Читать книгу Los efectos de la reelección legislativa - Iliana Rendón Arias - Страница 10

Los sistemas electorales de composición mixta nos dicen Calvo y Escolar (2003, p. 2) “son atractivos porque combinan los principios de representación mayoritarios y proporcionales, asegurando así, simultáneamente, la personalización de candidaturas y la incorporación de mayorías”.

La combinación de principios de elección en el sistema electoral de composición mixta nos dice Stoffel (2014) pone de manifiesto los distintos incentivos provenientes de los principios de elección. Señala que los diputados de representación proporcional siempre dependerán más de su partido para conservar su carrera política dado que en la mayoría de los sistemas electorales de composición mixta las listas son cerradas. Mientras que los legisladores de mayoría:

necesitan invertir en actividades y en personal para llevar a cabo sus campañas en el distrito o para atender a los ciudadanos durante su mandato. La asignación de recursos, que depende del partido, afecta su futuro político. No obstante, en un sistema electoral de composición mixta, los legisladores de mayoría sirven a dos principales: al partido si su intención es reelegirse por listas cerradas de representación proporcionar, o al electorado cuando su meta es reelegirse por el mismo escaño (Stoffel, 2014, p. 79).

Carey y Shugart (1995), en su estudio acerca de los incentivos y el ejercicio del voto personal, analizan al sistema de partidos como variable dependiente y al sistema electoral como variable independiente. Nos muestran la incidencia de las reglas electorales sobre los incentivos de los candidatos y de la reputación de los partidos políticos. Los autores contraponen la reputación personal a la reputación de partido, ya que la primera está basada en el voto personal, y la segunda en la disciplina y cohesión partidarias, cuando la carrera de los legisladores depende de la dirigencia del partido.

Carey (2006) señala que algunos autores que coinciden con la literatura acerca del comportamiento y la ambición política parten de la premisa de que los políticos están motivados por el deseo de reelegirse. Sin embargo, con frecuencia existe una tensión entre los intereses electorales individuales de los legisladores que aspiran a un cargo bajo la etiqueta del partido.

La importancia de la etiqueta del partido también es retomada por Smith (2009) y nos explica que esta variable es relevante cuando el partido tiene un buen nivel de aceptación entre el electorado y la reputación del candidato no es tan fuerte, es decir, la reputación del partido es mayor que la reputación individual. En este escenario, los legisladores podrían impulsar en mayor medida las metas del partido en contraposición a las metas individuales. No obstante, si los niveles de competencia intrapartidaria se incrementan, es probable que la reputación personal cobre importancia y entonces los legisladores persigan metas individuales con el fin de aumentar su reputación personal al interior del partido.

Ames (2000, p. 33) en su análisis de la legislatura brasileña explica que:

Aún [sic] en los casos en que la identidad partidaria es débil (que es sin duda el caso de Brasil), muchos votantes tienen al menos una vaga concepción de los partidos y de sus antecedentes y, por ende, la reputación afecta las probabilidades de reelección. Los legisladores necesitan del partido para aprovechar los vaivenes electorales partidarios.

Nacif (2002) señala que cuando la reelección legislativa está prohibida, los legisladores dependen de la reputación de su partido para obtener puestos políticos y avanzar en su carrera profesional. En ausencia de reelección legislativa consecutiva, los políticos carecen de incentivos electorales que los impulsen a ir en contra de la línea de su partido, por lo que la disciplina y la cohesión partidarias se ven beneficiadas. En este estadio, los legisladores no son responsables de sus acciones ante el electorado, sino que es el partido político quien las asume.

La reelección legislativa es un elemento importante para la calidad de la democracia[1] debido a que “los ciudadanos tienen la oportunidad de evaluar la actuación de los representantes, ya que tienen una percepción relativamente precisa de sus propios intereses y necesidades” (Diamond y Morlino, 2005, p. 13). Las elecciones, nos dice Powell (2000, p. 4) “establecen conexiones que obligan, en gran medida, a los políticos a poner atención en los ciudadanos y sus necesidades”. La evaluación ciudadana es un incentivo para que los legisladores consideren las preferencias ciudadanas en la toma de decisiones, que pueden estar contrapuestas a las preferencias del partido.

