Читать книгу Actores locales, impactos globales: aportes académicos en paradiplomacia - Daniel Villarruel Reynoso - Страница 9

Capítulo 4

El lugar del territorio en los estudios paradiplomáticos

Nahuel Oddone

Mariano Álvarez*

Perspectivas analíticas de la paradiplomacia

Existen tres grandes enfoques para aproximarse al fenómeno de la paradiplomacia. El primero, a partir de sus causas, centrando el análisis en qué condiciones son necesarias para que los gobiernos no centrales se internacionalicen. El segundo, son las motivaciones, es decir las razones por las cuales las entidades subestatales se involucran en asuntos exteriores. Finalmente, el estudio de la paradiplomacia puede ser observado desde distintas perspectivas analíticas: la definición de actor internacional; la política exterior y los procesos de tomas de decisión; el desarrollo territorial; la integración regional; o la gobernanza. Los tres enfoques presentan validez propia, dependiendo de los intereses del investigador. Lo que se hace notar en este capítulo es que las tres clasificaciones comparten una misma dimensión: la territorialidad.

Figura 4.1. Enfoques para el análisis de la paradiplomacia.

Fuente: elaboración propia.

¿Qué provoca la internacionalización

de los gobiernos no centrales?

Se suele argumentar una pluralidad de causas para explicar el surgimiento de la paradiplomacia. A continuación, se revisan las principales, agrupándolas en tres grandes categorías. En primer lugar, se presentan las que responden a crisis o cambios en el sistema internacional; en segundo lugar, las relacionadas con cambios en el Estado; y finalmente, las que surgen desde el ámbito subestatal.

Respecto al sistema internacional, uno de los argumentos más frecuentes es la globalización. Si bien no se encontraba presente en la primera tipología de causas realizada por Soldatos (1990), su influencia en trabajos posteriores es indiscutida. Sobre el papel que juega en el desarrollo de la paradiplomacia, existen tres grandes posturas. Una indica que la globalización es la principal causa;1 otra, le otorga importancia pero no de manera exclusiva sino complementaria a otras razones también necesarias,2 como los procesos de regionalismo; el último grupo afirma que la globalización es sólo el contexto en que se desarrolla la actividad paradiplomática, sin ser la causa detrás de la misma.3

El segundo argumento más utilizado sobre los cambios en el sistema internacional, es el de las crisis económicas. La incapacidad mostrada por el Estado para proteger a los gobiernos no centrales de los vaivenes económicos habría obligado a éstos a buscar herramientas para defenderse y una de ellas sería la paradiplomacia. Esta interpretación tiene un basamento más bien reactivo de la paradiplomacia. En su primer trabajo, Duchacek (1984) advertía al respecto, pero no colocaba a la crisis como la causa principal, ésta jugaba más bien un rol catalizador. Dicha postura fue reforzada por Borja (1997), para quien la crisis fue la que generó el boom de la actividad paradiplomática en los setenta y ochenta. Keating y Loughlin (1997) afirman que el papel jugado por la crisis es el de un punto de inflexión entre la regionalización y el regionalismo, trasladando la movilización de las regiones subestatales desde una dinámica top-down impulsada por el gobierno central, a una bottom-up impulsada directamente por los gobiernos no centrales. En América Latina, Bernal Meza (1990) sostiene que este fenómeno ocurrió con la crisis de los ochenta, la cual habría puesto en evidencia las asimetrías territoriales al interior de los países.

El incremento de la interdependencia,4 o el reconocimiento de ésta por parte de los gobiernos no centrales, es mencionada como la tercera causal, con dos grandes líneas argumentales. La primera, surge inclusive antes del auge de la paradiplomacia, ya que a partir de los setenta las personas habrían comenzado a tomar conciencia de la interdependencia que tenían con el resto del mundo (Alger, 1977), por lo que Duchacek (1984; 1986; 1988) argumenta que este reconocimiento es la mayor causa de la paradiplomacia. Una segunda aproximación, coloca a la interdependencia con otras causas como la globalización (García Segura, 1996), o como uno de los factores que influyen en el surgimiento del fenómeno, pero no ya como el factor principal (Soldatos, 1990).

El segundo grupo de causas se relaciona con las transformaciones llevadas a cabo desde y dentro de los Estados, ya sea administrativa o económicamente, que han motivado o posibilitado el involucramiento en asuntos externos de los gobiernos no centrales. La más mencionada dentro de este grupo es la democracia, la cual tiene un impacto particular en América Latina a partir de la tercera ola de democratización en la década de los ochenta.5 No obstante, hay trabajos que indican que, si bien los procesos de democratización favorecieron el surgimiento de las actividades paradiplomáticas, el fenómeno también tiene lugar en países no democráticos como China,6 por lo que se la discute en tanto condición necesaria y exclusiva para el surgimiento de la paradiplomacia.7 Asimismo, Kincaid (2010) afirma que el principal factor causal de la paradiplomacia es la libertad de acción producida por la democracia y liberalización del mercado, colocando a la democracia como motor primario. En América Latina el argumento democrático ha demostrado ser particularmente relevante, en un contexto más general en donde la consolidación democrática devolvió mayor autonomía a los gobiernos no centrales.8 Por su parte, Cornago (2010a) afirma que las disputas fronterizas y los autoritarismos políticos habían impedido por décadas el surgimiento de gobiernos no centrales fuertes en América Latina, y esto fue lo que cambió con la consolidación de la democracia y el nuevo empuje de los esquemas de integración (Cornago, 2006). En años recientes, autores como Requejo (2010b) u Oddone (2016a) han reposicionado la tesis democrática como causa de las actividades paradiplomáticas.

