Читать книгу Derecho de Aguas - Eduardo Del Valle Mora - Страница 24

El artículo 79 de la Constitución Política de Colombia establece, además del derecho a gozar de un ambiente sano, la garantía que debe dar la ley para que las comunidades puedan participar en las decisiones que puedan afectar el ambiente sano.

La participación ciudadana no es un tema nuevo en materia de planificación hidrológica, ya que de ella se comenzó a hablar dos décadas antes de la promulgación de la Constitución.

El CRNR, en su artículo 317, cuando implantó la estructuración de un plan de ordenación y manejo para las cuencas hidrográficas, consignó el deber de consultar a los usuarios de los recursos de la cuenca y a las entidades públicas y privadas que desarrollen actividades en la región.

Inspirado en dicha norma, el Decreto 2857 de 1981 planteó tres instancias de participación en el proceso de elaboración de un POMCA: por un lado, abrió la posibilidad de participar en su elaboración a cualquier entidad pública nacional o regional del orden central o descentralizado; por otro, abrió un escenario de puesta en conocimiento y consulta a los usuarios para conocer y hacer recomendaciones sobre la ordenación de la cuenca, dejando a discrecionalidad de la entidad la forma de hacerlo; y finalmente, puso en cabeza de las asociaciones de usuarios la función de servir de órgano de consulta de las entidades encargadas de la ejecución de los planes de ordenación, cuando ellas así lo determinaran.

Años más tarde, en el artículo 18 del Decreto 1729 de 2002, se consagró un escueto y minimizado escenario de participación ciudadana, limitado a dos momentos dentro del proceso de formulación del POMCA: uno de ellos al inicio, consistente en la obligación de publicar en un diario de circulación nacional o regional el acto de declaratoria de una cuenca en ordenación, con el fin de ponerlo en conocimiento de los usuarios de la respectiva cuenca y de esta manera motivar la participación de la comunidad en el proceso; y el otro al final, haciendo público el documento elaborado en la fase prospectiva, con los diferentes escenarios de ordenación, mediante aviso en un diario de circulación nacional o regional, indicando los sitios donde era posible consultar el documento por parte de los usuarios de la cuenca y el término en el cual podían hacer sus recomendaciones y observaciones sustentadas.

Lo anterior no era óbice para que la autoridad ambiental estableciera otros mecanismos de consulta y participación de los usuarios dentro del proceso, cuando lo tuviera a bien.

A pesar de la simplicidad con que fue tratado en la norma el tema de la participación, en la guía técnica expedida por el Ideam (2008) ya se comenzó a mirar con mucho más cuidado el tema.

Fue así como, dentro del propósito y alcance de la guía, se planteó que esta resulta útil, entre otras cosas, para efectuar un proceso de ordenación de cuencas con participación comunitaria en todas sus fases.

Dentro de los principios orientadores de la guía se incluyó uno orientado a desarrollar un proceso permanente de participación, concertación, planeación, ejecución, seguimiento y ajuste con todos los actores.

Más adelante, al abordar el tema de la articulación los planes, la guía enfatizó en la necesidad de la acción colectiva y de la participación de la sociedad civil, para lograr la gobernabilidad sobre las cuencas, y conceptuó que los instrumentos de participación son medios para viabilizar las soluciones de carácter técnico u operativo.

Dentro del marco conceptual, se incluyó el enfoque participativo y, dentro de este, se hizo una descripción de varios aspectos a tener en cuenta en este tópico, como son: los tipos de actores antrópicos que pueden presentarse en el proceso; que la naturaleza, por tener sus propias demandas y ofrecer servicios ambientales, también debe ser considerada un actor clave; la necesidad de no ignorar el sistema político institucional del país que enmarca la gestión del agua; la necesidad de diferenciar el efecto del denominado “valor colectivo agregado”, como producto principal, para la apropiación de procesos en las organizaciones, que tiene expresión en varios efectos, como es la solidaridad; la generación de pensamiento colectivo lateral; la apropiación del poder; y la construcción de compromiso; todos estos bajo la premisa de que con tales elementos se aumentan las habilidades en la organización.

En este contexto, la participación se concibe en dicha guía como un ejercicio de derechos y deberes en búsqueda del bienestar general, o como la posibilidad, capacidad y voluntad que tienen los individuos para decidir y actuar de manera responsable sobre los problemas que los afectan.

Esto significa que las decisiones deben tomarse de forma articulada, participativa e integrada; se debe establecer comunicación con todos los actores sociales que intervengan en representación de una organización y no a título individual; se debe contar con una estructura organizativa con funciones y protocolos; y se deben reconocer instancias legítimamente constituidas para la toma de decisiones.

