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Aus Art. 28 Abs. 2 GG bzw. den entsprechenden Regelungen in den einzelnen Gemeindeordnungen[580] der Länder folgt eine „Generalermächtigung“ zum Erlass kommunaler Satzungen[581]. Diese allgemeinen Klauseln haben jedoch lediglich organisationsrechtliche Bedeutung, weil sie nicht den Anforderungen an den rechtsstaatlichen Parlaments- und Rechtsetzungsvorbehalt genügen. Davon ist die kommunale Rechtsetzung nicht freigestellt[582].

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Eingriffe in Freiheit und Eigentum des Bürgers erfordern insoweit eine Rechtsgrundlage, die über die allgemeine kommunale Satzungsautonomie hinausgeht[583]. Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht zum Parlamentsvorbehalt festgestellt, dass in grundrechtsrelevanten Fragen der staatliche Gesetzgeber selbst tätig werden muss[584]. Geboten sind danach gesetzliche Regelungen, aus denen Inhalt und Reichweite des Satzungsrechts ablesbar sind[585]. Insoweit kann schwierig zu bestimmen sein, wann eine Angelegenheit so wesentlich ist, dass sie per Satzung nicht geregelt werden kann und darf. Die Antwort kann erst nach gründlicher Abwägung der Interessen gegeben werden[586]. Einige spezielle Ermächtigungsgrundlagen zum Satzungserlass sind vor allem im Baurecht zu finden (§§ 10, 25, 132 BauGB), aber auch im Kommunalabgabenrecht (Satzungsvorbehalt für Kommunalabgaben), im Straßenrecht (Reinigungs- und Streupflichtsatzung) und im Gemeinderecht bezüglich Anschluss und Benutzung kommunaler Ver- und Entsorgungseinrichtungen (Abwasser-/Abfallsatzung)[587]. Soweit keine Grundrechtseingriffe mit dem Satzungserlass verbunden sind, bieten die genannten Generalermächtigungen eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage und es bedarf daneben keiner speziellen Rechtsgrundlage im Fachrecht[588].

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Kommunalverfassungsrechtlich ist der innerkommunale Gesetzesvorbehalt zu berücksichtigen, welcher erfordert, dass grundrechtsrelevante Entscheidungen im Aufgabenfeld der örtlichen Angelegenheiten von der Gemeindevertretung in Satzungsform und nicht lediglich in Verwaltungsrichtlinien der Gemeindeverwaltung getroffen werden[589].

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Schließlich gilt im kommunalen Satzungsrecht der Gesetzesvorrang, so dass die Gemeinden als Träger mittelbarer Staatsgewalt nach Art. 20 Abs. 3 GG an Recht und Gesetz gebunden sind und demnach kommunale Satzungen nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen dürfen[590].