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Introducción

Este libro es producto de una investigación realizada con apoyo de fondos sectoriales de la Administración Federal de Servicios Educativos del Distrito Federal y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, cuyo objetivo central era identificar los principales problemas de política pública que inciden en la calidad educativa en relación con la supervisión escolar.

El interés inicial de analizar la problemática de la supervisión escolar en las escuelas primarias del Distrito Federal respondió a diversas razones que se complementan. Desde la perspectiva gubernamental, se considera que el modelo tradicional de la supervisión a nivel nacional ha contribuido parcialmente al logro de la calidad educativa, ya que, hasta muy entrada la década de 1980, se le había asignado un papel muy específico, relacionado con el control e inspección del funcionamiento de las escuelas bajo criterios que privilegiaban la cobertura y no la calidad, visión que está cambiando, por lo que su atención y reformulación está presente y vigente en la agenda de la política educativa.

Por el lado de la investigación educativa, la supervisión escolar también se considera un tema de interés, porque contiene aspectos no resueltos que atañen directamente a las funciones tradicionales de supervisión, pero también a aspectos colaterales que impiden un funcionamiento de esta actividad que se vincule al logro de la calidad educativa por lo que, en consecuencia, es un tema que ocupa un lugar destacado en la agenda de la investigación educativa, como lo demuestran trabajos previos (Arnaut, 1999; Ezpeleta, 2001; Calvo, 2002; Zorrilla, 2002; Tapia, 2004).

Inicialmente nuestro interés por la supervisión escolar nació a raíz de que en el marco del Programa de Formación de Funcionarios de la entonces Subsecretaría de Educación Básica y Normal, a través de la Especialidad en Política y Gestión Educativa que ofrece hasta el día de hoy la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México, con la participación del Instituto Internacional de Planeamiento para la Educación, sede Buenos Aires (IIPE-Unesco), nos llamó la atención que, en su primera promoción (2002-2003), de diez proyectos de innovación elaborados por los equipos de funcionarios participantes de los sistemas educativos de los estados, siete de aquéllos abordaban la supervisión escolar de la que abarcaban distintas dimensiones; un dato revelador de la preocupación que generaba el tema. Para iniciar, decidimos empezar con el caso de la supervisión escolar en el Distrito Federal, el cual nos pareció singular por el hecho de que es la única entidad no descentralizada que alberga dos modelos de gestión distintos. Para ello tuvimos que empaparnos de la situación nacional —al menos en el nivel de las políticas federales y, en algunos casos, estatales— ya estudiada por los expertos, para comprender mejor la problemática local de la supervisión escolar en la ciudad de México.

Asimismo, nos centramos en realizar un conjunto de entrevistas a expertos en el tema, entre los cuales no podemos dejar de mencionar a los investigadores Beatriz Calvo, Margarita Zorrilla y Guillermo Tapia. Además de estas entrevistas, empezamos a acercarnos de manera más directa a nuestro objeto de estudio, la supervisión a través de sus actores. De esta manera, se realizaron entrevistas en profundidad a supervisores de zona y jefes de sector de educación primaria del Distrito Federal; así como entrevistas a funcionarios de la Dirección General de Operación de Servicios Educativos en el Distrito Federal (DGOSE), de la Dirección General de Servicios Educativos Iztapalapa (DGSEI), y a ex funcionarios de la Subsecretaría de Educación Básica, entre ellos Rodolfo Raymundo Ramírez, Sergio Solís y Julio César Gómez del Programa Escuelas de Calidad (PEC). Éstas constituyeron una invaluable fuente de información para comprender la evolución de los cambios en la política educativa así como para el diseño del cuestionario aplicado en el censo a los supervisores escolares de las escuelas primarias del Distrito Federal.

Al adentrarnos en el tema, comenzamos a visualizar la ausencia de información precisa sobre los supervisores escolares: ¿cuántos eran?, ¿quiénes eran?, ¿cuáles eran sus funciones legales y cuáles las reales?, ¿con qué recursos contaban?, ¿cuál era su formación inicial?, ¿cómo eran capacitados?, ¿cuáles eran las formas de reclutamiento?, ¿era real su imagen como agente de control sindical?, ¿y qué acerca de la satisfacción sobre su labor?, ¿qué opinaban sobre el nuevo modelo de gestión escolar?, ¿cómo participaban en éste?, ¿cuál era su aportación al mejoramiento de la educación? En suma, muchas preguntas en busca de respuestas. Las investigaciones sobre el tema se concentraban básicamente en la supervisión escolar como una actividad que debía ser rescatada, reformulada, regulada o, incluso en algunos casos, omitida. Sin embargo, sentíamos que faltaba esa aproximación a la supervisión escolar desde la figura y la voz del supervisor escolar y, sobre todo desde una perspectiva analítica distinta, es decir, desde el enfoque de política pública para retroalimentar la toma de decisiones.

