Читать книгу Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование - Борис Хачатурян - Страница 4

В последнее пятилетие последнего десятилетия ХХ в. в юридической литературе стали появляться высказывания о том, что устав муниципального образования – один из наиболее традиционных актов местного самоуправления и ведёт свою историю от Хартии вольностей в Англии и уставных грамот в Русском централизованном государстве XVI – XVII вв.23, что на наш взгляд, для России, представляется не совсем верным утверждением.

Исторический анализ становления МСУ в России показывает, что принятие подобного уставу локального нормативного акта, разрабатываемого и принимаемого не «в центре», а «на местах» не имеет аналогов в истории российского земства и, тем более, в практике функционирования командно-административной системы в СССР24. Устав МО является новым видом МНПА в России. В связи с этим изучение исторического опыта уставного нормотворчества конкретных МО в различных субъектах РФ представляется очень актуальным.

История так же показывает, что уставы МО в РФ занимают особое место среди актов МСУ, их можно рассматривать как акты, новой правовой формы, хотя в мировой практике муниципалитеты разрабатывают и принимают свои основные нормативные документы.

Так в США предусматривается право муниципалитетов на «гомруль», то есть право разрабатывать, принимать и изменять хартии своего управления, которые впервые было предусмотрено ещё в 1875 г.

Это право обычно устанавливается в законодательстве штата. Хартии самоуправления принимаются непосредственно населением на местных референдумах. Для иллюстрации разработки и принятия хартий Г. В. Барабашев приводит пример разработки хартии небольшого тауншипа Рэндор, в котором этот процесс занял более полутора лет25. При этом избранная населением специальная комиссия провела 95 слушаний с участием населения.

Следует отметить, что в США разработана общенациональная модельная Хартия самоуправления, состоящая из десяти статей, включающих 66 пунктов, следование которой не предписывается муниципалитетам в приказном порядке, но она пользуется популярностью в силу своих качеств. По каждой статье модельной хартии даётся краткий комментарий, разъясняющий значение и содержание её установлений, терминологию26.

Основное место в хартиях самоуправления занимают вопросы, связанные с регламентацией модели местного управления («совет – сильный мэр», «совет – слабый мэр», «совет – управляющий» и др.)27, детальным определением полномочий и структуры подразделений местной администрации.

В отличие от американской, история российского муниципального уставного нормотворчества очень коротка и включает в себя два этапа.

Первый начался на закате советской власти в начале 1990-х годов с принятием в апреле 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»28 определившим общие начала местного самоуправления и местного хозяйства в Союзе ССР. Закон заложил общие принципы реформирования советских органов власти всех уровней и вводил новое, для СССР, понятие – «местное самоуправление» под которым понималась «…самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы». Закон сформулировал основные принципы местного самоуправления, установил ответственность органов МСУ «…за законность принимаемых решений» и попытался закрепить особенности функционирования органов местного самоуправления в разных регионах. Но вся эта особенность выразилась в возможности именовать местные органы власти исходя из местных, национальных традиций29.

Таким образом, Закон СССР признал местное самоуправление в СССР юридически и не его основе были внесены соответствующие изменения в Конституцию СССР, потребовавшие модификаций конституций Союзных Республик. Союзные Республики обязывались разработать и принять свои законы о местном самоуправлении. В Союзных республиках началась эта работа, но она шла очень неспешно.

Неспешность РСФСР в разработке и принятия своего закона о местном самоуправлении подтолкнула отдельные автономии РСФСР начать эту работу, не дожидаясь закона РСФСР.

Так, парламент Республики Якутия-Саха ССР30 опираясь только на союзный Закон 1990 г., разрабатывает и 05.03.1991 г. принимает свой Закон «О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении»31. Закон вызвал много споров и неоднозначное отношение. Согласно Закону, в районах и городах упразднялись исполкомы, их функции передавались Президиумам, им же подчинялись и отделы исполкомов. При этом Президиум мог формироваться как из депутатов, так и не депутатов. К примеру, в результате таких преобразований в г. Мирном, во-первых, был упразднён Исполнительный комитет Мирнинского городского Совета как коллегиальный орган, его полномочия были переданы Президиуму Мирнинского городского Совета народных депутатов (см. приложение 2). Во-вторых, была утверждена должность исполнительного директора горсовета с функциями руководства хозяйственным и социально-культурным строительством, подчинённого Президиуму горсовета32.

