Читать книгу Годы в Белом доме. Том 1 - Генри Киссинджер, Валери д`Эcтен - Страница 4

Знакомство

Время, наступившее сразу за победой на выборах, это момент приятной невинности. Новоизбранный президент освободился от мучительной неопределенности, физических и психологических ударов, от борьбы за главный приз. Впервые за несколько месяцев и, вероятно, даже лет он может вернуться к вопросам по существу. Он и его окружение разделяют восторги неизбежности власти, однако пока еще не столкнулись с сопровождающими ее сомнениями и давлением. Его советники неожиданно возводятся из небытия в первые ряды. Каждое их слово и действие теперь анализируются журналистами, дипломатами и иностранными спецслужбами как ключ к будущей политике. Как правило, такое внимание не имеет никаких оснований. У окружения кандидата нет времени заниматься проблемами управления, да и соратники были выбраны не за их мастерское владение вопросами. И после того, как выборы прошли, они вскоре оказываются занятыми практическими проблемами организации новой администрации.

Так было и со мной. Одной из наиболее деликатных задач нового назначенца является задача проведения передачи дел с его предшественником. Я как можно долго оставался за пределами Вашингтона. Уолт Ростоу, советник президента Джонсона по национальной безопасности, предоставил мне кабинет в здании исполнительного управления имени Эйзенхауэра по соседству с Белым домом и щедро предложил мне начать отслеживать ежедневно поступающие телеграммы. Я полагал это неразумным, поскольку у меня не было аппарата, который помогал бы мне оценивать информацию, которая в них содержалась.

Я испытывал тёплые и дружеские чувства к Джонсону и Ростоу, вскоре после моего назначения я нанес им визиты вежливости. До этого я несколько раз встречался с Джонсоном, но никогда не работал для него напрямую. В 1967 году я провел переговоры для него с северными вьетнамцами через двух французских посредников. В этой связи я присутствовал на встрече, которую он проводил в зале заседаний Белого дома со своими старшими помощниками. Я был под впечатлением и до странности взволнован, увидев этого массивного мощного человека, такого властного и в то же время такого неуверенного, такого всеподавляющего и в то же время такого уязвимого. То была трагедия для Джонсона, и она заключалась в том, что он стал ассоциироваться с национальным бедствием, которое уже давно происходило к тому времени, когда он пришел на свой пост, и в той сфере внешней политики, для которой его чутко настроенные политические антенны оказались бесполезными. Президент Джонсон не почувствовал естественный интерес к международным отношениям. Ни у кого не было впечатления, будто он думает о какой-то теме постоянно – во время бритья, например. Он не доверял своим собственным суждениям; в силу этого полагался на советников, большую часть которых назначил не сам и образ мышления которых совершенно не совпадал с его собственным. Многие из этих советников сами не очень-то хорошо ориентировались в обстановке в условиях пертурбаций 1960-х годов. Некоторые из них испытывали беспокойство в связи с последствиями своих собственных рекомендаций и начинали выступать против политики, которую сами же и сотворили.

Ни один президент не жаждал так отчаянно похвал, и никто со времен Эндрю Джонсона не подвергался таким жестоким нападкам. Линдон Бейнс Джонсон заслужил особого места в истории. Его свершения в области законодательства и его настоящий гуманизм со временем сослужат хорошую службу ему. Но те самые качества компромисса и консультаций, на которых базировались его внутриполитические успехи, обернулись катастрофой в области внешней политики. Слишком жесткий для либерального крыла своей партии, слишком колеблющийся для более консервативных членов, Линдон Джонсон никогда не мог создать международное предприятие, которое вызвало бы искреннюю поддержку как со стороны его партии, так и со стороны всей страны. Он следовал советам, которые, по его мнению, основывались на лучшей информированности, чем предполагали его элементарные инстинкты, в итоге оборвав все связи со всеми своими сторонниками на местах, как, впрочем, и со своими эмоциональными корнями.

Когда я посетил его в Овальном кабинете, президент Джонсон находился в состоянии меланхолии. Для уходящих переходный период (как я позже узнал) представляет собой мрачное время. Внешние аксессуары власти по-прежнему сохраняются, бюрократический аппарат продолжает вести делопроизводство для исполнительных решений. Но власть постепенно ускользает. Решения, по которым официальные лица расходятся во мнении, будут отложены и не будут реализованы; иностранные правительства занимаются рутинной дипломатией, но берегут свои главные усилия и истинное внимание для работы уже с новой командой. И все же использование власти становится таким привычным делом, что ее утрата ощущается лишь слабовато и только временами. Проходят дни, в течение которых исполняются обязанности, как будто чьи-то действия все еще имеют какое-то значение.

Так было и с Линдоном Джонсоном. Овальный кабинет в его время был уставлен телевизорами и телетайпами, шумно извергали строки новостей. Странно было видеть самого сильного руководителя в мире, имеющего постоянный доступ ко всей информации наших разведывательных служб, подскакивающим периодически со своего кресла, чтобы увидеть, что излагает бегущая строка.

Джонсон начал долгий монолог о войне во Вьетнаме. Он настаивал на том, чтобы мы применяли военное давление и в то же самое время вели серьезные переговоры. Он не описал в деталях, что имел в виду в плане и того, и другого. Посоветовал мне добиться, чтобы бюрократический аппарат был преданным. Этот аппарат был частично разбит, как полагал Джонсон, систематической утечкой информации. «У меня один совет вам, профессор», – сказал он, и я наклонился вперед, чтобы почерпнуть квинтэссенцию мудрости, накопленной за десятки лет государственной службы. «Читайте редакционные статьи, – добавил он, – и если они называют кого-то из ваших сотрудников вдумчивым, преданным делу или каким-то еще дружеским эпитетом, увольняйте его немедленно. Это через него идет утечка». Я покинул Овальный кабинет полным решимости сделать все от меня зависящее, чтобы не допустить в новой администрации душевных страданий и изоляции последних дней Джонсона.

Переходный период, однако, не позволяет тратить время на такие рефлексии. Моя проблема первоочередной срочности была более прозаической: установить взаимоотношения с советниками, находившимися с Никсоном во время избирательной кампании, и набрать себе штат.

Потребовались бы сверхчеловеческие качества терпимости со стороны некоторых членов команды Никсона, чтобы просто не отбрить человека с улицы, который имел все самое лучшее из всех миров. По их мнению, он обладал чарующей аурой гарвардского профессора и имел отношение к Рокфеллеру, установив при этом связь с новоизбранным президентом после его победы. В конце концов, я не просто не принимал участия в избирательной кампании; я был в главном течении тех, кто был либо враждебно настроен к Никсону, либо презирал его. Одной из самых болезненных задач нового президента является отбор из своего окружения, которое помогало ему занять пост, людей, способных помочь ему руководить делами. Это ведет к неизбежному соперничеству между теми, кто поддерживал новоизбранного президента на пути к его избранию, и новичками, которые представляются для старой гвардии посторонними людьми, стремящимися воспользоваться плодами их собственного труда. А новички должны присутствовать, потому что качества помощников по проведению кампании отличаются от качеств тех, кто делает политику. Требуются особенные люди с особенными чертами характера для того, чтобы присоединиться к кандидату на пост президента в начале кампании, когда шансы на победу, как правило, минимальны. Работа по проведению избирательной кампании имеет преимущественно технический характер, а подчас она принимает унизительные формы: надо составлять расписания, готовить и продвигать митинги и встречи, бесконечно обхаживать делегатов или представителей средств массовой информации. Сотрудники аппарата кандидата выбираются – или они добровольно приходят – на основе личной преданности и стойкости; они обеспечивают эмоциональную поддержку в изначально опасных ситуациях. Имея твердую решимость или самые лучшие намерения, немногие могут предсказать, что они станут делать или за что выступать, когда неуловимая цель высокого поста, в конце концов, достигнута. Их работа в ходе кампании не дает никакого представления об их способностях в плане работы в исполнительной ветви власти.

Это представляло собой конкретную проблему для сотрудников Никсона. Несколько преданных ему человек оставались с Никсоном и после его поражения во время его губернаторства в Калифорнии в 1962 году, являясь примером почти порочной преданности и веры. Здравый смысл подсказывал, что политическая карьера Никсона кончена. Его упрямая попытка заполучить пост президента превратилась в общенациональную шутку (Линдон Джонсон подшучивал над ним, называя его «постоянно участвующим в избирательных кампаниях политиком»). Не предвиделось никаких преждевременных или очевидных вознаграждений – даже внимания со стороны тех, кто делает ставки на перспективу, – в завязке на такую невероятную кандидатуру. Только прирожденные профаны поставили бы на карту все в таком проигрышном деле. Такие люди почти неизбежно почувствовали бы себя окруженными со всех сторон; им не присущи способности добиваться победы.

У такого подхода была фактически и своя база; паранойя не обязательно должна быть неоправданной, чтобы быть реальной. Когда Никсон перебрался в Нью-Йорк в 1962 году, его избегали люди, на уважение которых он хотел бы рассчитывать как бывший вице-президент Соединенных Штатов Америки, который мог бы без пяти минут как стать президентом. Его никогда не приглашали те, кого он считал «лучшими» семьями. Это терзало его и осложняло и без того сильную склонность видеть себя окруженным врагами. Его единомышленники разделяли его чувство изолированности и обиды. Команда Никсона с самого начала выстроила баррикады вокруг себя; но мысленно она очутилась в осаде задолго до того, как это произошло на самом деле.

Этот менталитет осажденной крепости, который должен был производить такое разрушительное воздействие на всю администрацию, проявлялся во многих формах. Команда не могла органически, например, использовать возможности общественной жизни Вашингтона, чтобы улаживать разные дела, связанные с общенациональной политикой. Вашингтон – это город, где работа является образом жизни. Каждый представитель высших правительственных кругов встречается друг с другом постоянно во время бесконечных совещаний, при помощи которых правительство работает. Они затем встречаются с теми же самыми людьми по вечерам вместе с небольшими группами журналистов, с хорошо чувствующими себя в обществе влиятельными членами конгресса и несколькими постоянными представителями правящих кругов в Вашингтоне. Практически нет никаких других тем разговора, кроме работы правительства, а в Вашингтоне это фактически означает, что обсуждают не национальную цель, а взаимоотношения друг с другом ключевых фигур администрации конкретного периода времени: кто на тот или иной момент у власти, а кто потерял ее.

Критерии такой общественной жизни весьма грубоваты. Они существенным образом завязаны на власть, на ее осуществление и на ее падение. Человека принимают, как только он входит в магический круг тех, кто обладает властью. За редким исключением, его бросают, когда заканчивается его власть, прекращают печатать его колонку или он уходит в отставку из конгресса. Нет необходимости тратить усилия на слом этого магического круга; членство – или, по крайней мере, его доступность – приходит практически автоматически. Но точно так же и окончательный выход из него. В Вашингтоне внешнее проявление власти в силу этого почти так же важно, как и ее реальное осуществление. Фактически проявление зачастую представляет собой существенную реальность. Поскольку тема, кто у власти, а кто не у власти, является всепоглощающей, борьба заканчивается порой вокруг самого обыкновенного или сугубо абстрактного вопроса бюрократических назначений.

Как раз в силу того, что официальная жизнь носит такой формальный характер, светская жизнь предлагает механизм для определения масштабов нематериальных ценностей и понимания нюансов. Настроения могут быть измерены газетчиками и послами, старшими официальными лицами, которые недоступны на официальных встречах. Именно на их обедах и приемах создаются отношения, без чего правительственный механизм был бы загнан в тупик сам по себе. Неприятие окружением Никсона этой стороны Вашингтона осложняло его действия и лишало его возможности прочувствовать и соответственно прореагировать на назревающие внутренние заботы.

Я тоже, следует сказать, был несведущ относительно образа жизни Вашингтона и правительства, когда объявил на пресс-конференции по поводу моего нового назначения, что не буду иметь дел с прессой. Как только было объявлено о моем назначении, старшие представители прессы стали разыскивать меня. Я был немало удивлен знаменитостями, которых читал или слушал из года в год и кого теперь встречал воочию. Я встречался с Уолтером Липпманом, Джеймсом («Скотти») Рестоном и Джозефом Олсопом, – из которых Рестон и Олсоп станут личными друзьями. (Липпман вскоре после этого заболел.) Липпман настаивал на том, чтобы я увязывал американские обязательства с нашими ресурсами, особенно в Индокитае и на Ближнем и Среднем Востоке. Рестон говорил мне добродушно и благожелательно, с некоторым оттенком кальвинистского скепсиса, тогда и после этого, о несовершенстве человека. Джо Олсоп брал у меня интервью с таким видом, будто его критерий моего соответствия высокому посту был намного строже, чем у Никсона. Он дал мне понять, что его знания индокитайских проблем намного превосходили уровень знаний новенького президентского помощника. У меня сложилось впечатление, что он временно воздержался от оценки мудрости выбора президента и что я останусь на испытательном сроке на какое-то время в будущем.

Издатели журнала «Ньюсуик» пригласили меня на встречу с ними. Педантично я вновь объяснил несоответствие моего положения и какого-либо заслуживающего внимания брифинга для прессы. Они восприняли эту информацию с забавной терпимостью, которая годится для любителей или потенциальных жертв.

Вскоре я понял, каким наивным был. Одной из самых важных функций президентского помощника является объяснение политики и целей президента. Я понял, что не могу игнорировать СМИ, и поэтому начал встречаться с журналистами, хотя вначале почти всегда по их инициативе. Я испытал символические отношения в Вашингтоне между средствами массовой информации и правительством. Как сильно ни будет отвергать это журналист, он частично выполняет правительственные функции. Он является единственным человеком в городе, кто может быть вполне уверен в том, что любой что-либо значащий человек выслушает или услышит его. Чиновники стремятся к контакту с ним, чтобы привлечь общее внимание к их любимым проектам, свести счеты или пересмотреть решение, которое было против них. Какой бы ни была мотивация чиновника, она не может быть беспристрастной. Как минимум, он старается предстать в самом лучшем свете. Для опытного вашингтонского обозревателя внимательное чтение прессы или прослушивание ключевых комментаторов дает бесценную информацию, касающуюся разнообразных течений и мнений бюрократического аппарата или тайного накапливания скрытых политических сил.

