Читать книгу История русской бюрократии - Дмитрий Калюжный - Страница 2

Прочитав определения к слову «бюрократизм» и другим подобным, внимательный человек сразу заметит, что они содержат словечко «излишний». Бюрократизм – это управление, когда деятельность «излишне осложнена»; канцелярщина – «излишний формализм». Кажется, что бюрократы в целом и общем уважаемые, полезные люди, и лишь некоторые из них грешат излишним рвением в исполнении инструкций, ан нет, в словаре Ушакова видим цепочку дефиниций, сводящую любого бюрократа от «представителя системы» до презренного формалиста:

Бюрократ, а, м. [от фр. bureau – бюро и греч. krátos – власть]. 1. Представитель бюрократической системы управления. 2. Чиновник, в ущерб сущности дела и интересам граждан злоупотребляющий своими полномочиями или придающий преувеличенное значение формальностям. Бюрократам и волокитчикам не место в советском аппарате. 3.перен. Формалист, педант (разг. презрит.).

Может быть, негативный оттенок у этого слова появился лишь в ХХ веке? Нет, он был и раньше: самая крупная дореволюционная русская энциклопедия, выпущенная издательством «Ф. А. Брокгауз – И. А. Ефрон», настроена к бюрократам отрицательно:

Бюрократ – представитель канцелярской системы управления, страдающей всеми недостатками бюрократии; чиновник высокого ранга.

А Краткий словарь синонимов вообще предлагает только негативные сравнения:

Бюрократ – чинодрал, чиновник, чинуша (разг.)

Одни говорят, что бюрократия – просто технология прохождения дел ради стандартизации служебного поведения, и это хорошо. По мнению других, такой метод может приводить к бюрократизму и формализму, но всё же он не плох и не хорош, ибо необходим. Третьи высмеивают волокитчиков и формалистов.

Мы выше упоминали научную истину, что иерархическое управление в большинстве случаев порождает неустойчивость из-за того, что сложно, многоступенчатая пирамида власти с одной стороны неправильно реагирует на управляющий импульс, а с другой – даёт неверные сигналы властной верхушке, и она теряет возможность посылать адекватные управляющие импульсы.

Стандартизация поведения всех винтиков и шестерёнок – дело, вроде бы, хорошее. Но всё-таки создать инструкции для всех случаев нельзя! Всех особенностей социума, психотипов и биографий людей учесть тоже нельзя! В общем, жёсткая система не может управлять «живой» системой, вроде социума. Многие физические параметры и возможности человека, конечно, определяются строением его скелета, но при ходьбе не скелет руководит человеком, а наоборот, живой организм руководит движением суставов. В конечном итоге такое управление мешает движению общества вперёд, а при крупных социально-экономических или экологических катаклизмах делают выживание человеческих сообществ вообще невозможным.

По этой причине неверно утверждение, что бюрократизм не плох и не хорош. Он плох. Успех достигается лишь в те моменты, когда появляются люди, действующие вопреки установившимся стандартам. И это, может быть, самый важный тезис нашей книги. Здесь фокус в том, что процесс управления принципиально содержит диалектическую пару: в нём жёсткая организация должна быть дополнена инициативой сотрудников. Успех – в их синтезе. Превалирование чего-то одного ведёт либо к бюрократизму и формализму, либо к самодурству и взяточничеству.

Процесс управления правильнее сравнивать не с техникой и её стандартами, а с образованием или медициной. Да, имеются учебники, инструкции и т. д. Но каждый воспитываемый индивидуум, каждый оперируемый организм по-своему уникален! Есть случаи, когда только талант, опыт и знания педагога (врача) позволяют принять правильное решение.

Если есть чётко организованный аппарат чиновников-исполнителей, и есть над аппаратом талантливые управленцы, то происходит вот что: аппарат обеспечивает сохранение наработанного общественного порядка, а управленцы образуют некий «оперативный штаб», указывающий, куда развиваться дальше, не позволяя чиновникам закуклиться в достигнутом. Проблема лишь в том, что управленцы вырастают из чиновников аппарата, а в нём таланты подавляются.

Вернёмся к определению слов. Мы выяснили, что бюрократ – это всего лишь человек, работающий в некоем аппарате управления. Это так. Но если точно следовать за исторической эволюцией слова, то бюрократами следует называть совсем не всяких служащих, а лишь тех, которые принимают решения, и не просто решения, а важные, управляющие решения – поскольку слово krátos, как и указано в определении, это – власть. В дореволюционной России бюрократами называли только высших сановников, и лишь с течением времени перенесли его на всех служащих, всех чиновников, придав ему ругательное значение.