Przeworski, Stokes y Manin (1999) nos explican que la evaluación ciudadana hacia la actuación de los representantes se da en dos momentos: a) el primero es durante el proceso electoral. En las campañas, los candidatos emiten sus propuestas y promesas, explicando a los electores cómo se verán beneficiados con estas. Entonces, los electores seleccionan a los candidatos con las propuestas que más se acercan a sus preferencias; b) el segundo momento es cuando los representantes son responsables de sus decisiones y de las políticas implementadas. El elector evalúa el desempeño del representante a partir de su actuación llevada a cabo en los periodos previos a la elección.

En el primer momento, estamos frente a una evaluación ciudadana prospectiva que está relacionada con prever la capacidad de respuesta y con la responsabilidad de los legisladores respecto a las necesidades y demandas ciudadanas (answerable y responsiveness). El segundo momento corresponde a una evaluación ciudadana retrospectiva que, si bien está relacionada también con la capacidad de respuesta ante las demandas ciudadanas, los representantes son responsables de sus acciones y los electores pueden sancionar la conducta y las decisiones de estos a través de mecanismos de rendición de cuentas vertical[2] (accountability).

Las elecciones constituyen un mecanismo de rendición de cuentas vertical, ya que el elector puede premiar o sancionar a los candidatos a partir de realizar una evaluación del desempeño previo del representante. Como mencionan Przeworski, Stokes y Manin (1999, p. 10) “las elecciones constituyen mecanismos contingentes de renovación de la rendición de cuentas, con sanciones ampliadas o no, que permiten la permanencia de los representantes electos”.

La importancia de la reelección legislativa estriba en que el ciudadano cuente con la oportunidad de realizar evaluaciones prospectivas y retrospectivas de los legisladores, y también que tenga la capacidad de sancionar o de premiar con su voto las políticas implementadas y las acciones realizadas por sus representantes. Por ello, es relevante señalar que las reglas electorales constituyen un sistema de incentivos que determinan el comportamiento político.

No obstante, para que la evaluación retrospectiva pueda realizarse y, con ello, la rendición de cuentas sea efectiva, es necesaria la transparencia y el acceso a la información del desempeño legislativo. Schedler (2004, p. 12) explica que la rendición de cuentas tiene tres pilares: “información, justificación y castigo”. La información, siguiendo a Schedler (2004), es la oportunidad que el ciudadano tiene de acceder a los hechos realizados por el representante; la explicación está relacionada con la justificación de las decisiones y acciones del representante, es decir, la argumentación de los hechos. Por lo tanto, la información es la transparencia de los hechos, mientras que la explicación es la transparencia de las razones.

El castigo, refiere Schedler (2004, p. 15), es la “dimensión punitiva de la rendición de cuentas”, relacionada con el enforcement que implica no solo el cuestionamiento de las acciones de los representantes sino el castigo del comportamiento y de las decisiones de estos: “implica que los que rinden cuentas no solamente nos cuenten qué han hecho y por qué, sino que también asuman las consecuencias de sus actos”.

Sin transparencia de razones ni de hechos, nos dicen Diamond y Morlino (2005, p. 20), los representantes tienen amplias oportunidades para eximirse de cualquier responsabilidad, “justificando los resultados negativos con acontecimientos imprevistos o aprovechándose de una prensa favorable para influir en la opinión pública, y por ende, en el castigo”. Es por ello que, por muy complejo que sea, señala Schmitter (2005, p. 18) la rendición de cuentas, y con ella la responsabilidad, debe institucionalizarse. Esto quiere decir que “debe ser integrado un conjunto de reglas preestablecidas y comprendidas mutuamente entre los ciudadanos y los gobernantes como lo son las constituciones o códigos legales”.

Es importante considerar que la rendición de cuentas no se acota en lo legal, es más, la rendición de cuentas política no es igual a la rendición de cuentas legal. Siguiendo a Schmitter (2005), con la rendición de cuentas política los representantes pueden ser investigados por sus actos y por sus decisiones políticas, no solo por violar leyes existentes, sino también por actos de omisión: los ciudadanos pueden pedir argumentos y/o castigar al representante respecto a decisión pasiva en un tema relevante para ellos.