De igual manera, se consignó en la guía que el proceso debe abrir espacios para que los representantes trasladen la información a su organización y puedan tener debates internos; que el diálogo debe permitir el reconocimiento de los demás actores con sus intereses particulares y su cosmovisión, y debe ir encaminado a la construcción del interés general; y que la construcción de confianza garantiza la credibilidad y legitimidad del proceso.

Con todos estos lineamientos de participación plasmados en la guía para elaboración de los POMCA, hecha por el Ideam (2008), se buscó pasar de la simple consulta e información, a la deliberación y el impacto en la toma de decisiones.

Sin embargo, en la práctica, su aplicabilidad se tornó compleja y difícil, por la carencia de una instancia formal que aglutinara a todos los actores representativos dentro de la cuenca.

Con la expedición de la PNGIRH en 2010 se abrió un espacio fundamental en materia de participación asociada al recurso hídrico, toda vez que allí se definió como uno de sus principios que la gestión del agua debe orientarse bajo un enfoque participativo y multisectorial, incluyendo a entidades públicas, sectores productivos y demás usuarios del recurso, y desarrollarse de forma transparente y gradual, abogando por la equidad social.

Con la expedición del Decreto 1640 de 2012 (compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015), el tema desde la óptica normativa se depuró mucho más, toda vez que se sentaron unas bases normativas más sólidas para garantizar la participación ciudadana, bajo cuatro pilares fundamentales que son: (1) el reconocimiento del derecho a la participación; (2) la conformación de las instancias de participación; (3) la definición del objeto que se persigue con la participación; y (4) la definición de la forma o el mecanismo a través del cual los actores de una cuenca pueden participar.

a. La participación como derecho: Quedó consagrada en el artículo 53 del decreto, que estatuyó la potestad que tienen todas las personas asentadas en una cuenca hidrográfica declarada en ordenación, sean estas naturales o jurídicas, públicas o privadas, de participar en las diferentes fases del proceso.

b. Las instancias de participación: Estas fueron los consejos de cuenca en las cuencas objeto de POMCA y las mesas de trabajo en microcuencas o acuíferos sujetos a PMA.

Con relación al consejo de cuenca, en los artículos 48 al 53 del decreto (artículos 2.2.3.1.9.1 al 2.2.3.1.9.6 del Decreto 1076 de 2015) se plasmaron las bases para su conformación, como instancia consultiva y representativa de todos los actores de la cuenca, indicando que se conforman con los representantes de cada una de las personas jurídicas públicas o privadas asentadas y que desarrollen actividades en la cuenca, así como de las comunidades campesinas, minorías étnicas, asociaciones de usuarios y gremios, de acuerdo con los lineamientos que establezca el Ministerio de Ambiente, para el cumplimiento de las siguientes funciones:

• Aportar información disponible sobre la situación general de la cuenca.

• Participar en las distintas fases del POMCA, de conformidad con los lineamientos del Ministerio de Ambiente.

• Servir de espacio de consulta en las diferentes fases del proceso, con énfasis en la fase prospectiva.

• Servir de canal para la presentación de recomendaciones y observaciones en las diferentes fases del proceso de ordenación y manejo de la cuenca hidrográfica declarada en ordenación, por parte de las personas naturales y jurídicas asentadas en la misma.

• Divulgar permanentemente con sus respectivas comunidades o sectores a quienes representan, los avances en las fases del proceso.

• Proponer mecanismos de financiación de los programas, proyectos y actividades definidos en la fase de formulación del plan.

• Hacer acompañamiento a la ejecución del POMCA.

• Contribuir con alternativas de solución a los conflictos que se susciten en el proceso.

• Darse su propio reglamento.

En desarrollo de lo anterior, el Ministerio expidió la Resolución 509 de 2013 y en ella consignó los lineamientos para la conformación de este consejo, determinó quiénes deben ser miembros de este y su forma de elección, y fijó unas reglas básicas para su funcionamiento y la expedición de su reglamento interno.

En el artículo 8.º de dicha resolución, se planteó que la participación del Consejo de Cuenca en las fases del POMCA debe darse de acuerdo con la estrategia de socialización y participación que se defina durante la fase de aprestamiento.