Берём в руки «Большую советскую энциклопедию» (БСЭ), открываем статью «Бюрократия». Читаем: «Специфическая форма социальных организаций в обществе (политических, экономических, идеологических и др.), существо которой заключается, во-первых, в отрыве центров исполнительной власти от воли и решений большинства членов этой организации, во-вторых, в главенстве формы над содержанием деятельности этой организации, в-третьих, в подчинении правил и задач функционирования организации целям её сохранения и укрепления».

Правда, дальше БСЭ сообщает, что «Б. присуща обществу, построенному на социальном неравенстве и эксплуатации», – а между тем ещё Николай Бердяев писал: «Диктатура пролетариата развивает колоссальную бюрократию, охватывающую, как паутина, всю страну и всё себе подчиняющую». Мы, пожив-таки при развитом социализме, отлично помним, что «Б.» была присуща и социализму тоже – но не будем придираться. Не гоже нам самим быть формалистами; влезем в суть и проследим эволюцию этой Б., да и власти как таковой тоже.

А в чём суть? Ответ находим у немецкого политолога Роберта Михельса. Он в своём труде «Социология политических партий в условиях демократии», изданном в Лейпциге в 1911 году, сформулировал «железный закон олигархических тенденций», согласно которому демократия, дабы сохранить себя и достичь стабильности, вынуждена создавать организацию, из числа членов которой неизбежно выделяется малая группа – «элита», как активное меньшинство. Масса вынуждена довериться «элите», поскольку не имеет возможности прямо контролировать это меньшинство.

Смысл закона Михельса в том, что власть всегда узурпируется узкой группой. Люди, совершая социальный переворот в пользу демократии, убегают от Сциллы, чтобы попасть к Харибде в силу присущего демократии неразрешимого противоречия: во-первых, она, по Михельсу, чужда человеческой природе, а во-вторых, неизбежно содержит олигархическое ядро. То есть управляющий «оперативный штаб» формирует олигархия, а чиновничий аппарат тупо проводит его указания в жизнь.

Олигархия (от др.греч. ὀλίγον – немного, и др.греч. ἀρχή – власть) – форма правления государством, при которой власть сосредоточена в руках узкого круга лиц (олигархов) и соответствует их личным интересам, а не всеобщему благу.

Да поверит нам читатель: свои аппараты власти имели и египетские фараоны, и китайские императоры, персидские шахиншахи, правители Рима и Византии и древнерусские Великие князья. Но тогдашние работники аппарата не были бюрократами! Для них существовал один закон: желание владыки земного (фараона, шахиншаха, князя). Правила служебного поведения не были ещё сформулированы. Кто, что и зачем делает, и чем наградить чиновника за работу, решал владыка, а поскольку «окладов жалования» тогда ещё не придумали, чаще всего сотрудника аппарата одаривали землёй с людишками. С этого он и кормился, ибо кормление было узаконенным правом поборов с жителей пожалованной чиновнику территории.

Современник Михельса немецкий социолог, экономист и историк культуры Макс Вебер (1864‒1920) называл такое устройство властного слоя «патримониальным»2.

Двор властителя набирали из местной знати, но, становясь управленцами от имени князя или короля, вчерашние племенные вожди приобретали единообразные названия своего статуса, а процесс эволюции названий административных должностей мог быть сколь угодно причудливым. Так, Я. А. Кеслер выдвинул теорию, что дворянские титулы владетельных феодалов: граф, маркиз и т. п., произошли от некоторых конкретных умений человека. Например, немецкое граф могло значить «писарь» (от греческого grapho – «пишу»). Итальянский граф – conte, как и французское comte означало «учёт» (итальянское contare и французское compter – «считать»).

В общем, в европейских феодальных государствах «графьями» стали потомки прежних племенных или территориальных вождей, единственных тогда грамотных людей, оказавшихся в администрации короля в качестве писарей и учётчиков. И кстати, между русским приказным дьяком (по сути, министром), французским дюком (герцогом) и венецианским дожем этимологической разницы нет.

Кормление – способ содержания должностных лиц русских Великих княжеств за счёт местного населения. Великий князь посылал в города и волости наместников и других служилых людей. Население было обязано содержать их («кормить») в течение всего периода службы.