La descentralización, como fenómeno político, también forma parte de este grupo y era ya advertida como causa de la paradiplomacia por Duchacek (1988). En los noventa, las mega-tendencias mundiales condujeron a la descentralización, generando una nueva geografía del poder, donde el territorio adquirió una centralidad (Huerto Romero y Madoery, 1997) que se trasladó a su proyección en la esfera internacional.9 Cornago (2010a) ha subrayado que los procesos de descentralización afectaron el régimen de la política exterior, entendido como “el conjunto de principios, reglas y normas que, formalmente reconocidos o no, establecen el límite de las opciones políticamente permisibles para un gobierno en su política exterior” (Kigley, 1987: 247) y desde la perspectiva de que

las estructuras constitucionales y las relaciones políticas internas no sólo ayudan a determinar los procesos a través de los cuales emerge la acción exterior que también pueden afectar materialmente a la propia sustancia de esas políticas y a la capacidad disponible en los gobiernos para lograr sus objetivos en el sistema internacional (Cornago, 2010a: 119).

Otros trabajos recientes presentan una postura distinta, al colocar la descentralización como una causa no directa. Por ejemplo, Barros y Silva (2007) afirman que es la paradiplomacia quien presiona para la descentralización del poder político internacional, contribuyendo así a una mayor democratización del sistema internacional.

La apertura económica y consecuente liberalización del mercado es la tercera gran transformación del Estado que es vista como causa de la paradiplomacia. Entre los primeros trabajos de esta línea se encuentra el de Thompson (1990), según quien dos de las tareas primordiales de los gobernadores en los Estados Unidos son incrementar la economía de sus estados y ofrecer oportunidades laborales a sus ciudadanos. Habría sido debido a los cambios en la economía que los gobernadores debieron extender sus esfuerzos al área internacional, a fin de cumplir con dichas funciones. El efecto de esta transformación se dio en dos niveles: por un lado, la liberalización del mercado redujo el papel del Estado; mientras que por otro, enfrentó a los gobiernos no centrales a la competencia internacional (Kincaid, 2003). Russell (2006; 2010) denomina a la corriente como globalismo, una línea de pensamiento que asegura que la gobernabilidad a nivel nacional es poco o nada efectiva en un mundo sin fronteras, por lo que el Estado ya no es funcional a las necesidades de sus partes.10 De esta forma, los gobiernos no centrales saldrían al exterior en búsqueda de inversiones para poder generar empleo, renovar la base productiva y desarrollarse económicamente.11 En América Latina, este argumento encontró fuerte eco en los trabajos de Colacrai y Zubelzú (1994; 2004), quienes, si bien indican que la internacionalización de los gobiernos no centrales en Argentina comenzó con la redemocratización, afirman que la misma tomó fuerza con el proceso de apertura económica emprendido en los noventa.12

El tercer grupo de causas se refieren a cambios o situaciones que se dan en el nivel subestatal, es decir que surgen directamente desde los gobiernos no centrales. La imitación (me-tooism) ha estado presente desde temprano como causal de la paradiplomacia. Algunos gobiernos no centrales establecieron contactos con el exterior simplemente para emular el éxito que otros habían tenido atrayendo inversiones o empresas (Duchacek, 1984). Dicha imitación llevó en los ochenta a la apertura apresurada de muchas oficinas de representación en el extranjero, práctica que era llevada a cabo desde hacía décadas por Quebec y que fue emulada por otros gobiernos locales.

El factor fronterizo, por su parte, ha estado presente desde los primeros trabajos de Duchacek (1984; 1986), pero en aquellos el autor se centraba en el debilitamiento de la frontera por fuerzas internacionales, lo que a la postre se convertiría en una oportunidad para el desarrollo paradiplomático transfronterizo de los gobiernos no centrales. La paradiplomacia transfronteriza constituye un eje de articulación fundamental para la cooperación territorial en América Latina, debido tanto a las distancias entre los centros urbanos como a los condicionamientos geográficos y recursos naturales compartidos. Su estudio ha generado un grupo importante de trabajos que discurren sobre el isomorfismo institucional para fortalecer la paradiplomacia en diferentes contextos regionales como el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), así como en contextos binacionales como las fronteras de México con Estados Unidos, Guatemala o Belice.

Finalmente, el separatismo debe ser también considerado, y según Paquin y Lachapelle (2004), es una de las variables más apreciables y la más ignorada en los estudios de paradiplomacia. No obstante, los esfuerzos independentistas a través de la paradiplomacia son una forma ambiciosa de ésta (Lecours, 2002) y la que generaría reales inconvenientes con el Estado (Wolff, 2007). Es por ello que se hace una distinción entre paradiplomacia y protodiplomacia, tal y como lo hiciese Duchacek en su último trabajo (1990) y que retomaran posteriormente Philipart (1997) y Álvarez (2016).

¿Cuáles son los motivos de la actividad paradiplomática?

A diferencia de los argumentos respecto de las causas, aquellos que se focalizan en las motivaciones de la paradiplomacia son un grupo más reducido y con argumentos más consensuados. Se trata de clasificaciones a grandes rasgos que ofrecen áreas de interés o tipos de motivaciones dentro de las cuales pueden ubicarse las particularidades de cada caso. Asimismo, normalmente las actividades paradiplomáticas tienen un objetivo específico y no intereses amplios como es el caso de la política exterior de los gobiernos centrales (Keating, 2000), por ello el análisis de motivaciones resulta frecuentemente más simple.