У журналиста есть некий интерес к контактам с официальным лицом. Он должен обхаживать и льстить этому чиновнику, потому что без его хорошего отношения будет лишен информации. Но он не может позволить, чтобы его каким-то образом соблазнили, – тайная мечта всех официальных лиц – иначе он потеряет объективность. Отношения «от любви до ненависти» почти неизбежны. Чиновники склонны считать, что общественные связи закладывают основы сочувственного отношения; журналисты часто доказывают свою «объективность» нападками именно на тех, кто одаривает их своим вниманием. Если обе стороны не витают в облаках и действуют продуманно, между ними установится взаимоуважение. Официальное лицо поймет, что, в конечном счете, гарантией беспристрастности станет не соблазнение журналиста, а его личная добросовестность. Журналисты примут тот факт, что для официального лица главное выполнять свой долг, а требования к этому не всегда равнозначны предоставлению какой-то сенсационной информации. Если оба – и творцы политики, и ее толкователи – смогут уважать главные принципы работы друг друга, то в итоге рабочие взаимоотношения смогут стать самой мощной гарантией свободного общества.

Вскоре я также обнаружил, что еще одна из моих первоначальных мыслей неосуществима. Я полагал, что смогу продолжить преподавательскую работу в Гарварде вплоть до инаугурации. Это было невозможно. Я должен был учиться своим обязанностям. Мне необходимо было создать аппарат анализа и планирования, обещанный новоизбранным президентом во время его избирательной кампании. Какая-то часть моего образования заключалась в консультациях людей, которые хорошо знали работу администраций Эйзенхауэра, Кеннеди и Джонсона. В течение всего послевоенного периода внешняя политика была облагорожена группой выдающихся людей, которые, став знаменитыми в других областях, посвятили себя государственной службе. Дин Ачесон, Дэвид К. Э. Брюс, Эллсуорт Банкер, Аверелл Гарриман, Джон Макклой, Роберт Ловетт, Дуглас Диллон, среди прочих, представляли собой уникальный сплав талантов – аристократию, посвятившую себя службе нашей стране на основе уважения общих принципов, стоящих вне партийной принадлежности. Свободные народы должны быть благодарны им за их достижения; президенты и государственные секретари поддерживались их патриотизмом и их доброжелательной мудростью. На протяжении всего периода моей службы в правительстве они были всегда доступны и могли дать совет без каких-либо предварительных условий. И никогда не было никаких опасений относительно того, что они станут использовать информацию из правительства ради своих личных или каких-либо политических интересов. К сожалению, когда я получил свой пост, им всем было за 70. Среди моего поколения равными им были люди из спецслужб. Но никто не проходил в достаточной степени тест на самоотверженность и добросовестность, которые были присущи их предшественникам. С уходом старой гвардии с государственной службы уходят и стабилизирующие и направляющие факторы нашей внешней политики.

Членом этой группы, которого я встречал чаще всего в переходный период, был Джон Макклой. Позже, когда я переехал в Вашингтон, Дин Ачесон и Дэвид Брюс стали близкими друзьями и советчиками. Джон Макклой с телом борца и круглой головой больше казался веселым гномом, чем выдающимся нью-йоркским адвокатом и многолетним советником президентов и государственных секретарей. Внешне его влияние как бы трудно было объяснить. Он никогда не работал на руководящих должностях в правительстве; должности, которые он занимал, были важными, но не имевшими большого значения. Он много времени отдавал своему увлечению анекдотами; его ум был скорее сбалансированный, чем прозорливый. Но высокопоставленные лица всегда сталкиваются со ставящими в тупик выборами. Президенты и государственные секретари видели в Макклое надежного штурмана, проводящего через опасные мели. Он редко когда снабжал готовыми решениями трудных проблем, но никогда не ошибался, давая психологические и моральные заверения, которые делали эти решения возможными. В мой первый день после возвращения с неудачных переговоров на Ближнем Востоке в 1975 году я попросил Макклоя встретиться со мной. Он пришел по моей просьбе безропотно. Только несколько недель спустя я узнал, что это был день его 80-летия и что он отказался от семейного торжества, даже не подумав предложить отложить встречу на 24 часа. Он всегда был доступен. Всегда был мудр.

Когда я приступил к подбору своего аппарата сотрудников, немедленно возникли трения с командой Никсона. По обычаю ответственность за подбор сотрудников Совета национальной безопасности ложится на советника президента по национальной безопасности. Будучи первым назначенцем президента в сфере внешней политики, я имел преимущество в возможности начать раньше подбор кадров. В качестве помощника в Белом доме я не был ограничен наличием опыта работы в департаментах и на государственной службе. В силу этого, не будучи связанным бюрократическими препонами и на основании данного мне президентом права создать новую организацию с нуля, я был полон решимости набрать самых способных и сильных личностей, каких мог бы найти.

Поскольку у меня есть свои глубокие убеждения, я всегда считал необходимым проверять их на людях с высоким интеллектом и сильным характером. Те, кто смело противостоял мне, заслуживали моего уважения и часто становились моими ближайшими помощниками. Если мой аппарат должен иметь решающее влияние в деле руководства межведомственным планированием, он должен выиграть качеством нехватку в количестве. И действительно, его малый состав стал бы преимуществом, так как мы могли избегать бесконечных внутренних переговоров, которые сводили на нет работу более крупных организаций. Поэтому я искал более молодых мужчин и женщин и продвигал их быстро по службе, рассуждая таким образом, что тот, у кого удачно складывается карьера, добился бы вершин уровня в работе и вряд ли работал бы хуже в моем коллективе, чем на своем месте. Я принимал на работу профессиональных сотрудников Государственного департамента, министерства обороны и разведывательных служб с тем, чтобы одновременно и использовать их опыт работы, и получить их помощь в руководстве моим продвижением по бюрократическим лабиринтам. Я принял на работу талантливых людей из научного мира. Для баланса я искал представителей как можно более широкого спектра взглядов и позиций.

Я придерживался того мнения, что буду подчиняться соображениям безопасности, но не приму никаких других критериев, кроме профессионализма. Питер Фланиган, помощник Никсона, отвечавший за политические назначения (и позже ставший моим хорошим другом), направил мне имена шести человек, которым обещали политические назначения. После собеседования с некоторыми из них я отверг их всех. По крайней мере, в двух случаях Холдеман оспорил мой выбор сотрудников по соображениям безопасности, что больше оказалось делом либеральных убеждений или пристрастием к общению с журналистами. В обоих случаях я отклонил возражения Холдемана.

Никсон неизменно поддерживал меня. У него были свои личные сомнения, и позже по мере усиления давления со стороны общественности он стал относиться к моему аппарату с беспокойством. Он подозревал, что кто-то из моих коллег недолюбливает его, что так и было, и подогревает споры утечками информации. Но во время переходного периода Никсон поддерживал мои кандидатуры. Он так поступал потому, что относился к внешней политике по-иному, по сравнению с внутренней сферой. Во внутренней политике он использовал – и станет вновь использовать – грубую тактику и опирался на некоторых странноватых единомышленников. Если честно сказать, Никсон оставался убежденным до конца в том, что во внутренней сфере он следует традиционной практике, за которую лицемерные представители правящих кругов, следующие непонятным двойным стандартам, осуждали только его одного. А внешнюю политику Никсон рассматривал как нечто стоящее особняком. Когда речь шла об основном национальном интересе, безопасности и прогрессе свободного мира, его критерий заключался в том, чтобы поступать правильно, нецелесообразно действовать, как велит общепризнанная практика, а когда необходимо, то и вопреки общепринятой мудрости. Только в редких случаях позволял он узкопартийным интересам вмешиваться во внешнеполитические решения.

Хотя несколько моих предложений по личному составу оказались в итоге неудачными, приверженность и способности моего аппарата внесли многое во внешнеполитические достижения первой администрации Никсона. Ключевыми членами аппарата были Уинстон Лорд, Лоуренс Иглбергер, Гельмут Зонненфельдт, Уильям Хайлэнд, Гарольд Сондерс, Питер Родман и Александр Хэйг, которые оставались со мной и прошли через все превратности, став также и моими близкими друзьями. Высокий уровень этой команды был важной причиной растущего влияния службы советника президента по национальной безопасности, а моя выживаемость и карьера зависели от этого фактора, особенно с учетом того, что Ричард Никсон назначил в кабинет очень способных, умных и волевых людей, но которые никогда так и не смогли действовать эффективно, как одна команда.

Трудная команда

Ричард Никсон в каком-то смысле был первым республиканским президентом за 36 лет. Дуайт Эйзенхауэр был избран от Республиканской партии, но он мало чем был обязан Республиканской партии, и вел себя соответственно. За почти два поколения пребывания вне власти Республиканская партия оказалась без опыта реализации властных функций. Последствия стали очевидны вскоре после инаугурации. Представители партии в конгрессе часто действовали так, как будто они были в оппозиции республиканскому президенту. Члены новой администрации – незнакомые друг с другом и становящиеся жертвами сложной личности президента – в действительности никогда не представляли собой сплоченную команду.

Один французский социолог[3] написал, что каждый исполнитель, находящийся ниже самого высшего уровня в организации, стоит перед главным выбором: он может рассматривать себя как заместителя главы организации, беря на свои плечи часть бремени за бюрократически непопулярные решения. Или же он может стать представителем своих подчиненных и, таким образом, выходить непосредственно на главу организации и получать необходимость брать на себя полностью ответственность за болезненные выборы. Если он пойдет прежним курсом, то будет, вероятнее всего, непопулярным в срезе бюрократического аппарата, – по крайней мере, на ближайшую перспективу, – но он помогает обеспечить сплоченность, понимание целей движения, а в конечном счете, высокую мораль. Если же он возлагает бремя за каждое трудное решение на своего начальника, – если стремится играть роль «хорошего парня», – то может вызвать доброжелательность среди подчиненных, но пожертвует дисциплиной и эффективностью; в конечном счете, пострадает от всего этого моральное состояние ведомства. Более того, такой курс вызовет удары, которых он стремится как раз избежать. Он концентрирует внимание скорее на препятствиях, чем на целях.

Такая проблема для исполнителей в любой области осложнена в Вашингтоне тесной взаимосвязью между правительством и средствами массовой информации. Раздосадованные официальные лица используют прессу, чтобы изложить свои доводы. СМИ очень сильно заинтересованы в расследовании разногласий внутри администрации; некоторых журналистов совершенно не волнует тот факт, что они вносят дополнительный разлад этим средством для получения какого-то сюжета. Конгресс активно ищет материал для многих своих слушаний в конфликтах между высокопоставленными официальными лицами. Упор, в силу этого, делается на тенденции, ведущие к расколу; кризисы в Вашингтоне – это бюрократические войны.

Нет почти никаких сомнений в том, что так называемая «команда Никсона» никогда не существовала, за исключением самого Белого дома. Но даже там позднее она рассыпалась под давлением извне. Для этого было несколько причин. Многие в средствах массовой информации не любили Никсона за его философию и биографию. Тем самым создавался соблазн высоко оценить за благоприятный ход событий более почитаемых коллег, а его самого обвинять во всем, что было непопулярно. Это требовало сверхчеловеческих качеств полной преданности и сдержанности со стороны этих коллег, которые должны были бы отказаться от предлагаемых им лавров. Ни один, включая меня самого, не соответствовал по своим моральным качествам такому уровню.

В результате выработался обратный ход нормальной практики. В большинстве администраций хорошие новости объявляются из Белого дома, а непопулярные вести отводятся для сообщения министерствам и ведомствам. В Администрации Никсона бюрократия выработала огромное умение, как в деле преждевременной утечки хороших новостей, чтобы завоевать уважение так и в выпуске плохих новостей таким образом, чтобы обвинить в этом президента. А это, в свою очередь, усиливало уже закрепившуюся тенденцию со стороны Никсона видеть себя окруженным заговорами, проникшими даже в среду его коллег по кабинету. Это укрепило его и так сильную склонность к уединению и изоляции. Администрация превратилась во множество удельных княжеств во главе с феодальными лордами, защищающими свою территорию, как только это возможно, против набегов центральной власти, которая периодически отправлялась из своей крепости, заполненной подданными, жаждущими предъявить права на власть.

Со временем и я стал участником такого положения дел и жертвой предвзятого мнения со стороны средств массовой информации. По иронии судьбы, одной из причин, по которой президент возложил на меня такую большую ответственность и поручил так много дел, стало то, что я находился под его контролем в большей степени, чем его кабинет. Поскольку с самого начала обо мне мало что знали, то это была одна из форм обеспечения того, чтобы, по крайней мере, какие-то заслуги приписывались и самому Белому дому.

Никсон усугубил свою проблему административным стилем, хотя и косвенным образом, сказывался и его выбор коллег по кабинету, особенно тех, с кем его личные отношения были настолько сложными (это мягко говоря), что чувство действительной командной работы никогда и не возникало. Это особенно касалось поста Государственного секретаря.

Я не знал Уильяма Пирса Роджерса на тот момент, когда его выбрали. Вскоре после моего назначения Никсон и я провели краткий разговор относительно его выбора Государственного секретаря. Он сказал, что ищет скорее хорошего переговорщика, чем политика, – эту роль он оставил для себя и для своего помощника по делам национальной безопасности. А в связи с его недоверием к внешнеполитической службе Никсон хотел иметь сильного исполнителя, который обеспечит поддержку Государственного департамента политики президента. У меня сложилось впечатление, что первым выбором Никсона был посол Роберт Мерфи, выдающийся дипломат в отставке, являвшийся в то время председателем совета директоров корпорации «Корнинг глас». Мерфи отличился на многих высоких постах, и я ценил его мнение и ум. Много лет позже Никсон сказал мне, что Мерфи отказался от предложенного поста.