В Московской Руси наибольшего развития система кормлений достигла в XIV–XV веках. По земской реформе Ивана Грозного, проведённой в 1555–1556 годах, кормления были ликвидированы, а сборы на содержание кормленщиков правительство превратило в особый налог в пользу казны.

Первичные выходцы из народа, эти вожди стали патримониальными руководителями, исполнителями воли более высокой власти, а потом повсюду переродились в аристократию.

А откуда же взялись бюрократы?

Со старых времён люди учёные пытались понять общественное устройство и сочли, что выстроить его наилучшим образом можно на тех же принципах, на которых были уже построены механика и геометрия. Описывая выдуманные ими идеально устроенные утопические государства, выводили социальные законы из законов механики. Под влиянием таких идей в XVII–XVIII веках в разных странах возникли регулярные армии, действующие по уставу, а затем и бюрократия, тоже работающая по установленным правилам, как механизм. В этом отличие бюрократии от патримониального руководства:

бюрократический аппарат действует строго по единообразным правилам. В России создал его Пётр I, а «бюрократами» управленцев высшего звена впервые назвали после 1814 года, когда русская армия вернулась из побеждённого Парижа и принесла с собою это французское словцо.

Макс Вебер считал бюрократию необходимой формой общественного порядка. Основными качествами формальной рациональности он называл повиновение, дисциплину, безличность, регламентацию, ответственность и специализированное образование. Запомним это и рассмотрим названные качества повнимательнее.

Повиновение предусматривало (и предусматривает до сих пор) беспрекословное исполнение чиновником распоряжений, приказов и прочих указаний вышестоящего начальства.

Дисциплина – обязательное для всех членов какого-либо социума подчинение твёрдо установленному порядку поведения, а зачастую и мыслей. Бывает воинская дисциплина, трудовая, партийная и даже церковная. Бюрократическая – ничуть не хуже любой другой.

Безличность для бюрократии означает, что работу по данной должности (функции) чиновник обязан выполнять, не привнося личностного мотива. Иначе говоря, его работа не предусматривает творчества. В XIX веке на этот счёт была чеканная формула: «Не рассуждать!». Любого, кто начинал «рассуждать», выгоняли со службы.

Регламентация – это выполнение должностных обязанностей в дозволенных, точно определённых, строго установленных рамках и формах.

Ответственность чиновника (а впрочем, и любого лица, выполняющего какую-нибудь работу) в том, что он обязан давать полный отчёт в своих действиях и принимать на себя вину за негативные последствия в исходе порученного ему дела. Если проще, это регламентация системы наказаний.

Со специализированным образованием всё ясно без пояснений: чиновник должен понимать, чем он занят. А сам Макс Вебер полагал, что образование бюрократа должно быть по преимуществу юридическим.

Как видим, описание Вебера действительно содержит установление стандарта поведения, в котором требования к бюрократам ничем не отличаются от требований, предъявляемых, например, заводскому токарю. Разве токарь не должен выполнять распоряжения мастера? Разве не обязан он дисциплинированно приходить на работу утром? Разве допустимо для него творчество при установке резца? Разве не будет он отвечать, если испортит деталь? Про его спецобразование и говорить нечего.

Но мы понимаем: если бы все токари были одинаковы, как те болты, которые они точат, то не появилось бы ни современного токарного станка, ни стандартизации деталей. Кто-то же должен был это придумать, действуя вопреки установленным правилам. Да и сейчас есть мастера, которые, прежде чем приступить к выполнению задания, придумают и сделают специальную оснастку, хотя такое творчество не предусмотрено никакими инструкциями.

А управление – это не вытачивание болтов, а намного сложнее!

И мы опять приходим к выводу, что главное не профессия, а деление внутри профессии на «консервативный» и «оперативный» элемент – тех, кто сохраняет наработанный опыт, и тех, кто выдвигает новые решения. И видим воочию, что социальные системы всегда сами собой делятся на такие части, что можно наблюдать во всех структурах социума и на всех его уровнях. Например, производство – консервативная подсистема, а наука оперативная. Чиновничий аппарат косен, но те, кто над ним, должны предлагать новинки, исходя из требований времени. В самом широком смысле, для всего общества стабильное консервативное ядро – это народ, а внешняя подсистема – властная «элита», которая в узком смысле сама делится на подсистемы. Так, правительство есть орган стабильности при оперативном госаппарате, а если госаппарат костенеет, то новые идеи выдвигает оппозиция.