La clasificación más difundida fue presentada por Keating (1999),13 quien propuso tres categorías: económicas, culturales y políticas; luego, él mismo (Keating, 2003) incluyó las motivaciones secesionistas dentro de las políticas, como categoría separada y bajo el nombre de protodiplomacia. Kincaid (2003) incorporó una cuarta: los asuntos transfronterizos. Posteriormente, Michelmann (2009) utilizó dos de las tres motivaciones de Keating —la económica y la política— y agregó las altruistas. Álvarez (2016) produce una nueva clasificación basada en dichos autores, agrupando las motivaciones en económicas, culturales, políticas, altruistas y fronterizas.

Las motivaciones económicas suelen ser colocadas como las más importantes (Michelmann, 1990; 2009; Keating, 2000; 2003), debido a que los ciudadanos miran primero a sus gobernadores más cercanos para reclamarles por su situación económica. A su vez, esta motivación no sólo lleva a actuar directamente en la arena internacional, sino también a participar en las negociaciones de tratados internacionales de manera indirecta. Asimismo, la búsqueda de inversiones para aumentar el crecimiento y el empleo, la apertura de nuevos mercados para los bienes producidos por firmas locales, y la recepción de transferencia de tecnología para modernizar el aparato productivo, junto con la promoción de la región como destino turístico, son motivos económicos per se para la paradiplomacia (Keating, 1999). Las regiones se vieron en parte forzadas a salir a buscar inversiones, mercados y tecnologías, debido a que, conforme las economías nacionales se enfrentaron a la globalización, sus políticas de desarrollo regional disminuyeron (Keating, 2003), generando a la postre una mayor coordinación con otras escalas, ya sean supranacionales o subnacionales / subestatales, e impactando incluso en las interpretaciones de la conceptualización sobre la gobernanza.

Las motivaciones culturales fueron originalmente expuestas en referencia a los grupos étnicos o culturales que se encontraban inmersos en Estados plurinacionales (Michelmann, 1990). El contar con una lengua o cultura propia constituía una motivación para que los gobiernos no centrales buscasen recursos y apoyo en la arena internacional, especialmente cuando el Estado fuese contrario a la particularidad cultural, o la zona de la que es originaria la lengua se encuentra en otro Estado. Ello no implica necesariamente un deseo independentista (Keating, 1999; 2000; 2003). Kincaid (2003) incorpora en este grupo también a los simples intercambios culturales, es decir, actividades que son llevadas a cabo sin fines políticos o de supervivencia identitaria.

Existen distintos tipos de motivaciones políticas, algunas atribuibles a que el mundo internacional se presenta como una vidriera para las autoridades subestatales, permitiéndoles salir en la prensa y así promover su carrera política (Michelmann, 1990). El escenario internacional ofrece a los gobernadores la oportunidad de aumentar los intereses de su comunidad, al tiempo que su perfil político personal (Michelmann, 2009). Vale la pena considerar, a modo de ejemplo, el espacio de proyección político ofrecido por la Red Mercociudades en el Mercosur. Por otro lado, la paradiplomacia también puede ser utilizada por regiones sin cohesión política, en donde los gobernadores buscan generar unidad interna a partir de la proyección internacional de la región, para posicionarse en la arena política o para darle mayor relevancia a la región y con ello poder luego reclamar más recursos internamente o en la cooperación internacional, o promoverla turísticamente (De Frantz, 2008).

Otro fuerte incentivo político para la paradiplomacia es el crecimiento de los regímenes trasnacionales de comercio, los cuales han reducido los poderes de los gobiernos no centrales, sometiéndolos a tratados en los cuales no han participado, acabando con la distinción entre política nacional e internacional (Keating, 2003). Ello ha llevado a un grupo de gobiernos subestatales a reclamar un lugar en la mesa global basado en el poder que éstos tienen como tomadores de decisiones en la agenda mundial.14 Por último, Kincaid (2003) enumera una larga serie de motivaciones políticas, que van desde reclamos de los ciudadanos por intereses particulares —como la proliferación nuclear— hasta la búsqueda de legitimidad internacional o independencia, pasando por la protección ambiental, la seguridad y la ambición de los líderes políticos, ampliando así las variables que inciden en las motivaciones políticas.

Si bien parece claro que la motivación política más directa se da en las regiones con aspiraciones nacionales o gobernadas por partidos que buscan soberanía (Keating, 2000), es necesario separar las aguas entre las actividades que persiguen la independencia y las que no. Las primeras deben ser denominadas protodiplomacia, ya sea que su objetivo directo fuese la independencia o si estuviesen preparando a la opinión pública internacional o buscando simpatizantes que estuviesen dispuestos a reconocer su independencia. En cambio, si la motivación política no es conducente a la independencia, sino más bien al reconocimiento de la región como algo más que una simple delimitación geográfica, estas actividades serán consideradas como paradiplomacia.

Las motivaciones altruistas no son nuevas en el ámbito.15 Normalmente son proyectos de cooperación en ámbitos donde algunos gobiernos no centrales cuentan con experiencia, la cual es transmitida a otras unidades subestatales de menor desarrollo relativo. Una de las grandes diferencias respecto de las motivaciones vistas con anterioridad, es que la ayuda se encuentra muchas veces institucionalizada bajo el concepto de cooperación internacional descentralizada, que es particularmente fuerte en la Unión Europea (Rhi-Sausi, 2008). Esto implica que los gobiernos no centrales no actúan solos, por el contrario, frecuentemente lo hacen como agentes de su gobierno central o bien bajo acciones articuladas con otros gobiernos no centrales de su país, de la región o de otras partes del mundo.

