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GRÁFICO 2: ESPECTRO DE OPERACIONES MILITARES12

Esto incluye fuerzas nucleares preparadas para disuadir el uso de esas armas, y si fuese necesario, emplear esas armas para ganar un conflicto nuclear. Además de esa desastrosa posibilidad, Estados Unidos también tiene que mantener y modernizar sus capacidades convencionales de tierra, mar y aire, y al mismo tiempo, desarrollar nuevas capacidades en los dominios del ciberespacio y el espacio. En otro punto del espectro de conflicto, Estados Unidos tiene que desarrollar fuerzas militares capaces de efectuar operaciones de conflicto limitado, incluyendo la conducción de la guerra irregular. Cabe destacar que en el hemisferio occidental es mucho más probable la guerra irregular que la guerra convencional. Además, Estados Unidos tiene que tener fuerzas armadas que puedan dar apoyo a sus contrapartes para auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas, aspectos de desarrollo nacional y acciones cívicas, como así también en materia de asesoría y adiestramiento.

Mientras los estrategas estadounidenses se enfocan en las acciones de China en el Mar del Sur de China, las acciones de Rusia en Crimea y Ucrania, el creciente poderío nuclear de Corea del Norte y las ambiciones de Irán basadas en el terrorismo, prestan menos atención en las actividades de estos actores en el hemisferio occidental. No es que los estrategas estadounidenses ignoren las actividades económicas, diplomáticas y de seguridad que se realizan a través de la región, pero no hay evidencia de que exista un entendimiento profundo del vínculo entre las actividades de China y Rusia en el hemisferio y las estrategias geopolíticas de estas dos potencias globales. Más aún, la falta de acciones integradas del gobierno de Estados Unidos para enfrentar las incursiones de estos actores extrarregionales sugiere la falta de una comprensión adecuada de las estrategias que China, por su parte, y Rusia, por la suya, están implementando a nivel global, y sobre todo en esta región.

La superioridad militar convencional de Estados Unidos ha ocasionado que China y Rusia busquen evitar una confrontación directa con las Fuerzas Armadas estadounidenses cuando sea posible, por lo menos a corto plazo. Sin embargo, eso no implica que esos países no vayan a competir con Estados Unidos. Sí lo harán, pero de manera no convencional y asimétrica, utilizando otras formas y medios para lograr sus objetivos. Cada actor, por su parte, tiene sus propias técnicas para alcanzar sus intereses. Es importante subrayar la relevancia histórica del pensamiento estratégico chino, influido por una cultura de taoísmo de una civilización de más de 3.000 años, ejemplificado en las enseñanzas de Sun Tzu. Empleando estrategias del libro clásico “Arte de la guerra”, de Sun Tzu, el Partido Comunista Chino aplica la lección de que la mejor estrategia es atacar a la estrategia del enemigo. Reconociendo que la fuente del poder estadounidense es su economía, China está utilizando su poderío económico, adquirido, en parte, por su capacidad de inteligencia para robar propiedad intelectual, y también para influir e intimidar a países en todo el mundo. Por su lado, Rusia maneja conceptos refinados durante la Guerra Fría con la doctrina de Gerasimov o Antimov, que implican utilizar propaganda y desinformación, y los adapta a la actualidad manipulando internet y otros medios sociales.

El punto importante a resaltar es que China y Rusia actúan de manera irregular (no convencional) y asimétrica con el objetivo de alcanzar metas estratégicas en la región, y Estados Unidos no ha sido capaz de actuar de una manera efectiva para contrarrestar las acciones de estos dos adversarios. Dicho esto, la respuesta a las amenazas a la seguridad nacional que representan las acciones de China y Rusia en este hemisferio no se logra a través del uso de las fuerzas armadas en una primera instancia. De manera semejante que China y Rusia utilizan otros instrumentos de poder en sus estrategias, Estados Unidos debería desarrollar una estrategia integrada, utilizando sus propios instrumentos de poder para salvaguardar sus intereses, y no simplemente actuar de manera reactiva. Al contrario, Estados Unidos debería reconocer la importancia de la región y actuar para protegerla para el bienestar de todos los ciudadanos del hemisferio.

