Читать книгу Юстиция в государственном управлении. Сборник - Игорь Бовсуновский - Страница 9

Нормотворческая деятельность представляет собой научную и организационную деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию, толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов, осуществляемая на определенных принципах. [1] Эта деятельность тесно связана с понятием нормотворческого процесса. Правотворческая деятельность, как процесс создания общеобязательных норм поведения участников общественных отношений, осуществляется в формах, устанавливаемых государством. Основным видом такой деятельности является деятельность по подготовке и принятию нормативных актов.

Среди основных принципов нормотворческой деятельности можно выделить:

– принцип конституционности;

– принцип соответствия актов нижестоящих органов актам вышестоящих;

– принцип приоритета принципов международного права;

– принцип научности;

– принцип системности правового регулирования отношений.

К любому нормативному акту предъявляются следующие требования:

– соответствие принципам нормотворческой деятельности;

– согласованность нормативного акта с другими актами законодательства;

– принятие правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции;

– соответствие нормативного правового акта нормотворческой технике;

– внутренняя согласованность, логичность построения, и соответствие нормотворческой технике.

При изложении текста нормативного правового акта сначала размещаются более общие, а затем более конкретные положения. Термины и понятия, используемые в тексте нормативного правового акта, должны быть понятными и однозначными. При изложении правовых норм нормативного правового акта следует избегать как чрезмерно обобщенных, так и чрезмерно детализированных формулировок, а также дублирования нормативных предписаний и их множественности по одному и тому же вопросу. Названия нормативного правового акта, раздела, главы и статьи должны быть лаконичными, четко сформулированными и отражать их основное содержание. Изложение нормы нормативного правового акта должно быть лаконичным, преимущественно утвердительным и в настоящем времени. Нормативные предписания о порядке вступления в силу нормативного правового акта, об изменении и дополнении, о признании утратившими силу нормативных актов, а также поручения государственным органам излагаются в виде заключительных положений нормативного акта.

Особенности порядка подготовки проектов различных видов нормативных правовых актов, технико-юридические требования к их оформлению, а также правила подготовки проектов нормативных правовых актов, определяются Правилами подготовки проектов нормативных правовых актов.

1 Планирование нормотворческой деятельности, включающая в себя разработку концепций совершенствования законодательства государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов, и ежегодных планов подготовки законопроектов, утверждаемых Главой государства. Здесь стоит отметить подход именно «пакетного принципа подготовки документов». Так, по мнению Министра юстиции Республики Беларусь, – О. Л. Слижевского, «подготовка проектов актов меньшей юридической силы в пакете с проектами законодательных актов позволит увидеть правовое регулирование в комплексе, избежать пробелов, коллизий положений нормативных правовых актов, несогласованности правовых норм и, как следствие, усовершенствовать правовое регулирование и правоприменение». [2]

2 Нормотворческая инициатива, осуществляемая путем предложения в Центр законодательства и правовых исследований о подготовке законопроектов на следующий календарный год;

3 Подготовка проекта нормативного акта, которая включает в себя рассмотрение предложения и принятие решения по подготовке проекта, его организационно-техническое и финансовое обеспечение подготовки, сбор необходимых материалов и информации, разработку концепции, составление текста самого проекта, согласование проекта и проведение юридической и иных необходимых экспертиз.

Обязательная экспертиза правового акта, входящая в эту стадию нормотворческого процесса, подразумевает под собой юридическую и криминологическую экспертизы. Порядок проведения обязательной юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов определяется Постановлением Правительства «Об обязательной юридической экспертизе нормативных правовых актов», [3] а криминологической – Положением «О порядке проведения криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь», утвержденным Указом Главы государства. [4]

4 Принятие нормативного правового акта, – стадия нормотворческого процесса, включающая в себя этап, когда нормотворческий орган по результатам рассмотрения проекта нормативного правового акта может одобрить или отклонить проект нормативного акта, отложить его принятие на определенный срок, или вовсе возвратить проект на доработку с указанием своих замечаний и предложений. Так, согласно данным официального сайта Национального правового интернет-портала Республики Беларусь, [5] количество нормативных правовых актов, зарегистрированных в национальном реестре правовых актов, за 2018 год составляет 10117 шт., 2017 г. – 10442 шт., 2016 г. – 10815 шт.