В РСФСР Закон «О местном самоуправлении в РСФСР»33 был принят только через год после принятия Союзного, в июле 1991 г.

Российский Закон, определил формы народовластия, сформулировал своё, российское, понимание местного самоуправления, под которым, в соответствии с законом, это уже была «…система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответствен-ность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР (курсив наш. – Б.Х.). Тем самым, в отличие от союзного Закона, хотя и в скобочках, стеснительно, ввёл ответственность34 населения за дела в районах, городах, районах в городах, посёлках, сельсоветах, сельских населённых пунктах.

Закон установил (ст. 5), что «…в пределах, установленных законодательством, районный, городской Советы принимают, а поселковый, сельский Советы могут принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории» (выделено нами. – Б.Х.).

В положение (уставе) о местном самоуправлении предполагалась конкретизация функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Положение (устав) о местном самоуправлении должен был регистрироваться органами государственной власти соответствующего края, области, автономной области, автономного округа. Как покажет дальнейшее изложение материала многие районы и города (в том числе Дальнего Востока и Сибири) активно включились в разработку и приняли свои положения (уставы), которые действовали в течение нескольких лет35.

Период характеризуется отказом от ленинского понятия «Советы – работающая корпорация» и созданием независимых от представитель-ных органов исполнительных органов. Запрещение деятельности КПСС, новые демократические выборы в органы МСУ, новое государственное устройство принесли России юридическое признание института МСУ в российском законодательстве. Именно в эти годы в юридических кругах России вызревает, по мнению автора данного исследования, ошибочное мнение о том, что основным объектом МСУ является население города, села, ответственного за все дела в муниципалитете36.

Несмотря на то, что принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ сформулировала новые принципы МСУ, уставное нормотворчество органов МСУ и после принятия Конституции РФ продолжалось в русле старых понятий введённых Законом РСФСР 1991 г. №1550—1.

Второй этап связывается нами с принятием в августе 1995 г. Федерального закона №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот этап сегодня можно разбить на три периода. Первый период – время принятия муниципальных уставов исходя из жёстких требований Федерального закона №154 о его необходимости (1995 – 2000 гг.). Второй – период осмысления сущности и важности уставов и внесения в них коррективов исходя из требований дня и состояния российского правового поля (2000 – 2003 гг.). Третий период нами связывается с принятием нового Федерального закона №131-ФЗ от 06.11.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон №154 постарался развить конституционные нормы, но сделал это, на наш взгляд, не совсем удачно. Так Закон ввёл новое понимание «местного самоуправления» как «…признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (курсив наш. – Б.Х.). Как видим, теперь уже ответственность возложена на население напрямую, без всякого стеснения (скобок)37. Закон ввёл в статус муниципального образования районы (уезды), что на наш взгляд было большой ошибкой особенно для дальневосточных и сибирских субъектов РФ38. И самое главное, называясь законом об общих принципах организации МСУ в РФ, закон не сформулировав эти самые принципы39, напрямую прописал организацию МСУ в России, без оглядки, как этого требует п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, на субъекты Федерации40 правда, предоставив им возможность самостоятельно регламентировать отдельные вопросы, указанные в Законе.

Закон №154 в ст. 8 установил, что «…муниципальное образование имеет устав». При этом под муниципальным образованием понимал «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией…».

Второй период второго этапа характеризуется новым витком теоретического анализа и обсуждения итогов строительства института МСУ по нормам Федерального закон №154. Итоги этого обсуждения были подведены Президентом РФ В. В. Путиным в апреле 2002 г. в ежегодном Послании российскому парламенту. Отметив, что «…в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления…» Президент предложил уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения, структуру местного самоуправления, его доходную базу. При этом, по словам президента, «…нелишне вспомнить и наш собственный, ещё дореволюционный исторический опыт»41.

