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Una tradición de planificación
Aunque fue fundada en 1616, Medellín puede considerarse una ciudad relativamente joven, pues su crecimiento y desarrollo más significativo se dieron desde mediados del siglo xix, tras haber sido erigida en capital del Departamento de Antioquia. Gracias a la minería, la producción de café y otros productos agrícolas, así como a una importante dinámica comercial, a inicios del siglo xx la ciudad adquirió importancia nacional como centro económico, cultural y político en el noroccidente colombiano. Por su localización en la cordillera de los Andes, con el soporte del Ferrocarril de Antioquia, construido a partir de 1874, muy pronto tuvo conectividad por Puerto Berrío con el río Magdalena y, a través de él, con el Caribe y el mundo, con un consecuente auge económico, cultural y social. En aquellos años, nuestra sociedad configuró una base social y económica, y desde entonces determinó elementos físicos y espaciales de la estructura urbana.
Una ciudad como Medellín que en 1905 contaba con 59.815 habitantes, construye su relato durante la primera mitad del siglo xx con un significativo auge industrial y una economía regional pujante, asociada al café y a la minería, características que la hicieron progresista y líder en el entorno nacional [...]. Se convirtió en el principal centro industrial del país durante una época en la cual la riqueza subyacía en la industria, éxito que se apalancó en el desarrollo de su sector textil, el cual fue, por mucho, el aglomerado manufacturero de mayor valor y empleo en el país.
A su vez, este proceso de industrialización en Medellín se asoció a un creciente desarrollo urbano, el cual emergió como respuesta a las condiciones de una ciudad industrial que manejaba economías de escala, que desvelaba transformaciones y dinámicas generadas por las migraciones poblacionales que iban perfilando una importante expansión urbana. Estas lógicas de ubicación industrial y su asociación a la vida urbana provocaron un desarrollo vial que jugó un papel importante, logrando conectividad en todos los puntos cardinales del Medellín urbano y rural, pues además de configurarse un proceso de conformación de barrios como respuesta a intereses funcionales y a una población que demandaba intervenciones específicas, se estimuló la expansión de Medellín en todo el valle de Aburrá (Sánchez Jabba, 2012, 4).
Desde fines de siglo pasado y durante la primera mitad del presente, se consolida un optimismo cívico, provinciano pero progresista. Entre 1900 y 1950 crece la ciudad, su población asciende aproximadamente a 358.189 habitantes, proceso que está acompañado de una rápida modernización de la infraestructura (Melo, 1995, 5).
La pequeña población de comienzos del siglo xx evolucionaba rápidamente formando una comunidad con apuestas culturales y técnicas, manifestaciones de liderazgo y creación de instituciones cívicas y académicas que gradualmente fueron trazando su rumbo. Entre las entidades más singulares de aquellos años podemos recordar a la Universidad de Antioquia, fundada en 1803, y a la Sociedad de Mejoras Públicas fundada en 1899, fundamentales en la evolución posterior de la joven ciudad.
Estas entidades, de la mano de la Escuela Nacional de Minas e Ingeniería, creada en 1886, y las facultades de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Pontificia Bolivariana (upb) y de la Universidad Nacional (Unal), que surgieron en 1942 y 1947 respectivamente, así como otras escuelas de derecho, ciencias sociales y otras disciplinas, gradualmente se convirtieron en el germen de una masa crítica de profesionales locales, enfocados a gestionar, planificar y construir la ciudad, una comunidad con fuerte tendencia a construir y actuar con obras concretas sobre la realidad. Como es natural, este contexto no estaba aislado de las dinámicas generales de la ciudad, el auge de las actividades económicas y productivas, así como un movimiento cultural singular por sus alcances, en un entorno conservador y tradicionalista, de estirpe campesina, “montañera” como se suele denominar, con personajes modernos y libres en su visión del mundo, como escritores, artistas e intelectuales diversos, que desde siempre retaron y cuestionaron lo establecido. Vale mencionar a María Cano, Marco Tobón Mejía, Pastor Restrepo, Melitón Rodríguez, Ignacio Gómez Jaramillo, Tomás Carrasquilla y Débora Arango entre intelectuales escritores y artistas, así como arquitectos, ingenieros y urbanistas prestantes como Horacio Marino Rodríguez, Ricardo Olano, Agustín Goovaerts, Carlos Carré, Nel Rodríguez, Pedro Nel Gómez, Antonio Mesa Jaramillo y muchos otros, quienes forman parte de la historia de maduración de la pujante sociedad.