La buena noticia es que ya hay analistas estadounidenses que estudian las acciones de China y Rusia. Escribiendo a finales de 2007, mi colega Frank Hoffman expresó lo siguiente:

… las contingencias futuras probablemente presentarán amenazas combinadas o híbridas únicas que están específicamente diseñadas para atacar las vulnerabilidades de Estados Unidos. En lugar de retadores distintos con enfoques fundamentalmente diferentes (convencional, irregular o terrorista), podemos esperar enfrentar competidores que emplearán todas las formas de guerra y tácticas, tal vez simultáneamente. La actividad criminal también puede considerarse parte de este problema, ya que desestabiliza aún más al gobierno local (…) al socavar el Estado anfitrión y su legitimidad13.

Para los propósitos de los países del hemisferio occidental, el análisis de Hoffman es bastante útil. Hace más de una década supo que China y Rusia iban a emplear todas las formas de guerra simultáneamente, y que el crimen transnacional también estaría incluido en este concepto de amenazas híbridas.

La mala noticia es que, a pesar de la comprensión académica y analítica de que muchos actores estatales están utilizando las tácticas de la guerra híbrida, los tomadores de decisiones estadounidenses no han priorizado el desarrollo de una estrategia que tome en cuenta esta realidad. Lo interesante es que hasta al nivel del secretario de Defensa se reconoció esto:

En el pasado he expresado frustración por las prioridades de la burocracia de defensa y la falta de urgencia cuando se trata de conflictos actuales, lo que para muchos en el Pentágono ha sido lo de siempre, en lugar de una situación de guerra y una mentalidad de guerra. Cuando me refería a “Next-War-itis”, no estaba expresando oposición a pensar y prepararme para el futuro. Sería irresponsable no hacerlo, y la abrumadora mayoría de las personas en la industria del Pentágono, los servicios y la defensa hacen precisamente eso. Mi punto es simplemente que no debemos preocuparnos tanto por prepararnos para futuros conflictos convencionales y estratégicos que no proporcionemos, tanto a corto como a largo plazo, sino más bien en todas las capacidades necesarias para luchar y ganar conflictos como los que enfrentamos hoy14.

Aunque fue el secretario de Defensa en funciones, le costó esfuerzo imponer su voluntad sobre otros actores institucionales fuertes:

El apoyo para programas de modernización convencionales está profundamente integrado en nuestro presupuesto, nuestra burocracia, la industria de defensa, y el Congreso. Mi preocupación fundamental es que no hay un sustento institucional proporcional, incluso en el Pentágono, para las capacidades necesarias para ganar las guerras en las que estamos y de los tipos de misiones que tenemos más probabilidades de emprender en el futuro15.

Estas reflexiones de Gates expresan la realidad que continúa en el sistema de defensa estadounidense, la cual crea desafíos para emplear fuerzas adiestradas adecuadamente para actuar en la región. Retomaremos este punto crítico más adelante.

Realidades regionales

Siempre es arriesgado generalizar al hablar de América Latina, dada su gran heterogeneidad. Sin duda, el tema específico del papel de las fuerzas armadas es otro ejemplo importante de ese riesgo. Obviamente, los países comparten muchas características culturales similares, sobre todo la herencia española y la lengua castellana (con la excepción notable de Brasil). Pero los 19 países latinoamericanos tienen 19 historias distintas, algunas realmente únicas, que no se prestan a una explicación generalizada fácil o sencilla. Dado nuestro enfoque en el rol de las fuerzas armadas en este ensayo, quizás es útil mencionar un par de casos radicales en la región.

En un extremo se observan los ejemplos de países en donde los gobiernos han decidido no tener fuerzas armadas para proveer la seguridad interior y la defensa nacional, que son Costa Rica (desde 1948) y Panamá (desde 1990). En el otro extremo tenemos los países en donde las fuerzas armadas dominan el poder político y económico, como son los ejemplos de Cuba (desde la década de 1960) y Venezuela (desde la década de 2000). El dominio de las Fuerzas Armadas cubanas es tal, que el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), que es una de las instituciones más prestigiosas en su análisis de defensa, no es capaz de divulgar cifras para Cuba. También hay que reconocer que la gran mayoría de los países experimentaron algún nivel de gobiernos militares durante el siglo XX. La buena noticia es que esa tendencia se redujo a finales de los años 80 y a principios de los años 90.

