Читать книгу La reforma y las políticas educativas - Gloria Del Castillo Alemán - Страница 7

Prólogo

Tanto la necesidad como la proliferación de reformas educativas de las últimas décadas en América Latina, así como su invariable resultado estimado internacionalmente como pobre, ha abierto una serie de interesantes líneas de indagación referidas a la gestión de estos procesos ya que se estima que el problema no está principalmente en los contenidos sino más bien en la gestión. Si puede encontrarse una regularidad, ésta es que no se cumplen las promesas con las cuales se parte o, lo que es lo mismo, que en los procesos de implementación aparecen elementos inesperados que no pueden controlarse y que frustran los resultados. Como señala Mar Rodríguez Moreno¹ “Las reformas generan una lucha entre grupos que apoyan o se oponen […] Por eso es imposible anticipar la dirección que tomará la reforma”.

Este libro de Del Castillo y Azuma es un intento de indagar con profundidad un campo bastante inexplorado, o explorado hasta ahora con superficialidad, que tiene que ver con un eslabón concreto de la cadena de gestión de los procesos educativos como es el del supervisor. Es, ante todo, un libro que trata de contar una experiencia, de explicar(se) cómo se dan las cosas en nuestros contextos latinoamericanos y, en ese sentido, es un libro que abre perspectivas para toda América Latina.

Aun cuando son conocidos procesos anteriores tanto en el norte de América² como en nuestra región,³ la preocupación por el cambio en educación se instaló en los sistemas escolares americanos prácticamente desde la década de 1960. En respuesta a la crisis del Sputnik, Estados Unidos emplearía un enorme esfuerzo para recuperar la supremacía tecnológica, incluyendo la modernización de los planes de estudio. Consiguientemente, la crisis de los sistemas escolares fue diagnosticada como una crisis de los contenidos de la enseñanza y trajo como consecuencia el desarrollo y la aplicación de los proyectos especiales de mejoramiento de la enseñanza de las ciencias (matemáticas, química, física y biología) que se extendieron luego a las demás disciplinas. Según la denominación de la época, se trataba de actualizar los “programas de enseñanza” y de capacitar a los profesores para que pudieran hacerse cargo de éstas.

Esta primera ola de reforma educativa llegó a América Latina a finales de los sesenta y se expandió por estos países en los setenta sin que se hubieran llegado a conseguir sus objetivos. La propuesta conceptualizaba al aula —hoy sabemos que erróneamente— como unidad de cambio de la educación y definía como su agente principal al profesor. De todas las instancias organizativas que constituyen el sistema escolar se elegía la más pequeña, la que se encuentra en la base operativa, y se le cargaba todo el peso y la responsabilidad del cambio. Las instancias superiores, como la institución escolar, los niveles de conducción regionales o intermedios (donde están los supervisores) y la conducción central de la educación no tenían un lugar explícito en este proceso y por ello su papel no fue de facilitación de las reformas propuestas. La lógica del funcionamiento general no llegó a ser alterada por los movimientos producidos allá lejos, adentro de las aulas.

Nuevas demandas sociales y de conocimiento se sumaron en las décadas siguientes haciendo urgentes otros cambios, los que conformaron la hoy llamada segunda ola de reformas educativas en América Latina que tuvo su apogeo en la década de los noventa. En esta segunda ola, la atención se centró en la escuela como unidad del cambio del sistema. Sus propuestas se refirieron básicamente a la necesidad de dar más libertad (autonomía) al equipo docente e incrementar su profesionalización como forma de obtener respuestas pedagógicas más acordes con las necesidades específicas de los alumnos y de su contexto. Los programas educativos se transformaron en “el currículo” y las instituciones escolares debieron comenzar a pensarse a sí mismas desde el Proyecto Educativo Institucional. Pero nuevamente la mirada del cambio se concentraba en la base del sistema (ahora los docentes más las escuelas, lo cual suponía entonces un lugar importante del rol del director), y tampoco se ponía el énfasis en la importancia de los estamentos que estaban fuera de ella, como los supervisores u otros agentes de asistencia a la escuela, o la conducción central del sistema, o el entorno más amplio.