В те периоды истории, когда нет необходимости ничего менять, сильна консервативная часть системы. А если вдруг начались перемены, опасность и внешние вызовы (война, борьба с врагами, эпидемия) и всей системе требуется быстрое приспособление – усиливается роль «оперативной» подсистемы.

Социологии такое деление неведомо. Она строит свои теории о социальном устройстве на основе детерминизма3. Объединив токарей с плотниками, строителями и швеями, социологи говорят о них всех сразу, как о рабочем классе. Точно так же объединяют и бюрократов разных ведомств, видя в них особый класс. Например, видный наш учёный В. Ивановский в начале ХХ века писал:

«С социологической точки зрения, бюрократия является самостоятельным общественным классом, возникающим и развивающимся согласно со всей совокупностью условий социальной жизни. Природа бюрократии характеризуется господством в ней юридического элемента и той связью, которая существует между бюрократией и организацией власти в обществе. Этими двумя признаками бюрократия как самостоятельный общественный класс отличается весьма существенно от всех прочих классов; благодаря им она призвана играть в современном культурном обществе весьма выдающуюся роль»4.

Итак, социология представляет себе бюрократию единым аппаратом власти: «связь, которая существует между бюрократией и организацией власти в обществе». Такое понимание подразумевает, что класс управленцев самодостаточен, а между тем это совсем не так! Верховная власть всегда выражает чьи-то интересы, то есть работает в интересах тех сил, которые вне её, пусть даже частично она может быть их частью. В идеале власть должна обеспечивать синхронизацию интересов разных общественных групп страны, но могут быть самые разные случаи, когда она действует в интересах одних групп и подавляет другие. Вплоть до того, что может выражать интересы сил, находящихся за пределами страны.

Высшая властная группа, или оперативный штаб, как правило, небольшая, и входящие в неё лица вовсе не обязаны соответствовать пунктам описанного выше «стандарта» (повиновение, дисциплина, безличность, регламентация и т. д.), а даже наоборот: попадание во власть людей со всеми перечисленными качествами может стать для страны вредным. Указывать направление развития при изменении окружающих обстоятельств должны люди, мыслящие творчески. Достаточно, чтобы для донесения их властного мнения о том, о сём до всех социальных групп был бы создан при них «консервативный» аппарат. А вот члены этого аппарата стандарту соответствовать обязаны.

Особость такого аппарата среди прочих социальных групп, во-первых, в том, что он проводит властные идеи вниз (к народу) и транслирует «народные чаяния» вверх (к властной группе), а во-вторых, в том, что он связан со всеми структурами и гражданами страны. В силу этого бюрократия очень заметна, ведь в глазах обычного человека даже паспортистка выглядит властью.

Кстати, удивительно читать в некоторых сочинениях, что бюрократизм можно преодолеть, расширяя демократию, то есть обеспечив «непосредственное участие народа в принятии управленческих решений». Между демосом, который желает осуществлять свою krátos, и властной верхушкой страны, пусть даже избранной в результате народного голосования, расположилась бюро-krátos, и пока народу не повезёт выбрать в высшую власть талантливых управленцев, а не серых исполнителей – ему бюрократизма не преодолеть. А что до непосредственного участия народа «в принятии управленческих решений», так такого никогда не было и не будет, а если бы было, то зачем тогда вообще нужна власть?

Карл Маркс писал про бюрократию: «Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание – за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи – в государственные. Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить»5, – и полагал, что с изживанием частной собственности на средства производства и отменой эксплуатации человека человеком с этим будет покончено. Опыт опроверг его мнение.

Макс Вебер, в свою очередь, считал, что строгое соблюдение принципов иерархии, формально-рациональных норм, правил и установлений позволит устранять возможные индивидуальные отклонения в процессе выполнения бюрократами своей работы, приведёт к успешности в деятельности различных звеньев государственной системы в целом. Опыт опроверг и его мнение: мы спустя сто лет гадаем, как изжить волокиту, формализм и взяточничество!

В чём ошибка Вебера? В излишнем увлечении механицизмом. Нужны механизмы не управления, а самоорганизации, самоуправления и саморегламентации, которые могли бы меняться под действием внешних условий, сами собою отслеживая эти изменения. И нужно понимание, как устроены разные страны, как и насколько они зависят от природных условий, от наличия или отсутствия ресурсов, от внешнего воздействия со стороны соседей по планете, поскольку именно эти факторы определяют, как устроены и как работают аппараты управления.