Президентом была создана специальная комиссия по разработке нового федерального закона, которым предполагалось решить накопившиеся проблемы и ответить на возникшие вопросы.

Однако принятый в 2003 г. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления №131, на наш взгляд, с этой задачей не справился. Но в очередной раз по-новому сформировал понятие МСУ, понимая его как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций. И, как и Федеральный закон №154, не сформулировав «общие принципы организации местного самоуправления в РФ» вновь, в нарушение требований Конституции РФ жёстко прорегламентировал организацию МСУ без учёта мнения региональных и местных органов власти и управления42.

Приведённые из российских законов определения МСУ и регламен-тация данного института федеральным законодателем показывают, что у членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ на протяжении десятилетий не сложилось чёткого понимания термина «местное самоуправление», а это в свою очередь позволяет российским учёным рассматривать местное самоуправление, как отмечет Е. С. Шугрина, в различных ракурсах – как право граждан, местного сообщества на заведование местными делами; деятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения; форму народовластия; одну из разновидностей социального управления, которое осуществляется наряду с государственным управлением; одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который, наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали), определяет систему управления (деление властей по вертикали)43 и т. п.

Что касается уставного нормотворчества органов МСУ, то анализ истории его первого этапа показывает, что получив в 1991 г. право на свои уставы (положения) местные органы власти активно включились в разработку новых МНПА, но столкнулись в этой деятельности с массой трудностей и вопросов. И эти трудности и вопросы проистекали, во-первых, из-за слабой проработанности основных положений о МСУ в российском законе; во-вторых, это было новым делом для органов МСУ, таких документов в России ещё не создавалось; в-третьих, инициативу населения сковывала сильная зарегламентированность содержания устава (положения) республиканским законом, где подробно прописывались полномочия органов МСУ, а также их иерархия. Поэтому в период действия данного Закона было принято незначительное количество уставов. Тем не менее, жители отдельных районов и населённых пунктов, в том числе на Дальнем Востоке и в Якутии, сумели разработать и принять свои уставы.

Естественно, что этот процесс имел массу недостатков, зачастую связанных с нарушением федерального законодательства.

Так, Хорольский районный Совет народных депутатов Приморского края 16.08.1991 г. рассмотрел вопрос «О разработке Устава о местном самоуправлении и названии главы местной администрации»44. В решении «О разработке Устава…» было записано «…поручить малому Совету до 20 октября 1991 г. внести на утверждение сессии районного Совета народных депутатов Устав „О местном самоуправлении“. Определить название главы местной администрации – начальник районной администрации…»45. Устав был принят на сессии проходив-шей 20.12.1991 г. Одновременно были приняты регламент районного Совета, временное положение о малом Совете и регламент малого Совета Хорольского районного Совета народных депутатов. В принятом Регламенте малого Совета устанавливалось, что «…регламент имеет своей целью обеспечить максимальную универсальность, эффективность и преемственность действия малого Совета в выполнении стоящих перед ним задач». При этом «…малый Совет правомочен принимать к рассмотрению и решать любые вопросы в пределах своей компетенции, – которая определялась законами РСФСР и законами СССР, действующих на территории РСФСР – это был отголосок ст. 5 Декларации о независимости РСФСР принятой 12.07.1990 г., – обеспечивать их исполнение и осуществлять контроль за претворением их в жизнь»46.

Проект положения (устава) о самоуправлении на территории Уссурийского городского Совета народных депутатов Приморского края был принят 15.11.1991 г.47 Изучение протокола показывает, что, во-первых, в решении о принятии было записано: «…1. Принять Положение о самоуправлении на территории Уссурийского городского Совета народных депутатов. 2. Разделы – городская администрация, экономическая и финансовая основа городского самоуправления, территориальное общественное управление внести на рассмотрение сессии после назначения на должность главы местной администрации…». Во-вторых, в проекте положения (устава) была определена система городского самоуправления, которая состояла из городского Совета народных депутатов (как представительного органа власти); городской администрации (мэрии), как исполнительного и распорядительного органа; органов территориального общественного самоуправления48. Остальным составляющим системы, определённым российским Законом, в уставе места не нашлось. Данный пример очень ярко характеризует непонимание муниципальными нормотворцами теперь уже понятия «народовластие».

