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Introducción

Franz Vanderschueren

Este libro reúne un conjunto de artículos cuyo objetivo es analizar la prevención desde perspectivas distintas tanto en el plano disciplinario como en el tipo de problemática a abordar. Los autores son docentes nacionales o internacionales del magíster en “Prevención, seguridad urbana y política criminal” de la Facultad de Derecho de la UAH o expertos de instituciones colaboradoras.

Una primera justificación de estas reflexiones es el hecho de que la prevención constituye el eje conductor del magíster iniciado en 2016 como primera experiencia de una docencia de posgrado sobre este tema en la región y de múltiples diplomados impartidos durante quince años sobre la seguridad urbana. Estas iniciativas pedagógicas responden a la necesidad de formar agentes de prevención con amplia visión crítica que sean profesionales capaces de elaborar, implementar y evaluar políticas de prevención en los territorios en una perspectiva de coproducción de seguridad. Este libro contribuye a enriquecer la reflexión colectiva sobre el tema para alumnas y alumnos de posgrado y los expertos en prevención, y ofrece reflexiones críticas para los tomadores de decisión sobre políticas de prevención.

Otra razón que fundamenta la publicación de este libro es la constatación de que la región está en deuda frente a la prevención a pesar de pocas excepciones concentradas en ciudades pioneras. Los gobiernos en general, por falta de recursos y por la urgencia de los problemas y la presión social, han optado predominantemente por respuestas represivas. Sin embargo, la región es la más violenta en el mundo por su tasa de homicidio tres veces superior al promedio mundial y por tener 43 de las 50 ciudades más violentas al mundo. Es también la región donde el crimen organizado, aprovechando y ampliando una corrupción sistémica, altera la gobernanza de algunos estados y empaña su legitimidad democrática. La debilidad de las policías en crisis de modernidad, de transparencia y de modelo acentúa este panorama. La represión y, en particular el aumento del encarcelamiento, ha sido generalizada y poco eficaz, mientras que la prevención como política pública sistemática quedó limitada a pocas ciudades y a múltiples iniciativas aisladas y discontinuas. En la región, como también en Chile, la prevención sobre todo social constituye todavía un desafío tanto como orientación política de la gestión pública como por los contenidos y amplitud que debe adoptar para ser pertinente y eficaz.

Además, la elaboración de políticas de prevención requiere identificar no solo los beneficiarios de esta, sino también las agencias responsables de elaborar e implementarla. Las prácticas mundiales que emergieron desde la década de los años 1990 muestran que la prevención es generada por un conjunto de actores diversos desde el estado hasta las juntas barriales pasando por las autoridades locales y actores de la sociedad civil como las Iglesias, las ONG y las comunidades locales, pero para que estas prácticas sean políticas públicas eficaces y sustentables requieren que las ciudades y los municipios se apropien de ellas y si es posible las coordinan. La prevención es territorial y de proximidad y por consecuencia parte de las tareas de las autoridades locales y se incluye en procesos de coproducción de seguridad por diversas agencias públicas y privadas. Esta evidencia se impone progresivamente y ha sido expresada en los informes de Naciones Unidas como los del PNUD después del año 2010 como en los documentos de UNODC, ONU-Habitat y ONU-Mujeres y en mayo 2019 por la promulgación de la “Guía de seguridad de Naciones Unidas para la ciudad” de ONU-Habitat.

La creación en 2016 en Chile de los consejos comunales de seguridad constituye un intento de aplicar en Chile esta delegación de responsabilidad a los municipios, sin embargo, sin otorgarles un financiamiento sustentable. Los próximos años mostrarán si la tendencia a la descentralización se impone y genera políticas territoriales de prevención efectivas y sustentables. En este contexto, reflexionar sobre las políticas de prevención nos parece oportuno tanto para Chile como para la región.

La prevención es un tema complejo que a menudo se tiende a ignorar o a simplificar sea por razones políticas, porque parece más fácil reprimir y utilizar la inseguridad como un objeto de manipulación social o electoral que de formular políticas rigurosas basadas en lecciones aprendidas. Sea por evitar los costos sociopolíticos o financieros de tener que formular e implementar políticas que son aparentemente poco rentables a corto plazo. En este libro se asume esta complejidad porque sin esta aceptación es difícil progresar y por otra parte, sin prevención la cohesión social y el tejido social de sociedades caracterizadas por una violencia creciente se ven amenazados.