Por ello, nuestro punto de partida fue realizar un diagnóstico actualizado de la supervisión escolar (Del Castillo y Azuma, 2007), a partir no del “deber ser”, sino de la identificación de cómo es actualmente la supervisión escolar a través de la mirada y la circunstancia de quien la realiza: el supervisor escolar. Con ese objetivo en mente, recabamos información acerca de su formación inicial, su trayectoria profesional, su situación y participación actual en el marco de implementación de un nuevo modelo administrativo —la nueva gestión pública— y un nuevo modelo de gestión escolar —la gestión basada en la escuela, vía el PEC—; indagamos cuáles eran sus necesidades en este nuevo contexto y, muy importante, cuál era su grado de satisfacción respecto a su labor y sus opiniones para el mejoramiento de la misma.

Con base en el diagnóstico mencionado, en este libro examinamos la problemática de la supervisión escolar y del supervisor de las escuelas primarias, en el marco de la reforma y las políticas educativas de los últimos veinte años, tomando como referencia las principales políticas relacionadas con este tema, como la política de gestión escolar y la política de formación continua. Cuando nos referimos de manera específica a la reforma educativa, aludimos al Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), bajo la cual han evolucionado distintas generaciones de políticas educativas. De aquí el título de este libro.

El análisis de la supervisión que se presenta en este libro se plantea desde la perspectiva de lo que se conoce como análisis de políticas (policy analysis), tomando en consideración los problemas de la supervisión escolar como parte de la formulación del proceso de las políticas educativas en México, y de un proceso más amplio que es la reforma del Estado mexicano, orientada a revertir la centralización y, con ello, mejorar la eficacia, eficiencia y calidad de los servicios públicos, entre los cuales se encuentran los servicios educativos.

La identificación de problemas en torno a la supervisión escolar que encontramos a partir de la investigación realizada tiene la finalidad de ofrecer evidencias que permitan hacer recomendaciones fundadas de política pública, que puedan contribuir a mejorar la calidad de este servicio. Consideramos que no puede plantearse la solución a un problema si no se parte primero del conocimiento más exacto posible del problema en cuestión, sin conocer su naturaleza, magnitud, dimensiones y aristas. Sólo cuando existe un conocimiento exacto del problema al que nos enfrentamos, en términos de lo que se conoce como la definición del problema en un análisis de política,¹ se plantean posibles soluciones que no formen parte de un proceso interminable de prueba y error. No es nuevo afirmar que si la formulación de las políticas públicas en México no están diseñadas en función de lo que hoy se conoce como policy based evidence, es decir, sin contar con información precisa y debidamente sistematizada a partir de bases de datos confiables, sin diagnósticos robustos, ni información fundada, cada nueva administración de gobierno continuará “inventando el hilo negro”, ante el rezago exponencial que significa cada año perdido en la dinámica vertiginosa que han impuesto los avances tecnológicos y de comunicación en esta era de la globalización.

Los orígenes de esta investigación tenían como objetivo central el análisis de la supervisión escolar en el Distrito Federal; con tal directriz, nuestra primera aproximación se concentró en ver “el árbol, más que el bosque”. Conforme fuimos profundizando en el conocimiento de nuestro objeto de estudio, “nuestro árbol” tuvo que acompañarse de otros árboles hasta que, finalmente, nuestra perspectiva de análisis tuvo que ampliar su mirada al “bosque” en su totalidad. En este sentido, consideramos que el hecho de observar los cambios educativos de los últimos veinte años, tanto en México como en América Latina, desde una perspectiva más amplia como la reforma del Estado y la modernización del aparato administrativo, en el marco de la llamada nueva gestión pública (NGP), facilita la comprensión de la lógica evolutiva de esta reforma educativa, así como sus objetivos, logros, limitaciones y desafíos a la vez que provee de elementos para visualizar qué es necesario cambiar para avanzar en el mejoramiento de la calidad.