Ingresados en el siglo XXI se reconocen ya algunas de las restricciones que ha tenido esta segunda ola de reformas cuyo resultado, otra vez, no ha sido el esperado. Hoy tenemos evidencia, sin ninguna duda, de que los docentes importan⁴, que la escuela puede y es central, pero sabemos también que no puede sola. Empieza a aparecer con claridad la trascendencia de los estamentos que están fuera de ella, entre los cuales uno de suma importancia por su cercanía e historia son los supervisores.

De este tema trata este libro que resulta un fundamental aporte para la construcción de un campo de reflexión sobre una temática que, como lo he señalado, creo que reviste hoy un papel esencial para la política pública en el campo de la educación. Se trata de un intento abarcativo que puede capitalizarse desde distintos intereses ya que comienza con un exhaustivo análisis teórico en el que el proceso de cambio educativo se coloca dentro de la perspectiva macro de la reforma del Estado y de las nuevas concepciones de la nueva gestión pública (NGP) por un lado, pero se da a ello una lectura educativa gracias a la utilización de conceptualizaciones referidas a las escuelas efectivas, el mejoramiento de la escuela, en fin, la gestión basada en la escuela (GBE).

Esta convergencia planteada entre la NGP y la GBE resulta fructífera, entre otras cosas, porque coloca a la escuela y a la gestión de la escuela en el marco más amplio del sistema escolar y a éste en el contexto de la dinámica política entendida como la arena donde se saldan discusiones y conflictos entre actores e intereses. Es un indudable hallazgo haberle puesto marco teórico desde las ciencias de la administración pública a los procesos de reforma educativa que están presentes en América Latina. Esto ha permitido, por ejemplo, replantear los procesos de gestión escolar a la luz del efecto que en ésta tiene el modelo de operación por programas propio de las reformas de los noventa, lo que introduce, sin duda, una línea de reflexión que complejiza y da otra perspectiva a la actual queja de las escuelas acerca del “bombardeo” de que son objeto a través de esta modalidad de gestión.

Como ya se ha señalado, contraviniendo el sentido común forjado en la primera ola de reformas latinoamericanas que entendía que el cambio en educación empezaba y terminaba en el aula, el gran descubrimiento de las reformas de los noventa fue que el corazón del cambio educativo está en el nivel de la escuela donde lo pedagógico se entrelaza con la organización y la gestión. En el libro se trabaja con la hipótesis, y acertadamente se demuestra, que el énfasis en la revalorización de la escuela como entidad organizativa del sistema, producto del modelo de la NGP, no fue acompañado por una redefinición del rol de inspector y que esto lo dejó fuera del camino del cambio obstruyendo una de las vías más importantes para la implementación de las políticas. El supervisor fue visto como el gran obstaculizador de las reformas.

Mirando también desde este marco aparece, por oposición, una peculiaridad distintiva de los sistemas educativos latinoamericanos: cuál es la laxitud de consistencia entre sus elementos y en sus vínculos sistémicos. La escasa institucionalidad pública que caracteriza a la región se expresa en el campo de la educación incrementando la autonomía relativa de cada instancia organizativa del sistema respecto de las demás. Mientras en los países de referencia la aplicación de la GBE originó cambios fuertes en la estructura del gobierno escolar, y, por lo tanto, en la supervisión, en nuestra realidad regional las escuelas fueron tratadas como entidades separadas del conjunto del sistema educativo poniendo en la cabeza del director y en el equipo docente la responsabilidad del cambio.