Este libro pretende contribuir al debate sobre la prevención sin pretender cubrir sus múltiples aristas ni la totalidad de los campos de la prevención. Se ha deliberadamente dejado el análisis sistemático de la prevención por áreas prefiriendo focalizar sobre las condiciones de políticas de prevención, analizar prácticas o campos innovadores y evidenciar dimensiones que sin ser inherentes a las prevenciones impactan decisivamente sobre su definición e implementación. Entre estas últimas, las políticas urbanas y la policía y su forma de relacionarse con las comunidades.

El libro se estructura alrededor de cuatro grandes orientaciones: la primera aborda algunos requerimientos generales de la prevención; la segunda problematiza el rol de las policías como actores de coproducción de seguridad y por ende de la prevención en el contexto chileno; la tercera analiza el impacto sobre la prevención del contexto urbano a través de algunos ejemplos de política de gestión municipal, de políticas de servicios urbanos carentes o generadoras de miedo o de ámbitos criminógenos; y la parte final presenta un conjunto de prácticas nacionales e internacionales relevantes de prevención que muestran la amplitud, la diversidad y el carácter innovador de las modalidades de prevención.

La primera parte del libro aborda algunas exigencias de una prevención rigurosa y pertinente y que, además, evite la improvisación o la ambigüedad de un concepto equívoco o impreciso cuyas interpretaciones varían según las agencias que la implementan o según las coyunturas políticas. En efecto, la prevención aparece a veces como un apoyo específico a las sanciones del sistema de justicia criminal, o como simple disuasión o como intento de cambiar a los virtuales o reales autores de delito. Por otra parte, la prevención no puede prescindir de los avances científicos en materia por ejemplo de neurociencia que deberían a futuro esclarecer las causas individuales de los comportamientos y su relación con el entorno. Finalmente, la prevención por limitada que sea, tiene su historia en cada país que no se puede ignorar tanto para evitar de repetir errores como para construir sobre las fortalezas adquiridas y también para definir estratégicamente las orientaciones futuras. Los cuatro artículos de la primera parte apuntan a estos objetivos.

El primer artículo sobre la relación compleja entre teorías criminológicas y prevención muestra la necesidad de referencias pertinentes a la teoría, partiendo del supuesto que todas las políticas se basan sobre supuestos teóricos implícitos y que por lo tanto si se quiere elaborar e implementar políticas pertinentes y eficaces es necesario ir a las causas del posible delito o violencia. Eludir la referencia a la “caja negra de la causalidad” es correr el riesgo de no saber finalmente porque un proyecto o una política resulta o fracasa o confundir una buena gestión de proyecto o política con resultados favorables. El autor, Franz Vanderschueren, intenta esclarecer las diversas concepciones de la prevención y el significado de los factores causales y propone a la luz de trabajos internacionales recientes modalidades de relacionar prevención y causas.

Las prevenciones eficaces exigen evaluación con criterios definidos. El texto de Patricio Tudela muestra que la obligación de evaluar es garantía de eficacia y eficiencia, aunque sea a menudo olvidada o mal enfocada por promotores y actores de las políticas de prevención. El aprendizaje que deriva de evaluaciones permite hoy identificar las prácticas internacionales y nacionales y las evidencias que las sustentan. Naciones Unidas recomienda desde el inicio de este siglo asumir enfoques críticos que permitan no repetir los errores cometidos sea olvidando experiencias implementadas en otras partes sea copiándolas sin tener en cuenta los contextos variables de cada territorio. El artículo pone en evidencia la imprescindible tarea de las evaluaciones para la identificación de programas de prevención rigurosos como para su gestión y además justifica esta exigencia a través de ejemplos recientes y significativos para los agentes de prevención.

Esta primera parte incluye un intento de presentar un panorama de la prevención en Chile como política pública. Es obvio que este tipo de análisis se presta para visiones y apreciaciones diversas y contradictorias. Un análisis de dos expertas de la Fundación Paz Ciudadana en la presentación del estado del arte de la prevención en el país contribuye hoy a la oportuna reflexión de la clase política, a la investigación para las instituciones académicas, a la reorientación de prioridades para las autoridades locales y a la evaluación estratégica y práctica para las organizaciones de la sociedad civil involucradas en actividades de prevención. Además, este articulo panorámico abre pistas interesantes para el futuro.

Al contrario de lo que ignorábamos hace tres décadas, el abordaje de la seguridad y la prevención requiere hoy tener en cuenta los avances de la neurociencia. Si bien esta disciplina está todavía buscando generar modelos de interpretación que permitan un salto cualitativo en la prevención, sin embargo, ofrece un tipo de estudios que obliga a repensar ciertas formas de considerar la supuesta racionalidad de las decisiones humanas, el control y el significado de las emociones, la relación entre entorno e individuo, las formas de socialización y la interpretación de los delitos a la luz de los avances de la neurociencia. Por esto publicamos un artículo de Teresa Parrao que presenta una introducción a esta temática con la cual los agentes de prevención deberán estar familiarizados a futuro.

