую, Амурскую, Приамурскую с северной частью Сахалина в то время ещё оккупированную японцами, Приморскую и Камчатскую79 губернии и полосу отчуждения Китайско-Восточной железной дороги. Территория Дальневосточной области занимала 2637,5 тыс. км² с населением около 2 миллионов человек.

В декабре 1922 г. создаётся новое государство – Союз Советских Социалистических Республик (СССР). 31.01.1924 г. принимается Конституция СССР80, которая в ст. 5 главы второй закрепила норму, согласно которой «…за каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза». В соответствии с этой нормой в принятой несколько позже Конституции РСФСР, в ст. 15 было зафиксировано за РСФСР право выхода из СССР. Аналогично поступили и другие союзные республики81, чем в последующем (в 1991 г.) они и воспользовались, «разваливая» СССР.

В 20-е гг. XX столетия на территории РСФСР создаётся ряд автономных республик82 и областей. Несмотря на то, что в автономных республиках первоначально не предусматривалось принятие конституций, автономные республики начали усиленную работу в этом вопросе83.

РСФСР вынуждена была лукаво согласиться с таким поползновением на единство государственного правового поля. Под воздействием этих тенденций, принятая в 1925 г. Конституция РСФСР уже на конституционном уровне, закрепила право автономных советских социалистических республик (АССР) на разработку и принятие собственных конституций. Но чтобы застраховать государство от сепаратизма в ст. 44 предусматривалось, что основные законы (конституции) АССР принимаются их съездами, а затем представлялись на утверждение ВЦИК РСФСР и вносились на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов84.

По Конституции РСФСР 1937 г.85 в Автономных республиках высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом являлся Верховный Совет АССР. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР являлся Совет Министров АССР, который образовывался Верховным Советом АССР и был перед ним ответственным и ему подотчётным.

Органом государственной власти автономной области являлся Совет депутатов трудящихся автономной области. Исполнительным и распорядительным органом Совета депутатов трудящихся автономной области являлся избираемый им исполнительный комитет.

Что касается краёв, областей, и автономных округов, то они были административно-территориальными единицами. Органами государственной власти в них являлись Советы депутатов трудящихся, а исполнительными и распорядительными органами – избираемые Советами исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя и членов.

Хабаровский край, как самостоятельная административно-территориальная единица был образован 20 октября 1938 г. в результате деления Дальневосточного края на Приморский86 и Хабаровский края. В состав Хабаровского края тогда вошли области: Амурская, Хабаровская (упразднена в 1939 г.), Нижне-Амурская (ликвидирована в 1956 г., её районы были подчинены непосредственно Хабаровскому крайисполкому), Камчатская и Сахалинская области, Еврейская автономная область. Краевой центр – г. Хабаровск. В течение последующих лет территория края постоянно уменьшалась.

В конце 1980-х начале 1990-х гг. автономные республики в составе РСФСР начали борьбу за повышение своего статуса до уровня союзной республики, зачастую на грани сепаратизма. Эта борьба была прервана распадом СССР87. А вот сепаратистские тенденции в это время в автономиях вспыхнули с новой силой, что вылилось в принятие российскими республиками, по примеру РСФСР, деклараций о государственном суверенитете, где они провозглашали себя суверенными социалистическими государствами в составе обновлённой РСФСР и разрывали теперь уже единое российское правовое и экономическое пространство88.

Не остались в стороне и края, области, автономные области и автономные округа, борьба которых началась после опубликования Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 09.08.1990 г. №134—1 «О защите экономической основы суверенитета РСФСР»89 и Указа Президента СССР отменяющего Постановление №134—190. В связи с этим, Президиум Магаданского областного Совета народных депутатов принял Обращение к Президенту СССР и Председателю Верховного Совета РСФСР, в котором требовал признания за Магаданской областью экономических прав субъекта Федерации91.