Desde entonces urbanización, cultura y sociedad, planeación y acción sobre el territorio han estado íntimamente unidas como características de un desarrollo extremadamente rápido, cargado de contradicciones y con una población municipal que se multiplicó casi 40 veces, desde el inicio del siglo xx hasta hoy. Si consideramos la población metropolitana actual, la expansión ha sido casi 60 veces, llegando a más de 3 millones 800 mil personas.
En 1913, dos ciudadanos eméritos, Ricardo Olano y Jorge Rodríguez, integrados a la Sociedad de Mejoras Públicas, lideraron la formulación de los primeros esquemas de ordenamiento urbano a través del llamado Plano de Medellín Futuro, que “se desarrolló con base en cuatro ejes principales: creación de un espíritu público en la planeación de la ciudad, planificación de la ciudad, conversión de los planes en obras e institucionalización de la reforma” (Martín, 2012). Fue una de las primeras experiencias de planeación y un hito en la apuesta por el desarrollo urbano en nuestra sociedad.
En el número de abril 18 de 1910 del periódico La Organización, la Sociedad de Mejoras Públicas (smp) convocó a un concurso público para premiar “el mejor plano” de Medellín Futuro. El citado concurso se sumaba a las conmemoraciones del centenario de la Independencia, iniciativa de la Sociedad San Vicente de Paúl dirigida a exhibir los avances industriales. Los términos de la convocatoria estaban orientados a mantener como base la ciudad existente, proponer modificaciones sobre el espacio público y proyectar las futuras vías (Perfetti, 2012).
Los visionarios urbanistas de la ciudad no sólo buscaron a través del Plano de Medellín Futuro, la apertura y creación de nuevos espacios urbanos sino, además, la rectificación de los existentes; sin embargo, pese a los vientos modernizadores del Plano de Medellín Futuro proyectado a quince años, ya se revelaba insuficiente para el crecimiento de la ciudad en la década de los veinte, lo que deja de manifiesto cómo la proyección de las élites en el ordenamiento del territorio ya estaba sobrepasada por unas dinámicas de urbanización, que no lograban gestionar de manera eficaz (Almario García et al., 2017).
Sumados a los desarrollos académicos regionales antes descritos, así como al apoyo de un conjunto de agremiaciones y organizaciones sociales, esta clase de iniciativas consolidó durante los años cincuenta una idea de ciudad con una planeación creciente ante un desarrollo muy dinámico, gran auge comercial e industrial. En síntesis, fue una etapa de modernización e ilusión. Es pertinente dejar constancia, como se evidenciará a lo largo del texto, de que la evolución de la ciudad ha estado guiada en buena medida por los aprovechamientos inmobiliarios y el desarrollo urbanístico.
En un texto publicado en noviembre de 1947, el profesor Nel Rodríguez escribió:
No veo posibilidad de que esta tibia e indolente ciudad de Medellín llegue a tener un plan urbanístico completo por las vías naturales o sea por el Gobierno Nacional. A éste, no le han faltado nunca estudios, proyectos de reorganización de su oficina de urbanismo, su temible Junta de Valorización, etc. Ahora todas esas buenas intenciones entrarán en otro periodo de letargo, porque el Gobierno Nacional tiene el proyecto de fundar un Instituto de Urbanismo, al cual se la va a pedir el favor de que nos planee a Medellín, una vez que Bogotá esté terminado. Se necesita ser muy ingenuo para creer que vamos a obtener algo de esa fuente. (Revista Facultad de Arquitectura y Urbanismo, N°2, 1947).
La autonomía de Medellín frente a la capital, Bogotá, es una historia larga y tiene raíces históricas, en un marco de centralismo que prevalece hasta el presente.
A mediados del siglo anterior, entre los académicos había personas que, en su trayectoria previa, habían tenido contacto con algunas instituciones y personalidades de primer orden en Europa y Estados Unidos. Antonio Mesa Jaramillo había estudiado en Bruselas y trabajó en París poco antes de la Segunda Guerra Mundial, en contacto con Le Corbusier. Tras su regreso a Medellín, alrededor de 1941, planteó ideas sobre la visión moderna de la sociedad y el desarrollo urbano desde su rol como arquitecto, profesor y decano de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Pontificia Bolivariana (Revista Facultad de Arquitectura y Urbanismo, N°2, 1947).
