Читать книгу Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование - Борис Хачатурян - Страница 5

История развития нашего государства показывает, что после вступления в силу новой Конституции РФ большие надежды жители муниципальных образований связывали с принятием нового российского закона о местном самоуправлении, который бы регламентировал вопросы МСУ конкретных МО исходя из новых конституционных определений института МСУ.

Принятый в августе 1995 г. Федеральный закон №154, определив основные направления развития российского МСУ, впервые предоставил субъектам Федерации возможность создавать собственную систему самоуправления, на своей территории, исходя из исторических и иных традиций и возможностей самих субъектов посредством создания регионального правового поля.

Но полученное российскими субъектами право законодательного регулирования вопросов МСУ на практике столкнулось с недопониманием отдельными депутатами представительных органов, чиновниками исполнительных органов государственной власти и МСУ важности данной проблемы, с незнанием истории и основ российского МСУ. В результате зачастую принимались противоречивые МНПА, не подкреплённые материальными ресурсами, что приводило, нередко, к путанице при осуществлении управленческих функций.

Проистекало это, прежде всего из-за того, что, как показывает история строительства МСУ в России, Федеральный закон №154 был больше похож не на рамочный закон, устанавливающий общие принципы, а на документ, жестко регламентирующий данную сферу деятельности и не дающий каких-либо альтернативных вариантов. Это касается и вопроса формирования содержания уставов МО.

В Федеральном законе №154 уставу МО посвящалась ст. 8 в п. 1 которой закреплялась норма об уставе как важнейшем нормативном условии функционирования МО. В отличие от советского периода, эта норма не содержала исключений и вменяла в обязанность всем МО иметь свой устав.

Определяя содержание уставов МО, статья гласила, что в уставах указываются81 14 вопросов, при этом перечень этот открытый, так как подп. 15 устанавливал, что в уставе могут найти отражение и другие вопросы местного значения.

Анализ практики муниципального уставного нормотворчества показывает, что в уставах МО, фиксировались большинство из этих 14 пунктов, а вот что касается других (подп. 15) «…положений организации местного самоуправления», то ни в одном из изученных муниципальных уставах этот вопрос не раскрывается…

Содержание устава МО определялось не только в ст. 8 Федерального закона №154, но и в ряде других его статьях. Причём, если полномочия МО в вопросах содержания устава, установленные в ст. 8, как отмечалось выше, в значительной степени вторичны по отношению к федеральным законам и законам субъектов Федерации, то полномочия, закреплённые в других статьях Закона №154, носят первичный характер ― только органы МСУ или само население вправе их установить. К ним относились следующие вопросы: об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских МО, установлении или изменении их территорий (п. 3 ст. 12); наделение органов МСУ собственной компетенцией (п. 3 ст. 14); определение численного состава представительного органа МСУ (п. 2 ст. 15); определение полномочий представительных органов МСУ (п. 4 ст. 15); установление должности главы МО, а также должности иных выборных лиц МСУ (п. 1 ст. 16); принятие решения о том, каким способом должен избираться глава МСУ – на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом из своего состава (п. 2 ст. 16); принятие решения о том, может ли избранный населением глава МО быть наделён правом входить в состав представительного органа МСУ и председательствовать на его заседаниях (п. 3 ст. 16); об осуществлении полномочий на постоянной основе главы МО, депутата, члена выборного органа МСУ, другого должностного лица МСУ (п. 4 ст. 18); образование органов МСУ (кроме выборных) (п. 1 ст. 14); установление права населения на правотворческую инициативу (ст. 25); наделение органов ТОС правами юридического лица (п. 1 ст. 27); порядок и условия ответственности органов МСУ и должностных лиц МСУ в результате утраты доверия населения (ст. 48); подотчётность главы МО (п. 5 ст. 16).

Следовательно, МО самостоятельно должно было регулировать в своём уставе главным образом организационные вопросы – состав органов, их полномочия, способ их создания, порядок деятельности и т.д.82, причем даже в этой сфере – далеко не все.

Анализ уставного нормотворчества показывает, что для обеспечения легитимности83 устава необходимо было создание условий для подлинно демократической процедуры их обсуждения и принятия.

Необходимо отметить, что о порядке подготовки устава в Федеральном законе №154 говорилось очень кратко. Указывалось, что устав разрабатывается МО. То есть федеральный законодатель надеялся, что муниципалитеты самостоятельно разработают такой механизм разработки и принятия уставов муниципалитетов, который позволит жителям конкретного территориального сообщества (МО) максимально использовать свой правотворческий потенциал.

Анализ истории разработки постсоветских уставов МО показывает, что отсутствие опыта нормотворческой деятельности на местном уровне, недостаточно демократическая процедура их принятия, а также другие обстоятельства привели к тому, что уставы МО дальневосточных субъектов РФ не отличаются друг от друга, не выражают индивидуальности МО, живущих в рамках закона по своим правилам. И во многом это объясняется именно методикой подготовки проектов уставов.

В основном уставы готовились рабочими группами, созданными главами администраций муниципальных образований. Естественно, что такие рабочие группы, в основном выполняли заказ администрации, практически без учёта мнения населения муниципалитета.