Через несколько дней после моего назначения я встретился с Уильямом Роджерсом впервые в столовой номера Никсона в отеле «Пьер». Новоизбранный президент попросил меня пообщаться с Роджерсом и сообщить мое мнение о нем. Он сказал мне только, что Роджерс рассматривается на высокий внешнеполитический пост. Поскольку ни Роджерс, ни я не знали точно цели нашей встречи, наш разговор носил бессистемный характер и был несколько напряженным. У меня, так или иначе, не сложилось никакого впечатления, кроме того, что Роджерс мне показался любезным человеком.

На следующий день, не переговорив со мной о встрече и не спросив моего мнения, Никсон сообщил мне, что Уильям Роджерс должен стать его Государственным секретарем, сказал, что он с Роджерсом стали близкими друзьями в администрации Эйзенхауэра, когда Роджерс был генеральным прокурором, хотя их дружба прервалась, когда они оказались не у власти. Будучи юристами частной практики, они оба соперничали в поисках клиентов. Несмотря на такого рода тучку в их отношениях, Никсон рассматривал Роджерса как идеальную кандидатуру на этот пост. Полное отсутствие знаний у Роджерса по данной тематике Никсон считал достоинством, поскольку это гарантировало, что выработка направлений политики останется за Белым домом. В то же самое время, по словам Никсона, Роджерс был одним из самых твердых, самых трезвых, целеустремленных и честолюбивых людей, которых он когда-либо встречал. На любых переговорах он непременно побьет советских. А «мальчикам из Государственного департамента» лучше быть осторожнее, потому что Роджерс не потерпит никаких глупостей. Не так уж много государственных секретарей, которых выбирают за уверенность президентов в их полном незнании азов внешней политики.

Вероятно, было несправедливо назначать на высокопоставленную должность в кабинете лицо, вся подготовка и опыт которого находились совершенно в иных сферах. Роджерс был известным генеральным прокурором. Но старая поговорка о том, что человек срастается со своим местом, оказалась несостоятельной в моем случае. Высокая должность учит принятию решений, не конкретике. Члены кабинета вскоре оказываются заваленными по голову настоятельными требованиями, связанными с руководством своими департаментами. В целом пребывание на высоком посту требует расходования интеллектуального капитала, а не создает его. Многие высокопоставленные лица покидают свои кабинеты с теми восприятиями и взглядами, с которыми они вступали на должности. Они научились принимать решения, но не определять, какие решения принимать. И чем меньше они знают в самом начале карьеры, тем более зависимы они от единственного источника доступной информации: постоянных официальных лиц. Будучи неуверенными в собственных суждениях, они не имеют иного выбора, как следовать советам своих экспертов.

Это конкретно касается Государственного секретаря. Он возглавляет организацию, в которой трудится коллектив, вероятно, самых способных и самых профессионально подготовленных мужчин и женщин в сфере государственной службы. Они умны, компетентны, лояльны и трудолюбивы. Но обратной стороной их преданности является убежденность в том, что пожизненная служба и занятие позволяют им делать беспристрастный анализ, который превосходит по точности взгляды неподготовленных и имеющих поверхностные знания политических назначенцев. При сильном руководстве их профессионализм делает внешнеполитическую службу бесценным и незаменимым инструментом выработки политического курса. При таком положении дел внешнеполитическая служба становится дисциплинированным и отточенным инструментом; отдельные ее своеволия вызывают важный, временами увлекательный диалог. Но если нет сильной руки у руля, групповщина имеет тенденцию победить дисциплину. Координаторы направлений становятся адвокатами стран, с которыми они имеют дела, а не защитниками национальной политики. Заместители министров и секретарей продвигают дела, исключительно связанные с курируемыми ими регионами. Сотрудники будут отстаивать узкогрупповые местнические интересы с большим упорством и бюрократическим мастерством, отточенным десятилетиями борьбы за выживание. Они будут выполнять определенные четкие указания с огромной преданностью, но типичного сотрудника дипломатической службы нелегко убедить в том, что указание, с которым он не согласен, тоже имеет ясно выраженный и четкий характер.

Процедуры в Государственном департаменте отлично приспособлены для того, чтобы делать упор на бюрократическое своеволие. Несмотря на славословие в адрес планирования, существует сильное стремление заниматься выработкой политики в ответ на телеграммы и в форме телеграмм. Таким образом, новый Государственный секретарь обнаруживает на своем столе не политический анализ или варианты решений, а кипу депеш, которые его просят завизировать и сделать это как можно быстрее, пожалуйста. Он вряд ли может достаточно хорошо знать все темы, которых они касаются, или, возможно, какой-то их части, чтобы у него сложилось четкое мнение. В любом случае из этих проектов телеграмм он не узнает, какие у него имеются альтернативы. Даже если он станет настаивать на своем и откажется от какого-то конкретного проекта, он, вероятнее всего, поступит снова к нему минимально переделанным так, что только ученый правовик сможет объяснить разницу. Когда позже я стал государственным секретарем, то обнаружил, что требовались геркулесовы усилия даже для человека, сделавшего внешнюю политику работой всей жизни, чтобы возобладать над телеграммной машиной государственного департамента. Горе непосвященным, оказавшимся во власти этого оригинального и убежденного ансамбля экспертов.

Ирония никсоновского решения выбрать в качестве государственного секретаря человека с минимальной основной подготовкой заключалась в том, что он тем самым увеличил влияние двух институтов, которым менее всего доверял, – внешнеполитической службы и прессы. У государственного секретаря в силу этого оставалось только два выбора. Он мог получать указания из Белого дома и стать ходатаем президентской политики в департаменте, конгрессе и в стране в целом или он мог превратиться в представителя своих подчиненных. В более спокойные времена госсекретарь Роджерс вполне был бы способен уравновесить все требования к нему лично. Однако в условиях сумятицы внутренних разногласий, вызванных Вьетнамом, для этого требовалось гораздо больше уверенности в собственных силах и наличия знаний, что, как разумно предполагалось, должно было у него иметься. А в результате оказалось, что он был вполне естественно озабочен тем, чтобы избежать обвинений, брошенных против его предшественника Дина Раска. Поскольку Роджерс склонялся к знаку равенства между настроением общественности и в конгрессе с позицией редакций ведущих газет северо-восточной части США, и поскольку все это сильнейшим образом оказывало воздействие на его подчиненных, Роджерс в критические моменты совершенно не желал бороться за президента и часто поддерживал позиции в противовес позициям Никсона.

Как ни парадоксально, но такая тенденция могла бы найти подкрепление в памяти о его старой дружбе с Никсоном в 1950-е годы. Тогда Роджерс был в психологическом плане ведущим партнером. Как следствие, он фактически не мог уяснить, что в новых взаимоотношениях занимает однозначно подчиненное положение. И еще меньше он желал столкнуться с положением, когда мог бы получить назначение, по крайней мере, отчасти потому, что его старый друг хотел бы поменяться ролями и установить отношения, при которых как по служебной лестнице, так и по существу он, Никсон, на этот раз командовал парадом.

Такие любопытные антифональные, то есть дуэтные, отношения между этими двумя людьми, в которых один должен подчиняться другому, имели своим последствием укрепление моего положения, но моя собственная роль, со всей очевидностью, была результатом тех отношений, а не их причиной. С самого начала Никсон был настроен решительно держать под своим контролем самые важные переговоры. Он не допустил государственного секретаря, например, на свою первую встречу с советским послом Анатолием Добрыниным 17 февраля 1969 года, через четыре недели после своей инаугурации, в то время, когда я помыслить себе не мог, чтобы предложить такой порядок действия. Такая практика, установленная еще до укрепления моего собственного положения, продолжалась. На протяжении всего своего срока президентства, когда прибывающего с государственным визитом высокого иностранного гостя Никсон принимал в Овальном кабинете и вел с ним долгие дискуссии, я был единственным еще одним человеком с американской стороны.

Борьба за ответственность в отношении выработки политики возникла раньше. Со своей стороны, госсекретарь Роджерс придерживался такой позиции: он будет выполнять приказы, с которыми не согласен, только в том случае, если они были переданы ему лично президентом. А это было как раз то, что психологически Никсон не был в состоянии делать. Он прибегал к любым уверткам, чтобы избежать личной конфронтации. Он предпочитал посылать письма с объяснением того, что имел в виду; он использовал разных эмиссаров. Но так как Роджерс считал – вполне справедливо, – что эти письма готовились моими сотрудниками, то не оказывал им достаточного почтения даже при том, что они были подписаны президентом. Он огорчал эмиссара (обычно это был Джон Митчелл), ссылаясь на старую дружбу с президентом и утверждая, что он понимает Никсона лучше других. Это соперничество, которое частично было приглушено, потому что они оба сваливали все на третьи стороны, никогда не заканчивалось. Никсон постоянно приказывал, что все исходящие политические телеграммы должны быть завизированы в Белом доме. Но этот приказ постоянно обходили, да и в любом случае средств, при помощи которых государственный департамент мог общаться со своими подчиненными, слишком много, чтобы их проконтролировать каким-либо распоряжением.

Время шло, президент, или я от его имени, во избежание этих бесконечных конфронтаций стали все больше иметь дела с ключевыми иностранными руководителями через каналы, которые напрямую связывали ситуационную комнату Белого дома с точками на местах без задействования Государственного департамента, – так называемые неофициальные каналы. Этот процесс начался на следующий день после инаугурации президента. Новый президент хотел изменить переговорные инструкции по Вьетнаму, разработанные в госдепе, отражавшие подход предыдущей администрации. Но он также хотел избежать противоречий. Поэтому он попросил меня позвонить послу Кэботу Лоджу, главе нашей делегации в Париже, и предложить Лоджу направлять по обычным каналам как свои собственные рекомендации, так и сведения о ходе действий, который предпочитал бы президент. Лодж охотно согласился. А поскольку такие процедуры были довольно сложными и не могли работать в большинстве случаев, Никсон переводил все больше чувствительных переговоров в Белый дом, где он мог контролировать их напрямую, получая всю славу лично и избегая бюрократических споров или застоя, которые считал такими неприятными.

Не гнушался президент и того, чтобы размежеваться с некоторыми рискованными внешнеполитическими мероприятиями государственного департамента. Так, в марте 1969 года Никсон попросил меня проинформировать посла Добрынина в частном порядке, что государственный секретарь в своем продолжительном разговоре о Вьетнаме с советским послом вышел за пределы того, что имел в виду президент. Я не сделал этого сразу же, подождав наступления какого-либо конкретного вопроса для обсуждения с послом. Однако, несомненно, так или иначе, но поведение как Белого дома, так и Государственного департамента дало Советам понять наличие у нас самих внутренних споров, и они постарались воспользоваться этим. Никсон поддерживал свои частные контакты с северо-вьетнамским президентом Хо Ши Мином в июле – августе 1969 года втайне от Роджерса, и только за двое суток до объявления об этом по телевидению в ноябре сообщил ему об этом. В начале 1970 года Никсон сообщил еврейской общине через своего помощника Леонарда Гармента[4] и генерального прокурора Джона Митчелла о том, что «план Роджерса» по Ближнему Востоку потому так и назван, что он не вышел из Белого дома. В мае 1971 года государственный секретарь не знал о переговорах по каналам Белый дом – Кремль, которые привели к прорыву на переговорах по договору по ограничению стратегических вооружений; он узнал за трое суток до официального объявления об этом. В июле 1971 года Роджерсу сказали о моей секретной поездке в Китай только тогда, когда я уже был в пути. В апреле 1972 года президент дал Роджерсу такое замысловатое объяснение целей моей поездки в Москву – она была организована тайно, и Роджерс выступил против нее, когда ему об этом сообщили в последний момент, – что это осложнило переговоры. Таких примеров было не счесть.

Я не хочу сказать, что сопротивлялся поведению Никсона в отношении его высокопоставленного лица в кабинете. С самого начала мое присутствие делало это технически возможным. А со временем я, несомненно, даже поддерживал такое поведение. Как подавляющее большинство высокопоставленных лиц я твердо придерживался определенных взглядов и не отрицал возможностей того, чтобы они были реализованы. Напряженность и утомление от работы на высоком посту становятся терпимыми и даже возбуждающими благодаря убежденности в том, что ты вносишь свой вклад в то, чтобы мир стал лучше. Трудно определить на данной стадии, до какой степени менее благородные мотивы тщеславия и стремления к власти играли роль. Вряд ли они полностью отсутствовали. Но я убежден, что в Администрации Никсона внешняя политика была сосредоточена в Белом доме, какой бы административная практика ни была и кто бы персонально ее ни осуществлял.

Коль скоро Никсон назначил сильную личность, эксперта по внешней политике, советником по национальной безопасности, соперничество между государственным секретарем стало неизбежным, хотя я не понимал этого с самого начала. Два поста уже сами по себе несут в себе соперничество, если оба назначенца стремятся играть главную политическую роль. Есть все стимулы для противоречий. И действительно, если бы они сговорились, то не было бы необходимости ни в одном из них. Хотя я так и не думал в то время, но убедился в том, что любой президент должен делать государственного секретаря своим главным советчиком и использовать советника по национальной безопасности преимущественно в качестве старшего администратора и координатора, чтобы быть уверенным в том, что каждая важная точка зрения услышана. Если же советник по безопасности становится активным в разработке и формулировании политики, он должен будет неизбежно уменьшить роль государственного секретаря и снизить его эффективность. Иностранные правительства в замешательстве, и это в равной мере опасно при возможности настраивать одну часть нашего правительства против другой. Государственный департамент оказывается деморализованным и становится в какой-то степени зашоренным, с узкими взглядами. Если президент не доверяет своему государственному секретарю, он должен его сменить, а не контролировать его при помощи личного помощника. В Администрации Никсона ведущая роль госсекретаря оказалась невозможной из-за недоверия Никсона к аппарату государственного департамента и из-за его взаимоотношений с Роджерсом, из-за неопытности Роджерса и из-за моих собственных строгих принципов. Понятная настойчивость Роджерса иметь прерогативу для его ведомства осложняла проблему и, как ни странно, вела к ослаблению его позиции. В бюрократическом споре сторона, не имеющая никакого другого аргумента, кроме своего иерархического права, по всей вероятности, потерпит поражение. Президенты прислушиваются к советникам, в чьем мнении, как они полагают, они нуждаются, а не к тем, кто настаивает на том, чтобы их выслушивали в соответствии с организационной структурой.