Otro elemento de importancia es el entorno actual de la región. Hay que reconocer que las transiciones de la mayoría de los países del hemisferio a economías de mercado también han tenido un impacto enorme. Con las excepciones importantes de Cuba desde los años 60, y Venezuela desde los 2000, los demás países han incrementado su participación en la economía del mercado global, unos más efectivamente que otros. Inclusive, esas expectativas económicas han sido responsables, en parte, de la percepción actual de inconformidad que se da a través de la región. Se pensaba que con la democracia todo iba a cambiar y que habría armonía interna y externa; se soñaba que con economías de mercado todo el mundo iba a tener un buen empleo y salarios dignos. A pesar del crecimiento al nivel macro de las economías de muchos países y de que los índices de pobreza han bajado algo —aunque aún dejan mucho que desear—, la región sigue siendo la más desigual del mundo, incluso con todo el progreso experimentado durante los años 200016.

Sin embargo, los principales desafíos que enfrentan los países latinoamericanos —aunque no son los únicos— se relacionan con la falta de gobernabilidad efectiva en muchos países. Esta realidad se debe, en gran medida, a la carencia de la capacidad efectiva de las instituciones ligadas al desarrollo. La fragilidad de las democracias, la desigualdad persistente producto de los programas económicos débiles y las carencias de los sistemas de justicia y la debilidad del Estado de Derecho son los asuntos que las sociedades y sus gobernantes aún necesitan resolver.

En algunos casos, una consecuencia de la falta de gobernabilidad ha sido la presencia incompleta del Estado en muchas partes de la región, contribuyendo al surgimiento de “espacios no gobernados” y la ausencia de una “soberanía efectiva”. Esto, a su vez, ha dejado vacíos que son ocupados por otros actores no estatales como el crimen organizado (y no tan organizado), insurgentes, narcotraficantes, maras, entre otros. Los resultados son alarmantes, según el reporte de las Naciones Unidas y su investigación sobre homicidios:

La actividad criminal causa muchas más muertes que los conflictos y el terrorismo combinados. Las 464.000 víctimas de homicidio superan por mucho a las 89.000 muertes en conflictos armados y las 26.000 víctimas fatales de la violencia terrorista en 2017. El crimen organizado, por su parte, puede ser una fuente importante de violencia letal; desde el comienzo del siglo XXI, el crimen organizado ha provocado, aproximadamente, el mismo número de asesinatos que todos los conflictos armados en todo el mundo combinado17.

Para la desgracia del hemisferio, la tasa de homicidios por 100.000 habitantes en las Américas fue 17,2, comparado con un promedio global de 6,1. Esta cifra es la más alta en comparación con las demás regiones del mundo: África está en segundo lugar, con 13,0, mientras que la región con las cifras menores es Asia, con 2,318.

Una parte importante está relacionada con la débil gobernabilidad en muchos países de la región, que tiene que ver con la manera en la que intentan tratar el tema del Estado de Derecho y el imperio de la ley. Cuando hay desacuerdos en la sociedad, el sistema de justicia tiene la tarea de resolver los problemas a través de la interacción de fuerzas de policía, las cortes y las prisiones. En el caso de muchos países del hemisferio, una o más de estas instituciones no operan de manera efectiva, ni hablar de la eficiencia. Cuando estas entidades no son capaces de procurar justicia, la inconformidad de la sociedad aumenta. En muchos casos, a las fuerzas armadas de la región se les ha dado la misión de involucrarse en tareas policíacas por varias razones. Ante esta situación, la realidad es que con relativamente poco presupuesto, las fuerzas armadas tienen que conducir las misiones tradicionales (defensa a la soberanía, apoyo a las autoridades civiles en caso de desastres naturales); las de desarrollo nacional (construcción de caminos, reforestación, etc.); las de índole internacional (misiones de paz, potencialmente misiones combinadas con las fuerzas de otros países), y se les agrega la misión de fuerzas de seguridad pública para las cuales no han sido ni creadas ni adiestradas.