Устав о самоуправления на территории Спасского городского Совета народных депутатов Приморского края был утверждён 26.12.1991 г.49 Представляет интерес определение экономической основы местного самоуправления в городе. Так ст. 204. устава определялось, что экономической основой городского самоуправления являются:

* природные ресурсы, находящиеся в пределах территории городского Совета (земля, её недра, водоёмы, лесные и лесопарковые массивы и т.п.), которые могут быть использованы для нужд городского само-управления и извлечения доходов;

* муниципальная собственность;

* иная собственность, служащая источником получения доходов и формирования материальных ресурсов городского самоуправления, а также удовлетворения потребностей населения города (объекты государственной, частной собственности, собственности общественных объединений, переданные органам городского самоуправления в оперативное управление, взаймы, в аренду или на других допускаемых условиях)50. Данная статья куцее повторение главы III Закона РСФСР от 06.07.1991 г. о местном самоуправлении.

Такие формулировки в решениях позволяют сделать вывод о том, что депутатский корпус был не готов к подобному нормотворчеству, и, отдав на окуп администрации один из важнейших вопросов устава, наглядно показал, что просто не понимал сути и роли нового органа местного управления – администрации, в структуре органов местного самоуправления. А вот администрация в будущем себе подобного не позволит, и после выхода Федерального закона №154 вопрос уставного нормотворчества возьмёт в свои руки.

9 сессия Надеждинского районного Совета народных депутатов Приморского края 21 созыва, состоявшаяся 10.01.1992 г. тоже включила в повестку дня вопрос «Об Уставе о местном самоуправлении на территории Надеждинского района» (Докладчик В.Н Дёмин – председатель районного Совета). Сессия решила принять Устав о местном самоуправлении на территории Надеждинского района51.

Статья 5 положения (устава) Надеждинского района устанавливала, что «… районное самоуправление осуществляется на принципах: законности, разделения властей, свободы реализации форм непосредственной демократии, защиты прав и законных интересов граждан, охраны правопорядка и собственности в любых её формах; гласности и учёта общественного мнения, оперативности и обоснованности принятия решения; взаимодействия с предприятиями, учреждениями, организациями, общественными и религиозными организациями, расположенными на территории районного Совета и учёта их интересов при принятии решений»52, к полномочиям которого было отнесено «Утверждение бюджета, планов и программ социального и экономического развития района, изменения и дополнения к ним, отчёты об их исполнении, определение направлений использования капитальных вложений…». Устав определял исключительные полномочия Совета, к которым, в частности, было отнесено «принятие и изменение <…> Положения (Устава) и Регламента Совета»53.

Устав устанавливал (ст. 41), что «Районная администрация является органом управления в районе и осуществляет исполнительно-распорядительные функции на территории районного Совета…»54. Глава районной администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия55.

11 сессия Мирнинского городского Совета народных депутатов Республики Саха (Якутия) 21 созыва утвердила Устав самоуправления Мирнинского района 27.02.1992 г. В соответствии с уставом «…самоуправление на территории района осуществляется населением через: Советы народных депутатов, Администрацию, местный референдум, общее собрание граждан, собрания и сходы граждан, органы территориального общественного самоуправления»56.

Вопрос «Об Уставе „О местном самоуправлении на территории г. Артёма Приморского края“» был рассмотрен 10 сессией Артёмовского городского Совета народных депутатов 21 созыва 24.06.1993 г. Сессия постановила: «1. Принять Устав „О местном самоуправлении на территории г. Артёма Приморского края“ (за основу). 2. Поручить малому Совету в срок до 10.07.1993 г. организовать редакционную комиссию для доработки Устава города. Представить доработанный Устав города для рассмотрения на следующей очередной сессии горсовета…»57.

Проектом предусматривалось формирование высшего органа представительной власти г. Артёма в лице городского Совета народных депутатов и органов представительной власти трёх поселковых (Артёмовского, Заводского, Угловского) и одним сельским (Кневичанского) Советов народных депутатов.