Cabe señalar que esta investigación concluye con un amplio reconocimiento de lo que se ha hecho desde el inicio de la reforma educativa iniciada a principio de los años noventa a la fecha. Así es como la primera pregunta de análisis acerca del qué se ha hecho, se transformó en el cómo y finalizó en el porqué, teniendo siempre como punto de referencia la calidad de los logros educativos de los estudiantes de las escuelas primarias en México. Por lo tanto, el porqué, a pesar de todo lo realizado, no ha impactado en la calidad de la educación ofrecida, fue la pregunta eje que condujo esta investigación.

El tema de la supervisión escolar en el sistema educativo mexicano y, en particular, en el subsistema de educación básica, es un asunto estratégico, ya que se relaciona con las posibilidades de lograr establecer condiciones de calidad que incidan en el aprovechamiento académico de los alumnos en la escuela. En el caso de América Latina, particularmente en México, una supervisión de calidad implica pensar necesariamente en la modernización de sus funciones y la incorporación oportuna del supervisor en la gestión escolar, así como en un proceso de actualización y profesionalización pertinente de este último, en función de la puesta en marcha de un nuevo modelo de gestión escolar. Desde este punto de vista, el tema de la supervisión escolar ha permanecido en la agenda mexicana de la política educativa, al menos desde finales de los años ochenta hasta la actualidad, con distintos énfasis, procesos y resultados.

El carácter estratégico de la supervisión, así como de la figura del supervisor, se deriva principalmente de la posición jerárquica y organizacional que ocupa este segmento dentro del subsistema de educación básica —también conocido como mesoestructura del subsistema—. En conjunto, la supervisión escolar representa el enlace entre las autoridades educativas y las escuelas, a través del cual se transmiten las políticas y programas educativos a los centros escolares; es el segmento más cercano a la escuela que coadyuva en la ejecución de las políticas mediante programas específicos; el supervisor es el profesionista y funcionario público responsable de monitorear y dar seguimiento tanto a la implementación de las políticas como a identificar problemas y necesidades concretas en las escuelas y, por ende, trasmitir esto último a las autoridades educativas correspondientes para su atención y resolución. Por esta causa consideramos que una supervisión de calidad debe contribuir a asegurar las mejores condiciones en la prestación de los servicios educativos por parte de las escuelas.

Debido a su importancia, la supervisión escolar ha cobrado relevancia a nivel internacional y nacional, especialmente a partir del impulso desde las esferas gubernamentales de un nuevo modelo de gestión escolar, que exige de la supervisión escolar y del supervisor nuevas funciones, responsabilidades y compromisos con la generación de condiciones de calidad en las escuelas.

Dada la amplitud de la información, decidimos dividirla junto con el análisis en dos libros: el primero, que aquí se presenta, tiene el propósito de estudiar primordialmente el tema de la supervisión escolar a la luz de dos grandes movimientos internacionales: la nueva gestión pública y la gestión basada en la escuela, mediante la reconstrucción de las políticas internacionales y nacionales desde finales de los años ochenta hasta nuestros días. El segundo libro ubica el tema de la supervisión escolar en el espacio del Distrito Federal, a partir de los cambios que se registran en el contexto nacional en el tema de las políticas educativas, a fin de focalizar el análisis en la convivencia de dos tipos de gestión bajo un contexto de centralización. A su vez, debido a que las razones principales que explican la permanencia del sistema educativo del Distrito Federal como una entidad no descentralizada responden a factores de tipo político, en el segundo libro estudiamos el impacto del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) en el sistema educativo mexicano.

I

El punto de partida de este libro fue ubicar claramente que la reforma educativa de los años noventa en México, formalizada a través del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) en 1992, fue parte de la reforma del Estado mexicano iniciada en los años ochenta, en el marco del surgimiento de un nuevo paradigma en la administración pública a nivel mundial, el cual corresponde a lo que se conoce como la nueva gestión pública (NGP), una propuesta disciplinaria y profesional que cobró auge en los ochenta, impulsada por los gobiernos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan, en el Reino Unido y Estados Unidos, respectivamente, gestión que promovía un enfoque gerencial de la administración pública, con el fin de volverla más eficiente ante la creciente demanda de necesidades públicas por parte de la sociedad.

