Читать книгу Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование - Борис Хачатурян - Страница 3

Реформирование государственной и экономической основ российского общества, начавшиеся в конце 1980 гг.1, потребовали новых подходов в решении вопросов управления на самом низшем уровне – на уровне местного сообщества. Во всем мире роль организатора жителей местного сообщества – муниципального образования, на решение дел своего сообщества выполняет система местного управления (в России понимаемая как «местное самоуправление»2), как один из институтов гражданского общества.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации на законодательном уровне закрепила право россиян на самостоятельное решение вопросов местного значения чрез создаваемые населением органы местного самоуправления (далее – МСУ). При этом в ст. 72 закрепила, что определение общих принципов организации МСУ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации3.

Большие надежды на улучшение управляемости в городах, посёлках, сёлах, аулах, наслегах и т. п. россияне возлагали на принятый в августе 1995 г. Федеральный закон №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации4.

Но Закон, к сожалению, не сумел разрешить все возникающие вопросы строительства института местного самоуправления5.

Не выправил положение дел и принятый в 2003 г. новый федеральный закон о местном самоуправлении6. Закон оказался очень сырым, с нечёткими определениями, что потребовало внесения в него большого количества дополнений и исправлений7. А это в свою очередь мешает решению управленческих проблем на территориях муниципальных образований.

Кроме того, как показывает история, правовое регулирование российского МСУ имеет большие особенности и нюансы, которые не всегда учитываются нормотворцами как на уровне Федерации, субъектов РФ, так и муниципальных образований (далее – МО). Формирование правовой базы в МО идёт зачастую стихийно, для решения сиюминутных проблем исходя из понятий и пристрастий депутатов и глав местных администраций. И как результат, практическое применение норм российского муниципального права приводит к «пробуксовке» МСУ в целом. Доказательством тому может служить значительное количество прокурорских представлений по поводу нарушений органами МСУ российского правового поля при принятии ими муниципальных правовых актов8, а также судебных решений по их отмене. Эти действия требуют значительного времени, что ведёт к продолжительному действию незаконных правовых актов и как результат – на местах возникают серьёзные конфликты между властными структурами и населением.

Такое положение вполне закономерно. Как показывает проведённый ниже анализ, в юридической науке не разработаны теоретические основы правотворческого процесса в системе МСУ9. В учебных заведениях, готовящих специалистов по юриспруденции и муниципальному управлению не читается курс «Основы правотворчества в системе местного самоуправления». В учебниках для ВУЗ-ов и СУЗ-ов по муниципальному праву долгое время отсутствовало, какое либо упоминание о правотворчестве в МО10. В результате в органах МСУ работают специалисты (прежде всего юристы), не имеющие даже азов правотворческой работы, что сказывается на качестве принимаемых органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов11 (далее – МНПА). Мало того в связи с переходом на бакалавриат и уменьшением срока обучения в юридических ВУЗ-х и на факультетах из списка учебных дисциплин в большинстве учебных заведений выпала учебная дисциплина «Муниципальное право». Отсутствие же в учебных планах этой дисциплины сказывается и на научном анализе со стороны российских учёных к проблематике МСУ, в том числе и уставного нормотворчества12. И как результат, нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования.

Особенно наглядно это видно на истории уставного нормотворчества муниципальных образований. Принятые на волне демократических реформ в 1995 – 2000 гг. уставы большинства российских МО к 2003 г. зачастую не отвечали требованиям дня и нуждались в коренной переделке.

К сожалению, начавшаяся в 2003 г. реконструкция уставов МО и разработка уставов для новых муниципалитетов вновь столкнулась с теми же проблемами, что и в середине 90 гг. ХХ столетия.

Причинами данного положения во многом являются крайне низкий уровень компетенции в области правотворчества, как депутатов, так и аппарата органов местного самоуправления, и весьма завышенный уровень их самооценки. Во многих муниципальных представительных органах бытовало мнение, что депутаты и аппарат способны само-стоятельно разработать качественный нормативный правовой акт.

Анализ же правотворческого процесса в МО дальневосточных субъектов РФ и Республики Саха (Якутия) показывает, что формирование правовой базы в МО шло очень медленно. Муниципальные органы формировали её без использования отечественного и зарубежного опыта, а авторы правовых актов, зачастую руководствовались не требованиями, предъявляемыми к правотворчеству, а своими понятиями исходя из политических симпатий и вкусов.

Одновременно процесс уставного нормотворчества в муниципалитетах не остановился, а продолжает развиваться, что требует тщательного анализа истории и правовой регламентации подготовки и принятия муниципальных уставов.

Уставное нормотворчество МО уже имеет свою историю, но, к сожалению, эта история пока ещё изучается очень слабо. В то же время ретроспективное изучение уставного нормотворчества МО может помочь учёным, занимающимся проблемами муниципального права, и практикам, работающим в муниципальном управлении, избежать ошибок их предшественников и создать более эффективную систему местного самоуправления.

Отсутствие знаний по муниципальному праву у большинства работников муниципальных органов и отсутствие учебных дисциплин по муниципальному праву в большинстве юридических ВУЗ-ов и СУЗ-ов заставляет органы государственной власти Федерации, субъектов РФ, и общественные организации вести просветительскую, разъясни-тельную работу проводя специализированные сборы, всевозможные анализы состояния дел с регистрацией уставов МО, разрабатывая и выпуская всевозможные методические рекомендации, модельные уставы МО, обзоры по изменению законодательства и т.п.13

В этих условиях особую важность приобретают научные исследования, направленные на выявление принципов и методов осуществления нормативного правового регулирования МСУ, разработку общих процедур, в соответствии с которыми должны создаваться, толковаться и применяться Уставы МО.