Наиболее характерными здесь являются примеры подготовки проектов уставов в г. Хабаровске84, где отсутствие демократических форм разработки уставов привели к многочисленным прокурорским протестам, противостоянию между администрацией и жителями городов, вылившимся в судебные разбирательства.

Так, рабочая группа для подготовки устава г. Хабаровска была создана 18.09.1995 г. распоряжением Главы администрации города №243-р. В состав группы вошли заместители главы администрации, руководители ведущих структурных подразделений администрации. Возглавил рабочую группу первый заместитель Главы администрации В. П. Казаченко. Какими параметрами руководствовался глава администрации, подбирая те или иные кандидатуры в состав группы, неизвестно. Кроме того, распоряжение не регламентировало процесс работы группы, сроки её деятельности.

Выступая на заседании городской Думы, заместитель руководителя рабочей группы А. С. Сизов отмечал, что правовую основу разработки проекта Устава составляли: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Гражданский кодекс РФ, Устав о местном самоуправлении г. Хабаровска 1992 г.85

«Проект Устава местного самоуправления86 в г. Хабаровске» рабочей группой был подготовлен за необычайно короткий срок – всего 2 дня (к 20.09.1995 г.). И вполне естественно, что был разработан и предложен Думе города проект устава, предусматривающий систему «сильный мэр – слабая дума», с большим количеством нарушений существующего законодательства.

12.10.1995 г. проект был направлен на рассмотрение депутатам городской Думы и для ознакомления Главе администрации Хабаровского края и депутатам Хабаровской краевой Думы.

Депутаты городской Думы рассматривали проект Устава на трёх совместных заседаниях постоянных комиссий (социально-экономической и по правам человека и законности) 31 октября, 2 и 14 ноября 1995 г. Высказанные депутатами в ходе обсуждения замечания и предложения, были обобщены и сведены в единый документ, получивший название «Замечания депутатов Хабаровской городской Думы к проекту Устава местного самоуправления в г. Хабаровске (новая редакция)». Как следует из этого документа и протоколов заседаний постоянных комиссий городской Думы87, замечания и предложения депутатов, в основном, касались:

во-первых, состава и структуры городской Думы, места Главы администрации города в системе городского самоуправления.

Предлагалось:

– исключить из Устава положение о том, что:

а) Мэр города входит в состав Думы и возглавляет её, вместо этого предлагалась избирать председателя Думы тайным голосованием;

б) Мэр является высшим должностным лицом города.

– увеличить численность депутатского корпуса, из которых половина работает на постоянной основе;

во-вторых, статуса и полномочий городской Думы. Было предложено:

– наделить, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» городскую Думу статусом юридического лица;

– предоставить Думе право утверждать отдельных муниципальных чиновников (Первого заместителя Главы администрации города, Глав администраций районов) по представлению Мэра;

– дать городской Думе возможность выражать недоверие составу администрации в целом или отдельным его руководителям.

в-третьих, финансовых вопросов – механизму рассмотрения и утверждения бюджета города, налоги, сборы и штрафы, контроль за расходованием бюджета. Этому вопросу было посвящено отдельное заседание постоянных комиссий 14.11.1995 г., на которое приглашался начальник финансового отдела администрации города А. Я. Чукалкин.

Заседание городской Думы, на котором был рассмотрен проект Устава состоялось 28.11.1995 г. На заседании присутствовали заместители Главы администрации города, руководители структурных подразделений администрации города, представители краевой Думы и администрации края, прокуратуры города, средств массовой информации. Из представителей общественных объединений в обсуждении проекта Устава принял участие только секретарь крайкома КПРФ Г. В. Закаблуковский. Дума приняла решение, поручить рабочей группе и социально-экономической комиссии Думы в трёхдневный срок доработать проект Устава с учётом высказанных, в ходе обсуждения, предложений и замечаний и опубликовать в печати (п. 2), ввести в действие Устав с 01.01.1996 г. (п. 3). Устав был опубликован 16.12.1995 г.88 (См. фото на обложке).

23.05.1996 г. вступил в силу Закон Хабаровского края «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае», в п. 2 ст. 9 которого указывалось, что устав МО, принятый до вступления в силу данного закона, подлежит в месячный срок обязательной государственной регистрации. Законом устанавливалось, что уставы регистрируются Законодательной Думой Хабаровского края, при этом Дума в течение одного месяца со дня поступления устава муниципального образования принимает постановление о государственной регистрации устава, либо об отказе в его регистрации.

Устав Хабаровска был направлен на государственную регистрацию в Хабаровскую краевую Думу 01.07.1996 г. При рассмотрении в краевой Думе было выявлено большое количество несоответствий существующему на тот момент правовому полю, и краевая Дума вернула Устав без регистрации.

Фото 1. Публикация Устава МО г. Хабаровска зарегистрированного Законодательной Думой Хабаровского края 01.10.1996 г. Публикуется впервые.

Фото Б. А. Шишкина

Вопрос «О внесении изменений и дополнений в Устав местного самоуправления города Хабаровска» городская Дума рассмотрела 24.09.1996 г. Дума Устав с поправками приняла и направила, под новым названием, «Устав муниципального образования города Хабаровска» в краевую Думу для регистрации89. Таким образом, городская Дума потратила на разработку устава чуть-чуть больше года.