Помимо этих причин, напряженность в политическом механизме Никсона создавалась благодаря действительной разнице в видении перспектив со стороны госсекретаря и с моей стороны. Роджерс был на деле гораздо способнее, чем его рисуют; у него был острый аналитический ум и много здравого смысла. Но его видение перспективы имело тактический характер; как юрист, он был подготовлен для дел с вопросами по мере их возникновения «по существу». Мой подход носил стратегический и геополитический характер. Я старался соотносить события одно с другим, создавать стимулы или давления в одной части мира, чтобы оказывать влияние на события в другой его части. Роджерс чутко настраивался на требования конкретных переговоров. Мне же требовалось накопить нюансы для долгосрочной стратегии. Роджерс был озабочен непосредственной реакцией в конгрессе и средствах массовой информации, что входило до какой-то степени в сферу его компетенции как главного представителя по вопросам внешней политики. Меня же больше беспокоили результаты того, что предстояло через несколько лет. Отсюда неизбежно, что Роджерс должен был бы рассматривать меня как эгоистичного педанта, вылавливающего блох, разрушившего его отношения с президентом. Я был склонен рассматривать его как равнодушного неофита, угрожавшего разрушить наши тщательные внешнеполитические разработки. Взаимоотношения неизбежно должны были ухудшиться. Будь мы оба чуть умнее, то поняли бы, что лучшим образом послужим нашей стране, если бы уладили наши разногласия и поддержали друг друга. Это уменьшило бы склонность Никсона к манипулированию напряженностью, что он сам создавал, но чего сам и опасался. Но все наши попытки встретиться регулярно проваливались. Роджерс был слишком гордым человеком, я интеллектуально слишком высокомерный, и мы оба были настолько беззащитными, что не могли принять курс, который помог бы нам избежать многих ненужных страданий и бюрократической головной боли.

Но ничто из этого не представляло бы какой-то решающей разницы, если бы Никсон и Роджерс были на самом деле такими близкими, как они, возможно искренне, верили в то, что они действительно близки. Обязательно предпосылка, которая должна быть присуща госсекретарю, – это полное доверие со стороны президента. Успешные госсекретари, такие, как Дин Ачесон или Джон Фостер Даллес, все устанавливали очень близкие рабочие отношения со своими президентами. Те же, кто стремился соревноваться со своими президентами, подобно Роберту Лансингу или Джеймсу Бирнсу, вскоре теряли либо влияние, либо свое место. Ачесон часто подчеркивал, что, считая возможным активно не соглашаться с президентом Трумэном, он никогда не ставил его в положение, которое могло бы казаться испытанием на прочность его авторитета, и никогда он не вступил бы в заговор с другими членами кабинета, чтобы оказать давление на президента. Президенту нужен аргументированный совет, но ему также требуется эмоциональная поддержка. Он должен знать, что его советники сильны и уверены в себе, но он также должен ощущать, что они также имеют сострадание к изолированности и ответственности его положения и не станут по своей воле добавлять что-то к его психологической нагрузке. Именно этого неосязаемого элемента и не было во взаимоотношениях Никсона с его первым государственным секретарем, частично по причинам, которые существовали во времена, предшествовавшие Администрации Никсона. Сама по себе большая близость между ними в прежние времена не дала возможности Роджерсу действовать в соответствии с этой истиной, а Никсону признать это.

Совсем иными были отношения с другим высшим членом кабинета в области внешней политики – министром обороны Мелвином Лэйрдом. Как и в случае с госсекретарем, я несколько дней ходил под впечатлением, что кто-то еще стоит в очереди на эту работу, полагая, что сенатор Генри М. Джексон примет предложение новоизбранного президента. А когда тот отклонил это предложение, меня проинформировали о решении г-на Никсона в пользу Мела Лэйрда; со мной не консультировались.

Я встретился с Лэйрдом на конвенте Республиканской партии 1964 года. Он был председателем комитета по выработке партийной платформы и умело переиграл силы Рокфеллера. Позднее я внес свой вклад в составленный им сборник сочинений по вопросу о консерватизме[5]. Мел Лэйрд был профессиональным политиком, он говорил языком, который был понятен Никсону. У Никсона не было психологических оговорок или старых счетов, которые надо было бы сводить со своим министром обороны. Работая в подкомитете по обороне комиссии палаты представителей по бюджетным ассигнованиям в течение большей части из 16 лет пребывания в конгрессе, Лэйрд очень хорошо знал свой предмет еще до прихода на новый пост. И у Лэйрда были важные сторонники. Сохраняя влияние в конгрессе, особенно благодаря своей дружбе с влиятельным председателем комиссии по бюджетным ассигнованиям Джорджем Мэхоном, Лэйрд мог бы быть проигнорирован президентом, но только с серьезным риском для себя. И хотя маневры Лэйрда часто напоминали византийские интриги по своей сложности или окольным путям их проведения, по сравнению с никсоновскими, он завершал с размахом и удивительной доброжелательностью то, что Никсон претворял с мрачной решительностью и внутренним негодованием. Лэйрду нравилось побеждать, но в отличие от Никсона он не получал большого удовольствия, видя, что кто-то другой терпит поражение. В нем была какая-то бодрость и добрый юмор хитреца, которые делали работу с ним приносящей удовлетворение, хотя временами она доводила до сумасшествия.

Лэйрд действовал на основе предположения, что у него есть конституционное право стараться перехитрить и обойти любого, с кем его ведомство дало ему возможность контактировать. Тут было нечто от игры, а нечто от усилия опытного политика, стремящегося отстоять свои взгляды и попутно завоевать как можно больше популярности. Лэйрд был мастером инспирированной утечки информации. Через какое-то время я понял, что, если Лэйрд позвонил рано утром и пожаловался на какую-то газетную историю, возможно, он и был ее автором. Эллиот Ричардсон, бывало, говорил, совершенно не зло, что когда Лэйрд использовал одну из своих любимых фраз «Вы понимаете, о чем я?», то совершенно невозможно понять, что он имеет в виду.

Лэйрд ничтоже сумняшеся мог прийти на встречу в Белом доме с начальниками штабов объединенного комитета для поддержки его позиции, потом, обозначив свои оговорки лично президенту и мне, он позднее вырабатывает третий вариант со своим другом председателем Мэхоном. Манипуляции Никсона и Лэйрда с целью присвоить похвалу за каждый объявленный вывод войск из Вьетнама были проведены со всем артистизмом пьесы театра Кабуки, с примесью политики флорентийского двора XV века. Разного рода пикировки этих двух закаленных профессионалов, каждый из которых старался предугадать намерения другого и запутать его одновременно, не могут быть пересказаны в биографическом плане; только роман или пьеса могут отдать им должное. Но это была игра, которую Никсон, будучи менее игриво настроенным, более беспощадным и держа все козыри как президент в своих руках, редко проигрывал.

При условии, что ему давался какой-то разумный диапазон для спасения репутации путем отхода на новые позиции без потери лица, Лэйрд воспринимал бюрократические неудачи без обид. Но он настаивал на том, чтобы его все-таки выслушивали. При работе с ним интеллектуальные аргументы приносили мало пользы, а прямые приказы были равнозначны самоубийству. Я, в конечном счете, узнал, что самое безопасное было начинать баталию с Лэйрдом, закрыв настолько, насколько возможно, все его бюрократические пути отступления или лазейки в конгрессе, при условии обнаружения мною таковых, что не всегда было легко. Только тогда я начинал обсуждать вопрос по существу. Но даже и при такой тактике я проигрывал настолько часто, насколько и выигрывал.

Джон Эрлихман, также помощник президента, считал мои действия трусливой процедурой. В 1971 году, нуждаясь в получении участка земли, находящегося во владении сухопутных войск на Гавайях, для национального парка, Эрлихман решил, что поучит меня тому, как надо иметь дела с Лэйрдом. Следуя административной теории управления, согласно которой Белый дом считался превыше всего, Эрлихман, не попытавшись переговорить с кем-либо из чиновников или в конгрессе, направил прямой приказ Лэйрду отказаться от этого участка земли. Лэйрд отнесся к этой неуклюжей процедуре так, как матадор реагирует на броски быка. Он ускорил реализацию плана по использованию земли для строительства двух армейских отелей отдыха. Вместе со своим другом Мэхоном Лэйрд провел законопроект через конгресс, который аккуратненько преодолел полученную им директиву, все время уверяя, что выполнит любые приказы Белого дома, одобренные конгрессом. Отели до сих пор стоят там под контролем сухопутных войск; а национальный парк по-прежнему остается в мечтах тех, кто его запланировал. Эрлихман понял на своем горьком опыте, что существуют параметры политологии, которым не обучают в университетах, и что правота по существу дела не всегда гарантирует успех в Вашингтоне.

Как хорошо подготовленный политик Лэйрд не верил в ведение обреченных на провал сражений. Он мог решать повседневные проблемы с превеликим умением; а менее всего был озабочен теми, которые могли бы возникнуть завтра. В спокойные периоды времени он мог быть невыносимым. В кризисы был великолепен – мощный, преданный, смелый и красноречивый в вопросах отстаивания решений президента. Лэйрд работал в качестве министра обороны в то время, когда наша военная мощь находилась под непрерывными атаками со стороны большинства в конгрессе, средств массовой информации, научных кругов и разных лобби, направленных против министерства обороны. Он хранил движущую силу нашей мощи и заложил основы ее расширения, когда настроения общественности позже изменились. Мелвин Лэйрд сохранил мощь нашего государства во время чрезвычайно сложной ситуации. Это было главным достижением.

Ниже правительственного уровня был еще один эшелон влиятельных советников: председатель объединенного командования начальников штабов генерал Эрл Уилер и директор Центрального разведывательного управления Ричард Хелмс.

Когда Никсон стал президентом, «Бас» Уилер последний год оставался председателем объединенного комитета. Его срок должен был бы закончиться в июле 1968 года, но Джонсон щедро продлил срок на один год, чтобы дать своему преемнику возможность самому выбрать следующего председателя. Добросовестность и опыт Уилера оказались незаменимыми, так что Никсон продлил срок его службы еще на один год. Высокий, элегантный, спокойный Уилер к тому времени глубоко разочаровался. Он выглядел, как загнанная гончая, его добрые темные глаза будто находились в поиске источника следующего удара. Он проработал в 1960-е годы, когда молодые системные аналитики привлекались в Пентагон, чтобы встряхнуть военное ведомство вопросами, связанными с долгосрочными прогнозами. В интеллектуальном плане системные аналитики чаще всего бывали правы, чем неправы. Но они скоро узнали, что то, как ставится вопрос, зачастую предопределяет ответ на него, а их усилия, предпринимаемые во имя святой объективности, часто заканчивались продвижением чьих-то личных предубеждений.

Помимо неправильного использования системного анализа, имела место истина, которую высшие военные чины усвоили за всю свою жизнь и которая не поддается изложению официальным языком: что сила имеет свой психологический, а не только технический компонент. Люди могут руководствоваться статистикой только до определенной степени, а после на первый план выходят иные ценности. В конечном счете военная профессия является искусством одерживать верх. И так как в наше время это требует более детального расчета, чем в прошлом, все зависит также и от элементарных психологических факторов, которые трудно поддаются количественной оценке. Военные неожиданно создавали оружие на основе какого-то абстрактного критерия, осуществляя стратегии, в которые они на самом деле не очень-то и верили, и, в конце концов, вели войны, которые они не понимали. Разумеется, военные навлекали и какие-то собственные беды. Они позволяли с легкостью втягивать себя в какое-то сотрудничество. Они приспосабливались к новым формам управления, хотя внутренне сопротивлялись этому. Во Вьетнаме они приняли свою традиционную стратегию на истощение, доставшуюся в наследство от Гранта, Першинга и Маршалла, но они никогда полностью так и не уяснили, что истощение практически недостижимо и неприменимо в партизанской войне против противника, которому нет необходимости воевать, потому что он может раствориться среди населения. Это играло на руку гражданского руководства, которое навязывало все больше ограничений; военный традиционализм и высшая степень изощренности гражданских лиц, вместе взятые, утеряли все имевшиеся шансы, на достижение скорого окончания войны в то время, когда Джонсон все еще пользовался широкой поддержкой общественности. Чем дольше длилась война, тем больше психологический баланс складывался не в нашу пользу и тем более разочаровывающими становились усилия военных.

На протяжении 1960-х годов военные разрывались между приверженностью превосходству гражданских, привитой поколениями пребывания у них на службе, и своим предчувствием катастрофы, между попытками заставить работать новую систему и стремлением восстать против нее. Они были деморализованы приказом закупать оружие, в которое не верили, и необходимостью вести войну, цели которой оказывались все более и более недостижимыми. Появился новый тип военных офицеров: люди, выучившие новый жаргон, умеющие представить ставшие такими модными аргументы из системного анализа, членораздельно изъясняющиеся в отличие от людей старшего поколения и более опытные в бюрократическом маневрировании. На некоторых уровнях это облегчало взаимоотношения между штатскими и военными; на более глубоких уровнях это лишало процесс разработки политики более простых, предварительных, но, может быть, более соответствующих оценок, которые нужны в окончательном анализе, когда вопросы уже сводятся к испытанию оружия.