El análisis de la problemática que nos ocupa corresponde a una perspectiva de política pública y de gestión, por considerar que a partir de ambas es posible identificar los problemas asociados a la supervisión escolar factibles de ser solucionados con el diseño e implementación de políticas que respondan efectivamente a las problemáticas de la supervisión escolar y del supervisor.

En cuanto a la perspectiva de la gestión, consideramos que a través de ésta es posible analizar la implementación de la reforma educativa como parte del proceso de la formulación de las políticas educativas, la cual corresponde a lo que hoy se conoce como la nueva gestión pública. Este enfoque comprende un conjunto de supuestos conceptuales y técnicos acerca de cómo el gobierno administrará el conglomerado de sectores que lo constituyen, entre éstos el de la educación. Este nuevo enfoque se presenta, argumenta y valida como una renovada manera de realizar el cumplimiento de las funciones públicas y programas públicos (Aguilar, 2003), orientado a la búsqueda de la consolidación de tres valores básicos, conocidos como las tres “E”: economía, eficacia y eficiencia, así como los de calidad de los bienes y servicios públicos, con énfasis en el proceso de dirección en términos de gerencia, que, por sus nuevas características y requisitos, implica y genera cambios normativos y organizacionales que exigen y acentúan la descentralización y la delegación de funciones y sobre todo la profesionalización de los servidores públicos.

En este mismo sentido, cabe señalar que la política pública, en un afán deliberado por tomar distancia respecto de la administración pública, como disciplina académica y como ejercicio profesional en el gobierno, adquirió un enfoque predominantemente predecisional, que dio un exacerbado énfasis de la disciplina a la importancia de la información y el análisis que asegurara y mejorara la calidad de la formulación de la política, dejando a los administradores la “fácil” tarea operativa de instrumentar la supuestamente correcta política definida. El corolario fue la desvinculación entre el análisis y la gestión, o la exclusión de la administración pública de la decisión pública.

Si bien el proceso de la policy decision making, en su versión angloestadounidense, incluye tanto la elaboración analítica previa de la decisión, así como su ejecución, su conjunción no fue tan fácil de lograr. Fue

el momento posdecisional de la política, el relacionado con la comunicación/argumentación, la implementación y la evaluación de la política, el factor que mostró que había más puentes y pasadizos entre la política pública y la administración pública que los que se habían querido reconocer al momento del parto del análisis de políticas públicas […]. La política pública real era, en cambio, la resultante que combinaba la fuerza del análisis con la fuerza de los agentes que la ponían en práctica a través de muchos ajustes entre ellos y con los destinatarios, que no se comportaban pasivamente ante el desarrollo de la política (Aguilar, 2006: 26-27).²

En este contexto, en la década de 1980, adquirió fuerza la llamada NGP, como resultado de las reformas de modernización administrativa que emprendieron distintos países, con el fin de paliar los efectos de la crisis fiscal y política que padecían.

El fenómeno de la globalización en que vivimos, ha dado lugar a que, si bien se “mundializan” las agendas de políticas públicas de los países, las modalidades de su aplicación siguen conservando su carácter local; por lo tanto, los temas se definen en términos globales, pero la toma de decisiones y, sobre todo, la puesta en marcha de la política, se mantienen en el contexto del Estado-nación y, más aún, en el contexto local.

En este sentido, la adopción de modelos, en este caso el de la NGP y el de la gestión basada en la escuela (GBE), responden al llamado isomorfismo institucional, a través del cual México importa modelos “exitosos” de otras latitudes del mundo, con el fin de aplicarlos a nivel nacional, estatal o municipal, mediante el proceso denominado decoupling, con el que se llevan a cabo “ajustes” del modelo original, para facilitar su aceptación por parte de los distintos agentes organizativos, aunque su consecuencia sea la desvirtuación efectiva de su intencionalidad originaria.

Cuando hablamos de globalización, nos referimos a lo que Wallerstein (1976) identifica como el “sistema mundo”, en el que las políticas públicas nacionales ya no pueden definirse dentro de las fronteras de un Estado, sino que las trasciende de manera inevitable. El surgimiento de la teoría de la globalización se registra en los años ochenta y noventa, a medida que la economía mundial cambiaba vertiginosamente y, con ello, se debilitaba la capacidad de control de los formuladores de las políticas nacionales de definir sus propias agendas. En este contexto, como afirma Deutsch (1981): “el Estado […] es tanto indispensable como inadecuado. Es un instrumento indispensable para que se hagan las cosas y para enfrentar muchos problemas reales; pero es inadecuado para lidiar con un creciente número de problemas distintos”.