В августе 1990 г. на региональном совещании руководители Верховного Совета Якутской АССР, Приморского и Хабаровского краевых, Еврейской автономной области, Амурского, Камчатского, Магаданского и Сахалинского областных Советов народных депутатов, рассмотрев вопрос «О законодательной инициативе к вопросу „О федеративном устройстве РСФСР“», предложили наделить правами республик все территориальные и национально-территориальные образования, предоставив им государственные полномочия, [в том числе в вопросах: принятия законодательных актов; самостоятельного установления структуры, порядка организации и деятельности органов власти; бюджетной и налоговой систем и ряде других]92.

Вторая сессия Совета народных депутатов Чукотского автономного округа (ЧАО) XXI созыва 28.09.1990 г. торжественно провозгласила государственный суверенитет Чукотской советской автономной республики (орфография оригинала, Б.Х.) и решимость создать демократическое и правовое государство в составе РСФСР и СССР93, с выходом из состава Магаданской области94.

О желании стать республикой заявил и Корякский автономный округ, но пока без выхода из состава Камчатской области95.

Вначале 1990-х гг. в Еврейской автономной области начинается долгая борьба за возможность создания Еврейской Автономной Советской Социалистической Республики96, приведшая в 1992 г. к выходу ЕАО из состава Хабаровского края. Вокруг этого прецедента до сих пор ведётся полемика о правомерности выхода. Так в течение многих лет в большинстве научных произведений используется следующая фраза «Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР Еврейская автономная область была выделена из состава Хабаровского края в самостоятельный субъект Российской Федерации. Позднее (29.10.1991 г.) областным Советом ЕАО была принята Декларации о государственно-правовом статусе Еврейской автономной области»97.

Несколько иную интерпретацию даёт В. А. Каштанюк, которая пишет, что «…Совет народных депутатов ЕАО не принимал решения об изменении государственно-правового статуса области, о её выходе из административного подчинения Хабаровскому краю. Однако 05.04.1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР98 признал право автономных областей и автономных округов не выход из состава краёв и областей. На наш взгляд первоначально „самостоятельность“ ЕАО была оформлена Федеративным договором от 31.03.1992 г.99, а юридически – Конституцией РФ 1993 г.»100. Эти выводы ближе к истине.

Слабый федеральный центр был вынужден согласиться с такими поползновениями и закрепить новый статус бывших автономий в подписанном 31.03.1992 г. Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, назвав их «суверенными республиками»101. Одновременно были заключены ещё два аналогичных договора:

– с краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург;

– с Еврейской автономной областью и автономными округами102, тем самым признав ЕАО и автономные округа самостоятельными субъектами Федерации.

Но Договор по-разному регламентировал отдельные общественные отношения в республиках и остальных субъектах Федерации.

Например, краям, областям, … в отличие от республик суверенитет предоставлен не был. Если республикам Федеральный центр предоставил право самостоятельно определять систему органов власти, то для краёв, областей, … установление системы органов представитель-ной и исполнительной власти было отнесено к ведению федеральных органов государственной власти РФ и т. п.

Правовое и экономическое неравноправие разбудило федералистские тенденции теперь уже в краях, областях, автономных областях, автономных округах, где начинается борьба за признание за ними статуса республик. Наиболее известны попытки Э. Росселя создать Уральскую республику. Но и на Дальнем Востоке были примеры борьбы за выравнивание статусного положения субъектов РФ Федерации.

Так, малый Совет Приморского краевого Совета народных депутатов 05.07.1993 г. рассмотрел вопрос о возможности создания в Приморском крае Приморской республики. В решении малого Совета отмечалось, что, поддерживая общую позицию представителей краёв и областей России о необходимости конституционного закрепления равного статуса всех субъектов Федерации, члены малого Совета решили вынести на обсуждение сессии проект декларации о статусе Приморского края. Этот документ предполагал предоставление Приморью, входящему в состав Российской Федерации, более весомых полномочий, сравнимых с правами республик. Сессионная дискуссия по проекту Устава края должна была выявить и предпочтение депутатов в выборе статуса края: будет это республика Приморье или какое-то иное государственное образование103. Сессия краевого Совета 08.07.1993 г. поддержала это предложение и приняла Декларацию о статусе Приморского края. В Декларации заявлялось о намерении учредить на территории Приморского края государственного территориального образования, имеющего конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации.