En este mismo artículo, se facultó al director de la corporación para establecer el lugar y el plazo en el cual los consejeros pueden remitir información, observaciones y propuestas debidamente sustentadas. Dicha decisión debe constar en acta de reunión del consejo de cuenca.

c. El objeto de la participación: Consiste permitir que todas las personas puedan presentar recomendaciones y observaciones a través de sus representantes en el consejo de cuenca, y participar en las demás instancias de participación que la autoridad ambiental competente considere pertinente implementar en estos procesos.

d. El mecanismo: Es con el cual se hace efectiva la participación ciudadana. Debe comenzar a darse desde la fase de aprestamiento y acompañar transversalmente todo el proceso de formulación y ejecución del POMCA, convirtiendo el ejercicio de ordenación en un escenario permanente de interacción con la comunidad que puede resultar afectada con la decisión.

Las disposiciones normativas generales en materia de participación ciudadana fueron complementadas en la Guía técnica para la formulación de los POMCA, aprobada mediante Resolución 1907 de 2013 (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014), pues en ella quedó consignada la participación ciudadana como un tema transversal a todo el proceso.

En la guía se concibe la participación como un proceso continuo, colectivo y de largo plazo, que debe permitirles a los actores vincularse, interactuar de manera constante con la autoridad y asumir un rol activo en cada una de las fases de la ordenación y manejo de la cuenca.

Se plantea también que este ejercicio exige crear un clima de confianza entre los actores claves y las entidades responsables, fluidez de los canales de comunicación, cumplimiento de las reglas de juego y la inclusión de los aportes hechos por los actores en cada una de las fases que el plan supone.

Adicionalmente, se plasma en la guía que este proceso requiere de una continua retroalimentación a partir de las experiencias que las autoridades ambientales vayan desarrollando, configurando durante el proceso una cultura participativa, en donde la corresponsabilidad entre los actores clave y la corporación sea la constante.

Asimismo, en el marco metodológico de la guía se proponen orientaciones y lineamientos para cada una de las fases, en dos perspectivas: la forma en que deben participar los actores y la orientación que la corporación debe dar a la participación en cada una de las fases.

De acuerdo con todo lo anterior, se puede colegir que la participación ciudadana, en cada una de las fases del proceso de elaboración de un POMCA, se materializa de la siguiente manera:

a. En la etapa de declaratoria (artículo 24 del Decreto 1640, compilado en el artículo 2.2.3.1.6.1 del Decreto 1076 de 2015), con la publicación en un diario de circulación regional o con cobertura en la cuenca en ordenación, y en la página web de la autoridad ambiental del acto administrativo que declara una cuenca en ordenación, lo que tiene como propósito poner la decisión en conocimiento de las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, y de las comunidades étnicas presente en la zona.

b. En la fase de aprestamiento (artículo 30 del Decreto 1640 compilado en el artículo 2.2.3.1.6.7 del Decreto 1076 de 2015), con el cumplimiento de cuatro pasos esenciales, a saber:

• La identificación de las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, así como de las comunidades étnicas asentadas en la cuenca, su caracterización y priorización; lo que implica: identificar actores clave, caracterizarlos, hacer un mapeo de actores y de priorización que contenga la valoración de cada actor y el mapa de actores; y dejar sentadas las recomendaciones sobre las herramientas de diálogo a aplicar.

• La estructuración de la estrategia de socialización y participación, y la logística. Según la guía, la estrategia de participación debe contener como mínimo, lo siguiente: los objetivos, la metodología, el fundamento conceptual de la estrategia propuesta, los destinatarios y los medios, mensajes y herramientas para el diálogo, en función de las fases y acorde con el proceso de identificación y caracterización de actores. También debe incluir la propuesta de estructura organizativa y de participación del plan; el plan de medios: estrategias mediáticas para la difusión del plan en radio, televisión y prensa cuando haya lugar y de acuerdo con las posibilidades de cada corporación; la estrategia concreta que se aplicará en cada fase; la evaluación de impacto de la estrategia y de seguimiento a ella; y el cronograma.

• El desarrollo de la fase de preconsulta dentro del proceso de consulta previa con las minorías étnicas, cuando a ello haya lugar.

La guía exige la participación de los actores en esta fase, así no se haya conformado el consejo de cuenca, ya que en ella se debe hacer el mayor esfuerzo por identificar, convocar y promover la inclusión de las partes interesadas y de actores clave de la cuenca.

Los actores en esta fase deben ayudar en la configuración del mapa de actores; construir su perspectiva el análisis de la situacional inicial (problemas, conflictos, potencialidades y su ubicación en la cuenca); aportar la información que posean sobre la cuenca; y aportar su visión sobre las versiones preliminares de plan de trabajo y sobre la estrategia de participación, de tal manera que la corporación pueda hacer los ajustes pertinentes.