Finalmente, Kincaid (2003) incorpora los asuntos trasfronterizos como una última motivación, englobando los temas medioambientales que Michelmann (1990) ya había planteado. Pueden ser asuntos cotidianos y domésticos como el deambular de ganado o el tráfico automovilístico, o más sensibles como la contaminación del agua o del aire. Este tipo de asuntos pueden generar dinámicas de cooperación como los acuerdos entre provincias de Canadá y estados de los Estados Unidos, o de conflicto como la experiencia de la provincia de Entre Ríos en Argentina, respecto del establecimiento de una planta de celulosa en Uruguay. Como se verá más adelante, la paradiplomacia transfronteriza ha crecido ya sea por fenómenos espontáneos surgidos desde los territorios o por fenómenos inducidos, producto de las dinámicas de la cooperación internacional. Además, encuentra un impulso fundamental en los procesos de integración regional, ya que a través de sus diferentes programas se contempla cada vez más la participación de los gobiernos subnacionales.

¿Desde qué perspectivas teóricas

se aborda el estudio de la paradiplomacia?

En el mundo de la pos-Guerra Fría, donde aún persistía la idea de Estado nación omnipotente, la inserción internacional de los gobiernos no centrales planteó la necesidad de revisar los marcos analíticos y formular nuevas aproximaciones a las relaciones internacionales. Ello fue generando una extensa literatura que, en América Latina, es posible sistematizar en cinco grandes perspectivas: a) del actor internacional; b) de la política exterior y los procesos de toma de decisiones; c) del desarrollo territorial; d) de la integración regional; y e) de la gobernanza (Oddone, 2016b). Esta propuesta no pretende ser una lista exhaustiva de los enfoques teóricos sobre paradiplomacia, más bien busca recoger aquellos más frecuentemente utilizados en América Latina.

El análisis del actor parte de un interrogante absolutamente vigente en el estudio de las relaciones internacionales: ¿quién consigue ejercer su influencia en la esfera internacional? (García Segura, 1993). Es decir, retoma la pregunta de cuáles son los actores del sistema internacional, que ha sido una constante en la evolución teórica de la disciplina. Históricamente, el predominio de visiones estatocéntricas focalizadas en el modelo westfaliano ha limitado la naturaleza y orientación de la política internacional, pero con el surgimiento de las perspectivas transnacionalistas en los años setenta y ochenta, comenzó un proceso de reconocimiento de nuevos actores internacionales y de diversificación de sus canales de relacionamiento, lo cual contribuyó con el desarrollo de la paradiplomacia.

Al igual que en la perspectiva del actor internacional, en las concepciones más tradicionales de política exterior y de procesos de toma de decisiones, han predominado los enfoques centrados en el Estado nación y en la división taxativa entre los asuntos internos y externos. Los modelos burocráticos y organizacionales que analizan la política exterior tendieron a fragmentar su unicidad y favorecieron un acercamiento relativamente lento de ciertos estudios teóricos de las unidades subestatales y su influencia sobre la política exterior nacional. Surgieron así enfoques como la diplomacia de dos niveles (Evans, Jacobson y Putnam, 1993; Putnam, 1998), constituida por un nivel en el que se sientan los representantes del Estado frente a frente a negociar en la arena internacional y, por otro, que desarrollan los representantes del Estado en la arena doméstica, sea para su ratificación o para favorecer la credibilidad de la posición negociadora. En este contexto, Duchacek (1970; 1986), y Michelmann y Soldatos (1990) introdujeron el estudio sistemático del vínculo entre federalismo y política exterior.16

En la perspectiva de desarrollo territorial, como se verá más adelante, el territorio recupera una función central en el vínculo sociedad-mercado global, explicando los cambios generados por el Estado en sus múltiples niveles, a través de los procesos de descentralización, y se valoran las capacidades de respuesta desde lo subestatal y sus posibles articulaciones, tanto a nivel nacional como trasnacional, inter-regional e internacional frente a los cambios ocasionados por la globalización.

En el estudio de los procesos de integración regional se ha encontrado un espacio propicio para la consideración de la dinámica de las unidades subestatales. Inspiradas en la experiencia europea, las teorías iniciales de la integración centraron su interés en las motivaciones que animaban a los Estados a transitar un proceso de integración regional, así como las formas y esquemas que éste podía adoptar. El neofuncionalismo permitió ampliar el espectro de análisis al introducir una concepción pluralista de la sociedad, constituida por intereses en competencia que coexisten por medio de arreglos institucionales, dando relativo reconocimiento a las dinámicas de tipo top-down (de arriba hacia abajo) y bottom-up (de abajo hacia arriba) al interior de los procesos de integración regional.

Al reconocer una multiplicidad de intereses, el neofuncionalismo contribuye con el entendimiento de cómo se posicionan los gobiernos subestatales en la dinámica de la integración.17 Visto que la decisión de participar en un proceso de integración regional recae exclusivamente dentro de la potestad del Estado, los gobiernos subestatales concentraron su esfuerzo en la construcción de diferentes formas de influencia, formales e informales, que —en algunos casos— logran sintetizarse en canales institucionales en donde vienen considerados sus intereses y objetivos (Martín López y Oddone, 2010). Los estudios sobre la vinculación entre la política interna y los procesos de toma de decisiones comunitarios (Bulmer, 1993) también contribuyeron con la representación de las fuentes domésticas como grupos de interés, cuerpos legislativos, partidos políticos y gobiernos subestatales; fortaleciendo la atención en el policy-making, a partir de sus actores, niveles de autoridad y resultados. Será en este marco de integración regional que se definirá la gobernanza como un sistema de negociación continua entre gobiernos ubicados en distintos niveles o escalas territoriales (Marks, 1993). La capacidad de gobernanza no estaría basada en un núcleo fuerte y claramente definido de instituciones colocadas en un territorio, sino a través de procesos y actividades políticas que emanan de la integración entre diversos sujetos y a distintos niveles.