Городской Совет определялся как «…представительный орган власти местного самоуправления, призванный обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельное (под свою ответственность) решение вопросов городского значения, исходя из интересов населения на основе действующего законодательства и… Устава»58. Устав определял, что «… расходы на содержания Совета предусматриваются отдельной строкой в бюджете города и устанавливаются сессией городского Совета»59, «…председатель Совета избирается тайным голосованием на пленарном заседании первой сессии Совета <…> большинством голосов от числа депутатов, избранных в городской Совет»60.

Из предложенных российским законом форм народовластия Устав регламентировал только территориальное общественное самоуправление61.

Городская администрация была определена как исполнительно-распорядительный орган, подотчётный городскому Совету и возглавлявшийся главой городской администрации, избравшемся на основе всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании62.

Это один из редких уставов, изученных автором, где полномочия органов местного самоуправления были определены в полном соответствии с нормами, установленными российским законом о местном самоуправлении 1991 г.

В г. Хабаровске для разработки Устава города была создана рабочая группа под председательством А. Н. Соколова – председателя городского Совет. Решением 11 сессии Хабаровского городского Совета народных депутатов 21-го созыва 08.10.1992 г. был утверждён «Устав о местном самоуправлении г. Хабаровска». Срок его действия был определён «…до окончания полномочий Совета» (п. 22.3). Подписал Устав А. Н. Соколов – председатель городского Совета.

Тугуро-Чумиканский Совет народных депутатов Хабаровского края рассмотрел вопрос об утверждении Положения (Устава) о местном самоуправлении на территории Тугуро-Чумиканского районного Совета народных депутатов 20.05.1993 г. В решении записали: поручить малому Совету внести дополнения и изменения в предложен-ный проект Положения (Устава), высказанные депутатами и вынести на утверждение очередной сессии районного Совета63. Больше к этому вопросу Совет не возвращался. Самого проекта Положения (Устава) в архиве не сохранилось.

Отдельные уставы местных Советов пытались восполнить «пробелы» и «подправить» Союзный и республиканский законы. Так в российском законе о местном самоуправлении не были сформулированы принципы, на которых в РСФСР осуществлялось местное самоуправление. И отдельные местные Советы начали разрабатывать принципы, беря за основу Союзный закон, как правило, расширяя ст. 4 Закона и исходя из своего их понимания, на которых в данном муниципалитете осуществлялось местное самоуправление.

К примеру, проект положения (устава) о самоуправлении на территории Уссурийского городского Совета народных депутатов устанавливал, что городское самоуправление в г. Уссурийске Приморского края осуществляется на принципах: законности; разделения властей; реализации народовластия; наличии у городского совета и городской администрации и органов территориального общественного самоуправления собственной компетенции и самостоя-тельного решения ими вопросов, относящихся к их ведению; защиты прав и законных интересов граждан, охрана правопорядка и собственности в любых её формах; гласности и учёта общественного мнения; оперативности и обоснованности принятия решений; взаимодействия всех звеньев городского самоуправления; учёта интересов внутригородской территории; взаимодействия с предприятиями, учреждениями, организациями, органами политических партий, других общественных организаций, массовыми движениями, религиозными организациями, расположенными на территории городского Совета, и учёта их интересов при принятии решений64.

Некоторые местные Советы, не разрабатывая общих принципов, разрабатывали их для отдельных органов. Например, Устав администрации г. Спасска-Дальнего Приморского края в ст. 3. устанавливал, что деятельность городской администрации основывается на принципах: законности; разделения властей; наличия собственной компетенции и самостоятельного решения вопросов входящих в её компетенцию; единоначалия; подконтрольность и подотчётность городскому совету, а также вышестоящему исполнитель-ному и распорядительному органу в пределах их компетенции; гласности и учёта общественного мнения; персональной ответственности главы городской администрации, руководителей её структурных подразделений и других должностных лиц городской администрации за принятые решения; перспективного и текущего планирования работы городской администрации и её структурных подразделений; оперативности и обоснованности принятия решений; защиты прав и законных интересов граждан, охраны правопорядка и собственности в любых её формах65.

Приведённые примеры позволяют сделать ещё один важный вывод о взаимодействии органов местного самоуправления, а именно, вопрос о разделений полномочий.