La corporación debe orientar la participación en esta fase hacia la gestión institucional, para lograr involucrar a los tomadores de decisión en el proceso y los usuarios del recurso; al acercamiento y establecimiento de un clima de diálogo y credibilidad con los actores clave; a la identificación y configuración del mapa de actores; a la recolección de información secundaria con los actores de la cuenca; a la socialización del proyecto para la formulación; y a la puesta en marcha de la preconsulta de la consulta previa cuando proceda, de acuerdo con los procedimientos establecidos para tal efecto.

c. En la fase de diagnóstico, se debe proceder a la conformación del consejo de cuenca. Según la guía, el diagnóstico debe construirse de manera conjunta, según las competencias de los actores y atendiendo la estrategia de participación que se defina.

La participación de los actores en esta fase debe hacerse ya a través del consejo de cuenca y va orientada a consolidar los productos de cada componente temático; aportar conocimiento e información en los trabajos de campo; identificar áreas críticas; priorizar conflictos que deben ser tenidos en cuenta en el diagnóstico; participar en talleres de socialización de resultados parciales o finales; y estudiar la información consolidada para retroalimentar el proceso.

La corporación, también en esta fase, debe establecer mecanismos de diálogo e interacción entre el equipo técnico y los actores de la cuenca a través de metodologías que se adapten al contexto social y cultural de la cuenca; diseñar instrumentos de sistematización de los aportes recibidos para analizarlos en el momento de consolidar el diagnóstico; poner en marcha espacios, medios o instrumentos de capacitación de los actores en las temáticas del diagnóstico; definir la metodología para la integración de resultados del análisis situacional del equipo técnico y el comunitario, con el fin de que se refleje en la síntesis ambiental de la cuenca y el análisis situacional final; ajustar permanentemente la estrategia de participación para garantizar que todos los acercamientos estén planificados, tengan instrumentos de sistematización y puedan ser considerados espacios para el diálogo y la consulta; y definir mecanismos diferenciales para socializar los resultados con las entidades públicas y los principales usuarios del recurso hídrico.

d. En la fase de prospectiva y zonificación ambiental deben diseñarse los escenarios futuros del uso coordinado de los recursos naturales.

La construcción del escenario deseado, el escenario apuesta y la zonificación ambiental requieren de la consulta y los aportes de los actores clave de la cuenca, organizados en el consejo de cuenca y según la estructura de participación definida en la estrategia de participación.

En ella, la participación de los actores clave debe hacerse también a través del consejo de cuenca, con el objetivo de estudiar los resultados del escenario tendencial construido por el equipo técnico. Además, se debe construir escenarios deseados bajo la coordinación de la corporación, presentar sus aportes para la construcción del modelo de ordenamiento ambiental y contribuir en la definición de los usos de las zonas de manejo ambiental.

La corporación, en esta fase, debe establecer una metodología adecuada para facilitar a los actores la construcción de escenario deseado a partir de tres aspectos fundamentales referidos a las condiciones ambientales de la cuenca, que son: (1) lo que se quiere ver en la cuenca en 10 años; (2) lo que se quiere hacer; y (3) lo que se necesita. Además, se debe construir un escenario tendencial didácticamente comprensible para los actores, en sus aspectos metodológicos y técnicos; diseñar metodológicamente espacios para la capacitación, la construcción y los ajustes sobre la zonificación ambiental y usos definidos para cada zona; y diseñar herramientas de sistematización de los aportes recibidos para incorporarlos en el resultado del trabajo.

e. Respecto a la fase de formulación (parágrafo del artículo 33 del Decreto 1640 compilado en el artículo 2.2.3.1.6.10. del Decreto 1076 de 2015), la norma solo planteó que en ella debe realizarse la consulta previa con las comunidades étnicas.

Sin embargo, en la guía quedó plasmado que, en esta fase, el papel principal de los actores organizados a través del consejo de cuenca debe ser aportar ideas para la configuración de las acciones de manejo en la cuenca, en un horizonte no inferior a 10 años, expresadas en líneas estratégicas, programas, proyectos y actividades a ser realizadas en el corto, mediano y largo plazo.

De forma tal que los actores, a través del consejo de cuenca, deben estudiar la zonificación ambiental definitiva como punto de partida para proponer actividades o proyectos que permitan alcanzar este modelo ambiental del territorio de la cuenca; hacer propuestas sustentadas sobre proyectos o actividades a ser incluidas en el plan; y proponer alternativas de financiación para los proyectos, programas y actividades definidos, teniendo como base los aportes posibles de los usuarios de la cuenca.