Эрл Уилер осуществлял руководство этим переходом и не мог с ним смириться. Он считал, и совершенно верно, что советы военных не были серьезно восприняты в Пентагоне в 1960-е годы, но когда пришло время представить альтернативный вариант, то предложил не более чем минимально предельные корректировки существующего положения. Он высоко ценил свой прямой доступ к новому президенту, но редко пользовался этим – частично по той причине, что Лэйрд препятствовал встречам между президентом и председателем ОКНШ, в которых он сам не принимал участия. Возражения Уилера все больше принимали форму выражения им озабоченности лично мне, чем открытую конфронтацию с вышестоящими начальниками. На встрече в июне 1969 года на Гавайях, на которой Никсон искал одобрения со стороны военных его плана ухода из Вьетнама, мне было ясно, что оба, и Уилер, и генерал Крейтон Абрамс (наш командующий во Вьетнаме), не могли быть более недовольными. Интуиция говорила им, что невозможно, чтобы мы победили, сокращая наши силы. Чем больше выводилось войск, тем менее вероятным было бы достижение приемлемого исхода. Но у них не было уверенности в себе, чтобы сказать это своим гражданским начальникам, которые, включая меня, доказывали, что поэтапный вывод имел большое значение для поддержания внутренних устоев с целью достижения почетного политического урегулирования. Уилер и Абрамс успокаивали свои предчувствия, настаивая на, по возможности, самых маленьких движениях заднего хода. Но вскоре они молча согласились с планом, который получил довольно большую поддержку. Поскольку графики вывода войск стали частью военного бюджета, то замедлить их выполнение можно было только ценой отказа от модернизации вооружений.

Высокопоставленные военные офицеры должны всегда сохранять баланс между своими убеждениями и понимаем того, что для того, чтобы быть эффективными, они должны выжить для следующей схватки. Их врожденное благоговение перед главнокомандующим заставляет их находить причину для того, что они считают мало-мальски сносным. Вопреки общественной мифологии, они редко выступают против главнокомандующего. Они ищут оправданий, когда речь идет о поддержке, но не выступают против. Именно таким образом Уилер принимал участие в ряде решений, любое из которых был в состоянии отстоять, однако их совокупный результат он не мог бы на самом деле оправдать для самого себя. Он был джентльменом до мозга костей, первоклассным офицером, который помог своей стране в трагические времена и которого эти времена просто сожрали.

Преемник Уилера – адмирал Томас Мурер – был более простым человеком. В 1960-е годы он находился на руководящих должностях, которые, хотя и не без разочарований, не приводили к физическому и психологическому изнурению, приносимому пребыванием на высоких должностях в Вашингтоне. Осторожный борец с внутренней бюрократией, Мурер не старался казаться обладателем этаких академических тонкостей. Если что, он делал вид невинного деревенского парня, попавшего в джунгли, где обитают одни мошенники. Отсутствие изящества в его взглядах компенсировалось их ясностью и четкостью. К тому времени, когда он занял свой пост, во Вьетнаме велись оборонительные арьергардные бои для обеспечения вывода войск. Он руководил душераздирающим поэтапным выводом с превеликим достоинством. Ни у одного президента не могло быть более стойкого военного советника.

Еще одним членом команды национальной безопасности был Ричард Хелмс, которого Никсон получил в наследство в качестве директора Центрального разведывательного управления. Я встречал Хелмса во времена Кеннеди, когда по просьбе Белого дома в 1961 году несколько раз побеседовал с ним относительно Берлинского кризиса. Его профессионализм производил впечатление и тогда, и потом. Мы больше не встречались, вплоть до периода после моего назначения помощником президента, когда в ситуационной комнате Белого дома он объяснял мне структуру и деятельность его управления.

В то время положение Хелмса было щекотливым. Даже больше, чем Государственный департамент, Никсон считал ЦРУ пристанищем интеллектуалов Лиги плюща, выступающих против него. И он чувствовал себя не в своей тарелке непосредственно с Хелмсом, поскольку он подозревал, что Хелмс очень нравился либеральной социальной сети Джорджтаунского университета Вашингтона, которой Никсон приписывал многие свои трудности. У меня не было твердого мнения о Хелмсе, но я выступал против его устранения. Я полагал опасным превращать ЦРУ в политическую чехарду, когда директора стали бы менять при каждом новом президенте. Никсон пошел на компромисс. Он согласился оставить Хелмса в качестве директора ЦРУ, но предложил исключить его из списка участников встреч Совета национальной безопасности. Этому, в свою очередь, положил конец Лэйрд, который правильно указал на то, что рассмотрение важных решений на совете в отсутствие директора Центрального разведывательного управления сделает президента опасно уязвимым к критике со стороны конгресса и общественности. Никсон смилостивился снова. Он согласился разрешить Хелмсу присутствовать на заседаниях СНБ, но только для представления фактологической информации. Хелмсу не разрешили представлять рекомендации, и он должен был покидать зал заседаний кабинета, как только завершал изложение своего материала. Хелмс сохранял этот ненормальный статус в течение шести недель. С течением времени ситуация стала слишком неловкой, слишком искусственной и слишком обреченной на провал, чтобы ее можно было сохранять. Разведывательная информация обычно имела непосредственное отношение к решению даже после формального ее представления. В конце концов, многое зависело от оценок последствий рассматривавшихся различных вариантов развития событий. Хелмс в итоге стал постоянным участником Совета национальной безопасности, хотя никогда не был доверенным лицом президента.

Мое положение в качестве помощника по национальной безопасности неизбежно требовало тесного сотрудничества с директором ЦРУ. Именно директору президент доверяет обеспечение раннего оповещения; именно к директору, прежде всего, обращается помощник, чтобы узнать все факты, касающиеся какого-либо кризиса, или получить анализ событий. И поскольку решения зависят от уровня восприятия последствий действий, оценки ЦРУ могут почти равняться политической рекомендации.

Дисциплинированный, педантично точный и осторожный, Хелмс выполнял свои обязанности с общей объективностью, столь важной для эффективной разведывательной службы. Многие годы у нас не было прямых общественных контактов; мы не очень часто встречались на обедах в домах других людей. Я уважал Хелмса не потому, что он был близким по духу человеком, хотя он был, несомненно, таковым, а благодаря его профессиональной проницательности и хладнокровию. Он никогда не вызывался давать политические советы за пределами тех вопросов, с которыми обращались к нему, хотя и не колебался предупреждать Белый дом об опасностях даже тогда, когда его взгляды шли вразрез с предубеждениями президента или советника по национальной безопасности. Он твердо отстаивал свои позиции там, где более слабые люди, возможно, прибегли бы к уклончивым ответам. На первых порах в администрации существовала теория о том, что советская межконтинентальная баллистическая ракета с тремя боеголовками СС-9 (SS-9) была многозарядной головной частью с боеголовками индивидуального наведения (МИРВ), нацеленной против наших пусковых шахт с ракетами «Минитмен». ЦРУ настаивало на том, что боеголовки не могли нацеливаться индивидуально. Я склонялся к более зловещей трактовке. Для выяснения дел я провел процедуру, которую активно отвергали традиционалисты, ревниво охранявшие независимость процесса оценки. Я созвал всех аналитиков в ситуационную комнату Белого дома и сыграл роль сомневающегося во всем человека, отстаивавшего неправильную точку зрения, чтобы тщательно и внимательно проверить на прочность противоположные точки зрения разных аналитиков. Хелмс стоял на своем; позже оказалось, что он был прав.

Никого не продвинут по службе до директора Центрального разведывательного управления, кто не закален во многих сражениях. Хелмс был силен и осторожен. Его вежливость сочеталась с чрезвычайной стойкостью, его улыбка не всегда включала глаза. При нем администрации приходили и уходили, и он понимал, что в Вашингтоне знание – сила и власть. Считалось, что он знает много, но он никогда не разуверял никого в этом. В то же самое время я никогда не слышал о том, что он злоупотреблял своим знанием или своей властью. Он никогда не забывал, что его честность гарантирует эффективность, что его самым лучшим оружием при разных президентах является репутация надежности.

Аналитические обзоры ЦРУ не были, однако, совершенно безошибочными. Управление, в отличие от с легкостью приписываемого ему критиками сравнения с ястребиной бандой международных авантюристов, обычно ошибалось, но, как правило, в пользу трактовки, модной среди вашингтонской правящей элиты. По моему опыту, ЦРУ разрабатывало обоснования для бездействия гораздо чаще, чем для смелых прорывов. Аналитикам управления очень хорошо известно, что никто не был наказан за то, что ему не удалось предсказать какую-то возможность, но многие карьеры были разрушены из-за неспособности спрогнозировать риски. В силу этого разведсообщество всегда испытывало соблазн предсказывать страшные последствия любых мыслимых линий поведения – подход, который поощряет скорее паралич, чем авантюризм. После каждого кризиса в прессе появляется какое-то невразумительное разведывательное сообщение или некий аналитик, заявляющий о том, что он предсказывал это, но его по-глупому проигнорировали политические деятели. В этих заявлениях забывают упомянуть, что, когда предупреждения становятся обычной практикой, они теряют свое значение. Когда сообщения не призывают специально к вниманию высших руководителей, они теряются в бюрократическом водовороте, особенно при том, что на каждый предостерегающий доклад можно, по всей вероятности, найти в деле другой доклад, противоположный этому.

Несмотря на такого рода оговорки, я считал, что Центральное разведывательное управление укомплектовано преданными людьми и совершенно незаменимыми мужчинами и женщинами. Хелмс отлично послужил своей стране и президенту. Он заслужил большего, чем обвинения, которые омрачили завершение его карьеры на благо государства после 30 лет отличной службы.

Эти люди были командой нового президента, которых собрали вместе для формирования глобальной стратегии, они все это время стремились вытащить страну из войны, оставшейся им в наследство от предшественников. Члены кабинета впервые собрались 12 декабря 1968 года на встрече-знакомстве в гостинице «Шорхэм» в Вашингтоне. Это был предвестник того, что брифинги по конкретным проблемам, стоящим перед администрацией, проводятся не членами кабинета (назначенными всего лишь накануне), а помощниками президента, включая меня самого, которые были назначены в большинстве случаев более недели раньше. Смогли ли бы эти способные, проницательные, сильные люди сформировать сплоченную команду под чьим-либо иным руководством, никому не известно. Их сложный начальник предпочел манипулировать ими как разрозненными советниками, в то время как сам отправился в свое одинокое путешествие с системой выработки политики, которая сосредоточила всю власть в Белом доме.

Организационная работа

В своем радиообращении 24 октября 1968 года кандидат в президенты Ричард Никсон обещал «восстановить ведущую роль Совета национальной безопасности в планировании национальной безопасности». Он пошел дальше, объясняя «многие наши серьезные отступления за границей неспособностью или нежеланием преемников президента Эйзенхауэра использовать этот важный Совет». Когда новоизбранный президент объявил о моем назначении 2 декабря 1968 года, он разоткровенничался таким образом: «Д-р Киссинджер организовал то, что, как я полагаю, находится в процессе превращения в настоящее время в весьма волнующую новую процедуру, предусматривающую, что президент Соединенных Штатов Америки будет выслушивать не то, что именно ему хочется услышать…» Никсон не объяснил, каким образом я умудрился сделать все это за три дня, которые прошли с момента моего принятия назначения.

Я согласился с новоизбранным президентом по вопросу о важности восстановления механизма Совета национальной безопасности. Заявление, сделанное губернатором Нельсоном Рокфеллером 21 июня 1968 года во время его кампании за выдвижение его кандидатом в президенты, отражало мои взгляды:

«Не существует какого-то регулярного порядка работы персонала над выработкой решения; вместо этого по мере необходимости создаются специальные рабочие группы. Отсутствует координационный центр для долгосрочного планирования на межведомственной основе. Без внимания со стороны центральной администрации внешняя политика превращается в ряд разрозненных решений – ориентированных на урегулирование кризиса, на специальный случай и постфактум. Мы становимся заложниками событий».

Когда меня назначили, у меня не было в голове никакого организационного плана. Главной моей озабоченностью был большой бюрократический аппарат, так или иначе уже организованный, который имел тенденцию душить творчество. Он путает мудрую политику с гладким администрированием. В современном государстве бюрократия становится такой огромной, что очень часто больше времени тратится на управление ею, чем на определение ее целей. Сложные бюрократические структуры имеют стимулы к преувеличению технических сложностей и уменьшению масштабов важности политического суждения. Они предпочитают статус-кво, как бы он ни достигался, потому что, кроме однозначной катастрофы, статус-кво имеет то преимущество, что он хорошо знаком и что никогда невозможно доказать, что другой курс дал бы более превосходящие результаты. Мне казалось не случайным, что многие великие государственные деятели ввязывались в постоянную борьбу с экспертами в своих внешнеполитических службах, поскольку масштабы концепции государственного деятеля вступали в противоречие со склонностью экспертов к минимальным рискам.

Сложность современного правительства делает бюрократию весьма важной частью. Однако необходимость новаторства также создает потребность в определении целей, которые выходят за рамки административных норм. В конечном счете, отсутствует сугубо организационный ответ; помимо всего, это еще и проблема руководства. Средства организационного характера не могут сами по себе устранить пристрастие к ожиданию кризисов и уклонение от долгосрочного планирования. Мы устанавливаем перед собой задачу, состоящую в том, чтобы предпринять сознательное усилие по формированию международного окружения в соответствии, прежде всего, с концепцией американских целей, чем ждать, когда сами события навяжут нам свое решение.