Депутаты этот шаг объясняли тем, что неоднократные инициативы со стороны краевого Совета и администрации края о предоставлении Приморью статуса государственно-территориального образования, равного республиканскому, федеральным центром не рассматривались. Они посчитали возможным включение в текст проекта Конституции следующих принципиальных положений: Россия является конституционной Федерацией; статус субъектов РФ является равным; субъекты Федерации не имеют права выхода из состава России; бюджетное устройство Российской Федерации, включающее в себя четкое разграничение полномочий федеральных органов, субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере налогообложения, формирования и исполнения бюджетов всех уровней; основные положения федеративного договора должны быть включены в текст проекта Конституции (без выделения в качестве самостоятельного документа)104.

Итогом «суверенизации» в дальневосточник субъектах РФ (ЯАССР, ЕАО и ЧАО), стало то, что Якутская АССР отказалась от статуса автономной и, приняв Декларацию о государственном суверенитете, провозгласила себя суверенным государством – Республика Саха (Якутия). Еврейская автономная область, несмотря на то, что не сумела стать республикой, успела выйти из состава Хабаровского края. Получили свою долю независимости Чукотский автономный округ, выйдя из состава Магаданской области105 и Корякский автономный округ став равноправными субъектами РФ.

Тенденции к «суверенизации» проявились и в некоторых административно-территориальных образованиях (районах) Хабаровского края.

Но сепаратистские тенденции, желание повысить свой статус в республиках на этом не остановились, что нашло отражение и в принятой в 1993 г. новой Конституции РФ, которая в ст. 5 закрепив равноправие субъектов РФ106, объявляет республику, хоть и в скобках, но государством с правом иметь свою конституцию, способ принятия которой, в соответствии со ст. 66, республика определяет самостоятельно и законодательство, а вот край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ названы просто субъектами РФ, имеющими право принимать представительным органом свой устав и законодательство.

Начавшееся после 1993 г. конституционное нормотворчество107 республик в составе Российской Федерации вновь показывает, что сепаратистские тенденции здесь не умерли. В последующем федеральному центру потребовалось несколько лет для приведения правового поля республик в соответствие российскому законодательству с помощью специально созданного подразделения в составе Минюста России занимавшегося экспертизой нормативных правовых актов субъектов РФ.

Не миновала эта судьба и Республику Саха (Якутия). Но многолетняя борьба федерального центра с национальным сепаратизмом позволили вернуть РС (Я) в правовое пространство Российской Федерации. К сожалению, анализ Конституции РС (Я)108 показывает, что республиканские нормотворцы, несмотря на все требования федерального центра привести республиканское законодательство в соответствие федеральному, не оставили свою мечту о национальной особенности республиканского права, к примеру, оставив в ряде статей термин «гражданин»109 без указания принадлежности к какому либо государству, субъекту РФ, что позволяет сделать вывод о желании определённых кругов республики в будущем вновь иметь своё республиканское гражданство (как это было по Закону РФ от 28.11.1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» до принятия в 2002 г. нового закона о гражданстве110), которое позволило бы им вновь сделать своих граждан гражданами первого сорта, а остальных россиян на территории республики – гражданами второго сорта111.

Подводя в 2000 г. итог реформирования российской государственности112 автор данного исследования выделял следующие этапы развития российского федерализма:

первый, теоретический, характеризуется поиском Россией своего государственного устройства и попытками обоснования строительства федеративного государства (конец XVIII – начало XX вв.);

второй, создание основ социалистического (формального) федерализма (1918 – 1935 гг.);

третий, утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве РСФСР (1937 – 1985 гг.);

четвёртый, реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.;

пятый, выравнивание статусного положения субъектов Федерации (современный, с принятием Конституции 1993 г.).

Каждый из названных этапов характеризовался своим видением целей и задач, стоящих перед федеративным государством. Так, если в конце XVIII в. федерализм рассматривали как демократическое противоставление абсолютизму, то вначале XX в. – как способ разрешения национальных проблем. В конце же XX века российский федерализм связывают с децентрализацией власти, с распределением компетенции между Федерацией и её субъектами, для улучшения управляемости как государства в целом, так и отдельных территорий (субъектов), в конечном счёте, с главной целью приблизить управление государственными делами к конкретному человеку.