La segunda parte del libro aborda el tema policial en Chile, es decir en un país centralizado. La policía chilena tiene su historia propia y una exigencia de reformas que emerge lentamente después del período dictatorial no solo para recuperar una legitimidad democrática, sino para responder a un tipo de violencia y delitos en expansión en una sociedad moderna y globalizada ubicada en una de las regiones más criminalizadas del mundo. La necesidad de reformas policiales refrenada por los gobiernos sucesivos ha sido puesta en evidencia por la crisis de los últimos años, y en particular por el estallido social de fin de 2019, en una policía considerada como “una de las mejores” de la región y de nivel comparable a varias policías europeas. Esta crisis ha planteado la urgencia de responder a la pregunta: ¿Qué significa construir una policía hoy en democracia? En una publicación dedicada a las prevenciones abordar el rol policial es relevante porque la policía juega un papel clave en la implementación de políticas preventivas. Primero porque es la expresión más directa y cotidiana del estado en todos los territorios y porque la policía dispone de facto del poder de facilitar la prevención, de participar en ella como un actor primordial o de neutralizar la acción preventiva. Dos artículos abordan este tema.

El texto de Antonio Frey analiza la historia de los 30 últimos años de Carabineros para mostrar el debate interno y sus consecuencias organizativas tanto internas a la institución como en su relación con el poder político. Evidencia la permanente difusión de una imagen positiva y de una adaptación a los cambios políticos como búsqueda de legitimidad y explica que las tentativas de reforma en la relación de Carabineros con la comunidad han sido contenidas por la misma estructura inadecuada para asumir eficazmente las exigencias de los enfoques territoriales innovadores como por ejemplo el “plan cuadrante”.

El segundo artículo de Carlos Guajardo muestra las exigencias de una policía de proximidad social que podría ser una respuesta a la exigencia de reforma y de legitimidad que provenga de un tipo de relación diferente con la comunidad en el contexto chileno. Esta policía apunta a una prevención real superando la perspectiva disuasiva y reactiva tradicional. El artículo muestra las exigencias de este modelo, en materia de levantamiento y registro de información, en el tema de resolución proactiva de problemas y conflictos en los territorios urbanos, en la forma de relacionarse con la comunidad y en el modo de rendición de cuenta a la ciudadanía. El autor profundiza y aplica el análisis a la experiencia del Modelo de Interacción Carabineros Comunidad (MICC) en el cual ve un intento positivo de avanzar en la implementación de modelos innovadores y reconoce los desafíos que plantea.

La tercera parte contiene tres artículos que focalizan sobre las políticas urbanas, su gestión y su impacto sobre la prevención a la criminalidad o la percepción de seguridad. Lo que justifica esta parte es el hecho de que la gestión urbana ha sido uno de los principales factores que condiciona los grados de inseguridad de las ciudades. No solamente la gestión directa de la seguridad y prevención, sino también la que deriva de políticas sectoriales en materia de vivienda, construcción de barrios, infraestructuras, transporte y servicios urbanos.

El primer tema abordado es el de la gestión urbana de la prevención que corresponde a los municipios según la ley que creó en 2016 los Consejos Comunales de Seguridad. Se ha elegido presentar el caso de Peñalolén por su carácter pionero y ejemplar no solo en Chile sino internacionalmente y por la duración (más de 12 años) que ha tenido este municipio logrando prácticas de prevención consolidadas. En efecto, esta comuna representativa de la diversidad social del Chile urbano ha logrado crear, mantener y adecuar una política sustentable de prevención que abarca, a pesar de los recursos limitados y de los riesgos políticos, el amplio campo de las prevenciones. La descripción y análisis de la evolución de esta política y de su gestión que presenta Norma Maray, ilustra la necesidad de una continua adaptación a los requerimientos de la prevención que deriva de la dinámica local de la delincuencia y de los acontecimientos sociales como de las orientaciones de los gobiernos del Chile centralizado. La tendencia actual apuesta a la transición de una gestión basada en la seguridad ciudadana que focaliza en la prevención del delito a otra que enfatiza la seguridad humana, es decir no solo la prevención del delito sino también de sus causas locales que son transversales a los diversos campos de las políticas sociales. Esta transformación progresiva y difícil, similar a la evolución de gobiernos locales de otros países, refuerza la necesidad del rol preventivo de las autoridades locales, de sus necesidades de formación técnica, de recursos financieros, de aceptación de la diversidad y flexibilidad de las experiencias locales de prevención y de rigor de los enfoques y gestión adoptados.