El enfoque de la gobernanza ha tendido a reforzar la interpretación de que los Estados ya no tienen el monopolio sobre los temas globales, sino que los comparten con otros actores, creando un sistema relacional más complejo, menos rígido y jerárquico. Este sistema genera oportunidades y tensiones entre los diferentes actores intervinientes, incluidos los gobiernos no centrales. Los que se inscriben dentro de la perspectiva de gobernanza multinivel entienden, por ejemplo, que la Unión Europea es el resultado de la interacción de múltiples actores en distintos niveles: supranacional, nacional y subestatal, que no están necesariamente ordenados jerárquicamente como sucedía en las relaciones intergubernamentales más tradicionales. Las modificaciones, en términos de actores, competencias, escalas, agendas y funciones en el marco de procesos cooperativos, propuestas por la gobernanza, ocupan un lugar central en las reflexiones teóricas vinculadas a la paradiplomacia.

Las comunidades de aprendizaje locales y las consecuentes modificaciones de las capacidades sociales, producto de los sistemas de gobernanza multinivel, están generando el surgimiento de las denominadas nuevas territorialidades, que encuentran su razón de ser en los enfoques funcionalistas que caracterizan a la paradiplomacia. A modo de ejemplo, en la Unión Europea, la cooperación transfronteriza se ha convertido desde la década del noventa en un tema central de la política regional, ya que es sostenida financieramente en forma comunitaria. De hecho, la difusión de las políticas de cooperación transfronteriza ha seguido un camino local-central-local que puede considerarse típico de cualquier política pública (Uitermark, 2005).

El desarrollo territorial como herramienta

de análisis de la paradiplomacia transfronteriza

Las causas, motivos y perspectivas para el análisis de la paradiplomacia coinciden en el lugar de relevancia que el territorio (entendido no como el mero espacio geográfico, sino como la articulación de éste con la interpretación de los actores sociales) tiene para la internacionalización de los gobiernos no centrales. En este apartado se desarrolla y profundiza la perspectiva territorial a partir de la convergencia de diferentes disciplinas, como la economía política internacional, la nueva geografía económica, la economía del desarrollo y los estudios urbanos. Producto del limitado espacio para desarrollar estas disciplinas en el presente capítulo, se priorizaron los estudios económicos por sobre los urbanos y se presta especial atención al análisis de la paradiplomacia transfronteriza.

Con la internacionalización del capital se fracturó la urbanización industrial que había caracterizado al sistema de acumulación capitalista hasta la década del setenta, particularmente evidente en las capitales nacionales y sus áreas metropolitanas. Este proceso de internacionalización y posterior trasnacionalización del capital impactó geográficamente, modificando las escalas nacionales de acumulación, las regulaciones estatales y los procesos urbanos y rurales, a partir del surgimiento de nuevos centros urbanos y el desplazamiento del campo a la ciudad. Ello a su vez contribuyó con la creciente importancia de determinadas zonas de frontera que se perfilaron como nodos claves para la integración física o comercial, o que poseían recursos naturales estratégicos.

El territorio recuperó una función central en el vínculo sociedad-mercado global, explicando los cambios generados por el Estado, los procesos de descentralización, y las capacidades de respuesta desde lo subestatal y sus posibles articulaciones; tanto a nivel nacional como trasnacional, inter-regional e internacional, para dar una repuesta a la globalización.

En el escenario actual, signado por los procesos de globalización e integración regional, los espacios de frontera juegan un nuevo papel en las dinámicas sociales, económicas, culturales, migratorias, ambientales y de seguridad, en la medida que la función del territorio se transforma y adquiere una relevancia inusitada. El territorio ya no es sólo un elemento de contención y delimitación de los países, ahora forma parte de esas nuevas regiones transfronterizas (Boisier, 1996) que se están creando entre los límites de dos o más países (Ohmae, 1995; 2005). Las interacciones socio-económicas de este espacio ampliado se extienden, creando nuevos escenarios culturales, nuevas dimensiones de desarrollo económico y construyendo nuevas configuraciones territoriales, en un nivel trasnacional que perforan la soberanía (Krasner, 2001), en un proceso de escalamiento del territorio (Jessop, 2004) o de salto de escalas (Smith, 1993), de interdependencia (Keohane y Nye, 1977) o de dinámicas glocales (Robertson y White, 2004).

Procesos de desterritorialización y re-territorialización simultáneos han afectado las relaciones entre gobiernos no centrales y Estados como modos interrelacionados de organización socio-económica, política y geográfica. La reestructuración del proceso de acumulación, los nuevos espacios de producción y consumo, y las nuevas políticas espaciales emergen de la interface subestatal/global. Procesos que en conjunto llevan a una redefinición del lugar de lo subestatal, que pasa a ser un espacio de regulación y organización institucional cada vez más desconectado de las matrices territoriales del sistema interestatal, sustentado en una nueva retórica acerca de lo local.18

Si bien la economía mundial no impacta de modo homogéneo en todos los territorios, en su mayoría se puede reconocer algún elemento particular o efecto específico producto del proceso de reconfiguración subestatal tras el impacto de la globalización. Desterritorialización y re-territorialización serían así el resultado del movimiento del capital trasnacional, de la generación natural de nuevos espacios de acumulación, producción y consumo, y de las políticas públicas diseñadas para atraer a ese capital o mitigar su ausencia.