De ahí que el interés de este trabajo sea retomar el tema de la supervisión escolar, tanto desde la perspectiva del proceso de la formulación de las políticas educativas (el qué), como desde el de la instrumentación (el cómo), y desde la evaluación de algunos resultados (el porqué) registrados en las políticas orientadas a la gestión y la supervisión escolar, espacio donde los paradigmas de la NGP y la GBE han comenzado a dejar su huella. No es casual que una de nuestras tesis principales sea que ambos modelos han permeado los distintos niveles del sistema educativo mexicano, hasta llegar al espacio de algunas escuelas, aunque sin impactar o contagiar la supervisión ni al supervisor escolar, sino sólo recientemente.

Consideramos que el hecho de analizar la reforma educativa en México, dentro del marco de la NGP, posibilita comprender la lógica y los tiempos de la toma de decisiones y su puesta en vigor, al tomar en cuenta la dinámica de las recomendaciones de los organismos financieros internacionales, principalmente del Banco Mundial, el cual, de los años noventa a la fecha, ha sustituido paulatinamente las funciones de la Unesco en materia educativa, así como las de la OCDE.

II

A lo largo de este libro, nos referimos distintamente a la supervisión escolar y al supervisor escolar, debido a que partimos de la idea de que son términos relativos a diferentes aspectos, consideración no siempre presente cuando se estudia el tema, particularmente en el diseño de las políticas educativas. Esta precisión obedece a que, al ser considerados bajo un mismo concepto, el actor que realiza la actividad de la supervisión se diluye en el diseño de las políticas, soslayando la importancia de su formación, actualización y profesionalización como premisa para una mejor supervisión escolar; situación que se traduce en una concentración de la política educativa en la actividad y en un diseño débilmente articulado e inconsistente en cuanto a la preparación institucional que debe ofrecerse al actor responsable de las labores de la supervisión escolar.

Así pues, lo que ocurre es que la formación, capacitación y profesionalización del supervisor escolar pareciera ocupar un lugar secundario dentro de las políticas orientadas a la supervisión escolar, aun cuando recientemente la política de formación continua ha enfatizado la necesidad de ofrecer procesos de actualización y profesionalización diferenciados por actores como se registra en la reciente transición del Programa Nacional de Actualización Permanente de los Maestros de Educación Básica (Pronap) al Sistema Nacional de Formación Continua, asunto que se detalla en el tercer capítulo.

Hasta la fecha, la discusión se centra en cuestiones como si el supervisor, junto con su personal, debe acompañar o no a las escuelas en su gestión; si este acompañamiento ha de ser sólo administrativo o técnico-pedagógico o ambos; si debe evaluar a las escuelas y a su personal; si debe dirigir y convocar a los consejos técnicos escolares (CTE), etc., pero, ¿quién acompaña al supervisor escolar en su capacitación y profesionalización?, ¿quién lo evalúa?, ¿quién hará el seguimiento de su desempeño?, ¿cómo debe sistematizar el supervisor la información que obtiene de las escuelas a su cargo?, ¿qué destino tiene esa información?, entre muchas otras interrogantes. Por ello, y con el fin de responder a estas preguntas, decidimos separar claramente el análisis de las funciones de la supervisión escolar de las necesidades específicas del sujeto que realiza dichas funciones, por lo que en este trabajo la supervisión escolar se analizará a través de dos dimensiones de análisis:

La supervisión escolar. Dimensión donde el análisis se centra en las políticas educativas de los últimos 20 años en México, destacando cómo se impulsa o no, desde la formulación de la política educativa, la supervisión escolar como una actividad estratégica para el buen funcionamiento del nuevo modelo de gestión escolar y cómo se contempla la incidencia de esta función en el logro de la calidad en los procesos y resultados educativos. Creemos que, desde la perspectiva gubernamental, aquélla que se registra a partir de los planes nacionales, los planes sectoriales y los programas educativos, se concibe que existe una relación lineal y directa entre la supervisión escolar y el logro de la calidad educativa, cuando en la realidad no es así.