La reelección legislativa permite al ciudadano evaluar a sus representantes, lo que constituye un pilar para la calidad de la democracia. No obstante, Diamond y Morlino (2005, p. 21) nos dicen que “entre los electores, la disciplina es considerada más importante que la rendición de cuentas, a nivel parlamentario”. Por medio de la disciplina partidaria se logran coaliciones y se pactan acuerdos que son esenciales para la gobernabilidad. Pero, en presencia de reelección legislativa, los representantes se encuentran en la disyuntiva de atender las necesidades del electorado o disciplinarse con la agenda política de su partido.

La decisión de los representantes dependerá esencialmente de dos variables: la reputación personal y la del partido, que son indicadores del grado de autonomía o vulnerabilidad de un legislador. Ames (2000) señala que la autonomía es una variable importante que nos permite identificar el grado de vulnerabilidad y de dominio de los legisladores frente al electorado: una medida de vulnerabilidad es la posición en la lista del partido:

un diputado que ocupa la primera posición de la lista tiene un grado mucho más alto de libertad de acción que un diputado que queda al final. Los diputados que obtienen una mayor proporción de los votos emitidos para los candidatos de su partido o que tienen mayor antigüedad son también más autónomos (Ames, 2000, p. 38).

El argumento del autor antes citado esclarece el vínculo entre la reelección legislativa y el comportamiento de los legisladores mediante las variables “grado de autonomía” y “grado de vulnerabilidad” que son explicativas de la reputación personal y de la del partido. Este argumento es cercano a la idea del legislador autónomo de Bejar (2006) y Valencia (2005), quienes resaltan la importancia de la comunicación entre el legislador y su electorado en presencia de reelección consecutiva (conexión electoral).

Los trabajos de Morgenstern (2003), Carey y Shugart (1995) y Nacif (2002) también aportan elementos para identificar el vínculo entre la reelección consecutiva y el comportamiento legislativo a partir del análisis de los principios de elección y su relación con el grado de control de los liderazgos de los partidos sobre las nominaciones y el orden de las listas de los candidatos.

De estos trabajos mencionados, específicamente el estudio de Carey y Shugart (1995) nos ayuda a entender el efecto de la reelección consecutiva en el actuar parlamentario por medio de tres variables: a) grado de control de los líderes del partido; b) tipos de voto, y c) magnitud del distrito.[3] Los autores muestran un método que permite estimar el valor relativo de la reputación personal de los legisladores y de los candidatos a puestos legislativos, frente a la reputación del partido.

La magnitud de distrito es una variable que analizan por separado. Los autores explican que metodológicamente existen dos motivos que llevan a darle un trato aislado a dicha variable: la magnitud de distrito, a diferencia de las dos restantes, es una variable de intervalo natural y tiene la propiedad de que la dirección de sus efectos depende del valor de las otras variables. El segundo motivo es referente a la manera en que la variable “magnitud de distrito” afecta la reputación personal. ¿Cómo se da el mecanismo entre la magnitud del distrito y la reputación personal?

Carey y Shugart (1995) retoman el argumento de Lancaster (1986) para explicar que a medida en que los distritos se hacen más grandes —tanto en magnitud como en área—, la reputación personal disminuye (incluyendo el pork-barrel).[4] Sin embargo, Carey y Shugart (1995) agregan un elemento importante que no es tomado en cuenta por Lancaster (1986): la reputación personal disminuye en distritos grandes siempre y cuando no exista competencia intrapartidaria. Dicho en otras palabras, sin competencia intrapartidaria, a medida que el número de candidatos crece en una lista electoral dada, la importancia relativa de cada candidato y su reputación personal disminuyen. Para ilustrar el argumento, señalan como ejemplo el sistema de representación proporcional con listas cerradas: como la magnitud crece en el sistema de listas cerradas, la reputación del partido político domina las reputaciones personales de los miembros de la lista.

