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Die Ziele der Raumordnung sind wegen ihrer weitreichenden rechtlichen Bindungswirkung aus § 4 ROG und den fachgesetzlichen Vorschriften (Raumordnungsklauseln) von hoher Bedeutung. Der Begriff ist in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts[151] als „verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums“ definiert. Die Ziele sind generell-abstrakte Rechtsnormen und entfalten Außenwirkung[152]: Somit unterscheiden sie sich kategorisch von den Grundsätzen der Raumordnung, da für die Ziele der Raumordnung eine unmittelbare, strikte Pflicht zur Beachtung bei Planungen, Maßnahmen und Entscheidungen öffentlicher Stellen gem. § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 bis 3 ROG gilt. Für die Träger dieser Planungen und Maßnahmen gilt des Weiteren eine mittelbare Beachtungspflicht, da von der Einhaltung die Zulassung ihrer Vorhaben abhängt[153]. Sofern die öffentliche Stelle handelt, ist das festgesetzte Ziel somit einzuhalten[154], ohne dass diese Pflicht zur Beachtung der Ziele der Raumordnung in den jeweiligen raumrelevanten Fachgesetzen erneut statuiert werden müsste, wie es teilweise deklaratorisch erfolgt ist (z.B. in § 82 Abs. 1 S. 2 HS. 1 WHG). Weitere Pflichten zur Beachtung und Berücksichtigung der Ziele der Raumordnung ergeben sich aus § 4 Abs. 1 S. 2, Abs. 2, Abs. 3 ROG. Aus § 4 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 ROG folgt schließlich die grundsätzliche Zulässigkeit von Raumordnungsklauseln in Fachgesetzen, die über die Bindungswirkung des § 4 ROG hinausgehen, so z.B. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB, § 48 Abs. 2 BBergG oder § 47 Abs. 3 S. 2 BImSchG[155].

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Die Abgrenzung der in den Raumordnungsplänen festgelegten Ziele der Raumordnung zu den Grundsätzen der Raumordnung, die gem. §§ 3 Abs. 1 Nr. 3, 7 Abs. 1 ROG ebenfalls in Raumordnungsplänen zusätzlich zu den gesetzlich statuierten Grundsätzen festgelegt wurden, gestaltet sich dabei schwierig. Zwar sind Ziele und Grundsätze gem. § 7 Abs. 1 S. 4 ROG als solche in den Raumordnungsplänen zu kennzeichnen. Dieser Kennzeichnung kommt aber keine konstitutive Wirkung zu[156]. Abzustellen ist daher insbesondere auf das Merkmal der „abschließenden Abwägung“, da die Grundsätze der Raumordnung nur Vorgaben für Abwägungs- und Ermessensentscheidungen bilden. Die bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen (§ 7 ff. ROG) festzulegenden Ziele der Raumordnung konkretisieren dagegen diese allgemeinen Aussagen der Grundsätze im Rahmen der planerischen Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG, wobei die Festlegungen auch Gebiete bezeichnen können. Umgekehrt beeinflussen jedoch auch die öffentlichen und privatrechtlichen Akteure (§ 9 ROG) wiederum gem. § 7 Abs. 2 S. 2 ROG den Inhalt der Pläne (Gegenstandsbezogenes Gegenstromprinzip)[157]. Die Ziele der Raumordnung sind somit ihrer Natur nach „Letztentscheidungen“ und auf Grund der bereits erfolgten gesamträumlichen Abwägung konfliktfrei[158]. Im Einzelfall bleiben Abgrenzungen zwischen Grundsätze und Ziele der Raumordnung jedoch problematisch[159]. Dies gilt z.B. für die in § 7 Abs. 3 ROG näher bezeichneten Gebietsfestlegungen. Während die „Vorranggebiete“ nach § 7 Abs. 3 Nr. 1 ROG als Ziele der Raumordnung angesehen werden[160], werden Vorbehaltsgebiete nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ROG mehrheitlich als Grundsätze der Raumordnung betrachtet[161]. Auf Landesebene fällt auf, dass die Landesplanungsgesetze häufig keine Eignungsgebiete kennen, obwohl solche in § 7 Abs. 3 Nr. 3 ROG für Landesraumordnungspläne allgemein vorgesehen sind. Da es sich jedoch um eine Kannregelung handelt, ist dies unschädlich.

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Im Verhältnis zur Bauleitplanung sind die Ziele der Raumordnung allgemein der gemeindlichen Abwägung vorgelagert[162]. Deshalb müssen sie für den Adressaten (§ 1 Abs. 4 BauGB) bestimmt genug sein, also konkrete raumordnerische Entscheidungen für einen bestimmten Raum treffen. Dabei sind die Ziele der Raumordnung zwar lediglich Grundentscheidungen, die „tendenziell (…) auf weitere Konkretisierung angelegt“ sind[163]. Sie können jedoch nicht im Wege der Abwägung erneut überwunden werden. Materiell kann eine Vorgabe aber die Qualifikation zu einem Ziel der Raumordnung wegen Fehlens der weiteren Tatbestände des § 3 Abs. 1 verfehlen[164]. Insbesondere muss in sachlicher Hinsicht klar erkennbar sein, zu welchem konkreten Zweck oder für welche konkrete Maßnahme das Ziel aufgestellt wurde. Dies ist z.B. dann nicht mehr gegeben, wenn die Zielfestlegung in ihrem Regelungsgehalt nicht über den des § 35 Abs. 2, 3 BauGB hinausgeht, da die Zielfestlegung „funktionsscharf“ genug sein muss, um gem. § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB der „unmittelbaren Rechtsanwendung im Einzelfall zugänglich“ zu sein[165].

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Mangels Qualität einer Letztentscheidung und abschließender Abwägung ist den Anforderungen an die Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit einer Zielfestlegung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) auch nicht mit schlichten Soll- oder In-der-Regel-Formulierungen genüge getan[166]. Zwar können gem. § 6 Abs. 1 ROG von den Zielen der Raumordnung im Raumordnungsplan Ausnahmen festgelegt werden. Im Hinblick auf die Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit der Ziele müssen sich diese Ausnahmetatbestände jedoch zumindest auf Basis der Begründung des Ziels oder weiterer Auslegungen herleiten lassen[167]. Eine weitere Abweichungsmöglichkeit besteht unter relativ engen Voraussetzungen in dem Zielabweichungsverfahren nach § 6 Abs. 2 ROG[168]. Für die Raumordnungspläne des Bundes, auf die noch näher einzugehen sein wird, gelten bezüglich der Zielabweichung und der Bindungswirkung der Ziele die Sonderregelungen der §§ 5, 19 ROG.