Несмотря на то, что республиканский закон чётко разграничил полномочия Советов и администраций, главам администраций этого уже было мало. Им необходимо было «разделение властей». И это притом, что ни союзный, ни республиканский законы данный принцип, для органов местного самоуправления, не формулировали. Для разработчиков уставов, а ими были, прежде всего, новые администрации возглавляемые, как правило, бывшими председателями Советов, важно было обрести самостоятельность в решении вопросов и её они связывали именно с «разделением властей», что, конечно же, не одно и то же и о чём администрации забудет после «свержения» Советов, когда главы администраций «ринутся», под разными предлогами, зачастую с «боем», к руководству новыми представительными органами.

Возложение ответственности за дела на местах на население районов городов, сёл и посёлков поддержали не все разработчики местных положений (уставов). Отдельные из них вообще проигнорировали этот вопрос. Так согласно положения о самоуправлении на территории Уссурийского городского Совета народных депутатов под городским самоуправлением понималась – «система, организующая граждан для решения проблем города, исходящих из интересов населения на основе конституции РСФСР и Законов РСФСР, других правовых актов»66. Выступая на Президиуме Спасского городского Совета народных депутатов, его председатель В. А. Игнатенко так охарактеризовал данный институт «Местное самоуправление в РСФСР – это система организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции РСФСР»67. Как видим, о какой-либо ответственности (населения или органов) здесь речь не идёт.

Необходимо отметить, что не все городские и районные Советы сумели к 1993 г. принять основополагающий документ, регламентирующий жизнь на подведомственных территориях. Следов разработки уставов сельскими, поселковыми Советами автору обнаружить в архивах не удалось.

Заметного следа в жизни жителей городов, сёл и посёлков первые уставы не оставили и после роспуска местных Советов в абсолютном большинстве прекратили своё существование. Уставное нормотворчество органов местного самоуправления практически прекратилось к октябрю 1993 г. И в середине 1990-х годов об этих уставах, как правило, не вспоминали даже те, кто в последующем занимался уставным нормотворчеством в муниципалитетах.

Демонтаж советской представительной системы начался указом Президента РФ от 09.10.1993 №1617 (в ред. от 18.08.1996) «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»68, которым руководителям краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, автономных округов было рекомендовано реформировать представительные органы и органы местного самоуправления. Указом устанавливалось, что деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается их функции, выполняет соответствующая местная администрация, а до начала работы новых представительных органов местные бюджеты утверждаются местной администрацией. Организация местного самоуправления в этот период регулировалась так же указами Президента Российской Федерации от 26.10.1993 №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»69, от 29.10.1993 №1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления»70, от 20.12.1993 №2227 «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации»71 и некоторыми другими.

В соответствии с данными нормативными правовыми актами главы краевых, областных, окружных администраций разработали свои положения об организации МСУ в конкретном субъекте Федерации.

Так, в Хабаровском крае на период поэтапной конституционной реформы главой администрации было издано специальное постановление №58572. Статьёй 1 положения об основах организации местного самоуправления предусматривалось, что в городах, районах, посёлках и сёлах устанавливается два вида управления: государственное управление и местное самоуправление.

Статья 2 положения устанавливала, что государственное управление на местном уровне осуществляется главой администрации города, района, который назначается главой администрации края. На переходный период (не более двух лет) остаются при исполнении обязанностей главы местных администраций, назначенные или избранные в соответствии с ранее действующим порядком.

Статьёй 4 определялось, что органами МСУ в городах, сельских поселениях, других населённых пунктах Хабаровского края являются выборные и другие органы МСУ – думы, собрания представителей, главы администраций. В районных центрах представительные органы власти городов и поселков не избираются. В городах Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре городское самоуправление осуществляется через выборный орган МСУ – городскую Думу в количестве 10 – 15 депутатов. В районах края создаются районные собрания, которые формируются из избранных в округах города или посёлка – районного центра депутатов и глав администраций территорий, поселков и сел73. В Хабаровском и Комсомольском районах районные собрания формируются только из глав администраций поселков и сел74.