Всё вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что императивы федеративному устройству России нет.

Таким образом, можно сделать вывод, что в России тенденция к федерализму «дремлет» в более спокойные стабильные периоды развития государства. Вспышку же федералистских идей, равно как и сопутствующие ему крайности сепаратизма, обусловливают социально-политические потрясения, взрывы и попытки кардинальных реформ. Так произошло в России после двух революций – 1917 г. и в начале 90-х гг. ХХ столетия. В будущем правящая элита России – это должна учитывать.

Подводя итог региональной системе управления в досоветский период развития российского государства необходимо отметить, что Россия на всём протяжении своего развития имела опыт регионального управления в различных его формах. В XIX в. присоединив Финляндию и часть Польши получила опыт региональной парламентской деятельности использовавшийся при формировании земства.

Анализ земского управления (вторая половина XIX – второе десятилетие XX вв.), позволяет сказать, что, во-первых, если для европейской части России имеющей крупное частное землевладение и большую плотность населения «…лишь губерния оказалась тем уровнем власти и управления, который обладал не только необходимыми для решения подобных задач полномочиями, но и располагал грамотными и культурными кадрами управленцев. Для дальневосточных областей, наоборот, отсутствие крупного частного землевладения и огромные незаселённые территории стали причинами неведения здесь земства»113. В результате в Сибири и на Дальнем Востоке на региональном уровне существовало государственное управление в лице губернаторов. Введение представительных органов на этих территориях произошло только в период «революционной демократии» и при создании ДВР.

Во-вторых, в российской историографии земства просматриваются две тенденции в его оценке. Первая, и здесь мы видим большинство авторов, земство связывается с местным самоуправлением. Вторая – земство государственное управление на уровне губернии (области), уезда (района). Именно к этой оценке склоняется автор данного исследования. По нашему мнению уровень земского управления нужно определять как своеобразную форму государственного губернского и уездного управления с привлечением общественности территорий, и рассматривать его как предтече современному региональному управлению на уровне субъектов РФ.

Оценивая итоги земского управления на этапе капиталистического развития Российского государства приходится констатировать, что земство оказалась не в состоянии справиться с валом новых проблем, ибо изначально система имела незначительные полномочия и ограниченные возможности.

Большевики попытались усовершенствовать эту систему управления создавая первоначально демократические Советы, во многом скопированные с земства, но отмена частной собственности и уничтожение «среднего собственника» создало новый слой управленцев в лице советских служащих114 и как результат система Советов из демократической превратилась в систему государственного чиновничьего управления, что, в конце концов, потребовало её коренного реформирования под лозунгом приближения органов управления к населению с целью дать возможность жителям самостоятельно решать региональные проблемы115.

Инициированные в конце 1980-х начале 1990-х гг. в РСФСР – РФ реформы привели к серьёзным изменениям всех характеристик существовавшей общественно-политической системы, в том числе и на Дальнем Востоке.

Что касается постсоветского периода государственного строительства в субъектах Федерации, то, во-первых, вопросы о правовой, политической и экономической моделях регионального управления остаются дискуссионными до настоящего времени и как результат созданные региональные органы государственной власти, не соответствуют чаяниям населения субъектов РФ116, граждане не могут повлиять на принятие решения региональными государственными органами, и, как показывает большое количество поправок и изменений, вносимых в конституции (уставы) субъектов РФ, работа эта далека от завершения. О чём речь и пойдёт ниже;

во-вторых, процесс складывания новых моделей регионального государственного устройства имел целый ряд этапов, связанных как с общеполитической ситуацией в стране, так и конкретными региональными особенностями;

в-третьих, выбор модели регионального государственного устройства в последнее десятилетие XX столетия субъектами РФ, во многом носил стихийный характер, что в свою очередь повлияло на политические процессы как в Хабаровском крае, так и в России в целом.