Lo subestatal y lo global no se excluyen mutuamente. Lo primero debe entenderse como un aspecto de lo segundo (Robertson y White, 2004), como el ámbito territorial donde se vive lo global. Los gobiernos no centrales se encuentran interconectados por flujos, generando cambios en su perfil pero, sobre todo, modificaciones en sus políticas públicas. Este escenario endógeno favorece procesos de integración regional y el desarrollo de cooperación transfronteriza. La glocalización sería, entonces, la globalización de lo propio, del territorio, del concepto ajustable de lo local;19 que institucionalmente se plasma en un incremento de las competencias y del papel de las autoridades subestatales en la gestión del desarrollo económico y social de los territorios bajo su jurisdicción (Swyngedouw, 1997; Boisier, 1997).

La vinculación global-local se constituye a partir de una tensión: la desterritorialización se da en paralelo a la reinvención del territorio como requisito funcional y como principio político del nuevo orden glocal. Como sostuviera Bauman (2006: 91) “parece haber una afinidad íntima, un condicionamiento mutuo y un fortalecimiento recíproco entre la globalización de todos los aspectos de la economía y el renovado énfasis sobre el principio territorial”. En este mismo sentido, el ensayista alemán Abdreas Husseyn ha manifestado que el mundo está glocalizado en múltiples estratos y jerarquías que existen en el intercambio cultural trasnacional. Por eso la noción glocal que acuña Robertson tiene mucho sentido, porque refiere a la tensión permanente que existe entre lo global y lo local, y cómo lo local incorpora y resignifica lo global (Friera, 2006).

La creciente importancia de ciudades y regiones ha estimulado el estudio de las formas y los mecanismos de articulación territorial, entendida ésta en términos de la estructuración de actores, grupos e instituciones a favor del desarrollo. Este debate ha tenido una recepción más amplia en los ámbitos de la gobernanza. Por su parte, en términos económicos, las autoridades locales actúan crecientemente como agentes emprendedores, orientados a mejorar las ventajas locales, las capacidades productivas, y a generar cadenas de valor en sus jurisdicciones territoriales, a fin de convertirse en nodos competitivos de la economía global. Para ello emplea distintas estrategias que incluyen el place branding y el marketing territorial, la consolidación de alianzas público-privadas y partenariados, la acción reticular multiactor, entre diferentes opciones político-institucionales que contribuyen a la planificación estratégica del territorio y su posible alineamiento con la cooperación internacional.

Como resultado de los debates glocales, ha tomado cuerpo la denominada perspectiva endógena, que persigue cambios en los fundamentos teóricos del desarrollo.20 La visión del desarrollo endógeno se basa en la necesidad de delinear una política de creación de recursos y capacidades específicas a escala territorial, poniendo énfasis en los procesos de tipo bottom-up (desde abajo hacia arriba). El fortalecimiento del sistema de convergencia de la proximidad se expresa en la capacidad de los gobiernos no centrales de liderar y orientar estratégicamente la convergencia entre los diferentes niveles, a partir de una planificación estratégica territorial y al desarrollo de las capacidades locales y responsabilidades públicas.21 En términos generales, junto a Brenner (1999; 2004) podría decirse que la desnacionalización de la economía y la consiguiente reconfiguración de las jerarquías urbanas no eliminan el rol del Estado como forma de territorialización de capital, sino que produce una desnacionalización de su estructura, privilegiando los niveles de regulación y de circulación de capital subestatales y supranacionales.

La localización geográfica de los gobiernos no centrales fronterizos favorece casi naturalmente acciones paradiplomáticas. Dicha interacción se ve estimulada cuando los territorios participan de una estrategia de conectividad física, cuando existe un apoyo político de alto nivel (desde los gobiernos nacionales) y cuando se reconoce políticamente la participación de los gobiernos no centrales como instancia institucional fundamental para una positiva gobernanza en las fronteras y en cuanto articuladores de la sociedad civil local (Rhi-Sausi y Oddone, 2012).

En los territorios de frontera, la paradiplomacia adquiere características particulares (Oddone, 2013). Las fronteras representan un “fuerte acto de imaginación del mundo” (Van Houtum, Kramsch y Zierhofer, 2005: 3) y una separación arbitraria y política de territorios que muchas veces están naturalmente unidos; dado que la “territorialidad exclusiva de los confines lineales de los Estados es (y ha siempre sido) solamente una convención” (Cuttitta, 2007: 31). Las comunidades de los territorios de frontera han desarrollado frecuentemente un grado de integración mayor con las comunidades vecinas —aun perteneciendo a diferentes Estados— que con los propios centros políticos y económicos nacionales, respecto de los cuales suelen ocupar una posición más bien marginal. La territorialidad en la frontera se impone como un elemento fundamental para la planificación del desarrollo económico. Las relaciones fronterizas apuntalan el llamado triángulo del crecimiento entre territorios con distintos factores de producción y niveles de complementariedad (Cornago, 2009; 2010a) que resulta muy atractivo para el desarrollo de estrategias de marketing territorial.