El artículo de Alejandra Luneke y María Paz Trebilcock aborda el impacto de las transformaciones urbanas sobre el miedo frente a la inseguridad, que es uno de los problemas que la prevención focaliza. La práctica y las investigaciones internacionales han mostrado que este miedo puede derivar de causas distintas de la victimización. A menudo, hay una brecha entre la tasa de victimización y el miedo o pánico que los habitantes de una zona urbana pueden tener y la evolución de estos dos fenómenos no convergen. Por lo tanto, es relevante saber porque los niveles de miedo varían de un territorio a otro. A partir de sus investigaciones en la comuna de Maipú, las autoras confirman que el temor al delito deriva de múltiples factores socioculturales moldeado por las transformaciones urbanas y sociales que han experimentado los territorios, y que el miedo a la criminalidad canaliza otros miedos e inseguridades que experimentan los habitantes. El miedo expresa un sentimiento de abandono y de impotencia, la pérdida de control del individuo sobre su vida y su entorno, aumenta la desconfianza entre vecinos y modifica los vínculos y el tejido social.

Hoy en las grandes ciudades fragmentadas, el impacto de la segregación, de la carencia de servicios y en particular de red de transporte, aumenta la vulnerabilidad y acceso a servicios urbanos de los habitantes y genera conflictos e inseguridades mayores al mismo tiempo que acrecienta el aislamiento de los habitantes de los barrios marginados. El artículo de Paulette Landon presenta los resultados de una tesis de doctorado sobre el impacto en la movilidad espacial de los habitantes afectada por los grandes cambios físicos en la periferia pobre de la ciudad de Santiago. Estos procesos excluyentes crean zonas de inseguridad invisibilizadas que obligan a los habitantes abandonados por las autoridades gubernamentales y locales a inventar formas de prevención que les permiten sobrevivir e intentar de salir de su condición de segregado para proyectar un mínimo de bienestar familiar. Las políticas públicas de infraestructura y transporte modifican a menudo radicalmente las condiciones de vida de ciudadanos encerrados en guetos que son universos de inseguridad. La prevención espontánea que generan frente a esta situación muestra la creatividad de los habitantes pobres al mismo tiempo que los límites de quienes no cuentan con políticas públicas de protección y prevención.

La cuarta parte reúne un conjunto de seis análisis de prevenciones específicas y muy diversas, elegidas por sus características pioneras, su importancia estratégica o su dimensión de coproducción de seguridad. Se trata de la prevención juvenil a la luz de la teoría del ciclo vital, de la prevención de la seguridad económica, de la difusión en contextos de violencia crónica de los métodos alternos de resolución de justicia, de la prevención a la radicalización que afecta las sociedades occidentales desde el año 2001, del abordaje preventivo de la trata de personas y de la justicia ambiental frente a la amenaza del “extractivismo” minero. Los ejes de estos artículos se explicitan a continuación.

La prevención juvenil a la luz de la teoría del ciclo vital es abordada por German Díaz, quien muestra la riqueza y la pertinencia del debate sobre esta perspectiva que ha modificado los enfoques preventivos y se sustenta en robustas investigaciones longitudinales. En particular, ha enriquecido los análisis de los comportamientos de infracción a la ley de los adolescentes, mostrando su complejidad y la necesidad de tomar conciencia de que la edad adolescente es el período de vida donde más se cometen delitos y más se abandona el delito. La prevención de los adolescentes infractores requiere distinguir entre victimarios crónicos y transitorios y visualizar el rol de las instituciones de socialización en prevenir o facilitar el desistimiento. El autor analiza la aplicabilidad del enfoque de ciclo vital al contexto chileno, en un periodo de crisis del sistema de protección de niños y niñas en situación de vulneración y en conflicto con la ley.

“La criminalidad ronda alrededor del sistema financiero desde siempre” estimulando delitos de cuello blanco que han sido más visibles desde el año 2008 por las crisis que han generado. Dada la importancia de estos delitos tanto por sus impactos financieros como sobre todo por la erosión de la confianza que generan en la ciudadanía, hemos incluido en esta publicación el análisis de Mauricio Baquero que problematiza la prevención económica más allá de la intervención del sistema de justicia penal y presenta el conjunto de instrumentos e instituciones más relevantes de prevención de la criminalidad económica. El artículo analiza varios problemas de la seguridad económica como la emisión y control de la moneda de curso forzoso como las criptomonedas y Bitcoin de todo tipo; la protección de los recursos del público que incluye los riesgos en los bancos, en el mercado de valores, en el comportamiento de los inversionistas que captan fondos de pensiones y los riesgos que causan la piratería informática y el lavado de dinero. El autor pone énfasis en las instituciones no penales establecidas para proteger ex ante la seguridad económica de los ciudadanos y destaca la importancia de la prometedora cooperación público-privado para la regulación de la compleja seguridad económica