Хабаровская краевая Дума, рассмотрев на своём заседании Устав МО г. Хабаровска, зарегистрировала его и 01.10.1996 г. постановила выдать свидетельство о государственной регистрации №190. Принятый устав был опубликован 16.12.1995 г.91 (см. фото 1). После публикации Устав вступил в силу.

На недостатки первого устава, муниципального образования г. Хабаровска, не демократичность его разработки и приёма указывали многие хабаровские учёные92 и представители общественности города93.

И внешне администрация города вроде бы реагировала на эти замечания. Так, первая попытка обновления Устава была предпринята ещё в апреле 1999 г., года «…в связи с несоответствием отдельных положений Устава муниципального образования г. Хабаровска действующему законодательству Российской Федерации» мэр г. Хабаровска (П. Д. Филиппов) распоряжением №380-р от 12.04.1999 г. создаёт комиссию по переработке Устава города94.

В состав комиссии вошли десять муниципальных чиновников, один депутат городской Думы (Л. И. Зацепина) и два представителя научных кругов края (Н. М. Байков и С. В. Нарутто). Возглавил комиссию вице-мэр В. П. Казаченко. Комиссией была подготовлена Таблица, включаю-щая в себя 63 поправки к действующему Уставу. Однако поправки так и не были внесены в Думу.

В конце концов, это привело к противостоянию между администрацией и жителями города, вылившемуся в судебные разбирательства и отставку мэра города П. Д. Филиппова.

Новым мэром г. Хабаровска (А. Н. Соколовым) распоряжением от 25.04.2001 №615-р указанное выше распоряжение было отменено и создана рабочая группа по доработке Устава муниципального образования г. Хабаровска95. В состав комиссии вошли пять чиновников от администрации города, семь депутатов городской Думы, два представителя общественности и один представитель научных кругов (Н. М. Байков). Председателем комиссии вновь назначен В. П Казаченко. Но, как и при формировании предыдущих рабочих групп, для общественности города остались неясными принципы, по которым создавалась новая рабочая группа. Кроме того, распоряжение вновь не устанавливало полномочия рабочей группы, не определяло срок, к которому группа должна была выполнить свою задачу.

Тем не менее, воодушевлённые таким решением члены хабаровской городской организация партии «ЯБЛОКО» проанализировав действующий устав города, совместно с общественностью города подготовили проект городского устава провели его обсуждение с общественностью города и представили, через своего депутата Л. В. Штуку, в городскую Думу для рассмотрения. (На обложке помещено фото этого проекта. Текст проекта опубликован в издании под ред. Б. Г. Хачатуряна в 2001 г.96).

Однако мэр города А. Н. Соколов, бывший одновременно председателем Думы, вместо рассмотрения, в соответствии с требованиями ст. 25 Федерального закона №154, на заседании Думы правотворческой инициативы депутата, приглашает Л. В. Штуку к сотрудничеству в созданной им рабочей группе по доработке действующего устава города. Не помогло сломить упорство мэра даже обращение инициаторов в судебные инстанции, не увидевших в действиях мэра нарушения законодательства.

Там, где представительные органы этот вопрос не отдали на откуп администрация в последующем противостояния между администрацией и представительным органом были минимальны. Например, в Надеждинском районе Приморского края для разработки устава муниципальным комитетом Надеждинского района была создана комиссия в количестве 20 человек из депутатов, представителей администрации, общественных организаций, политических партий, представителей средств массовой информации97.

История разработки проектов уставов говорит о том, что для подготовки проекта устава необходимо привлекать не только работников администраций, но и широкий круг заинтересованных лиц, специалистов (в первую очередь, в сфере муниципального права, экономики, муниципального управления), представителей общественных объединений. Работа таких комиссий (групп) может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических конференций, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, подготовку соответствующих публикаций в газетах. Хорошо зарекомендовали себя методы «мозгового штурма», концептуального проектирования, имитационные и организационно-деятельные игры. Таким образом, можно выработать чёткую концепцию устава, определить основные позиции, которыми должны будут руководствоваться разработчики проекта.

Отсутствовал в Федеральном законе №154 и механизм принятия устава. Он только обозначил варианты принятия устава, определив, что устав муниципалитета принимается представительным органом МСУ или населением непосредственно.

По вопросу о выборе варианта принятия устава МО в литературе, затрагивающей эту проблему, нет единого мнения. Некоторые авторы категорически утверждали, что устав должен приниматься только населением муниципального образования98. Другие, напротив, говорили о преждевременности перенесения американского опыта принятия хартий самоуправления на местных референдумах в Россию99.

На первый взгляд принятие устава непосредственно населением МСУ выглядит наиболее демократично, однако опыт приятия уставов на референдумах в ряде муниципалитетов Дальнего Востока100 вскрыл опасную тенденцию, когда организация обсуждения проекта устава целиком оказывалась в руках инициатора такого принятия (например, главы администрации, узкой группы людей), который при желании и наличии определенных ресурсов (властных, финансовых) может свести обсуждение к формальной акции. Тем более что законодательством регулировался только порядок назначения/созыва и проведения референдума/собрания (схода) граждан, а не порядок обсуждения на них вопросов и учёта их в итоговом решении. При проведении референдума вообще исключается возможность внесения каких-либо изменений в текст проекта101.