Мой несчастливый опыт в качестве постоянного, но внештатного консультанта президента Кеннеди оказался бесценным. Тогда я узнал о разнице между советом и властными полномочиями. Государственное управление требует превыше всего наличия чувства нюансировки и пропорций, способности улавливать главное среди множества очевидных фактов, а также интуицию в отношении того, какая из многих вероятных гипотез будущего развития вероятнее всего окажется истинной. Обладание властными полномочиями является существенным фактором – сила, дающая право взять на себя ответственность за последовательность событий и выбор какого-то направления. Случайно человек со стороны может представить некую перспективу; но никогда он не будет иметь достаточно знаний для дачи рекомендаций по тактическим шагам. До моей работы в качестве консультанта у Кеннеди я, как большинство ученых, полагал, что процесс принятия решений представляет собой интеллектуальное действие и что надо только войти в кабинет президента и убедить его в правильности взглядов того или иного человека. Такое построение перспективы, как я вскоре понял, по-детски опасно, как, впрочем, и широко распространено. Разумеется, в нашей системе президент имеет полномочия принимать окончательное решение; у него есть больший простор в плане свободного выбора, по сравнению с главами исполнительной власти любого другого государства, – включая, возможно, даже Советский Союз. Однако график работы президента такой напряженный, что у него остается мало времени для абстрактных размышлений. Почти все его посетители являются просителями или ходатаями, а большинство их дел носит поистине правдоборческий характер – это именно то, что привело их в Овальный кабинет в первую очередь. В результате одной из самых трудных задач президента является выбор среди бесконечных доводов единственного, который звучит так же убедительно. Легкие решения не доходят до него, о них позаботятся на более низком уровне. В силу этого в процессе своей работы президент, за исключением случаев экстремальных кризисов, все больше и больше опирается в принятии решений на доверие, которое он питает к своим советникам. Он все больше ощущает бюрократическое и политическое давление на него; вопросы по существу имеют тенденцию сливаться в его мозгу с конкретными персоналиями, воплощающими в себе противоречивые соображения.

Президентское решение всегда представляет собой сплав оценки и доверия к своим коллегам, а также озабоченности в отношении их морального облика. Любой президент вскоре выясняет, что его проблема заключается не только в том, чтобы отдавать распоряжения, но и добиваться их выполнения, а это требует добровольного сотрудничества. Непопулярные с точки зрения бюрократии приказы могут быть обойдены разного рода путями. Они могут трактоваться в умной интерпретации как дающие такой результат, как можно близкий к тому, которого больше всего хотели добиться в самом заинтересованном ведомстве. Возможны бесконечные отсрочки в их реализации. Утечки могут вести к саботированию политики, вызывая разногласия. Существует также нематериальное человеческое качество; отрезанные от самых вполне нормальных контактов, президенты фактически чувствуют себя неловко с неудачными соратниками – и стремятся избегать проблем по мере возможности.

Чтобы быть полезным президенту, механизм принятия решений должен, таким образом, соответствовать нескольким критериям. Он должен соответствовать характеру и стилю его личности. Он должен вести к действиям. Бессмысленный разговор без практического содержания ведет к параличу. Более того, он должен чувствовать психологическое взаимоотношение президента и его близких советников: механизм должен давать возможность коллегам президента укреплять его уверенность в самом себе и при этом давать ему возможность реально делать выбор, предоставлять перспективы и при этом не превращать каждую проблему в испытание воли. Этот механизм должен давать простор для подлинной свободы действия президента без установления мании величия, которая частенько возникает в ситуациях, когда на пути встречается мало равноценных партнеров. В то же самое время, если каждое отдельное решение передается в кабинет президента, он утратит преимущества от технической подготовки и накопленного опыта членов его постоянного аппарата.

Если ключевые решения принимаются неформально на неподготовленных встречах, тенденция быть обязанным президенту и сотрудничеству с коллегами того, кого это касается, может исказить определение подлинного выбора. Это казалось мне проблемой в принятии решений в администрациях Кеннеди и Джонсона. С другой стороны, если процедуры принятия решения становятся излишне формализованными, если президент настолько смиренен, что подчиняет свое суждение бюрократическому консенсусу, – как случалось в администрации Эйзенхауэра, – тогда опасность заключается в том, что на практике у него останется только один выбор между одобрением или неодобрением одного рекомендованного курса. А поскольку ему не говорили об альтернативах или последствиях в случае неодобрения, такая система приводит к смещению в сторону наименьшего общего знаменателя. Жертвуется цель ради административной эффективности. Пар может выпускаться в виде отдельных приступов своеволия президента, имеющих целью убедить остальных (и самого себя) в своей правомочности, но такие беспорядочные вспышки должны быть нечастыми, поскольку его отказ принять согласованную рекомендацию лишает его оперативной альтернативы.

Мне казалось существенным предоставление президенту возможности делать действительный выбор, не только устанавливать подлинный авторитет президента, но также и укреплять его лидерство, давая ему чувство уверенности в своих силах, которое проистекает из понимания того, что он рассмотрел все состоятельные альтернативы. Предоставление на усмотрение президента как можно более полного комплекта решений на выбор и их вероятных последствий было поистине главной работой советника по национальной безопасности. Ни один президент не может избежать провалов по тем или иным проблемам в какие-то периоды его президентства; я никогда не хотел бы, чтобы говорили, что они произошли из-за событий, которые предвидели, но не рассматривали. С помощью Мортона Гальперина, молодого коллеги по Гарварду, и генерала Эндрю Гудпастера, бывшего советника президента Эйзенхауэра, я приступил к работе.

Генерал Гудпастер был закреплен за аппаратом Никсона переходного периода на временной основе, по выходу в отпуск с основной работы в качестве заместителя командующего в Сайгоне. Он помогал управлять системой СНБ во время части президентства Эйзенхауэра и привлек внимание Никсона именно в этом качестве. Доктор наук по внешнеполитическим вопросам Принстонского университета, он принадлежал к новому поколению старших офицеров, просвещенных (если можно так сказать) аспирантской учебой в гражданских университетах. Сочетание военной подготовки и научных изысканий может зачастую создать такой методологически системный стиль, который будет на грани с педантизмом, но может также дать перспективу более широкую, чем у других старших офицеров. Возможно, что военные переоценивали академическую гибкость Гудпастера, а ученые были в восторге от феномена генерала-интеллектуала. Факт оставался фактом: генерал Гудпастер был человеком с огромным опытом, высокой чести и значительных способностей.

К концу декабря 1968 года я был готов представить мои рекомендации новоизбранному президенту. 27 декабря направил ему памятную записку, содержавшую рассуждения о сильных и слабых сторонах предыдущей системы, как их видел: гибкость, но и периодическая неупорядоченность неофициальных процедур Джонсона; формализм, но также и негибкость структуры при Эйзенхауэре, которая давала президенту консенсус со стороны бюрократии, но не давала реального выбора. Наша задача, по моему утверждению, заключалась в том, чтобы сочетать лучшие качества двух систем: регулярность и эффективность работы Совета национальной безопасности вкупе с процедурами, которые обеспечивали бы рассмотрение президентом и его высшими советниками всех реалистических альтернатив, издержки и преимущества каждой, а также отдельные взгляды и рекомендации всех заинтересованных ведомств. Совет национальной безопасности должен быть подкреплен в виде структуры подкомитетов. Как и сам Совет, эти подкомитеты должны включать представителей всех соответствующих ведомств; их задачей стала бы выработка анализа политики, в который входили бы факты, проблемы и варианты выбора. Межведомственные группы по разнообразным предметам должны возглавляться заместителем государственного секретаря или (в случае необходимости) заместителем министра обороны. Как это было во времена Эйзенхауэра, советник президента по национальной безопасности стал бы председателем группы по обзору, которая будет просматривать эти межведомственные документы перед тем, как их представить полному составу СНБ под председательством президента.

В конце моей памятной записки появилась вполне безобидная фраза: «Тщательно проработанный механизм СНБ делает ненужным продолжение функционирования главной межведомственной группы». Это предложение упразднить главную межведомственную группу послужило началом огромного бюрократического скандала, первого в новой администрации. Как ни казался этот спор эзотерическим, затрагивающим лишь посвященных в это дело людей, тот факт, что он имел место, говорил многое о стиле новоизбранного президента, а его результаты оказали влияние на восприятие иерархии в рамках правительства на протяжении всего президентства Никсона.

Главная межведомственная группа (ГМГ – на бюрократическом жаргоне) была создана в 1967 году. Она состояла из высокопоставленных официальных лиц правительства на уровне несколько ниже уровня кабинета министров – заместителей государственного секретаря, министров обороны и финансов, заместителя директора Центрального разведывательного управления и председателя объединенного комитета начальников штабов. Ее возглавлял заместитель Госсекретаря. Роль ГМГ состояла в рассмотрении вариантов, представляемых Совету национальной безопасности, и отслеживании хода реализации достигнутых решений. ГМГ контролировала работу ряда межведомственных групп, касающихся ситуации в различных регионах мира; их также возглавляли представители Государственного департамента. Само собой разумеется, что Госдепартамент рассматривал такую структуру как крупный бюрократический успех, потому что формально благословлялся приоритет Госдепартамента во внешней политике. В равной мере предсказуемым было недовольство всех остальных ведомств. Никого не волновало, что Совет национальной безопасности редко собирался при администрации Джонсона, а в силу этого у главной межведомственной группы было мало работы. Не имело значения и то, что контроль над исполнением решений, принятых на завтраках по вторникам, оказывался вне компетенции структуры ГМГ. Для Государственного департамента его приоритет, каким бы мелким и формальным он ни был, являлся решающим символом. Тут все было правильно, учитывая вашингтонскую тенденцию выдавать внешнее проявление власти за реальную власть.

Поначалу я был агностиком, человеком, во всем сомневающимся. До встречи с новоизбранным президентом я набросал кое-какие заметки касательно требований моего положения в Белом доме, как я его видел. Эти заметки не оставляют сомнений в том, что моим первым желанием было сохранение существующей структуры, так как я предполагал, что по должности стану членом ГМГ и что мои сотрудники будут принимать участие в разных межведомственных группах. Новоизбранный президент не хотел ничего из этого. Будучи твердо убежденным в неистребимой враждебности внешнеполитической службы к нему лично, Никсон категорически отказался рассматривать вопрос сохранения ГМГ. Мои заметки после встречи с ним отражают это указание: «Влияние ведомства Государственного департамента должно быть уменьшено».

Генерал Гудпастер и бывший президент Эйзенхауэр занимали аналогичную жесткую позицию, хотя и не столь откровенно по личным мотивам. Вскоре после моего назначения генерал Гудпастер заставил меня нанести визит бывшему президенту, который был госпитализирован в армейский госпиталь имени Уолтера Рида. Президент Эйзенхауэр был изнурен своей болезнью и по большому счету обездвижен из-за кардиостимулятора. Я никогда ранее с ним не встречался и придерживался о нем общепринятого в научных кругах мнения, что он был добродушным, но немногословным героем войны и довольно неумелым президентом. В двух своих книгах и нескольких статьях я исследовал вакуум руководства его администрации – с тех пор я изменил эту точку зрения. Ряд сердечных приступов один за другим не оставляли сомнений, что он долго не проживет. Несмотря на это, его стойкость поражала. Его построение фраз, которое казалось таким нескладным в печатном виде, становилось все более образным, когда речь оживлялась его холодными, голубыми, чрезвычайно острыми глазами и подкреплялась выразительностью по-прежнему командного голоса.

Эйзенхауэр настаивал на прекращении работы ГМГ, поскольку Пентагон никогда добровольно не примет доминирование госдепартамента в деле национальной безопасности. Пентагон либо попытается находить обходные пути, либо пойти в контрнаступление при помощи утечек. Эйзенхауэру повезло с сильным государственным секретарем, но влияние Даллеса проистекало из уверенности президента в нем самом, а не в механизме действий государственного департамента. И при всем его восхищении Даллесом он всегда настаивал на сохранении контроля со стороны аппарата СНБ в Белом доме.

Со временем я стал понимать, что президент Эйзенхауэр прав. Указания Никсона, вполне вероятно, были вызваны его личными обидами. Тем не менее они отражали потребности президента. Президенту не следует отдавать представление своего мнения на откуп одному из ведомств кабинета министров. А поскольку взгляды ведомств зачастую вступали в противоречие друг с другом, то передача одному права представлять мнения будет восприниматься другими ведомствами как предоставление ему несправедливого преимущества. Более того, сильное желание всех ведомств состоит в том, чтобы сузить сферу президентских решений, а не расширять их. Они организованы так, чтобы разрабатывать предпочтительную политику, а не представлять набор вариантов. Если их вынудить представить варианты, типичное ведомство представит две абсурдные альтернативы, как слабые политики выделяют предпочтительный вариант, – который, как правило, оказывается где-то посредине. Полностью несведущий автор решения мог бы с легкостью удовлетворить свои ведомства, слепо выбрав второй вариант из каждых трех предложенных на выбор. Каждое ведомство в итоге страшно опасается, что президент отвергнет его предложение; в силу этого все они очень заинтересованы в сокрытии разногласий между ними. Варианты имеют тенденцию исчезать в пустом консенсусе, который в конце дня дает каждому ведомству максимум свободы действий в плане следования изначальным предпочтениям. Нужен мощный преданный и честный президентский аппарат для того, чтобы обеспечить наличие перед президентом подлинных, а не поддельных вариантов выбора.

Предложенная мною новоизбранному президенту схема не была чем-то особенно новым. Фактически это была система СНБ Эйзенхауэра, в какой-то степени возвышающая государственный департамент тем, что сохраняла за ним председательство в некоторых подкомитетах. При подобной системе, но даже с гораздо боˊльшим упором на формальный контроль со стороны Белого дома, господствовал госсекретарь Даллес в администрации Эйзенхауэра.