Parte de la gramática escolar se reproduce en la gramática del sistema y esto se desnuda en este trabajo cuando se marca adecuadamente una distancia entre la teoría y la práctica. En forma análoga a la distancia que se registra en el caso de los profesores entre su discurso y su práctica, así la aplicación de los marcos de la NGP o de la GBE se repiten en el discurso de los responsables tomadores de decisiones, pero en la práctica no se ponen las condiciones para que ellas se instalen. La responsabilidad del Estado central de apoyar el proceso de cambio se agota en acercar recursos materiales o capacitación a las escuelas y a los profesores, pero lejos se está de esbozar una respuesta sistémica de cambio estructural que modifique no sólo el aula y la escuela sino también estructuras externas a esta base operativa. El sistema no se piensa a sí mismo como tal sino como un conjunto de subsistemas relativos con diluidos grados de coherencia.

Se evidencia entonces que así como la escuela tiene su gramática también la tiene el sistema en el marco de su complejidad, y las políticas públicas que intentan forzarla o violarla recogen como respuesta desde la anomia hasta la resistencia. Cabría por lo tanto la pregunta acerca de si en la compleja realidad de los sistemas educativos estos cambios deben ser gestionados linealmente, si son éstos los modos de instalarlos o si su gestión debe ser pensada desde niveles más altos de complejidad sistémica, proceso en el cual los ritmos y los tiempos deberían repensarse. Cabría también la pregunta acerca de qué es lo esperable en un tiempo y en un contexto determinados, lo que permitiría tomar conciencia de que el objetivo de una reforma no es una meta sino más bien su dirección, su largo plazo, el norte hacia el cual se encamina y por ello se abre la pregunta acerca de si corresponde que sea el criterio a partir del cual se evalúan sus resultados.

Que la escuela no puede sola es hoy una obviedad. En diferentes contextos se está reconociendo que, como lo demuestra la realidad, para su mejoramiento las escuelas necesitan de una ayuda externa a ellas.⁵ El cambio en educación es un proceso macro sólo posible a través de una dirección concurrente de las diversas instancias que integra el sistema escolar. En este libro se explora uno de los actores privilegiados ya que una de sus funciones es la de ser pivote entre la conducción (decisores políticos) y la operación (las instituciones educativas). El interés está puesto en la pregunta acerca de cómo se usa al supervisor para las reformas, o sea, qué papel tiene este actor en el curso de un proceso de cambio y desnuda una hipótesis que tiene que ver con si son estos actores o son los decisores los que generan condiciones de resistencia al cambio educativo. Se asume también el lugar político del supervisor y cómo esto ha jugado en la necesidad de que no se les diera lugar en las reformas de corte técnico o tecnocráticas.

En la realidad de las reformas latinoamericanas, y en los casos analizados en este trabajo, diferentes acciones, programas e instituciones han surgido dentro de la gestión central de la educación o desde las autoridades locales o regionales, todas ellas dedicadas a ocupar el espacio de dos grandes funciones que tradicionalmente se han asignado a la supervisión. Por un lado, la función de “inspección” que se institucionaliza y se resignifica a través de otros mecanismos, lo que implica que aparecen espacios o actores dedicados a evaluar alumnos, docentes, escuelas, etc. Y, por otro lado, se redefine la función de orientación y asistencia. No es causal por eso la aparición de figuras como los “equipos técnicos” que terminan siendo una manera de la que disponen las gestiones reformistas para tener supervisión de sus reformas pero obviando las estructuras burocráticas que habitualmente acompañan a los actores tradicionales.

La gestión concreta de los procesos de cambio enfrenta para su realización una tensión entre el surgimiento de estos nuevos mecanismos que suplantan a las funciones del supervisor tradicional y la imposibilidad de ver que hay mejores formas, profesionalmente más adecuadas, de cumplir la misión primaria que se asignó originariamente a la inspección/supervisión. Y esta tensión debería estar en la base de la pregunta sobre cómo re-pensar el nuevo rol.