Tras la invitación por parte de algunos líderes locales, el arquitecto Le Corbusier (Charles-Édouard Jeanneret) visitó brevemente Medellín en 1947. Como describe Beatriz Elena Giraldo en su texto Le Corbusier en Medellín:
[...] su relación con Medellín se limitó a esa breve visita. Como memoria de ella quedaron estos registros reunidos aquí, más como prueba de la exhaustividad obsesiva de los archivos de la Fundación Le Corbusier que del itinerario que siguió el urbanista: los mensajes de invitación y saludos […], el tiquete de Aerovías de Colombia Avianca correspondiente al viaje de Bogotá a Medellín el día 25 de junio; y especialmente la reseña de la conferencia que dio ese mismo día en el Palacio de Bellas Artes, publicada en el periódico El Colombiano por Antonio Mesa Jaramillo al día siguiente (Facultad de Arquitectura, Universidad Pontificia Bolivariana, 2017).
Es oportuno recordar una conversación que tuve con el arquitecto Federico Vásquez Uribe, quien acompañó la visita. Según su testimonio, cuando estaban mirando la ciudad desde lo alto del cerro Nutibara, ante la dispersión de áreas iluminadas, separadas entre sí, Le Corbusier no entendía cuál era Medellín.
A partir de su recomendación para formular un Plan Piloto Regulador, en 1948 se decidió contratar al equipo de Town Planning Associates, de Josep Lluís Sert y Paul L. Wiener, apoyado por profesionales locales como el ingeniero Jorge Restrepo Uribe y los arquitectos Nel Rodríguez Hausler, Alfonso Lalinde y Ariel Escobar, entre otros. Bajo el liderazgo de Sert, se produjeron un Plan Piloto y un Plan Regulador muy innovador, inspirado en la Carta de Atenas y siguiendo las teorías modernas del Congreso Internacional de Arquitectura Moderna. Estos trabajos se extendieron hasta 1952. Por ese tiempo, Town Planning Associates también formuló planes para Bogotá, Cali y Tumaco (Schnitter Castellanos, 2007), y su acción sobre Medellín fue definitiva para orientar la ciudad hacia un modelo territorial enfocado en la movilidad motorizada y el funcionalismo del zoning aún vigente.
Felipe Hernández refiere que en la historiografía y la crítica occidentales se ha desconocido buena parte de la experimentación y los desarrollos en la arquitectura y el urbanismo de América Latina. También plantea cómo la influencia de David Rockefeller, desde la presidencia del Museo de Arte Moderno (moma) de Nueva York, primero, y desde la Oficina de Asuntos Interamericanos del Departamento de Estado después, gracias a sus intereses en el petróleo y otros minerales, fue determinante al promover los intereses de Estados Unidos en todo el continente. E incluso afirma que la presencia de Town Planning Associates tiene fuertes relaciones con los intereses estadounidenses en América Latina e influyó en agendas políticas que usaron la planeación, la infraestructura y el urbanismo para promover la democracia y la modernidad. La democracia traería estabilidad sociopolítica, y adoptar las formas de modernidad implicaba asumir deuda pública y desarrollar infraestructuras y proyectos dependientes, a la vez que aseguraba la aplicación de ideas y formas de desarrollo similares a las experimentadas en Estados Unidos. Es decir, tras la agenda de cooperación, democracia y modernidad hubo un esquema que favoreció la dependencia latinoamericana de Estados Unidos (Hernández, 2015).
El Plan Regulador se basó en los estudios desarrollados por el arquitecto Nel Rodríguez en su calidad de jefe de la oficina de Medellín. Nel, descendiente de Horacio Marino Rodríguez, fundador de H. M. Rodríguez e Hijos, había estudiado en la década de 1920 en la Universidad de Columbia, en Nueva York. Ellos avanzaron en la estructuración del modelo de urbanización de carácter funcionalista que, desde entonces, orientó la región metropolitana del Valle de Aburrá. Es oportuno señalar que hubo visiones alternativas sobre el modelo territorial, específicamente bajo la mirada del ingeniero Pedro Nel Gómez y el arquitecto Jean Wolff, entre otros. Ellos veían la base natural del río y sus áreas bajas inundables como una zona potencial de parques articulados con la urbanización. Sin embargo, se impuso la visión de canalizar el río y secar suelos extensos para su posterior urbanización, en buena medida bajo la ilusión del automóvil y los sistemas funcionales de transporte e infraestructuras como pauta esencial.