В переходный период, однако, ведомства не воспринимали ситуацию в таком плане. Новоизбранный президент 28 декабря 1968 года собрал своих старших назначенцев – Уильяма Роджерса, Мелвина Лэйрда и меня – в Ки-Бискейне, штат Флорида, чтобы обсудить мои предложения организационного характера. Характерно, что Никсон одобрил мою памятную записку за день до этого, – лишив встречу предмета разговора, хотя другие участники не знали об этом. Подобно такому множеству встреч в администрации Никсона сценарий заседания в Ки-Бискейне был предопределен заранее. После бессвязного обмена мнениями Никсон проинформировал своих коллег по будущему кабинету о том, что он одобрил структуру, разработанную в моей памятной записке. Возражений не поступило, причиной чего мог быть тот факт, что назначенные руководители ведомств не смогли получить рекомендации своих аппаратов, или потому, что новоизбранный президент представил свою точку зрения так кратко, что смысл сказанного не дошел немедленно до них. Единственной его правкой был вывод директора Центрального разведывательного управления из Совета национальной безопасности.

Как только Роджерс и Лэйрд покинули Ки-Бискейн, они тут же дали обратный ход. Возможно, в силу близкого знакомства с новоизбранным президентом они никоим образом не считали одобрение Никсоном памятной записки окончательным решением.

Первым о себе дал знать Лэйрд, по ходу дела познакомивший меня со своей запатентованной техникой бюрократических войн: бросить дымовую завесу из главных возражений, в которых он на самом-то деле не был сильно заинтересован, но которые сводили практически на нет именно интересовавший его пункт, так что отказывать ему казалось совершенно неприличным. Применяя такого рода тактику, Лэйрд переговорил со мной, затем представил памятную записку, в которой были обозначена часть возражений фундаментального характера и предложена новая система. Он возражал против отсутствия прямого доступа к президенту со стороны разведывательного сообщества; он опасался монополии аппарата СНБ на право организации проведения расследований. Демонстрируя некоторую противоречивость, он просил гарантий против выхода старших официальных лиц «напрямую на президента в обход СНБ на регулярной основе». (Его главной озабоченностью было не допустить выполнения председателем объединенного комитета начальников штабов слишком буквально его законных прерогатив в качестве главного военного советника президента.) Но когда я встретился с Лэйрдом за обедом в вашингтонском отеле «Шератон-Карлтон», чтобы обсудить его памятную записку, оказалось, что его интересовало только участие директора ЦРУ в заседаниях и право предлагать начало расследований. Эти запросы были легко улажены.

Возражения Роджерса, однако, касались основы системы. Роджерс обнаружил, что его новые подчиненные придавали чрезвычайно большое значение председательству государственного департамента в ГМГ и диспетчерским функциям этой группы в рамках всей системы СНБ. Ю. Алексис Джонсон, новоназначенный заместитель госсекретаря по политическим вопросам, был главным сторонником такой точки зрения Государственного департамента. Один из наиболее выдающихся работников дипломатической службы, квалифицированный, дисциплинированный, осмотрительный и преданный, Алекс Джонсон на очень высоком уровне представлял учреждение, которым я постепенно стал восхищаться, – корпус профессиональных дипломатов, работавших на благо страны, без выпячивания своих имен и с большой самоотверженностью, независимо от того, какая администрация находилась у власти, и, таким образом, обеспечивавших преемственность нашей внешней политики. Именно эти качества побудили Алекса Джонсона поддержать Билла Роджерса в его борьбе в защиту приоритета Государственного департамента, – которого, как без малейшего сомнения показала бы любая, даже пятиминутная, беседа с Никсоном, новоизбранный президент никогда бы не потерпел.

7 января я написал новоизбранному президенту объяснение по вопросам спора с государственным департаментом. Госдеп предлагал, чтобы за ним сохранялся статус «полномочного представителя» президента по вопросам разработки и осуществления внешней политики. Госдеп хотел осуществлять контроль над формированием штатов межведомственного механизма; он также настаивал на сохранении за ним полномочий по урегулированию споров с другими ведомствами и права выносить вопрос о разногласиях на СНБ. Я объяснил новоизбранному президенту, что процедуры, которые он уже одобрил, содержат в себе его указания. Государственный департамент будет полноценно представлен в новой структуре СНБ, возглавляя межведомственные группы и участвуя в работе группы по обзору и СНБ. Только окончательный обзор проводился под руководством Белого дома, как это было в администрации Эйзенхауэра. Хотя я не слишком сильно отстаивал эту структуру, но не считал, что Никсон может позволить себе отойти от своей позиции по этому вопросу. Если бы он оставил его открытым, то начал бы работу своей администрации с острого бюрократического разногласия; если бы он пересмотрел свое решение, сделанное в Ки-Бискейне, то тем самым содействовал бы возникновению новых проблем в будущем.

В такой ситуации я впервые столкнулся с двумя отличительными свойствами Никсона. Он мог быть весьма решительным. Почти всегда его решения, принятые за время президентства, были смелыми и сильными, они очень часто принимались в одиночестве вопреки всем экспертным рекомендациям. Но когда это было возможно, Никсон принимал эти решения в одиночестве на основе памятных записок или в присутствии немногих близких помощников. Он терпеть не мог вступать в конфронтацию со своими коллегами, с кем у него возникали разногласия, и не мог заставить себя общаться с кем-то из друзей, кто высказывал свое неодобрение. Уильям Роджерс был в числе и тех, и других. Неожиданно Никсон становился недоступным в течение нескольких дней. Когда я встречался с ним, он мог весьма туманно утверждать, что организационная проблема разрешится сама собой, не указывая, каким образом, и перейти к другим делам. Общественность мало что знала о новой системе СНБ, о которой с триумфом было объявлено тремя неделями ранее. Чтобы довести дело до конца, генерал Гудпастер и я разработали директиву и направили на подпись президенту. Говоря бюрократическим языком, этот документ был назван Меморандумом о решении по национальной безопасности № 2, сокращенно МРНБ-2[6]. МРНБ-2 формально устанавливал систему СНБ в соответствии с принципами, утвержденными Никсоном в Ки-Бискейне.

Одновременно я пытался провести переговоры по урегулированию этого вопроса. Энди Гудпастер, я сам, мой помощник Ларри Иглбергер посетили Государственный департамент для встречи с Роджерсом и его назначенным, но еще не вступившим в должность заместителем госсекретаря Эллиотом Ричардсоном в помещении, предназначенном для Роджерса на переходный период. Гудпастер всеми силами отстаивал директиву. Роджерс следовал краткой памятке, в которой повторялось настойчивое требование сохранить за Госдепом руководство всем механизмом СНБ. Ричардсон начал на стороне Роджерса, но, в конечном счете, сменил позицию и довольно эффективно стал отстаивать МРНБ-2. Я предполагаю, что Ричардсон понимал, что это было пожеланием президента, и считаю, что его педантичный ум юриста также видел в ней смысл и соразмерность. Никсон, однако же, был готов не принимать ни проект МРНБ-2, ни возражения Роджерса. Причина имела мало что общего с содержанием. Его главная проблема носила тактический характер. При наличии определенных указаний Никсона, его твердого мнения относительно необходимости системы СНБ и его глубокого недоверия к Государственному департаменту вряд ли можно было сомневаться в исходе. Но вопрос, как претворить в жизнь его приоритеты без прямого приказа, был совсем другим делом. В то время как у всех были служебные помещения в нью-йоркском отеле «Пьер», Никсон считал даже письменный приказ или действие через посредника – обычно он предпочитал именно такие методы – трудным для осуществления. Он в силу этого продолжал окружать себя оболочкой молчания и двойственности по принципиальному вопросу нашего внешнеполитического механизма.

Когда Никсон уединился для того, чтобы поработать над инаугурационной речью, ситуация поменялась. Географическое расстояние предоставило механизм для урегулирования спора. Совершенно неожиданно я получил звонок по телефону от Холдемана, который сообщил мне о том, что новоизбранный президент решил подписать МРНБ-2, а любой выступающий против меморандума должен подать прошение об отставке. Это было полностью в духе Никсона: определенное указание, за которым следует сводящая с ума двойственность и затягивание с решением, маскирующее поиски косвенных средств урегулирования вопроса, и все это венчает неожиданное решение – передаваемое виновнику через двух последовательных посредников. Это также объясняет причину того, почему его помощники в Белом доме постепенно стали играть такую доминирующую роль. Они были буфером, бравшим на себя нежелательных собеседников, в категорию которых входил любой, кто пожелал бы высказать какое-то несогласие непосредственно напрямую президенту. Они передавали непопулярные указания. Они были громоотводом недовольства ведомств.

МРНБ-2 был подписан 19 января и опубликован вскоре после вступления президента в должность 20 января.

В свете твердых убеждений Никсона результат этого спора был предопределен. Сие не было наделением меня значительными властными полномочиями до такой-то степени, как частенько об этом голословно заявлялось[7]. Этот инцидент менее всего имел значение в смысле реальной власти, было важно скорее его внешнее проявление и что это предвещало в плане отношений президента с его главными советниками. Тот факт, что соперничество кончилось именно таким образом, который воспринимался как победа для меня, помог установить мой авторитет на самом раннем этапе. В дальнейшем оно оказалось первым из серии бесконечных стычек между президентом и его Государственным секретарем – тем более негативно сказывавшихся на обоих, поскольку каждый обычно находил кого-то другого для обвинения в разногласиях. Именно бесполезность этих схваток формировала на деле гораздо больше, чем схема организационной структуры, относительное влияние ключевых советников Никсона. А подлинная причина наших процедур выработки политики лежит в решимости Никсона, – которая возникла задолго до моего назначения, – проводить внешнюю политику из Белого дома, в его недоверии к существующей бюрократии вкупе с совпадением его философии и моей собственной и относительной неопытности нового Государственного секретаря.

Разумеется, организационная схема делала контроль со стороны Белого дома намного легче. Она давала средство подключаться мне самому и моему аппарату на начальных стадиях формирования политики. Хотя это и не предусматривалось с самого начала, она также давала возможность секретных переговоров, в которых я со временем стал участвовать весьма и весьма активно. Никсон и я могли использовать межведомственный механизм и повышать свой уровень знаний, заказывая плановые документы по переговорам, которые с точки зрения бюрократии носили гипотетический характер. Эти исследования говорили нам о масштабах многовариантности и о том, что могло бы находить поддержку в рамках самого правительства. Мы тогда были в состоянии внедрять на практике идеи разных ведомств, минуя официальные каналы. Как это ни казалось странным, я никогда не вел переговоры без каких-либо важных ведомственных материалов даже, когда ведомства и не знали, что я делаю.

Но в деле принятия окончательного анализа влияние президентского помощника проистекает почти исключительно из доверия, которое оказывает президент, а не в силу административных процедур. Моя роль почти наверняка оставалась бы такой же, если бы продолжала сохраняться система администрации Джонсона. Близость многое значит; возможность совещаться с президентом по нескольку раз на дню зачастую имеет решающее значение, намного больше, чем председательство в комитетах или право высказывания мнений. По мотивам, которые должны обсуждать студенты-психологи, каждый президент, начиная с Кеннеди, как представляется, доверял своим помощникам в Белом доме больше, чем своему кабинету министров. Возможно, причина этого заключалась в зависимости их от президента. Вероятно, что не обремененные давлением управления большими бюрократическими аппаратами, президентские помощники могут полнее выполнять все прихоти президента. Кроме того, существует психологическая поддержка, вызванная близостью, нахождением совсем рядом. В случае с Никсоном роль помощников была усилена в силу рабочих привычек президента. Никсон предпочитал работать скачкообразно. Во время отсутствия он полагался на своих помощников в принятии повседневных решений. В период приступов чрезвычайной активности он опирался на своих помощников в деле просеивания и отсеивания его более импульсивных распоряжений. Соратники были необходимы для предупреждения личных столкновений, которые он так не любил и которых так страшился. И помощники были нужны для того, чтобы защищать Никсона от принятия импульсивных приказов или тенденции соглашаться с посетителями, которых он принимал. Штатная система Холдемана не «изолировала» президента, как часто утверждалось. Никсон настаивал на изоляции сам. То был единственный способ, при помощи которого он мог выстраивать и направлять свои психологические ресурсы, а его указания могли получать систематический обзор.

В этом контексте контроль над межведомственным механизмом и право представлять варианты на заседаниях СНБ были полезны, но не носили решающего характера. Варианты, в конце концов, готовились межведомственными комитетами и, как правило, обсуждались на заседаниях СНБ в присутствии всех начальников, любой из которых – и, возможно, более разрушительно, когда это была группа таких лиц, – имел право возражать, если чье-то представление было однобоким. Существовал даже более основательный контроль: любой президент не забудет легко неудачу, вытекающую из-за недостойного представления вопроса.

В итоге, хотя и не в первые полтора года, я стал главным советником. Вплоть до конца 1970 года я был влиятельным, но не лидирующим. Начиная с того времени, моя роль возросла по мере стремления Никсона обходить задержки и всякие проволочки, а подчас и сопротивление со стороны ведомств. Факт остается фактом: механизм СНБ использовался полновесно до подтверждения моего авторитета, в то время как после того тактические решения все больше принимались вне этой системы во время личных бесед с президентом.

Дела по существу

В переходный период проблемы по существу обычно появлялись в результате просьб об организации встречи или заявления на продолжение работы. Почти с того самого момента, как было объявлено о моем назначении, иностранные дипломаты искали встреч, побуждаемые необходимостью подготовить сообщения и для получения хорошего старта в контактах с новой администрацией. Уходящая администрация старалась привлечь новых сотрудников к поддержке ее собственных приоритетов.

Мы питали большое уважение к ведущим членам этой администрации, многие из которых проработали по пять или восемь лет в Вашингтоне. Мы постарались сделать все от нас зависящее для того, чтобы облегчить их переход к частной жизни. Со стороны команды Никсона не прозвучало ни одного критического замечания в адрес кого-либо из ключевых официальных лиц администрации Джонсона ни до, ни после инаугурации. Были предприняты усилия относиться к ним любезно и взять что-либо полезное из их опыта; мы регулярно информировали бывшего президента Джонсона и некоторых из его советников в течение ряда лет после их ухода со своих постов. Позднее, когда открывалась какая-то высшая вакансия в посольствах, то она в первую очередь предлагалась Дину Раску; Сайруса Вэнса просили взять на себя некоторые щекотливые миссии.