Desde esta óptica, el énfasis de las políticas orientadas a esta actividad está puesto en los lineamientos que definen y regulan las funciones de la supervisión escolar, subordinando en un segundo plano aspectos colaterales, pero de gran relevancia, como la participación de la supervisión escolar en el nuevo modelo de gestión escolar y la necesidad de dotar de nuevas herramientas y competencias a los supervisores, para que la supervisión escolar sea un factor que coadyuve efectivamente al logro de la calidad educativa.

En esta obra, la supervisión escolar se concibe como la actividad que se desarrolla en torno a la escuela y cuya función principal comprende hoy tres dimensiones principales: 1) el monitoreo y evaluación de las acciones que han de cumplir las escuelas, junto con sus colectivos docentes, en apego al marco legal vigente; 2) el acompañamiento técnico-pedagógico al director y docentes de las escuelas; y 3) el papel estratégico como enlace entre las escuelas y las autoridades educativas.

La primera dimensión corresponde a las funciones tradicionales de la supervisión escolar, en tanto que la segunda responde a una demanda más reciente por parte de los programas gubernamentales particulares orientados al fomento de la calidad educativa basada en el modelo de gestión escolar. El acompañamiento comprende, sobre todo, a los colectivos docentes para que la escuela funcione de tal manera que sus acciones generen las condiciones para el logro de la calidad educativa, a través de su propio proyecto escolar.

En cuanto al enlace entre las escuelas y las autoridades educativas en el marco de una nueva gestión pública, éste resulta en la actualidad una función estratégica de suma importancia, pues la calidad de la información que recabe y la de la gestión que realice el supervisor, serán determinantes para la toma de decisiones en política educativa. De ahí la importancia de crear nuevos mecanismos, técnicos y tecnológicos, así como dotarlo de nuevas competencias que permitan el logro eficaz de esta tarea fundamental.

En este sentido, se afirmaría que, como actividad, la supervisión escolar está asociada a aspectos de gestión, organización, acompañamiento pedagógico, seguimiento y vinculación, las cuales se ubican en el ámbito de la gestión escolar e institucional.

El supervisor escolar. Cuando hablamos de esta segunda dimensión, nuestra mirada se dirige al profesionista responsable de la supervisión escolar y, por lo tanto, nuestro análisis se centra en las políticas de capacitación, actualización y profesionalización, así como en conocer su perfil sociodemográfico, trayectoria académica y profesional, funciones y actividades que realiza, con qué recursos y competencias cuenta para ejecutarlas y, adicionalmente, qué tan satisfecho se encuentra con su formación y su desempeño.

Para obtener esta información, se levantó un censo³ mediante un cuestionario⁴ que abarca distintas dimensiones que corresponden a los aspectos ya citados. Su cobertura fue muy amplia, pues se consiguió aplicar a 94.1 por ciento del total de supervisores escolares de escuelas primarias del Distrito Federal. Si bien en este libro se esbozan algunos datos interesantes que arrojó este censo, el resto de la información habrá de ser analizada con detalle en el segundo volumen de esta obra.

Desde nuestro punto de vista, las actividades de supervisión escolar y las funciones del supervisor observan falencias que responden a fallas de diseño y ejecución de las políticas impulsadas por la autoridad gubernamental. Dichas fallas se refieren a que en la formulación de las políticas y los programas en sus distintos niveles, se parte de una definición ambigua de los problemas de la supervisión y del supervisor escolar mismo, debido, entre otros factores, a la falta de un diagnóstico útil que sirva de base para un proceso fundamentado en la toma de decisiones.

En cuanto a la implementación de la política, consideramos que las deficiencias se ubican en los distintos niveles de la gestión, tanto en la institucional como en la gestión escolar.⁵

III

En el primer capítulo revisamos el proceso de adopción y adaptación de la NGP en América Latina, a través del análisis de los encuentros ministeriales que han derivado en diversos Consensos, así como una descripción de las propuestas regionales de reforma educativa sugeridas en el marco de la NGP, cuyo interés fundamental es la promoción de un modelo de gestión escolar, la GBE, la cual privilegia la autonomía de las escuelas. Cabe señalar que la adopción de este modelo no implica que los cambios suscitados en la región latinoamericana hayan sido homogéneos, pues cada país, de acuerdo a su circunstancia, ha elegido las políticas adecuadas, así como los tiempos y formas para su instrumentación.