На наш взгляд при избрании варианта принятия устава представительным органом существует потенциальная возможность более широкого участия населения в разработке и обсуждении проекта устава. Как правило, в соответствии с регламентом представительного органа МСУ подготовленный проект правового акта обсуждается на отдельных или совместных заседаниях его постоянных комиссий (комитетов). При рассмотрении проекта устава на такие заседания должны быть приглашены представители общественности, средств массовой информации.

Работа над проектом устава в муниципальном представительном органе подчинялась общим требованиям правового нормотворчества. Федеральный закон №154, регламентирующий общие принципы организации МСУ, очень кратко прописывал порядок разработки и принятия муниципального правового акта, в том числе и устава, поэтому для конкретного МО, они, как правило, излагались в регламентах органов МСУ.

В большинстве представительных органов местного МСУ, проекты правовых актов рассматривались в одном чтении, в том числе и проекты уставов. Анализ, проведённый автором, показывает, что такая работа приводит к принятию некачественных уставов, с большим количеством юридических и грамматических огрехов, а поэтому исходя из практики, автор считает более целесообразной процедуру из двух или трёх чтений. Это позволит провести более тщательную доработку проекта с максимальным учётом высказанных замечаний и предложений и проведение соответствующих экспертиз.

Отсутствие механизма принятия устава МО в федеральном законодательстве привело к тому, что основной НПА муниципалитета зачастую принимался как обычный документ. Наиболее характерным здесь является пример принятия устава г. Хабаровск в 1995 г. Разработанного за два дня и принятого 5 членами городской Думы102. Такая поспешность привела к тому, что думе г. Хабаровска, после принятия устава пришлось работать над этим документом ещё целый год и только 01.10.1996 г. устав был зарегистрированный Хабаровской краевой Думой103, но затем потребовалась многолетняя работа по приведению его в соответствие с российским правовым полем.

Статья 8 Федерального закона №154 определяла, что принятые уставы подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации.

Эта норма Федерального закона вызывала наибольшие споры. Прежде всего, некоторые авторы, например В. В. Таболин, вообще считали такую регистрацию «…по сути незаконной и не правовой»104 и настаивали на её отмене. А. А. Замотаев, не подвергая сомнению, необходимость регистрации, со ссылкой на Конституцию России и Федеральный закон достаточно убедительно обосновывал недопустимость понимания акта регистрации устава в качестве акта, разрешающего вступление устава в силу105. Данная позиция представляется логичной, в частности, в силу того, что уставное нормотворчество носит характер предварительно санкционированного государством.

Другие, например. С. Вобленко, доказывая необходимость государственной регистрации устава, указывали на негативные последствия, которые неизбежно наступят при отрицании связи между актом государственной регистрации и вступлением в силу устава МО106. Такими последствиями они называли, в частности, нарушение целостности законодательства РФ и главенство «местного права» над правом России, угрозу политической «суверенизации» МО.

Официальными органами также высказывались две позиции по данному вопросу. Генеральная прокуратура РФ в письме на имя председателя комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы А. А. Полякова от 18.09.1996 г. указывала: «В соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона устав вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) безотносительно к процедуре государственной регистрации, которая согласно п. 3 той же статьи является самостоятельным актом»107.

В ряде субъектов Федерации (к их числу относится и Хабаровский край) были приняты законы, устанавливающие, что устав может вступить в силу исключительно после его государственной регистрации108.

Оспаривание в судебном порядке подобного подхода представителями некоторых МО привело к рассмотрению этого вопроса в Верховном Суде РФ. В постановлении Президиума Верховного Суда отмечалось, что согласно п. 3 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав МО подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ, а в соответствии с п. 5 этой же статьи устав МО вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). Логическое толкование упомянутых статей позволяет сделать вывод о том, что акт государственной регистрации устава МО является обязательной стадией соответствующего нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу109.

Субъекты Федерации по-разному решали вопрос об органе, регистрирующем уставы МО. Такими органами в различных дальневосточных субъектах, в различное время выступали:

а) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации (Хабаровский край и Амурская область);

б) администрация (правительство) субъекта Федерации (Сахалинская область, Республика Саха (Якутия));

в) территориальный орган Минюста РФ (Приморский край, Сахалинская и Магаданская области, Еврейская автономная область);

г) представительные органы районных муниципалитетов Амурской области регистрировали уставы муниципальных образований входящих в их состав городов, посёлков и сёл110.

При рассмотрении этих вариантов автор данного исследования отдавал предпочтение первому, как наиболее демократичному, что нашло своё отражение в Законе Хабаровского края «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае» разработанному им и принятом в 1994 г. Такую же позицию в последующем занял В. И. Васильев, её поддерживал Д. Сурков111, однако, его аргумент о том, что только в этом случае государственная регистрация придаст положениям устава общеобязательную силу и позволит осуществлять государственную защиту устава, представляется необоснованным.

О. Н. Ванеев и К. Н. Княгинин112, напротив, критикуя вариант регистрации устава законодательным органом, говорили о том, что в данном случае особенно ярко проявляется политическая направленность государственной регистрации уставов МО, а также противоречие с конституционным принципом отделения органов МСУ от органов государственной власти.