5 Включение в Национальный реестр правовых актов, в результате чего нормативным актам присваиваются регистрационные номера Национального реестра правовых актов Республики Беларусь;

6 Официальное опубликование, где нормы акта доводятся до всеобщего сведения путем воспроизведения текста нормативных правовых актов в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и иных официальных изданиях, определяемых Президентом Республики Беларусь.

Нормотворческие органы направляют проекты своих актов для проведения обязательной юридической экспертизы в Министерство юстиции, в структуре которого юридическую экспертизу осуществляет Главное управление обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов. В составе данного Главного управления находятся два управления: Управление обязательной юридической экспертизы и методологии ее проведения и Управление контроля и обязательной юридической экспертизы. Более подробно об этих Управлениях несколько ниже.

Нормотворческая деятельность подразумевает под собой регулирование общественных отношений во многих сферах государственного управления. Так, проведение обязательной юридической экспертизы, дача заключений по проектам постановлений Правительства, согласование проектов законов, декретов и указов Президента, участие в подготовке заключений по проектам международных и инвестиционных договоров, а также разработка проектов законодательных актов, выполняет Главное управление нормотворческой деятельности в сфере экономики и экологии. Наряду с этим, оно реализует функцию по правовому обеспечению нормотворческой деятельности Президента, Парламента, и Правительства, координацию нормотворческой работы в системе органов государственного управления, подчиненных Правительству. Оно включает в себя:

1 Управление правового регулирования гражданских, экологических отношений, лицензирования и внешнеэкономической деятельности (гражданское, банковское законодательство, сфера инвестиций, международное частное право, и хозяйственная деятельность);

2 Управление правового регулирования бюджетно-финансовых отношений и налогообложения (бюджетное, налоговое, таможенное законодательство, а также вопросы торговли, транспорта, строительства и связи).

Еще одно Управление, которое специализируется в области правового обеспечения нормотворческой деятельности Президента, Парламента, и Правительства, а также рассматривает вопросы, входящие в сферу правового регулирования законодательства об основах конституционного строя, о статусе Президента, органах обеспечения его деятельности, органах законодательной власти, органах судебной власти, правоохранительных органах, органах надзора и контроля, органах и учреждениях юстиции, а также статусе органов исполнительной власти, о местном управлении и самоуправлении, уголовном, гражданском, хозяйственном, законодательства в области обеспечения национальной безопасности, а также охраны общественного порядка, и вопросы избирательного законодательства, – Главное управление нормотворческой деятельности в сфере государственного строительства. Оно включает:

1 Управление правового регулирования конституционного строительства и правоохранительной деятельности (основы конституционного строя, избирательное право, национальная безопасность, административное и уголовное право);

2 Управление правового регулирования социальной деятельности государства (семейные правоотношения, здравоохранение, образование, жилищные отношения и занятость).

На сегодняшний день, основной проблемой института правотворчества является проблемы множества отсылочных норм. Так, ст.23 Закона «О нормативных правовых актах» установлены общие требования, предъявляемые к нормативным актам: речь идет о прозрачности и однозначности терминов, и о внутренней согласованности и т. д. Однако, все хорошо только в теории, т.к. с практической стороны значительная часть нормативных актов содержит очень много отсылочных норм, следовательно, эти акты не становятся законами прямого действия, а большое количество отсылочных норм, хоть на первый взгляд, и должно решить проблему прозрачности норм, однако это приводит все к большей казуистичности системы. Здесь стоит сделать небольшой вывод о том, что отсылочные нормы особенно актуальны лишь для прозрачности и четкого понимания определенных терминов, хотя такое решение и не совсем однозначно.