Но мы не могли продолжать проводить старую внешнюю политику; мы не были готовы отказаться от наших сомнений в отношении некоторых существующих на то время тенденций и процедур. В этом отношении наиболее болезненной проблемой был вопрос, как быть с продолжающимися усилиями администрации Джонсона относительно проведения встречи на высшем уровне между уходящим президентом и советским премьером Алексеем Косыгиным. Президент Джонсон воспользовался подписанием Договора о нераспространении 1 июля 1968 года для того, чтобы объявить, что оба правительства согласились начать переговоры об ограничении стратегических вооружений. Совместное заявление было запланировано на 21 августа, когда собирались сообщить о том, что эти переговоры начнутся 30 сентября на встрече на высшем уровне между Косыгиным и Джонсоном в Ленинграде. Это объявление было отменено из-за советского вторжения в Чехословакию.

И, тем не менее, администрация Джонсона продолжала продавливать саммит даже после вторжения в Чехословакию и после американских президентских выборов. Советский Союз, со своей стороны, очень хотел проведения такой встречи. Советы хотели связать Соединенные Штаты принципом ограничения стратегических вооружений до прихода к власти Никсона (они могли бы потом обвинять Никсона в любых тупиковых ситуациях, противопоставляя его самого его предшественнику). Они также стремились очистить дипломатическую атмосферу от смрада чехословацкого вторжения. 14 ноября 1968 года, через неделю после избрания Никсона, посол Добрынин сказал президентскому помощнику Уолту Ростоу, что его правительство считает важным не потерять динамику в переговорах по ракетам и что весьма важно также создать хорошую атмосферу для ратификации Договора о нераспространении. Добрынин добавил, что был бы внесен огромный вклад в будущее американо-советских отношений, если бы президент Джонсон заложил основы для быстрого перехода к новой администрации. Хотя Ростоу ответил, что сохраняющееся присутствие советских войск в Чехословакии является проблемой, разговор свелся к обсуждению встречи в верхах. 15 декабря министр обороны Кларк Клиффорд, выступая в телевизионной программе «Лицом к нации», сильно настаивал на скорейшей американо-советской встрече на высшем уровне для того, чтобы запустить переговоры о стратегических вооружениях.

Невозможно было с равнодушием отнестись к желанию президента Джонсона войти в историю за прорыв к миру и к тому, что судьба, его индивидуальная особенность и события помешали ему реализовать его мечту. Так грубо очерненный за вьетнамскую политику, которую он частично получил как наследие, президент Джонсон вполне понятно хотел покинуть свой пост на ноте надежды. Так или иначе, но мы считали, что советско-американская встреча в верхах в переходный период не совсем уместна. Да и президент Соединенных Штатов не должен был бы встречаться с советскими руководителями сразу через несколько месяцев после вторжения в Чехословакию. Эффект от такого жеста был бы весьма разрушительным, особенно для Западной Европы. И это было совершенно неумным ходом для непереизбранной администрации, которую все считают уже «хромой уткой». Что бы ни было достигнуто, выполняться это должно людьми, не имевшими отношения к переговорам и формированию достигнутого. Советский Союз, сохраняющий свое руководство, мог бы показать себя авторитетным толкователем любого достигнутого соглашения. И любое изменение в политике, которое захотела бы внести новая администрация, подверглось бы критике как подрывающее священные международные обязательства или выставлено в неблагоприятном свете по сравнению с позицией ее предшественников.

В результате одним из моих первых решений после назначения было сообщение 2 декабря об отмене саммита до инаугурации президента. 8 декабря советник Никсона Роберт Эллсуорт, с которым советское посольство поддерживало контакты во время избирательной кампании, получил указание объяснить советскому временному поверенному в делах, советнику-посланнику посольства Юрию Николаевичу Чернякову, что новоизбранный президент не одобрил бы встречу на высшем уровне до 20 января. Я то же самое сделал Борису Седову, сотруднику КГБ, которому, как представляется, поручили отрабатывать ситуацию вокруг Рокфеллера во время избирательной кампании и который с тех пор не отставал от меня. 18 декабря Черняков вручил Эллсуорту ответ советской стороны в отеле «Плаза» в Нью-Йорке. В советской ноте объяснялось, что вопрос о саммите впервые подняли Соединенные Штаты в июле, а затем вновь в середине сентября и в итоге еще раз в конце ноября. Советская сторона считала, что новоизбранный президент в курсе этого дела. Теперь, когда «ситуация в этом отношении» «прояснилась», Советы признали, что им будет «трудно» определить степень успеха саммита при сложившихся обстоятельствах. Черняков добавил, что он был бы рад передать любой ответ от новоизбранного президента в Москву. Ответа не было. Это был конец идеи о встрече на высшем уровне.

Продолжались нерегулярные контакты с Седовым. Его главной заботой было внушить, чтобы Никсон вставил в свою инаугурационную речь что-нибудь о сохранении линий связи с Москвой. Это, по его словам, приветствовали бы в Кремле. Мне не совсем ясно было, является ли эта просьба отражением попытки Седова продемонстрировать некое свое влияние на Москву или то был серьезный политический подход со стороны политбюро. В любом случае я не видел тут никакого вреда. В инаугурационной речи Никсона заявлялось в адрес всех стран, что «во время работы этой администрации линии связи остаются открытыми» и предлагались иные, теперь ставшие стандартными выражения нашей приверженности миру[8].

Еще одна проблема переходного периода оказалась создана нами самими: так называемая миссия Скрэнтона.

Я встречался с Уильямом Скрэнтоном накоротке во время его неудачной попытки участвовать в президентской гонке 1964 года. Позже мне довелось поработать с ним, когда он стал представителем США в Организации Объединенных Наций. Мне он показался бескорыстным и способным человеком. Не очень настроенный на получение нагрузки на полный рабочий день, он был всегда доступен, когда бывал нужен совет и специальная миссия. В начале декабря 1968 года Никсон направил его на девять дней в шесть ближневосточных стран в качестве своего личного посланника. После того как Скрэнтон 9 декабря пересек мост Алленби из Иордании на удерживаемый Израилем Западный берег, он разговаривал с журналистами в Иерихоне и добавил крылатую фразу в лексикон ближневосточной дипломатии: «Важно, чтобы политика США была беспристрастной» в этом регионе, добавив, что под «беспристрастностью» он имел в виду, что Соединенные Штаты должны работать «со всеми странами региона и не всегда с теми, которых всегда поддерживали». Прибыв в Рим 11 декабря, Скрэнтон объявил, что администрация Никсона подготовит новый «мирный план» для Ближнего Востока. Это вызвало бурю возмущения в Израиле, что вынудило пресс-секретаря Никсона Рональда Циглера заявить в тот же день, что замечания относительно «беспристрастной» политики и новом «мирном плане» не обязательно принадлежат новоизбранному президенту. Вернувшись, чтобы доложить Никсону 13 декабря о результатах поездки, Скрэнтон провел пресс-конференцию после встречи и, будучи человеком строгих убеждений, повторил свое высказывание о том, что Соединенным Штатам нужна «более беспристрастная политика» на Ближнем Востоке. Ударные волны тревоги дошли до Израиля и распространились среди сторонников Израиля в самих Соединенных Штатах. У нас была возможность снять напряжение, когда Никсон и я встретились 13 декабря с министром обороны Израиля Моше Даяном. Разделяя пожелание Никсона не начинать работу новой администрации с американо-израильского скандала, Даян публично опроверг сообщения прессы о недовольстве Израиля поездкой Скрэнтона. Как двусмысленно объяснил Даян прессе, его правительство поняло, что Скрэнтон отбыл из Израиля с «гораздо лучшим пониманием вопросов». Промах Скрэнтона остался в прошлом, но непроходимый ближневосточный тупик остался непреодолимым.

И это было не единственный раз, когда мы попадали в сложные ситуации на Ближнем Востоке. 17 декабря новоизбранный президент встретился с эмиром Кувейта по настоятельной просьбе президента Джонсона, который посчитал весьма достойным для себя, чтобы его последний гость, прибывший с государственным визитом, был также принят Никсоном. Повод оказался примечателен тем, что давал мне первую возможность подготовить новоизбранного президента к встрече на высоком уровне – испытание, которое я бесславно провалил. Я посчитал, что арабо-израильский конфликт будет в числе главных озабоченностей эмира, и поэтому приготовил научную памятную записку по этой тематике. К сожалению, эмир более всего хотел узнать, каковы планы новой администрации в отношении Персидского залива после ухода Великобритании из этого региона, который, как она объявила, произойдет в 1971 году. Каковы будут намерения Америки, если, например, Ирак атакует Кувейт? Никсон посмотрел на меня стеклянным взглядом, который он оставлял на случай, когда, по его мнению, из-за недоработок его помощников он оказывался в невыносимом положении. Он мужественно ответил, что должен будет изучить этот вопрос, но что, разумеется, мы заинтересованы в территориальной целостности всех государств региона; какие тактические меры мы предпримем, будет, конечно, зависеть от конкретных обстоятельств. Эмир казался удовлетворенным таким двусмысленным высказыванием.

Позже я научился с большей точностью делать свои предсказания – если требовалось, спрашивал гостя заблаговременно о том, какие темы он намеревается поднять на встрече с Никсоном.

В переходный период новая администрация должна с осторожностью относиться к тому, чтобы не влезать в повседневную внешнеполитическую деятельность. Но она может делать некие жесты, чтобы создавать позитивную атмосферу. В начале января новоизбранный президент направил теплые письма президенту Шарлю де Голлю, премьер-министру Гарольду Вильсону, канцлеру Курту Кизингеру и Генеральному секретарю НАТО Манлио Брозио, подтверждая приоритет, который он намеревался отдавать укреплению атлантических связей. Дружественные послания были также направлены японскому премьер-министру Эйсаку Сато, президенту Иосипу Броз Тито и папе Павлу VI.

Первой наиболее важной инициативой переходного периода стало действие в отношении Ханоя. По моему предложению, новоизбранный президент в конце декабря и начале января дал старт двум обменам с северными вьетнамцами письмами, в которых подчеркивалась наша готовность к серьезным переговорам. Посредником был мой друг Жан Сентени, бывший французский главный представитель в Ханое. Эти контакты оказались мертворожденными, потому что северные вьетнамцы, добившись по сути одностороннего прекращения бомбардировок, немедленно выдвинули требование, чтобы Соединенные Штаты свергли правительство в Сайгоне.

Вьетнам стал фактически нашей главной ошибкой в переходный период. Казалось, будто у Вьетнама имеется врожденная способность искажать американские суждения. За несколько дней до вступления президента в должность мы дали возможность американской делегации на мирных переговорах в Париже выйти из тупика, который препятствовал началу официальных переговоров с момента прекращения бомбардировок 1 ноября. Речь шла о споре вокруг формы переговорного стола и названии сторон, которые должны были сидеть за этим столом. Это был не тривиальный мелкий вопрос. Он имел огромное символическое значение для наших южновьетнамских союзников, которые, считая себя законным правительством, не были готовы предоставить равнозначный статус руке Ханоя на юге – национальному фронту освобождения Вьетнама. В течение трех месяцев по этой причине Сайгон отвергал предложение Ханоя поставить четырехсторонний стол, за которым Ханой, НФО, Сайгон и Соединенные Штаты имели бы равнозначный статус. Выдвинув это предложение, Ханой стремился использовать начало переговоров для утверждения НФО как альтернативного правительства.

В середине января Советский Союз неожиданно предложил компромисс от имени северных вьетнамцев. Быстро появившееся соглашение касалось круглого стола без именных табличек, флагов или каких-то опознавательных знаков – довольно двусмысленное размещение с точки зрения коммунистов, ведущих речь о четырех сторонах, и с точки зрения Соединенных Штатов и Южного Вьетнама, говорящих о двух сторонах (союзники против коммунистов). Мотивация коммунистов была очевидной. Если тупик сохранится и во время работы новой администрации, новый президент, публичные заявления которого, несомненно, звучали весьма воинственно, мог бы отменить прекращение бомбардировок. Если тупик будет преодолен после вступления нового президента в должность, новая администрация сможет использовать этот признак «прогресса» для того, чтобы закрепить поддержку со стороны общественности и получить заряд бодрости на случай психологической войны, которую Ханой должен был бы начать после этого. Урегулирование вопроса с уходящей администрацией в последние дни ее пребывания у власти решало обе проблемы для северных вьетнамцев.

Нам было бы легче подталкивать южных вьетнамцев на продолжение затягивания дела и блокировку достижения соглашения до периода после инаугурации. Сайгон так бы и поступал, даже если бы мы не предпринимали ничего вообще. Однако Билл Роджерс уполномочил Госсекретаря Раска уведомить Сайгон о том, что новоизбранный президент требует от него принять компромисс до инаугурации. А Никсон, несмотря на мое продавливание, не считал, что может вернуться к этому обязательству. Таким образом, уходящая администрация в последние дни пребывания у власти получила возможность праздновать успех. Успех практически не имел никакого значения сам по себе, но, так или иначе, как и предвидел Ханой, он ослабил нового президента, обрекая его на немедленный тупик, который вскоре разожжет внутренние дебаты. Не так уж много времени прошло, как Никсона обвинили в отсутствии гибкости из-за недостаточного существенного прогресса в переговорах.

Переходный период оказался слишком коротким; он всегда таков. В полдень 20 января на холодном ветру, обдувавшем трибуну на ступенях Капитолия, я наблюдал, как Ричард Никсон приносит присягу. Теперь на нас лежала ответственность, на тех, кто взял на себя новые обязанности с надеждами, но не без трепета, принимать решения, которые станут формировать будущее нашей страны и определять перспективы мира и свободы во всем мире.