Retomando el punto sobre el cambio desde los conflictos entre países soberanos hacia una nueva normalidad del conflicto entre otros actores que usan otras tácticas, el hecho es que, si bien es cierto que las hipótesis de conflicto clásico en la región han disminuido de manera importante, los niveles de violencia no se reducen.

Al igual que lo que ocurre en el resto del mundo, donde los conflictos interestatales son menos frecuentes, en la región las hipótesis de conflicto clásico también han disminuido de manera importante, pero no así los niveles de violencia.

Todo esto ha contribuido a aumentar una percepción generalizada de mayor inseguridad, la que, a su vez, abre la siguiente interrogante: ¿Cuál es, o debe ser, el rol de las fuerzas armadas para atender a los crecientes niveles de inseguridad y garantizar la soberanía del Estado? Las respuestas a estas preguntas esenciales varían de país a país por muchas razones: las constituciones, las leyes y reglamentos, las prácticas y las propias políticas nacionales. Es respecto de esta realidad dual sobre el rol de las fuerzas armadas de la región y las nuevas formas de conflicto utilizadas por China y Rusia, que vamos a examinar el rol de las Fuerzas Armadas estadounidenses.

El papel de las Fuerzas Armadas estadounidenses

Las Fuerzas Armadas de Estados Unidos del siglo XXI no tienen las mismas dimensiones que mantuvieron durante la Guerra Fría. Entre 1950 y 1989, el promedio de fuerzas en actividad nunca fue menor de dos millones de efectivos. Llegó a dos puntos máximos, uno durante el conflicto en Corea (3,63 millones en 1952), y otro durante el conflicto en Vietnam (3,54 millones en 1968)19. En 1992, el número de efectivos en actividad fue de 1,8 millones; para el 2003, la cifra se había reducido a 1,39 millones20, la cual se mantiene en el 202021.

En términos presupuestarios, entre 1950 y 1989 el promedio del gasto en defensa como porcentaje del Producto Interno Bruto fue de 7,5%. El punto máximo durante el conflicto en Corea fue de 11,3%, en 1953, y el punto máximo en el conflicto en Vietnam fue de 8,6%, en 196822.

12 Este gráfico fue desarrollado para dar una representación visual de un posible espectro de operaciones militares. Lo utilizo de manera visual como herramienta heurística. El gráfico se obtuvo en esta dirección: https://archive.defense.gov/DODCMSShare/briefingslide/214/010517-D-6570D-002.jpg

13 Hoffman, Frank G. Conflict in the 21st Century: The Rise of Hybrid Wars, Arlington, VA: Potomac Institute for Policy Studies, December 2007, 28. Énfasis en el original.

14 Gates, Robert M. “The National Defense Strategy: Striking the Right Balance,” en Joint Forces Quarterly, Issue 52, 1st quarter 2009, 3. “Next-War-itis” no se puede traducir literalmente; quiere decir sufrir de una enfermedad de pensar en la próxima guerra.

15 Ibid. Énfasis agregado.

16 UN Department of Economic and Social Affairs, World Social Report 2020 Inequality in a Rapidly Changing World, Vienna, 2020. Disponible en: https://www.un.org/development/desa/dspd/wp-content/uploads/sites/22/2020/01/World-Social-Report-2020-FullReport.pdf

17 UNODC, Global Study on Homicide 2019, Vienna, 2019, 12. Disponible en: https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/gsh/Booklet1.pdf

18 Ibid.

19 FY2001-FY2003 from Office of Management and Budget, Budget of the United States Government for FY2003: Appendix, February 2002; FY1950-2000 from Under Secretary of Defense Comptroller, National Defense Budget Estimates for FY2002, June 2001.

20 Ibid.

21 DoD Personnel, Workforce Reports & Publications, https://www.dmdc.osd.mil/appj/dwp/dwp_reports.jsp

22 Office of Management and Budget, Historical Tables, Outlays by Budget Enforcement Act Category as Percentages of GDP: 1962-2025. Disponibles en: https://www.whitehouse.gov/omb/historical-tables/.