Pavel Vallejo y Alessandro Grassi presentan la cultura de paz que se expresa a través de los métodos alternos de solución de conflictos (MASC) como la mediación, el arbitraje, la conciliación y la junta restaurativa como imprescindibles en el contexto mexicano actual. En efecto, donde el daño profundo al tejido social por la violencia crónica y el incremento de los delitos reflejan “procesos anclados en condiciones estructurales como la pobreza, desigualdad o corrupción, los MASC constituyen una alternativa a la administración de justicia que complementa el ejercicio de los procesos judiciales”. Contribuyen a la construcción y consolidación de las relaciones entre los actores de la comunidad y fomentan la participación activa en la solución de sus propios problemas, asegurando mecanismos que garantizan el rol proactivo de la sociedad en enfrentar las violencias y los conflictos desde la esfera personal y comunitaria. Los autores insisten sobre el rigor y la formación en la aplicación de estos métodos que deberían facilitar la ruptura con el clientelismo de una población “consumidora de servicios públicos”. En este sentido, la extensión de la mediación comunitaria y los MASC surgen en la perspectiva de una cultura de paz como un movimiento cultural.

La prevención de la radicalización violenta en occidente desde el 11 de septiembre del 2001 ha obligado a elaborar nuevas formas de abordaje y a distinguir los enfoques preventivos de la persecución al terrorismo. Pablo Madriaza analiza a la luz del prisma del concepto de radicalización este tema, mostrando la gama de posibles etapas de intervenciones y los problemas que plantea este campo de acción. Obliga a repensar las políticas de integración social en un país y a distinguir esta violencia de aquella del terrorismo que concierne solo las políticas de seguridad interior del Estado. El autor analiza la dificultad conceptual y práctica de abordaje de este tema y presenta los tres enfoques vigentes: el integrativo, el comportamental y de desvinculación y el cognitivo para prevenir la radicalización. El artículo pone el acento sobre los factores individuales y sociales que explican el proceso de radicalización enfatizando los factores de protección y en particular, la inclusión social como campo fundamental de prevención. Describe las etapas de de-radicalización que han sido analizadas y puestas en práctica por agencias de prevención y que tienen ciertas analogías con los procesos de desistimiento de adultos involucrados en la carrera criminal.

La trata de personas para fines sexuales o como trabajo forzado constituye hoy un fenómeno criminal de vasta dimensión, altamente rentable y a menudo invisibilizado que afecta todas las regiones. Es el tema del artículo de la experta mexicana Iliana Galilea Cariño Cepeda, quien problematiza este tema en la perspectiva del Pro­tocolo de Palermo (ONU, 2000), y propone formas de prevención y medidas para desalentar la demanda de cualquier forma de explotación con la participación activa de múltiples actores. La autora describe el conjunto de instrumentos creados internacionalmente para enfrentar este problema y los diversos enfoques adoptados en las regiones y propone después de un análisis crítico redimensionar y confrontar las causas estructurales del grave problema de la trata de personas desde un enfoque de género y de derechos humanos.

La prevención ambiental que involucra tanto la conservación del planeta en un período de cambio climático como también el respeto de los derechos humanos y de los pueblos es problematizada por Andrés Suarez a partir de tres casos de empresas mineras en México, Perú y Chile. El autor muestra en cada caso la enorme dificultad para resolver los conflictos que genera el “extractivismo” minero en la región y evidencia el rol preventivo e imprescindible de las comunidades y de las decisiones políticas si se quieren lograr soluciones pacíficas y respetuosas del ambiente e imponer una justicia ambiental. A menudo, en estos conflictos las comunidades y naciones se enfrentan a una concepción de la responsabilidad social empresarial limitada a “buscar amigos” entre los pueblos afectados o adyacentes a las explotaciones mineras que apunta solo al desarrollo económico negando la dimensión estratégica de la conservación del planeta, el problema de la salud de las comunidades y la preservación del patrimonio histórico y cultural de los países.

Las conclusiones del libro son el resultado de una reflexión colectiva a partir de la lectura del aporte de cada autora y autor a un debate amplio y diverso sobre un tema complejo, porque toca aspectos fundamentales de la cohesión social que los pueblos no pueden eludir si quieren fortalecer el tejido social y aprender a convivir.