Carey y Shugart (1995) nos dicen que la relación se invierte cuando el grado de control de los líderes de los partidos políticos sobre las candidaturas y sobre la posición en la lista de candidatos es bajo. Cuando la relación se invierte estamos en presencia de otras fórmulas de asignación o de sistemas electorales (listas abiertas,[5] listas múltiples[6]), donde la reputación personal aumenta en la medida en la que crece la magnitud de los distritos, debido a que varios candidatos de un mismo partido político compiten entre sí por los votos y los escaños. Hay incentivos para aumentar la reputación personal frente a la reputación del partido.

Entonces, en un distrito grande sin competencia intrapartidaria el liderazgo del partido político está fortalecido mediante el control de las nominaciones y del orden de los candidatos en la lista. En este caso, la importancia de la reputación personal disminuye y estas características pueden observarse en el sistema electoral de representación proporcional con listas cerradas. Si la reputación personal no es relevante, existe mayor dependencia de la carrera del legislador hacia su partido político, ya que el liderazgo de este controla las nominaciones y el orden en las listas cerradas. En este caso el electorado vota por la lista y no por el candidato, y además no tiene oportunidad de modificar dicha lista según sus preferencias. Por ello se espera que aumenten los comportamientos que respaldan la línea del partido político, como la disciplina y la cohesión partidarias, y que disminuyan aquellos que fomentan la reputación personal, como la asistencia puntual a las sesiones del Pleno: “la medida en que cada uno de los integrantes de un grupo parlamentario acata las directrices del partido y subordina las preferencias personales o el interés de sus electores al momento de votar es un indicador de su dependencia o su independencia” (López y Loza, 2002, p. 10).

Ahora bien, con un distrito de gran magnitud en presencia de competencia partidaria el liderazgo del partido político no estaría fortalecido porque no dispone de los atributos antes mencionados para controlar las nominaciones y el orden de las listas que pueden ser abiertas, fórmulas personales, únicas o plurales. El electorado tiene la posibilidad de cambiar el orden de los candidatos en las listas e influir en su nominación, por lo que su voto es personal. La reputación personal es relevante, así como las acciones que ayuden a conservarla. Por ejemplo, mantener un porcentaje alto de asistencia legislativa que coadyuve a fomentar una buena imagen del representante frente al electorado. Las acciones que ayudan a fomentar la reputación personal podrían incidir en la disminución de la disciplina y cohesión partidarias.

Con respecto a la magnitud pequeña de distrito, Carey y Shugart (1995, p. 419) no profundizan en el tema. Sin embargo, dan elementos para establecer que este tamaño de distrito es indiferente a la variación de la competencia intrapartidaria debido al particularismo que impulsa el desarrollo de la reputación personal.

Si bien Carey y Shugart (1995) otorgan elementos importantes para determinar la influencia del sistema electoral en la reputación personal, lo hacen solamente para el caso del sistema de representación proporcional en presencia de reelección legislativa sin adentrarse en el análisis de los efectos de los sistemas de mayoría o de los sistemas mixtos.

Cox (2004, p. 77) explica que en los sistemas de mayoría “los ciudadanos votan por candidatos y no por listas”. Los distritos en este sistema de elección son uninominales, que se caracterizan por un sufragio por votante, no hay listas ni cárteles sino candidatos. En la definición de Payne, Zovatto, Carrillo y Allamand (2003) acerca de los sistemas de mayoría, encontramos características que relacionan a este tipo de sistema con la importancia de la reputación personal:

La relación es cercana y directa en un sistema de mayoría simple en el que cada distrito elige un único representante: los ciudadanos pueden elegir al candidato particular que consideren que los representará mejor y recompensar o sancionar a quien alcance el cargo, de acuerdo con su desempeño. Esto significa que el sistema recompensa a los candidatos y representantes elegidos cuando centran su atención en alcanzar y mantener el apoyo de sus electores” (Payne et al., 2003, p. 93).