Федеральный закон №154 устанавливал, что основанием для отказа в государственной регистрации устава могло быть только его противоречие Конституции, законам Российской Федерации и конституциям (уставам), законам субъектов РФ.

Отказ в государственной регистрации мог быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Что касается государственной регистрации нормативных актов вносящих изменения и дополнения в действующий устав МО, то этот вопрос вообще на федеральном уровне не регламентировался. Отдельные субъекты Федерации, в том числе и Хабаровский край, в своих законах о государственной регистрации уставов предусмотрели норму о необходимости государственной регистрации таких документов, но это требование зачастую игнорировалось муниципальными нормотворцами.

Так, уже после государственной регистрации устава г. Хабаровска, соответствующим комитетом Хабаровской краевой Думы было предложено городским депутатам внести ряд изменений в принятый устав. Городская Дума приняла решение согласиться с отдельными предложениями краевых депутатов и внесла ряд изменений в зарегистрированный устав г. Хабаровска. Согласно действующему в то время Закону Хабаровского края «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае» (ст. 4, 7) изменения и дополнения, вносимые в устав муниципального образования, подлежали государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и регистрация устава. Однако полный текст устава с внесёнными в него изменениями был опубликован в газете «Тихоокеанская звезда» 03.12.1996 г., а изменения для регистрации в краевой Думе, в неё так и не поступили. Таким образом, с 1996 г. по 2001 г. действовал устав МО г. Хабаровска с не зарегистрированными изменениями и дополнениями.

В отличие от значения регистрации, законодатель однозначно связывает вступление в силу устава МО с его официальным опубликованием (п. 5 ст. 8 Федерального закона №154). Единственной проблемой на данной стадии нормотворчества, на наш взгляд, являлось создание таких условий, чтобы каждый гражданин, живущий на территории ИО, имел возможность познакомиться с уставом. Ведь зачастую сложное финансовое положение большинства МО не позво-ляет им иметь собственные печатные средства массовой информации.

Весь процесс разработки и принятия новых основных документов, уставов МО в ДФО после 1995 г. можно проследит на примере истории уставного нормотворчества городов Артёма, Уссурийска, Спасска-Дальнего, Надеждинского района Приморского края, имеющих как общие черты, так и индивидуальные особенности. Процесс этот был длительным и изобиловал большим количеством противоречий, столкновений мнений и позиций.

Так работа над уставом г. Артёма Приморского края началась 10.08.1995 г. когда городская дума рассмотрела проект устава города113. Итогом рассмотрения было принятие постановления №84, в котором «…в целях выработки единой концепции Устава города Артёма» Артёмовская городская дума решила «…создать комиссию по разработки Устава города Артёма». В комиссию были включены 8 человек (3 депутата и 5 представителей администрации вместе с главой администрации)114.

19.03.1996 г. дума вновь рассмотрела вопрос «Об Уставе города Артёма» Обсуждение проекта происходило постатейно115. Решением №156 дума приняла устав в первом чтении116.

В проекте отмечается, что устава города «…основной городской нормативный правовой акт, регулирующий наиболее существенные вопросы организации и деятельности городского самоуправления в интересах населения города, с учётом исторических и местных традиций»117. Определялись принципы городского самоуправления118.

Устанавливалось, что органами городского самоуправления являются: выборный представительный орган – городская дума; исполнительный орган – городская администрация, выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению городского самоуправления – глава города Артёма.

Определялось, что городская дума «…может являться юридическим лицом, иметь обособленное имущество, собственные источники финансирования из городского бюджета» и т. д. Она должна состоять из 10 депутатов избираемых на 4 года119. Предусматривалось, что глава города входит в состав городской думы с правом решающего голоса и председательствует на её заседаниях120. Таким образом – это одиннадцатый член представительного органа, который участвует в принятии решений, при этом он «…осуществляет право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью» (п.2.6)121 (курсив наш. – Б.Х.). То есть уже не нужно было никакого «разделения властей», глава стал этаким «князьком – хозяином» на территории города.

На наш взгляд наличие подобных норм в первых уставах и сохранение, в отдельных МО на конец 2018 г., права главам муниципалитетов распоряжаться муниципальным имуществом122, явилось и является главной коррупционной составляющей в деятель-ности постсоветских органов местного самоуправления, что в последу-ющем привело к большому количеству уголовных дел в отношении глав муниципальных администраций, в том числе и в г. Артёме.

11.04.1996 г. дума рассматривает вопрос «Об Уставе города Артёма» (докладчик Т. Н. Лемехова – председатель комиссии по разработке Устава г. Артёма)123. При обсуждении Устава Т. Н. Лемехова предлагает включить пункт о ом, что администрация «…выдаёт разрешение на строительство на территории города всех объектов…»124. Вот она возможная в будущем коррупционная составляющая в деятельности исполнительного органа местной власти, но… предложение не проходит! Вносится так же предложение об ограничении время пребывания в должности главы администрации двумя сроками подряд, но депутаты решили «…не ограничивать пребывание главы города» временными рамками125.