Asimismo, realizamos una breve revisión del lugar que se ha otorgado a la supervisión escolar en el marco de los instrumentos jurídicos internacionales sobre educación, en los que se confirma la importancia asignada a esta tarea, así como la vigencia que aún tienen estos referentes en relación con lo que se espera de la supervisión actual, así como una revisión del estado actual de estos servicios en el mundo.

En el segundo capítulo analizamos la gestión de la política educativa en el nivel de educación primaria, desde 1989 hasta 2007, a partir del impacto de la NGP y la GBE como parte del proceso de descentralización de los servicios educativos, cuya política (la de descentralización) representa un paraguas y un parteaguas de las políticas educativas posteriores, con especial atención en las políticas de gestión escolar y formación continua, puesto que ambas guardan una estrecha relación con la supervisión escolar. Su propósito es contextualizar y describir los rasgos del proceso de formulación de las políticas de educación básica, las cuales se distinguen por el cambio y la continuidad, en tanto que el logro de la calidad educativa se encuentra en un frágil equilibrio entre la gobernabilidad y la gobernanza.

El énfasis dedicado a la NGP y la GBE responde a que partimos de la premisa de que éstas han permeado la gestión del sistema educativo mexicano, lo que es observable en el diseño de las políticas educativas de las últimas dos décadas.

Este segundo capítulo comprende tres apartados. Iniciamos con la descripción y análisis del impacto de la NGP en la administración pública federal (APF) y en el sistema educativo mexicano (SEM), que integran un aspecto del proceso que la literatura del neoinstitucionalismo sociológico denomina isomorfismo institucional y, desde nuestra perspectiva, con carácter transnacional. Continuamos con la convergencia registrada, según nuestro punto de vista, entre la NGP y la GBE, con el propósito de entender el origen y el proceso de implementación de la política de gestión escolar y la importancia de incidir en la política de formación continua, esto como parte de una apuesta hacia la calidad desde dos modelos cuyo éxito guarda una estrecha relación con la profesionalización y planeación de los recursos humanos.

Enseguida analizamos la reforma política-administrativa a través de la descentralización de los servicios educativos, como un parteaguas en la historia de las políticas educativas que contribuye a explicar de manera relevante los avances, pero especialmente la dificultad de transitar de políticas de cobertura y expansión a políticas de calidad, y concluir con la importancia de la calidad dentro de la política educativa en las dos últimas décadas, así como sus posibilidades de éxito en el marco de un nuevo modelo de gestión escolar.

Queremos aclarar que uno de nuestros principales propósitos es analizar el tema de la supervisión escolar a la luz de la NGP dado el proceso de adopción gradual y continuo de los postulados y herramientas que la constituyen, más que cuestionar si ese modelo de gestión institucional es o no pertinente para resolver los problemas de calidad en el subsistema de la educación básica, ya que ese tema amerita otra investigación.

En el tercer capítulo presentamos un análisis retrospectivo de las políticas de gestión escolar y formación continua desde 1989 hasta la fecha, a la luz de la supervisión y del supervisor escolares. Nuestro interés radica en destacar que, aun cuando se ha avanzado en el diseño y aplicación de un nuevo modelo de gestión escolar, que si bien reconoce la importancia de la supervisión escolar para favorecer los cambios hacia la calidad, este tema, junto con la necesidad de una formación pertinente del supervisor, continúa pendiente en la agenda de las políticas educativas, después de dos décadas de la reforma de 1992, debido a distintas razones y circunstancias.

Hemos dividido también en cuatro apartados este tercer capítulo. Iniciamos con los orígenes de lo que hoy conocemos como nueva gestión escolar (NGE) en el sexenio del presidente Salinas, entre 1989 y 1994, durante el cual se incorporó a la agenda, por primera vez, el tema de una gestión acerca de la escuela con el impulso de la participación social, cobijada ideológicamente por el así llamado liberalismo social —que no gobernanza, como la conocemos hoy—. Seguimos con lo que consideramos el tránsito hacia la NGE, entre 1995 y 2000, pues encontramos dos aspectos: un punto de inflexión que favorece la puesta en marcha de un nuevo modelo de gestión escolar y la adopción de la lógica de la NGP y la GBE de forma significativa, tanto en el discurso como en la práctica, a través de lo que hoy se conoce como Proyecto Estratégico de Transformación Escolar (antes Proyecto Escolar), en el cual la función de la supervisión escolar resulta marginal y parcial. Proseguimos con lo que denominamos una gestión escolar en busca de la calidad con eficacia, de 2001 a 2006, cuando, si bien encontramos continuidad, también persisten aspectos aún no resueltos en torno a dos cuestiones: la ejecución de la lógica del modelo de gestión escolar y la definición respecto de la función de la supervisión escolar, y las funciones propias de ésta, para terminar con la agenda de la supervisión en nuestros días.