La corporación, por su parte, debe construir de manera participativa el plan; diseñar espacios en donde sea posible recoger los aportes, priorizarlos y concretarlos con elementos técnicos propios de las metodologías de planificación; desarrollar metodologías que permitan incluir las propuestas de los actores en el plan; establecer mecanismos de consulta y diálogo para depurar y llegar a la conformación definitiva de los programas, los proyectos y el plan de acción; y definir una metodología de recolección y análisis de los aportes recibidos, producto de la socialización del plan formulado.

f. Al cierre de la fase de formulación (artículo 27 del Decreto 1640, compilado en el artículo 2.2.3.1.6.4 del Decreto 1076 de 2015), la participación se materializa con la publicación, en un diario de circulación regional o con cobertura en la cuenca en ordenación y en la página web de la autoridad, de un aviso que comunique a los interesados la finalización de la fase de formulación, con el objetivo de que presenten recomendaciones y observaciones debidamente sustentadas en un plazo de 20 días.

g. En la fase de ejecución, la guía consigna que se debe desarrollar la segunda parte de la estrategia de participación, pues sus alcances, realidades temporales y frecuencia de participación debe ser diferentes.

En esta, los procesos participativos deben orientarse al seguimiento de los acuerdos establecidos, el cumplimiento del plan de trabajo y del cronograma fijados.

El rol de los actores, representados por el consejo de cuenca en esta fase, debe orientase a facilitar la relación entre la corporación y las comunidades, empresas o instituciones para que el POMCA se pueda llevar a cabo.

La participación del consejo de cuenca en esta etapa tiene como finalidad apoyar el relacionamiento del ejecutor con las comunidades y otros actores sociales de la cuenca para la puesta en marcha de los programas definidos en el plan; incidir en el ámbito de sus roles y competencias, para que las actividades o proyectos que se realicen en la cuenca respeten y se gestionen conforme a lo definido por la zonificación ambiental y su régimen de usos; y participar en los espacios que convoque la corporación para la revisión y el ajuste del cronograma o del plan de trabajo.

La corporación, por su parte, debe orientar la participación de manera tal que en ella se diseñe la segunda parte de la estrategia de participación, y que en ella queden definidos los mecanismos y las herramientas que faciliten la comprensión de los proyectos por parte de los actores clave y su participación en las actividades a realizarse; la difusión permanente de resultados obtenidos o acciones adelantadas en el marco del POMCA; y el establecimiento de estrategias para poder apoyar los aspectos logísticos y financieros para el funcionamiento del consejo de cuenca de conformidad con el parágrafo del artículo 48 del Decreto 1640 de 2012, compilado en el artículo 2.2.3.1.9.1 del Decreto 1076 de 2015.

h. En la fase de seguimiento y evaluación, la participación debe realizarse a través del consejo de cuenca y centrarse en el conocimiento de los indicadores y sus resultados en el tiempo de ejecución, según el cronograma elaborado para el POMCA, así como en el seguimiento de las actividades.

En esta etapa, el consejo de cuenca debe analizar el avance en las metas y las dificultades en la ejecución del plan; participar con la corporación en la difusión de los avances del plan y las dificultades en su ejecución; hacer aportes en los espacios que convoque la corporación para la presentación de avances; y aportar a la corporación las necesidades de los diferentes sectores de la cuenca en materia ambiental, que requieran ser analizadas en función del seguimiento del plan.

La corporación debe orientar la participación en esta etapa al diseño de instrumentos y medios de información a los usuarios de la cuenca sobre la ejecución del plan, basado en el sistema de indicadores y de espacios para el encuentro con los actores de la cuenca, con el fin de conocer sus percepciones información y aportes, para evaluar la pertinencia o no de hacer ajustes al mismo.

Queda en evidencia la profunda diferencia que existe entre el mecanismo de participación ciudadana planteado bajo la vigencia del Decreto 1729 de 2002, con el que hoy en día debe aplicarse a la luz del Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015, y las resoluciones 509 y 1907 de 2013 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, principalmente respecto al papel tan trascendental e importante que cumple hoy el consejo de cuenca, como ente representativo de los diferentes actores presentes en ella. En la actualidad, el consejo de cuenca es quien le exige a la corporación involucrarse a fondo y al más alto nivel organizacional en el proceso de formulación e implementación de los POMCA, redoblar esfuerzos por identificar a los actores clave, promover la conformación del consejo de cuenca y, con él, desarrollar un trabajo mancomunado y permanente de acotamiento de cada una de las etapas del proceso. De esta forma se logrará que la formulación del POMCA sea completamente legitimada por la comunidad, a través de dicho consejo, y sea el resultado de un proceso participativo arduo, permanente y legítimo, que conduzca a una construcción colectiva del instrumento de planificación hidrológica, entre la autoridad ambiental y los habitantes de la cuenca.