На данном заседании устав был принят во втором чтении126. Постановление обязывало комиссию Артёмовской городской думы по разработке устава направить законопроект на юридическую экспертизу в управление юстиции администрации Приморского края и представить на рассмотрение думы в июне 1996 г. Но в июне вопрос на рассмотрение не был вынесен, Тем не менее документ был опубликован в городской газете «Артем» №32 09.08.1996 г. Дума смогла вернуться к этому вопросу и принять устав города Артёма в третьем чтении 19.09.1996 г.127 Правда в постановлении депутаты записали «Комиссии <…> доработать законопроект с учётом поступивших замечаний и предложений»128. Но, после юридической экспертизы дума вынуждена была 18.10.1996 г. вновь обратившись к вопросу «Об уставе города Артёма»129 внести в него ряд поправок и вновь принять его в новой редакции130.

В связи с тем, что полномочия думы первого созыва подошли к концу, а дума не смогла зарегистрировать устав города из-за большого количества нарушений российского законодательства, продолжить эту работу пришлось депутатам второго созыва. На первом же заседании, 16.01.1997 г., вновь избранные депутаты думы второго созыва рассмотрели вопрос о внесении изменений в Устав г. Артёма. Было предложено ввести должность председателя Артёмовской городской думы131, предложение было принято, и председатель думы был избран132. 17.01.1997 г. дума создаёт новую комиссию по доработке устава г. Артёма133. Но комиссия со своей задачей не справилась. Главная причина – разногласия с главой города о его статусе и 15.01.1998 г. дума создаёт новую комиссию по доработке устава муниципального образования г. Артёма в количестве 10 человек. В состав комиссии вошли 2 депутата, 4 представителя городской администрации, гл. редактор городской газеты и редактор радиоредакции г. Артёма, председатели совета ветеранов войны и труда и совета старейшин г. Артёма. Дума обязала комиссию представить устав для рассмотрения на её заседание до 01.07.1998 г.134

На внеочередном заседании Артёмовской городской думы, состоявшемся 10.07.1998 г. было принято решение о публикации проекта устава муниципального образования г. Артёма (докладчик В. В. Мялкин – председатель Артёмовской городской думы). Докладчик отметил, что в апреле 1998 г. дума заключила договор с фирмой о доработки Устава и есть возможность его опубликовать, для того чтобы принять в августе135.

На состоявшемся 14.10.1998 г. внеочередном заседании депутаты думы, рассмотрев устав города, решили:

1. Принять Устав муниципального образования г. Артём во втором чтении.

2. Рекомендовать главе муниципального образования г. Артёма представить проект Устава на юридическую экспертизу136.

Но и этот проект устав оказался очень «сырым».

26.11.1998 г. на заседании городской Думы депутат В. В. Мялкин в связи с тем, что в ходе обсуждения проекта устава г. Артёма жителями города был внесён ряд предложений, которые требуют дополнительного обсуждения с представителями общественности, предложил создать «…городскую общественную согласительную комиссию по проекту устава города Артёма»137. Решением думы №173 такая комиссии была создана, в комиссию были включены 76 человек138.

На заседании Артёмовской городской думы 25.12.1998 г. (протокол №28) был рассмотрен вопрос «Об уставе города Артёма». Докладчик В. В. Мялькин отметил, что устав обсуждался составами двух дум, в городской Общественной палате, в средствах массовой информации, все вопросы решены. Необходимо принимать данный документ.

При обсуждении устава депутат Е. И. Козина (член КПРФ) возражала против совмещения главой города должности председателя думы. По её мнению тем самым устав даёт неограниченную власть одному человеку. Замечание осталось без внимания. Устав был принят (постановление №175) голосами 6 депутатов, «против» голосовали 2 депутата, «воздержавшихся» не было139. Таким образом, работа над уставом г. Артёма длилась 3 года 4 месяца 15 дней.

Уставом устанавливалось, что органами местного самоуправления в городе являются: представительный орган – Дума города Артёма, состоящая из 24 депутатов; выборное должностное лицо – глава города Артёма возглавляющий деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории г. Артёма, председательству-ющий на заседаниях думы г. Артёма и осуществляющий представитель-ные, исполнительные, распорядительные и контрольные функции на основе единоначалия140. То есть статус «князька» главе администрации удалось сохранить. При этом, никакой ответственности главы за дела в муниципалитете устав не предусматривал. Мало того «…для осуществления организационно-распорядительных функций (руководства хозяйственной деятельностью города) глава города Артёма вправе принять решение о приёме по контракту на должность руководителя администрации города Артёма иного (не главу муниципального образования) лица»141.

Работа над уставом муниципального образования г. Уссурийск началась 29.04.1996 г. когда дума на своём заседании рассмотрела вопрос «Об уставе муниципального образования». С информацией по этому вопросу выступил В. Н. Логошин – заместитель председателя городской думы, который отметил, что в трудовых коллективах, в отделах и управлениях объединённой администрации, в сёлах проходят встречи и обсуждения проекта Устава. Результатом обсуждения было создание специальной комиссии под председательством В. Н. Лагошина142, которая компонует все предложения и анализирует их. Созданная здесь же проектная группа должна была заниматься их анализом. В состав группы были включены семь депутатов и два представителя администрации143. 30.07.1996 г. в думе заслушивают председателя комиссии В. Н. Лагошина, который сообщил, что в связи с большим количеством предложений необходимо готовить новый проект устава. Депутаты с этим предложением согласились144.