В ст. 5 устанавливалось, что в посёлках (сёлах) МСУ осуществляется: в посёлках (сёлах) с населением свыше 1 тысячи человек непосредственно населением через собрания, сходы граждан, имеющих избирательное право, выборного главу администрации, который периодически отчитывается перед собранием, сходом; в посёлках (сёлах) с населением свыше 1 тысячи человек органами МСУ являются собрания представителей в составе не более 10 депутатов, а также глава администрации.

Статья 6 определяла порядок работы представительного органа местного самоуправления и устанавливала, что эти органы в крае работают на непостоянной основе и созываются на свои заседания соответствующим главой администрации, решения выборного представительного органа местного самоуправления подписывается главой администрации. Определялись полномочия выборного представительного органа МСУ, которые заключались в утверждении местных бюджетов и отчётов об их исполнении, установлении местных налогов и сборов, утверждении программ развития соответствующих территорий, осуществлении контроля за деятельностью главы администрации. Предоставлялось право приёма положения (устава) о местном самоуправлении.

В ст. 7 устанавливались полномочия главы администрации, которые заключались в осуществлении управления муниципальным хозяйством, распоряжении имуществом и объектами муниципальной собственности, разработки местного бюджета, обеспечении его исполнения и выполнении других исполнительно-распорядительных функций.

Аналогичные положения были приняты и в других дальневосточных субъектах Федерации75 с изложением основных параметров указов Президента РФ, но в местном их прочтении и понимании. На основании этих документов на территориях дальневосточных краёв и областей были сформированы органы МСУ, отличавшиеся широким разнообразием по структуре, функциям, способу формирования.

Так, в Хабаровском крае и Амурской области с 1993 по 1996 гг. действовали как избранные, так и назначенные исполнительной ветвью власти руководители администраций.

В Магаданской области Положение о системе органов местного самоуправления76 в ст. 1 определяло МСУ в области как систему организации деятельности граждан для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Ст. 2 данного положения устанавливала, что в г. Магадане органами МСУ являются назначаемый глава городской администрации и избираемая городская Дума, в составе 7 депутатов (ст. 16). В районах местное самоуправление осуществляется через назначаемого главу администрации (главу самоуправления) и формируемое им собрание представителей в составе 5 депутатов (ст. 17). При этом глава МСУ (администрации) по должности входил в состав избираемого (формируемого) представительного органа.

В Приморском крае МСУ регламентировалось постановлением об основах организации местного самоуправления в Приморском крае77. Районы, населённые пункты включились в переработку или разработку своих уставов.

Так 07.02.1994 г в повестку дня первой сессии нового представительного органа г. Артёма Приморского края были включены ряд вопросов, в том числе: четвёртым вопросом был вопрос о внесение изменений в устав города. Изменения связывались с переименованием законодательного (представительного) органа государственной власти г. Артёма. С информацией выступил А. Г. Рындовский – главы администрации города, который предложил «…учитывая, что в г. Артёме проживает свыше 114 тыс. человек, именовать законодательный орган государственной власти г. Артёма – Артёмовская городская Дума, хотя краевая администрация предлагает нам его назвать комитетом местного самоуправления»78. Вообще непонятно, во-первых, как связывается численность населения с названием органа МСУ и, во-вторых, какая государственная, законодательная власть может быть в городе Артёме?!

В прениях депутат В. А. Ванюшкин вносит предложение назвать представительный орган – Советом. Но прокурор города категорически выступил против этого предложения, обосновывая своё мнение не юридическим, а политически надуманным возражением: «…По количеству проживающих в г. Артёме населения должна быть – Дума». Депутаты приняли решение «…учитывая, что численность в г. Артёме составляет свыше 114 тыс. человек <…> именовать законодательный (представительный) орган государственной власти города – Артёмовская городская Дума». Вот здесь, почему-то, возражений у прокурора не было!!!