Еще одной проблемой института нормотворческой деятельности, является проблема публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов, принимаемых в порядке эксперимента. Так, подлежат публичному обсуждению проекты нормативных актов, «устанавливающие новые либо принципиально изменяющие существующие подходы к правовому регулированию определенной сферы общественных отношений; проекты актов законодательства, которые могут оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности; иные проекты… подлежащие публичному обсуждению по поручению Президента…» (п.2 Положения «О порядке проведения публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов»). [6] Однако, согласно этого же Положения, не подлежат публичному обсуждению проекты нормативных актов, затрагивающих вопросы налогового законодательства, денежно-кредитной политики, государственных секретов, обороны и национальной безопасности, а также срок подготовки которых менее 15 дней (по поручению Президента, его Администрации, или Правительства). Однако, так как нормотворческий орган с согласия Главы государства вправе принять нормативный акт в порядке эксперимента, ограничивая его действие во времени, определенной территорией или по кругу лиц, либо делегировать такие полномочия иным нормотворческим органам (ст.12 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»), то разумно включить отсылку на нее в абз.5 п.2 Положения «О порядке проведения публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов». Это позволит дать правовой системе страны определенную степень большей легитимности, в результате чего нормы принимаемого акта можно несколько скорректировать, если это представится необходимым после проведения публичного обсуждения такого проекта, в противном случае, это может привести к некоторой дестабилизации общественного мнения, а в будущем может иметь реальный вес на государственно-значимых мероприятиях (например, выборах). Другими словами, чтобы не рисковать, и усиленно не следить за возникающими последствиями применения норм принимаемого в порядке эксперимента нормативного правового акта, лучше выставлять такой нормативный акт на общественное обсуждение на Национальном центре правовой информации Республики Беларусь, и до вступления документа в законную силу, при необходимости скорректировать его положения. Таким образом, абз.5 п.2 Положения «О порядке проведения публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов», необходимо добавить и изложить в следующей редакции: «проекты нормативных правовых актов, принимаемых в порядке эксперимента в соответствии со ст.12 Закона «О нормативных правовых актах».

Согласно данных заседания коллегии Министерства юстиции Республики Беларусь от февраля 2018 года, существует еще одна небольшая проблема. Она заключается в том, что «С введением электронного документооборота и сокращением сроков направления актов на экспертизу системно стали заметны факты нарушения установленных законодательством сроков принятия актов. Теперь очевидно, что причиной запоздалого вступления актов в силу является не длительная экспертиза, а недолжная и несвоевременная организация работы государственных органов. Как следствие, появляются проблемы, связанные с необходимостью поиска способов распространения принятых с опозданием актов на уже начавшиеся отношения, что недопустимо, в силу Закона Республики Беларусь „О нормативных правовых актах“, особенно когда это связано с увеличением финансовой нагрузки на граждан и юридических лиц». [7]

Таким образом, институт правотворчества является фундаментом всей законодательной системы. Его постоянное развитие и ежедневное совершенствование позволяет поддерживать допустимый уровень законодательного развития. Проблема действительно актуальна. Ведь, то же обновление норм права с помощью кодификации, занимает куда большее время, нежели принятие Декрета Главы государства. Ведь, с практической стороны, все принятые декреты являются временными, а это значит, что они имеют преимущество перед законодательством, кроме Конституции. Отсюда и большая казуистичность правовых норм в регулировании тех или иных правоотношений. Однако, по результатам статистических данных, приведенных несколько выше, можно сделать небольшой вывод, что в результате постоянного совершенствования законодательства, принимается все меньшее число законодательных актов, а значит национальное законодательство все меньше нуждается в правовом обновлении, и нормы права на достаточном уровне регулируют те или иные общественные отношения.

[1] О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь, 10 января 2000 г., №361-З // Консультант Плюс: Беларусь Технология Проф. [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – Минск, 2019.

[2] Слижевский, О. Пакетный принцип подготовки проектов нормативных правовых актов: преимущества и подходы к реализации / О. Слижевский // Журнал «Юстиция Беларуси»: научно-практический журнал. – 2018. – №3. – С. 10.

[3] Об обязательной юридической экспертизе нормативных правовых актов: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 23 сентября 2006г., №1244 // Консультант Плюс: Беларусь Технология Проф. [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. – Минск, 2019.

[4] Положение о порядке проведения криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь: утверждено Указом Президента Республики Беларусь, 29 мая 2007 г., №244 // Консультант Плюс: Беларусь Технология Проф. [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. – Минск, 2019.

[5] Информация о количестве правовых актов, зарегистрированных в Национальном реестре правовых актов [Электронный ресурс] // Нац. правовой интернет-портал Респ. Беларусь. – Режим доступа: http://pravo.by/natsionalnyy-reestr/sistema-ucheta/statistika. – Дата доступа: 25.04.2019.

[6] Положение о порядке проведения публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов: утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь, 28 января 2019 г., №56 // Консультант Плюс: Беларусь Технология Проф. [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. – Минск, 2019.

[7] Заседание коллегии Министерства юстиции Республики Беларусь // Журнал «Юстиция Беларуси»: научно-практический журнал. – 2018. – №2. – С. 13.