В связи с отсутствием Устава города депутаты второго созыва, избранные в декабре 1996 г., на своём первом заседании 16.01.1997 г. приняли Временный регламент думы, где установили, что председатель думы избирается из депутатов думы, и он же подписывает решения думы145.

На заседании прошедшем 17.12.1997 г. дума в очередной раз рассмотрела вопрос о подготовке устава и утвердила процедуру его принятия в думе146. Но принять его этот состав депутатов не успел.

Проект Устава муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район147 (далее – устав г. Уссурийска) депутатами Уссурийской думы был рассмотрен в третьем чтении 06.07.1999 г. С докладом выступал председатель комиссии по регламенту, депутатской этике и организации работы думы В. Н. Ионинко. Выступившая в прениях начальник нормативно-правового управления администрации города отмечала, что «…вариант проекта Устава противоречит Конституции РФ, глава 8 (на местном уровне отсутствует принцип разделения властей). В частности, ущемлены права главы муниципального образования:

1. Глава муниципального образования должен обязательно председательствовать на заседаниях думы.

2. Глава муниципального образования должен обязательно ставить свою подпись при принятии решения»148.

С такой подачи, замечания юриста депутатами частично были учтены. Устав был принят пятнадцатью голосами «за», при трёх – «против» и одном – «воздержавшимся»149. Таким образом, уссурийцы затратили на разработку и принятие муниципального устава три года, один месяц и 27 дней.

В ст. 24 Устава г. Уссурийска предусматривалось, что «Глава муниципального образования входит в состав Думы с правом решающего голоса, может председательствовать на её заседаниях, в порядке, установленном регламентом Думы»150. Так же был значительно, по сравнению с Федеральным законом №154. расширен перечень вопросов исключительного ведения Думы.

Уставом устанавливалось, что заседание думы правомочно, если на нем присутствует не менее 2/3 от числа избранных депутатов151, решения думы подписывает председатель думы. Но глава муниципального образования вправе в течение 7 дней наложить вето, которое может быть преодолено 2/3 голосов от избранного числа депутатов152.

Статьёй 36 Устава г. Уссурийска регламентировался статус главы муниципального образования как выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления, подотчётного населению муниципального образования непосредственно и думе муниципального образования в порядке, предусмотренном Уставом. Глава муниципального образования был обязан предоставлять отчёт о состоянии дел в муниципальном образовании не менее двух раз в год (непосредственно перед населением отдельного округа либо в официальном источнике). Дума на своём заседании заслушивает отчёт о состоянии дел в муниципальном образовании по отдельно взятому предмету ведения главы не менее двух раз в квартал153.

Итогом этой работы стали несколько прокурорских представлений по поводу содержания муниципального устава, которые направлялись в представительный орган г. Уссурийска.

В г. Спасск-Дальний комиссия по выработке проекта Устава города была сформирована 28.09.1994 г. решением №89 в количестве 10 человек, под председательством главы администрации, в составе двух депутатов и семи представителей администрации города154. Устав город Спасска-Дальнего был принят на заседании Совета муниципального образования только 09.09.1997 г., решение №88, и зарегистрирован в Управлении юстиции администрации Приморского края 05.12.1997 г.155, свидетельство №005.

Представительный орган муниципалитета в уставе был назван – «Совет муниципального образования города Спасска-Дальнего (Городской Совет)». Предусматривалось, что он будет избираться на 4 года и состоять из 9 депутатов и Главы города, который одновременно являлся бы его председателем, организовывал его работу, созывал и вёл заседания, подписывал решения городского Совета, осуществлял наем и руководство служащими и созывал Совет на первое заседание156.

Ответственность за дела в муниципалитете устав, так же, как и во многих других МО, не предусматривал. А вот в отношении полномочий главы администрации в уставе чётко оговаривалось, что «Городской Совет не вправе присваивать и осуществлять полномочия, принадлежащие Главе города, а также органам и должностным лицам администрации города»157.

В соответствии с нормами устава Глава города Спасска-Дальнего являлся высшим должностным лицом МО и возглавлял органы местного самоуправления. Он мог решать вопросы, находящиеся в ведении городского Совета, в случаях: несостоявшихся выборов нового городского Совета; досрочного прекращения полномочий городского Совета и до вступлению в законную силу вновь избранного городского Света в соответствии с действующим законодательством; в иных случая, специально оговорённых в действующем законодательстве. Глава города в своей деятельности был подотчётен населению муниципального образования и городскому Совету158. Таким образом, представительный орган можно было и не созывать, глава все его вопросы был в состоянии решать сам!

Муниципальный комитет Надеждинского района Приморского края159 25.07.1997 г. обсуждал вопрос «Об уставе муниципального образования Надеждинского района» (докладчик В. М. Соцкий – глава администрации п. Раздольное). Депутаты решили: продолжить работу над проектом Устава160. Был сформирован специальный комитет. 5 августа комитет ещё раз рассмотрел проект Устава, Устав муниципального образования Надеждинского района был принят, и 20 августа – 10 сентября 1997 г. был опубликован в районной газете «Трудовая слава» в номерах 52—58161.