Вышесказанное и определяет актуальность исследования предложенной в монографии темы.

Данное монографическое исследование восполнят этот пробел за счёт раскрытия историко-теоретического аспекта в организации уставного нормотворческого процесса в муниципальных образованиях субъектов РФ включённых в состав Дальневосточного федерального округа14 (далее – ДФО).

Ограничение территориальных параметров исследования рамками субъектов РФ включённых в состав ДФО, который не является административно-территориальной единицей, но в соответствии с Указом Президента РФ объединяет несколько субъектов РФ, объясняется их территориальной близостью друг к другу, общей историей освоения, общностью национально-культурных традиций, схожестью социально-экономического уклада.

Нижний рубеж исследования – начало 1990 гг., когда в СССР юридически было закреплено право населения страны на местное самоуправление. Верхний рубеж – настоящее время – 2018 г. Несмотря на то, что многие исторические факты к этому времени ещё не отложились, но имеющаяся нормативная база позволяет сделать первичные итоги уставного нормотворчества муниципальных образований к этому времени.

Источниковедческую базу исследования составляет широкий перечень конституционно-правовых нормативных актов и документов федеральной и региональной15 принадлежности как опубликованных, так и неопубликованных. В исследовании используется значительное количество нормативных правовых актов16 администраций дальневосточных субъектов РФ, которые хотя и были опубликованы, но совершенно не изучены российскими учёными и по существу представляют собой архивный материал, впервые вводимый в научный оборот.

Степень изученности проблемы. Реформирование советского государственного устройства, начавшееся в конце 1980 – начале 1990 гг., приведшее к появлению нового института – института местного самоуправления и вызвали глубокий интерес как к самому институту, так и к одной из его составляющей – уставному нормотворчества органов местного самоуправления.

На протяжении всего постсоветского времени вопросами местного самоуправления занимались специалисты разных отраслей науки – юристы17, историки18, социологи19, экономисты20, философы21 и др. предстатели социальных наук, в том числе и дальневосточники.

А вот проблемы уставного нормотворчества исследовались, в эти годы, в основном, только юристами. Результаты исследований публиковались в аналитических статьях, в научных периодических изданиях22.

В интернете так же имеются сведения о защите ряда диссертаций кандидатов юридических наук посвящённых общей характеристике уставов МО, их содержания, предмету уставного регулирования, а также принятием и дальнейшей регистрацией [С. В. Арбузов (2001 г.), А. В. Сикайло (2007 г.), Б. Ц. Жалсанов (2008 г.)], А. Ю. Чермит (2011 г.), Б. Б. Адамоков (2013 г.). Все они включены в список литературы использованной при подготовке данного издания. Авторы отдельных диссертаций оформили их в виде монографий.

Однако в анализированной области осталось ещё много неизученного, что требует дальнейшего исследования. Данная монографическая работа посвящена спецификации устава МО как основополагающего акта муниципальных образований субъектов РФ, включённых в состав в ДФО. При этом автором рассмотрены не только общие проблемные моменты, но и характерные для данного федерального округа. В этом заключается научная новизна исследования.

Новым в настоящем исследовании является и то, что в рамках одной работы проведено комплексное исследование истории и основных проблем уставного нормотворчества, в субъектах РФ объединённых в федеральный округ, дана его периодизация.

Исходя из всего вышесказанного, объектом монографического исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе разработки, принятия, вступления в силу устава МО, а также история анализа в научных трудах современных учёных.

Предметом исследования являются уставы МО, как основополагающие акты органов МСУ, комплекс нормативных правовых актов, регулирующих институт устава. Это определило, выбор цели и задач исследования, структуру работы.

Целью монографического исследования является комплексное теоретико-правовое изучение уставов МО субъектов РФ включённых в состав ДФО, как регуляторов муниципально-правовых отношений, позволяющее раскрыть характерные признаки уставов, как основополагающих актов, их предмет, содержание, форму. Так же на основе анализа практики, выделить наиболее актуальные на день подготовки данного исследования теоретические и прикладные проблемы как в общем уставного регулирования, так и характерные для субъектов ДФО, с последующими вариантами их решения.

Исходя из целей, поставленных в работе, определены следующие основные задачи исследования:

– исследовать историю уставного нормотворчества муниципальных образований субъектов РФ включённых в состав ДФО, уделив особое внимание уставному нормотворчеству в первое пятилетие XX-го столетия. Составить периодизацию уставного нормотворчества в муниципальных образованиях;

– определить юридические свойства устава МО, раскрывающие его историко-правовую природу и отличающие его от других нормативных правовых актов;

– проанализировать особенности принятия уставов МО, внесения в них изменений и дополнений;

– изучить и проанализировать практику правовой регламентации ответственности органов и должностных лиц МО перед населением;

– рассмотреть вопросы регистрации устава МО и вступления его в силу;

– сформулировать научно-практические предложения по совершенствованию уставного нормотворчества в МО.

Методологическую основу исследования составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы исследования.

Эмпирическая база исследования основана на анализе уставного нормотворчества в муниципальных образованиях РФ и собственного опыта работы автора данного исследования в ранге депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Хабаровского края и начальника отдела Главного управления Минюста РФ по Дальневосточному федеральному округу по регистрации уставов муниципальных образований.

Структура монографии определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, трёх глав, восьми параграфов, заключения, списка источников и литературы и приложений.

Кандидат исторических наук, доцент,

советник юстиции 1 класса Б. Г. Хачатурян