Пятым вопросом был вопрос о временном регламенте Артёмовской городской думы (информация А. Г. Рындовского – главы администрации). В принятом временном регламенте к полномочиям Артёмовской городской Думы были отнесены следующие вопросы: утверждение местного бюджета и отчёта об его исполнении; установление местных налогов и сборов; утверждение программы социально-экономического развития города; принятие положения (устава) об Артёмовской городской Думе; принятие регламента Артёмовской городской Думы (наличие этих двух пунктов позволяет говорить, что докладчик, в общем, довольно смутно представлял суть этих документов); осуществление контроля за деятельностью главы МСУ (главы администрации), который назначается главой администрации края, ведёт заседания думы, подписывает её решения.

То есть, по предложению главы администрации города, во-первых, местный представительный орган был назван «законодательным», во-вторых, в регламент были включены, не все вопросы предусмотрен-ные российским законодательством, и он предусматривал возможность вмешательства государственных органов края в дела муниципалитета. А именно, глава местной администрации, назначался главой края и полностью руководил «законодательным (представительным) органом государственной власти города» (курсив наш. – Б.Х.) избранным населением города?!

Но самое печальное заключалось в том, что городская дума, не имея своего аппарата, стала полностью зависимой, в своей деятельности, от аппарата исполнительного органа и лично главы администрации, так как материально-техническое обеспечение деятельности думы должен был осуществлять общий отдел администрации города, организационное и правовое обеспечение – отдел по работе с представительными органами. И такое положение было практически во всех дальневосточных и сибирских районах и городах.

В республике Саха (Якутия) представительные органы в отдельных районах появились только после 1996 г. И то они были органами местной государственной власти.79

Новый городской представительный орган в г. Владивостоке Приморского края был сформирован только в декабре 1999 г. А это значит, что все эти годы городские (районные) администрации тратили бюджетные деньги без контроля со стороны населения города, района.

Вот с таким пониманием уставного нормотворчества столкнулись жители районов и городов в первые годы последнего десятилетия XX столетия. В результате, в погоне за призрачным демократическим МСУ, население территориальных сообществ получило жёстко администрированую местную власть, отключившую население от решения местных вопросов. Именно подобная работа органов государственной власти и местного самоуправления во многом способствовала в последующем росту абсентеизма у населения.

Не погружаясь в концептуальные начала муниципально-правового статуса положений (уставов) о МСУ разработанных и принятых в районах и городах Дальнего Востока и Республики Саха (Якутия) в первое пятилетие 90 гг. ХХ столетия для нас важно отметить то обстоятельство, что история уставного нормотворчества местных органов власти чрезвычайно любопытна, поучительна и представляет интерес для широкого круга специалистов гуманитарных наук и показывает, что:

во-первых, созданная в этот период система российского МСУ меньше всего походила на европейский институт местного самоуправления закреплённый в европейской Хартии местного самоуправления принятой в 1985 г. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы80, а больше напоминала махновскую вольницу, (где власть сосредоточилась в руках безответственных, прежде всего перед населением территориальных сообществ – исполнительных органов власти, представительные органы оказались малочисленными (зачастую в количестве 5 – 7 членов назначаемых главой администрации, к тому же возглавляемые главой соответствующей администрации, в отдельных МО ещё и назначаемые руководителем вышестоящего исполни-тельного органа), аморфными, безынициативными под жесточайшим контролем руководителей исполнительных органов и не имели никак-ого отношения к строительству справедливого, социального общества;

во-вторых, аппараты органов местного самоуправления (Советов) оказались совершенно не подготовленными для разработки новых МНПА, а зачастую не понимали их сути и места в правовом поле России и как результат, разработку уставов взяли под свой контроль руководители исполнительных органов, видевшие главную задачу уставного нормотворчества в сломе советской системы управления и закрепление в уставе своего статус как хозяина данных территорий;

в-третьих, большинство районов и городов Дальнего Востока и РС (Я) активно включились в разработку положений (уставов) о МСУ и даже успели их принять, правда в большинстве они оказались практически неработоспособными;

в-четвёртых, полностью заимствовать чужой опыт, без учёта отечественной специфики, нельзя, да зачастую и невозможно. Российский законодатель попытался это учесть при разработке нового для России закона, но, как любое новое, закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. оказался с большими недостатками, не позволившими организовать местное самоуправление в России по демократическому стандарту, в том числе и создания муниципального правового поля.