Документ устанавливал структуру органов местного самоуправления района, состоящую из: муниципального комитета Надеждинского района – выборного представительного органа МСУ, избираемого населением МО непосредственно; главы МО – выборного должностного лица, возглавляющего исполнительную власть в МО, избираемого населением МО непосредственно; администрации МО – исполнительного органа МСУ района; сельских поселковых администраций – структурных подразделений администрации МО; глав сельских, поселковых администраций, назначаемых районным главой162.

«Глава муниципального образования подписывает и опубликовывает правовые и иные нормативные акты принятые муниципальным комитетом» и вправе отказать в подписании и опубликовании данные документы163.

Но на этом уставное нормотворчество в районе не закончилось. В 1998 и 1999 годах в текст устава был внесён ряд изменений, так как управление юстиции Приморского края отказывалось его зарегистрировать в связи с большим количеством несоответствий существующему правовому полю.

Новый состав представительного органа на своей первой сессии 26.02.1999 г. вновь рассмотрел устав и внёс в него изменения предлагаемые управлением юстиции164. Но изменения в устав вносились ещё два раза: 30.07.1999 г.165 и 24.09.1999 г.166 (т.е. через 1 год, 11 месяцев и 15 дней с начала работы устав был принят в окончательной редакции). И, наконец, 16.11.1999 г. устав был зарегистрирован в управлении юстиции Приморского края167.

Зарегистрированный устав Надеждинского района в ст. 38. Устанавливал, что глава района «…обеспечивает управление и соблюдение порядка распоряжения муниципальной собственностью района».

Имела некоторые, нехарактерные, особенности история принятия устава в Тугуро-Чумиканском районе Хабаровского края. Здесь районное собрание представителей, сформированное на основании постановления главы администрации Хабаровского края №585 и не имевшее полномочий на принятие устава, 05.06.1996 г. приняло устав местного самоуправления Тугуро-Чумиканского района Хабаровского края. В связи с тем, что районное собрание представителей было не избранным, а назначенным, району было отказано в регистрации устава. Тем не менее, районное собрание представителей принимает решение:

«1. Считать муниципальным образованием административно-территориальное деление Тугуро-Чумиканского района с центром с. Чумикан.

2. Других муниципальных образований в районе нет ввиду отсутствия в сёлах района муниципальной собственности, бюджета формирующегося на местах из поступающих доходов и уставов».168 (Орфография и стилистика оригинала. – Б.Х.).

Прокуратура опротестовала данное решение.

Устав муниципального образования Тугуро-Чумиканского района был принят новым, сформированным в соответствии с Федеральным законом №154, Собранием представителей 01.04.1997 г.169 Устав имел характерную особенность, заключающуюся в том, что предусматривал назначение заместителей главы администрации района по согласованию с районным представительным органом170.

Ряд дальневосточных муниципальных образований приняли свои уставы на референдумах (г. Петропавловск-Камчатский – 19.12.1999 г., г. Владивосток – 19.12.1999 г., большинство муниципальных районов в Республике Саха (Якутии) в декабре 2002 г.). Но говорить о демократичности принятия этих документов, на наш взгляд очень проблематично, так как жителям был предложен только один вариант, широкого обсуждения при разработке данных документов, в большинстве МО, не проводилось, рабочие комиссии составлялись в основном главами администраций из представителей местных органов власти171.

В связи с тем, что в Республике Саха (Якутия) в течение 1994 – 2002 гг. действовали местные органы государственной власти, которые попытались разработать и принять уставы улусов (районов), то после признания их деятельности незаконной, принятые ими уставы потеряли свою юридическую силу и использовались в дальнейшем как образцы уставного правотворчества при разработке уставов муниципальных образований.

В республике принимается решение о проведении 29.09.2002 г. референдумов в наслегах (районах), где население республики должно было решить судьбу якутского местного самоуправления. Так на референдум Мирнинского района было вынесено два вопроса:

«Согласны ли Вы с образованием в границах административно-территориальной единицы Мирнинского района Республики Саха (Якутия) муниципального образования «Мирнинский район Республики Саха (Якутия)»?

Согласны ли Вы принять Устав муниципального образования «Мирнинский район Республики Саха (Якутия)?».

Референдумы дали положительный результат. В Якутии были созданы муниципальные образования на уровне районов и приняты их уставы.

История уставного нормотворчества в ЕАО также имеет некоторую особенность, связанную с фактом двухэтапного становления местного самоуправления. И наибольшие особенности здесь имеет Облученский район, где на первом этапе были образованы 4 (из семи) муниципальных образований области на уровне города, посёлка. Устав муниципального образования г. Облучье был принят 27.03.1998 г., зарегистрирован 25.04.1998 г. Устав муниципального образования п. Теплоозерск принят 14.04.1998 г., зарегистрирован 04.07.1998 г. Устав Известкового муниципального образования был принят 13.04.1998 г., и зарегистрирован 25.04.1998 г. Устав Хинганского муниципального образования был принят 25.05.1998 г., и зарегистрирован 04.06.1998 г.