La cooperación territorial en zonas de frontera es estimulada principalmente por la proximidad física, que favorece el conocimiento recíproco y el intercambio. Otro vínculo importante radica en las problemáticas compartidas por los territorios, como la contaminación ambiental, el declive industrial de algunos sectores o las exigencias de diversificación económica. Un elemento ulterior que favorece el intercambio fronterizo es la diversidad regulatoria y legislativa de la que son objeto los territorios que pueden limitar o auspiciar la articulación y complementariedad: en las zonas de frontera “la intensidad suele ser acentuada por la diversidad contrastante en términos de contexto económico general, mercado de trabajo, régimen fiscal, disponibilidad de bienes de consumo y hasta por la disponibilidad del suelo edificable” (Dell’Agnese, 2003: 80).

[…] la crisis del Estado nación y las tendencias hacia la globalización y la integración han impactado directamente sobre el referente territorial […] y particularmente esto se advierte en las áreas de frontera que han tendido a convertirse en espacios de transición o interfase donde prima la cooperación y las estrategias transfronterizas y la construcción de un espacio vivencial de hibridación cultural, luego de haber sido durante décadas zonas de tajante diferenciación, tensión y control cultural, económico y militar. Asimismo, frente al debilitamiento del Estado nación, las regiones o unidades territoriales subnacionales han ganado importantes espacios de poder, vía descentralización de funciones administrativas y tienden a vincularse e insertarse en la nueva división territorial global de manera más directa, con menos mediaciones de parte del Estado nacional (Ciccolella, 1997: 59).

El devenir histórico-económico ha puesto de manifiesto el peso territorial de las fronteras. El crecimiento económico demostrado por algunas fronteras, así como el hecho de ser nodos claves en la integración del espacio físico regional, la presencia de determinados recursos naturales estratégicos, y la constitución de bienes públicos compartidos, han despertado un creciente interés por ellas, que no necesariamente se ha traducido en el desarrollo de políticas institucionales al interior de los procesos de integración regional. Las relaciones de frontera pueden tener diferentes formas y perfiles en función del grado de permeabilidad de sus límites, de acuerdo con la rigidez de la agenda de la seguridad internacional, las iniciativas regionales que promuevan la integración, los acuerdos interjurisdiccionales, el peso de la política nacional, el nivel de autonomía de los gobiernos subestatales y los procesos de descentralización en curso.22

En la búsqueda de una respuesta y de un marco de referencia para este tipo de procesos espontáneos llevados a cabo por las comunidades, los gobiernos no centrales establecen relaciones con instituciones homólogas más allá de la frontera. Ello los convierte en promotores de las relaciones fronterizas, como una estrategia de potenciación del desarrollo económico y social del propio territorio, a través de las interacciones que genera la línea de frontera.

La reestructuración de la economía política global, generada por la emergencia de procesos de globalización y regionalismo, ha provocado nuevos ordenamientos socio-espaciales e institucionales, e incluso las dinámicas y planteamientos sobre las fronteras y especialmente de las denominadas ciudades gemelas en sus procesos de internacionalización. El análisis de las fronteras y las dinámicas que las rodean en un proceso de integración se convierte en relevante frente a la distinción entre fronteras externas y fronteras internas.

Corolario: el territorio en la actividad paradiplomática

El fenómeno paradiplomático es multidimensional y, en consecuencia, también lo es su estudio. Las aproximaciones —tanto teóricas como prácticas— a la internacionalización de los gobiernos no centrales han seguido diversos enfoques y variantes. En el presente capítulo se revisaron las causas, motivaciones y perspectivas analíticas, como canales de acercamiento al fenómeno paradiplomático, destacándose que las tres coinciden en la relevancia del territorio.

En términos de contexto, se podría sostener que la reconfiguración territorial se ve estimulada a partir de los procesos de apertura económica externa, pero fuertemente sostenida desde lo interno a partir de los procesos de descentralización en algunos mecanismos de toma de decisión, especialmente en países democráticos (aunque no exclusivamente). Este nuevo escenario indujo a los gobiernos no centrales a crear y co-crear estrategias para ser más productivos y competitivos a escala global y, al considerar la incorporación de nuevos actores y socios, se espera una contribución en la distribución social y territorial de los nuevos beneficios, es decir, disminución de la desigualdad y de las asimetrías.

El factor fronterizo se constituye en causa para la internacionalización de los gobiernos no centrales, debido al debilitamiento de las fronteras. Ello difumina la barrera entre la entidad subestatal y su contraparte al otro lado de la línea fronteriza. La gestión de los asuntos transfronterizos se presenta como una motivación y oportunidad para el desarrollo de una paradiplomacia con características identitarias particulares. Para entender ese proceso, la perspectiva del desarrollo territorial permite analizar cómo se vincula la sociedad con el mercado global. Los gobiernos no centrales deben contar con las capacidades necesarias para articularse con otros niveles y con otras unidades subestatales, a fin de dar respuesta desde la gestión pública local a los cambios generados por la globalización y ante la posibilidad del surgimiento de nuevas asimetrías territoriales, así como la ampliación de las existentes que, por lo general, se traducen en desigualdad socio-económica.

La reestructuración de la economía política global como causal de las nuevas territorialidades (Uitermark, 2005) afecta el diseño y la ejecución de la paradiplomacia. Esta opción de política internacional desarrollada por los gobiernos no centrales ha puesto de relieve el peso del territorio en los procesos de internacionalización y ha contribuido con una relativización de los considerandos para la definición de las fronteras internas y externas en términos nacionales y de los procesos de integración regional. Hasta qué punto las características del territorio impregnan el proceso de internacionalización local o regional, el perfil de la paradiplomacia y su participación en los procesos de integración regional, deberá ser abordado en estudios posteriores con el objetivo de profundizar en este debate conceptual y metodológico.

