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Der Begriff der öffentlichen Einrichtung im Sinne des Kommunalrechts ist weit zu verstehen und ergibt sich aus der instrumentellen Funktion der Einrichtungen für die kommunale Daseinsvorsorge[638]. Eine öffentliche Einrichtung ist eine Zusammenfassung personeller Kräfte und sachlicher Mittel in der Hand eines Verwaltungsträgers zur dauernden Wahrnehmung bestimmter öffentlicher Aufgaben[639]. Demzufolge sind öffentliche Einrichtungen nicht nur anstaltlich verfasste Einrichtungen wie Schulen, Schwimmbäder, Museen, Theater, Alten- und Kinderheime, Obdachlosenunterkünfte, Bibliotheken, Friedhöfe oder Krankenhäuser sowie Ver- und Entsorgungsbetriebe, sondern auch Kirmesplätze, Parkanlagen und Sportplätze oder kommunale Linklisten und Internet-Seiten.

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Einzig konstituierend ist der gemeindliche Widmungsakt, der die Sache der Nutzung durch die gemeindliche Bevölkerung öffnet und den Nutzungszweck sowie die Nutzungsgrenzen festlegt[640]. Die Widmung kann dabei ausdrücklich durch Ratsbeschluss, Satzung oder Allgemeinverfügung, aber auch konkludent erfolgen, wobei bei einer faktischen Nutzung der Einrichtung durch die Öffentlichkeit im Zweifel die Vermutung gilt, dass dann eine öffentliche Einrichtung gegeben ist[641]. Diese Vermutung kann die Gemeinde nur widerlegen, wenn sie den Beweis führt, dass es sich bei der Einrichtung ausschließlich um eine private Einrichtung handeln soll[642]. Da die Widmung formfrei erfolgt, kann eine auch förmliche Zweckbestimmung durch eine abweichende Verwaltungspraxis modifiziert werden.

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Nicht zu den öffentlichen Einrichtungen gehören öffentliche Sachen im Gemeingebrauch wie das gemeindliche Straßennetz, Sachen im Verwaltungsgebrauch wie das Verwaltungsgebäude, Dienstwagen oder der Bauhof sowie ausschließlich erwerbswirtschaftliche Betriebe der Gemeinde wie Mietshäuser, Ratskeller oder Brauereien[643].

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Hinsichtlich der Organisationsform hat die Gemeinde ein Wahlrecht aufgrund der ihr zustehenden Organisationshoheit, das sowohl die Auswahl zwischen öffentlich- oder privatrechtlichen Organisationsformen als auch die Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses erfasst[644]. Als öffentlich-rechtliche Organisationsformen kommen der nichtrechtsfähige Regiebetrieb, der zwar organisatorisch und haushaltsmäßig, gleichwohl rechtlich nicht verselbstständigte Eigenbetrieb und die rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts in Betracht. Als privatrechtliche Organisationsformen stehen die Personenvereinigungen und (Kapital-)Gesellschaften, insbesondere AG oder GmbH, zur Verfügung. Die Gemeinde kann eine solche juristische Person gründen oder sich daran beteiligen, sei es, dass sie alle Anteile in ihrer Hand behält (Eigengesellschaft), sei es, dass sie mit Privaten (gemischt-wirtschaftliches Unternehmen) oder anderen Verwaltungsträgern (gemischt-öffentliche Gesellschaft) kooperiert. Die Voraussetzungen im Einzelnen regelt das Kommunalwirtschaftsrecht. Schließlich kann sich die Gemeinde auch auf privatvertraglicher Basis bei Bau und Betrieb einer öffentlichen Einrichtung eines Verwaltungshelfers oder eines sog. Dienstleistungskonzessionärs bedienen. Für das Vorhandensein einer öffentlichen Einrichtung kommt es darauf an, dass die Gemeinde noch ausreichend Einwirkungsrechte gegenüber dem rechtlich selbstständigen Einrichtungsträger hat, also eine gemeindliche Verfügungsgewalt besteht, so dass man noch von einer gemeindlichen öffentlichen Einrichtung sprechen kann[645]. Insoweit ist entscheidend, dass die Gemeinde die Erfüllung des Widmungszwecks und des widmungsgemäßen Zugangs zur Einrichtung gewährleisten kann. Im Rahmen der freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten ist die Gemeinde auch berechtigt, eine öffentliche Einrichtung zu entwidmen und damit die Aufgabenwahrnehmung zu beenden[646].