En el libro Pedro Nel Gómez: el maestro, arquitecto, urbanista, paisajista hay un capítulo sobre planeamiento regulador arquitectónico para Medellín, en el que Luis Fernando González E. describe:
El cuarto proyecto recogía la inquietud de un Parque Nacional que se había planteado desde el gobierno nacional de Eduardo Santos […]. Planteó el esquema de los “Grandes Jardines de la Ciudad, para unir el cerro Nutibara con la Facultad de Agronomía y el Cerro El Volador, en la parte occidental del río Medellín, nueva área de expansión por fuera de la ‘ciudad antigua’. Publicadas en la revista Progreso, Medellín, número 49, tercera época, julio de 1943” (González Escobar, 2014).
Además de la formulación del plan, con la influencia de las visitas de los maestros Le Corbusier, Sert y Wiener, y los proyectos promovidos para algunos sectores, desde las escuelas de arquitectura se forjaron ideas muy poderosas inspiradas en el pensamiento moderno y el Congreso Internacional de Arquitectura Moderna, así como sobre el rol del urbanismo en el devenir de la ciudad. Dichas ideas han caracterizado desde esos años nuestra cultura urbanística. Las clases y conferencias de estos maestros en la Facultad de Arquitectura de la Universidad Pontificia Bolivariana, con la guía del decano Mesa Jaramillo, sembraron en las nuevas generaciones de arquitectos ideas que definieron poderosamente el compromiso con la planeación urbana y la responsabilidad pública. En años recientes esto definió la capacidad de reacción y la posibilidad de actuación para enfrentar la crisis urbana. Podríamos decir que en ese periodo también se dieron las bases de lo que posteriormente fueron las condiciones que permitieron la evolución de Medellín.
En 1947, Antonio Mesa Jaramillo escribió varios artículos en el periódico El Colombiano. Decía, entre otras cosas:
No podemos dejar de felicitarnos por la visita que nos hace uno de los genios creadores más grandes que ha producido la humanidad en todos sus tiempos y debemos recibir sus enseñanzas con fervor, para que la visita sea el comienzo de un nuevo engrandecimiento de Medellín y la promesa de que llegará a ser la ciudad más bella y eficiente de Colombia.
Mesa Jaramillo se desempeñó como decano de la Facultad de Arquitectura entre 1949 y 1961, y el 23 de marzo de 1950 dirigió al arquitecto Josep Lluís Sert una carta en ocasión de su visita al Taller de último año. Como dice Patricia Schnitter Castellanos, el “hecho de que Sert, presidente de los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna, ciam, participara en la presentación de trabajos de Taller de último año debió ser un acontecimiento significativo y de gran trascendencia para los estudiantes y docentes que estuvieron presentes” (Revista Facultad de Arquitectura y Urbanismo, N°2, 1947). Entre los alumnos de esa etapa, posteriormente vinculados a los desarrollos de la planeación y la arquitectura local, estuvieron Augusto González, Raúl Fajardo, Alberto Díaz, Jorge Velásquez, Jaime Jaramillo M. y Jorge Restrepo T., entre otros.
El esquema general del Plan Piloto reforzó el potente eje conformado por el río Medellín y la línea de ferrocarril, en una apuesta por la ciudad funcionalista y la zonificación, fundamentada en la ingeniería vial y la movilidad motorizada. Tras la canalización del río, que lo convirtió en un corredor de movilidad, y un sistema de alcantarillado metropolitano a cielo abierto, se construyó un sistema funcional para la nueva urbanización, que a la postre convirtió al río en un elemento límite, una frontera urbana. Asimismo, el plan contribuyó a forjar una generación de arquitectos, ingenieros y profesionales inspirados en las ideas funcionalistas del hábitat y la zonificación planteadas en la Carta de Atenas por el llamado movimiento moderno. Convencidos de las posibilidades de la planeación urbana, ellos contribuyeron desde la Oficina de Planeación de Medellín a conformar las bases de lo que ha sido desde entonces una dinámica con capacidad y compromiso cívico para acordar con la ciudadanía la agenda urbana (Schnitter Castellanos, 2007).