Por último, finalizamos con las conclusiones del libro y algunas orientaciones de política pública. Las primeras versan sobre tres ejes: el impacto de la NGP en México; los rasgos que distinguen el proceso de formulación de la reforma y las políticas educativas; y la gestión escolar con base en la gobernanza.

Las recomendaciones de política pública están orientadas a la supervisión escolar, la política de formación continua y su articulación con la política de gestión escolar como una de las condiciones para el tránsito de políticas de cobertura hacia políticas para la calidad, para terminar con una agenda de investigación educativa.

Para el siguiente libro queda pendiente el análisis del proceso de la implementación de las políticas públicas en el sector educativo, con atención en la supervisión escolar dentro del Distrito Federal, a través de dos casos de gestión distinta: la de la Dirección General de Operación y Servicios Educativos, un ejemplo de gestión federal centralizada, y la de la Dirección General de Servicios Educativos de Iztapalapa, un “experimento” de gestión descentralizada. Para ambos se analizan los resultados que han mostrado hasta ahora estas dos formas de gestión, con los datos arrojados por el censo realizado a los supervisores del D.F. Así mismo, debido a la importancia que específicamente tiene para el caso del D.F., también habremos de analizar los aspectos políticos que acompañan a toda reforma, destacando en este proceso el determinante papel del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación y la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación.

Por último, queremos agradecer al área de Fomento Editorial de la Flacso México por su paciencia y cuidadoso trabajo en las distintas etapas de elaboración de este libro.

1 En el campo multidisciplinario de política pública, existe lo que se conoce como el análisis de políticas (policy analysis), cuyo punto de partida es contar con una correcta definición del problema público y/o de políticas públicas. Conviene tomar en cuenta que existen problemas políticos (politics) y problemas de políticas (policy). Una definición de problemas de políticas públicas consiste en desmenuzar las distintas dimensiones que constituyen un problema a fin de identificar la mejor solución científica-técnica, además de que ésta sea factible de instrumentarse a través del diseño y aplicación de políticas específicas. De tal forma que existe una correspondencia idónea entre cada componente de la definición del problema y las políticas. De aquí que el análisis de políticas corresponde a lo que se conoce como orientación de las políticas hacia la solución de problemas. Para mayor detalle, véanse David Dery (1984), Rochefort y Cobb (1994) y Bazúa (2005).

2 Excepto donde se señale, las cursivas son nuestras.

3 El periodo del levantamiento inició el 19 de abril y concluyó el 9 de mayo de 2006; abarcó las 16 delegaciones del Distrito Federal.

4 El cuestionario se elaboró con base en seis dimensiones: perfil sociodemográfico y profesional; recursos para la supervisión; funciones y actividades dentro y fuera del PEC; satisfacción con su formación y trabajo; opinión sobre su labor; opinión sobre la calidad y la gestión educativa. En el proceso de elaboración, trabajamos y discutimos con investigadores expertos en el tema, especialmente con Beatriz Calvo, Margarita Zorrilla y Guillermo Tapia, así como con algunos supervisores y jefes de sector, con quienes además tuvimos la oportunidad de poner a prueba, a manera de piloto, la última versión del cuestionario.

5 La gestión institucional del sistema educativo se refiere a los procesos organizativos, administrativos y operativos que realizan la administración educativa federal y estatal en la ejecución de los programas y proyectos señalados por la política educativa, con los recursos y financiamiento disponibles. Mientras que la gestión escolar comprende las acciones y prácticas de los actores escolares (supervisores, directores, docentes), orientadas a crear condiciones que favorezcan el buen funcionamiento de los procesos de enseñanza y la generación de oportunidades de aprendizaje de los alumnos en la escuela.