El voto personal y el acercamiento con el electorado fomentan la importancia de la reputación personal en este sistema de elección. Sin embargo, la tensión entre la reputación personal y la de partido sigue representando un conflicto potencial entre los políticos individuales y los líderes de los partidos en los distritos (Carey y Shugart, 1995). Este conflicto puede depender de dos factores: la reputación personal inicial del legislador y la manera en que nominan los partidos.

Recordemos el argumento de Ames (2000) donde señala que la autonomía es una variable importante que nos permite identificar el grado de vulnerabilidad y de dominio de los legisladores frente al electorado: una medida de vulnerabilidad es la posición, posterior a la elección, en la lista del partido, y una medida de autonomía es el dominio del electorado.

La reputación inicial del legislador está determinada por el dominio del electorado, donde el dominio se refiere a la situación “cuando un diputado obtiene un alto porcentaje de los votos totales emitidos en los municipios que son importantes para él, y, por ende, ese diputado domina” (Ames, 2000, p. 38).

Pensemos en un escenario de sistema de mayoría donde el voto del electorado es por una persona y no por una lista. El sistema de recompensas castiga o premia a los candidatos y representantes elegidos cuando centran su atención en alcanzar y mantener el apoyo de sus electores (Payne et al., 2003). En este escenario, un legislador dominante no teme a la competencia intrapartidaria o interpartidaria, porque “si cambia de partido, sus electores cambiarán con él” (Ames, 2000, p. 38). Por lo tanto, cuando un legislador es dominante posee un mayor grado de autonomía con respecto a su partido.

Si la importancia de la reputación personal del legislador aumenta, la importancia de la etiqueta de partido y de la reputación del partido disminuyen. En ese sentido, la relación entre la reputación personal y la reputación del partido político es inversamente proporcional.

Carey (2006) en su estudio sobre la reelección en los casos de Venezuela, Costa Rica y Estados Unidos de América introduce una variable independiente que incide en la relación entre la reelección legislativa y la carrera política de los legisladores: los límites a la reelección.

En los sistemas democráticos, los políticos que aspiran a reelegirse dependen de dos grupos principales: el electorado y la dirigencia de su partido (Carey, 2006; Manin, 1997; Pitkin, 1985). Las reglas electorales en las democracias “estructuran la medida en que el éxito electoral depende del apoyo de los electores o de los líderes del partido” (Carey, 2006, p. 139).

La teoría del selectorado indica que hay un grupo pequeño en los partidos políticos, digamos la élite partidista, que se encarga de expresar una preferencia sobre los candidatos que contenderán en las elecciones. Esta élite es la encargada de asignar los recursos políticos y económicos para garantizar que los candidatos titulares puedan permanecer en el poder, es decir, en la coalición ganadora. Este grupo o élite es conocida como “selectorado” (Bueno de Mesquita et al., 2003, p. 57). Si el selectorado provee los recursos necesarios a los candidatos preferidos, entonces los miembros de los partidos políticos harán lo posible por estar dentro de las preferencias del selectorado y convertirse en la coalición ganadora.

Carey (2006) explica que, en ausencia de límites a la reelección, la dependencia relativa de los legisladores hacia los dos principales está determinada por la fortaleza en el liderazgo del partido político, es decir, del selectorado. Esta variable cuenta con cuatro atributos:

a) el control que los líderes tienen sobre el acceso de los candidatos a las boletas electorales; b) los sufragios que se emiten en favor de los partidos o de candidatos individuales; c) que los votos para cualquier miembro de un partido sean compartidos con todos los candidatos de ese partido de su distrito, y d) el número de escaños disponibles para cada distrito electoral (Carey, 2006, p. 140).

Carey (2006, p. 140) señala que los límites de la reelección eliminan la posibilidad de hacer carrera en el Congreso. Por ello, independientemente de las variables propias de los incentivos electorales, “los límites eliminan la posibilidad de que el futuro profesional dependa del electorado y, en potencia, hacen a los partidos políticos más importantes para las perspectivas profesionales de los legisladores”. Sin embargo, especifica acertadamente que “los límites del periodo de reelección reorientan mas no reducen el impacto que la ambición personal de los legisladores tiene sobre su comportamiento político” (Carey, 2006, p. 139).