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* Investigador asociado al Instituto de Estudios Internacionales (INTE) de la Universidad Arturo Prat.

1 Véanse Keating (1999); Marx (2008); Drnas de Clément (2011); Michelmann (2007); y Moreira, Senhoras y Vitte (2009), entre otros.

2 Véanse García Segura (1996); Tussie (2004); Campbell y Fuhr (2005); Aranda, Ovando y Corder (2010); Milani y Oliveira (2011); y Nasyrov (2003), entre otros.

3 Véanse Kincaid (2003; 2010) y Requejo (2010), entre otros.

4 Para Keohane y Nye (1977) el final de la Guerra Fría venía acompañado de nuevos temas en la agenda internacional, así como actores de naturaleza no estatal. “Vale la pena mencionar que estos autores no realizaron una construcción teórica sobre el relacionamiento internacional a partir de actores subnacionales, pero su entendimiento sobre el surgimiento de relaciones intergubernamentales y transnacionales, en paralelo con las relaciones interestatales, contribuyó con el desarrollo teórico de la proyección internacional desde el componente subnacional o subestatal” (Oddone, 2016b: 48). No siempre el término utilizado fue el de interdependencia. Al mismo tiempo que escribían Keohane y Nye (1977), lo hacía Manning (1977), denominando a la nueva realidad como interméstica (intermestic). Se resumía en un único término a las características de los nuevos temas que, si bien se trataban a nivel internacional, afectaban directamente a los intereses políticos y económicos locales.

5 En Argentina la democracia regresa en 1983, en Brasil y Uruguay lo hace en 1985, y en Paraguay y Chile ocurre en 1989. Huntington (1994) denominó a estos procesos ocurridos durante los 15 años siguientes a la Revolución de los Claveles en 1974, que puso fin a la dictadura portuguesa, como la tercera ola democratizadora. En unos treinta países de Europa, Asia y América Latina los regímenes autoritarios fueron reemplazados por otros democráticos.

6 Véase Kincaid (2003).

7 Véase García Segura (1996).

8 Véase Bernal Meza (1990).

9 Véanse Campbell y Fuhr (2005) y Boisier (1996).

10 Véanse Ohmae (1993) y Goldsborough (1993).

11 Véanse Borja (1997) y Gallardo Pérez (2007), entre otros.

12 Véase también Tussie (2004).

13 Véase también Keating (2000; 2003).

14 A partir del 2016 un grupo importante de gobiernos locales bajo el liderazgo de la Ciudad de México y el Distrito Metropolitano de Quito, y con el apoyo de la Alianza Euro Latinoamericana de Cooperación entre Ciudades (AL-LAs), en colaboración con el Grupo de Trabajo Global de Líderes Locales y Regionales (GTF) y Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), impulsaron este debate alcanzando la presentación de un documento de posicionamiento estratégico sobre la cuestión al secretario general de las Naciones Unidas, Ban Ki-Moon.

15 Véanse Rhi-Sausi (2008) y Lecours (2008).

16 Para Lecours (2002), cuatro son las estructuras o condicionantes que determinan la política internacional de las unidades subnacionales en Estados federales: a) el marco institucional formal, es decir, las prerrogativas que el gobierno central otorga a los gobiernos subnacionales; b) la forma y tipo de relaciones que se establecen entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central (grado de conflicto o cooperación entre ambas partes); c) la representatividad de los gobiernos subnacionales en las instituciones federales (vale la pena analizar la representatividad tanto formal cuanto informal); y d) el vínculo entre la agenda nacional y los intereses de las unidades subnacionales.

17 Véase Álvarez (2017).

18 El concepto de espacio como soporte geográfico en el que se desenvuelven las actividades socio-económicas, suele llevar implícita la idea de homogeneidad. Dentro del espacio se analizan fundamentalmente los temas relacionados con la distancia, los costes de transporte, la aglomeración o la polarización del crecimiento. Desde la perspectiva del desarrollo local y regional, importa el concepto de territorio, que incluye la heterogeneidad, las características medioambientales específicas y los actores sociales, así como la existencia o el acceso a los recursos estratégicos para el desarrollo productivo y empresarial (Alburquerque, 1995).

19 Como ha sostenido Robertson en una entrevista: “La glocalización es una globalización que se autolimita; o bien, una globalización que para arraigarse considera el factor local y se adapta, más que ignorarlo o aplastarlo. Por otro lado, la globalización produce siempre más resistencia a sí misma —pensemos en los movimientos de contestación difusos en todo el mundo— mientras ayuda a generar la idea de local. Irónicamente y paradójicamente, la propia contestación al desafío global ha producido por todos lados la atención a lo local” (Della Ratta, 2004).

20 Véase Zumín (1994).

21 Véase Farah, Granato y Oddone (2010).

22 Si bien la descentralización en la toma de decisiones debe ser acorde con las diferentes políticas nacionales, ésta también debe asegurar una flexibilidad para adecuarse a las diferentes realidades locales, de acuerdo con el principio de subsidiariedad. La descentralización se convierte entonces en mayor democratización (Oddone, 2008). El fortalecimiento institucional local y regional, como parte de la descentralización, facilita la constitución de redes de colaboración y cooperación transfronterizas que estimulan el desarrollo de nuevos mecanismos de gobernanza.