En la realidad de nuestros sistemas educativos masivos, en los cuales la gestión macro necesita insumos claros ¿sería apropiado pensar variadas tareas de control diferenciadas? ¿Se puede entender que por un lado se requiere un control ‘orientativo’ cuya función sea evaluar para retroalimentar la calidad (función que estaría en el marco de un desempeño profesional) y que, por otro, un sistema masivo necesita instancias organizativas encargadas de controlar y evaluar instituciones, alumnos y docentes de forma sistemática y masiva en función de parámetros acordados nacional, regional e internacionalmente?

¿Vale la idea de que estandarizar la función de control, que da señales superficiales sin embargo útiles para la toma de decisiones, pero que conlleva menos complejidad que, por ejemplo, la ayuda institucional, que sin duda requiere un ‘profesional de la educación’, o hasta equipos multiprofesionales especializados en ello? ¿Puede seguir pensándose en el rol del supervisor desde la capacitación individual a alguien que deberá tener todos los conocimientos necesarios para orientar una escuela y, además, capacidades para evaluarlas y controlarlas? ¿Se puede concluir, con criterio sistémico, que centrar el análisis en el supervisor, su rol y sus cambios nos ofrece una ventana interesante para ingresar en el mundo de un sistema que debe ser repensado desde sus orígenes?

Basado en una excelente investigación, la riqueza que nos ofrece este libro se puede medir también en el tipo de enfoque con que transcurre su desarrollo. Alejándose de posturas clásicas de la investigación social, desprendidas de la realidad, su compromiso está claramente orientado hacia la toma de decisiones. En este sentido, el libro abre una perspectiva interesante al ser capaz de levantar la mirada del caso concreto y aventurarse en conclusiones significativas para la gestión de las reformas educativas actuales. Una de las más interesantes en este aspecto, y que resaltan sus autores en sus conclusiones, es que a través de esta investigación han podido constatar que existe una gran brecha entre el diseño de la política y su implementación. Indagar esta realidad desde los condicionantes que la han producido, reconocer la complejidad de las relaciones de las reformas y el papel de las instancias organizativas que funcionan como mediadoras modificando los resultados, instalar un juicio de realidad entre lo deseable y lo posible, servirá sin duda para paliar futuros desengaños en las futuras reformas por venir. Eso si podemos aventurarnos a resolver el (casi) acertijo sobre si las reformas reforman las escuelas o las escuelas reforman las reformas; o las instancias mediadoras —entre ellas la supervisión— reforman las reformas y reforman las escuelas. En fin, si logramos avanzar en la comprensión de la gramática de las reformas.

Inés Aguerrondo

(Buenos Aires, 2009)

1 Rodríguez Moreno, Ma. Mar (2003). La metamorfosis del cambio educativo, Akal, Madrid, p. 40.

2 Para el caso de Estados Unidos, cf. Elmore Richard F. (1996). “Getting to Scale with Good Educational Practice”, Harvard Educational Review, vol. 66 núm. 1, Spring; Tyack, D., y L. Cuban (1995). Tinkering Toward Utopia: Reflections on a Century of Public School Reform, Cambridge, MA, Harvard University Press.

3 A principios del siglo XX todos los países de América Latina tuvieron procesos de reforma en la línea del movimiento escolanovista que proponía reformas importantes.

4 OECD, (2005). Teachers Matter. Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers, OECD Publishing, París; Barber Michael y Mona Mourshed (2007). How the World’s Best-Performing School Systems Come Out On Top , McKinsey & Company, Social Sector Office, septiembre.

5 Creemers, Bert P.M. “A Comprehensive Framework for Effective School Improvement”, New Perspectives for Learning, Briefing paper 27, The European Commission. Consultado en http://www.pjb.co.uk/npl/index.htm; He-chuan Sun (2003). National Contexts and Effective School Improvement. An Exploratory Study in Eight European Countries, Biblioteca de la Universidad de Groningen. Consultado en http//dissertations.ub.rug.nl/FILES/faculty/ppsw/2003/h.sun/thesis.pdf