A partir de ese momento, la metrópoli del valle del río Aburrá ha crecido de manera sustancial y la oficina de planeación, apoyada en buena medida en las facultades de Arquitectura y Urbanismo, ha desplegado diversas estrategias de planeación y gestión. Asimismo, una de sus fortalezas ha sido la masa crítica de conocimiento, mediante el urbanismo, la amplia trayectoria de planes y proyectos, así como la creación de entidades para la gestión urbana.
Entre 1950 y 1980, Colombia, en particular Medellín y el Valle de Aburrá, presentó una considerable expansión de la urbanización, en el cual los problemas y las preguntas se multiplicaron mucho más rápido que la capacidad institucional de ofrecer respuestas. Al igual que en buena parte del sur global, esto derivó en ciudades con un inmenso acumulado de brechas y urbanización precaria, con exclusión, conflictos sociales y debilidad del Estado.
El aprendizaje de experiencias regionales en varias escalas de planificación y el desarrollo de infraestructuras y obras de urbanismo nos ha permitido reaccionar gradualmente frente a las dificultades y formular propuestas transformadoras, como las infraestructuras de transporte, los espacios públicos y equipamientos urbanos, y diversas políticas, que hoy son patrimonio de Medellín y Antioquia. Vale la pena recordar el Plan Regulador de Medellín del profesor Nel Rodríguez, en el que escribió convocando a la ciudadanía a participar en discusiones sobre el diseño de la ciudad ante el caos que él percibía. “Habría por ejemplo temas generales en los que todos podríamos intervenir y para la solución de los cuales cualquier chofer o hasta ingeniero podría hallar solución: ¿Qué conviene más a Medellín, orientarla más como ciudad industrial con sus inevitables secuelas de humo, intensidad de tráfico pesado, grandes áreas de casitas para obreros, huelgas, etc., o como ciudad intelectual que se perfila, por su clima ideal, con grandes centros docentes y de investigación, o quizá también ambas cosas [...]?”. Además, la discusión también contemplaba las formas de concretar los acuerdos.
Más adelante en dicho plan se formula la siguiente pregunta: “Tiene la ciudad el problema de la línea férrea que lo atraviesa por lo que será el corazón o eje. ¿Cuál sería el sitio para la estación o estaciones que nos quiten esa valla para el desarrollo futuro?”. Y finaliza:
El río Medellín puede transformarse en forma artística con curvas y remansos, rodeado de áreas verdes irregulares, como también rectificándolo a una sola recta y rodeándolo de arterias adecuadas a los diversos usos, en fin, haciendo en sus riberas dos gruesas arterias para el tránsito a la fracción de Itaguí (Revista Facultad de Arquitectura y Urbanismo, N°2, 1947, 11).
Tales reflexiones transmiten las características de las discusiones de la época y dan cuenta de la historia asociada a la planeación, indispensables para definir la ciudad que se ha concretado a lo largo de los años.
La intensiva urbanización del valle del río Aburrá, donde está asentada la ciudad, permite ver las consecuencias urbanas: un conjunto de problemas de mayor escala e impacto sobre el territorio, así como también una consolidada tradición de especulación con el suelo y de gran injerencia de grupos de interés en los negocios inmobiliarios y del sector de la construcción. El conflicto estructural por el derecho a la tierra, la crisis agraria, la violencia rural y el narcotráfico, las limitaciones del sistema democrático, la prevalencia de grupos guerrilleros y paramilitares, la ausencia de una política social de vivienda y hábitat, entre otros aspectos, han generado durante muchas décadas tragedias en diversas regiones del país y desplazamiento poblacional hacia las ciudades, con el consecuente asentamiento en las periferias municipales con precariedades, altos riesgos sociales, ambientales y gran vulnerabilidad. Todo ello se suma a las limitaciones institucionales vigentes que, durante años, impidieron ofrecer a las comunidades de nuevos habitantes respuestas oportunas y suficientes para sus demandas. Nuestras ciudades, Medellín en particular, se configuraron en los setenta como sociedades urbanas de inmigrantes, fragmentadas, con inmensa inequidad y precariedad, como se ha dicho antes, situación que se complementaba con un Estado débil, con ausencia de democracia local y autoridades municipales que representaban esencialmente a minorías vinculadas al poder y al gobierno central.
Esto ocasionó condiciones de vida muy críticas, evidenciando la impotencia del Estado y la confusa definición de prioridades en las políticas públicas nacionales y regionales. Barriadas, chabolas, colonias, villas, favelas, y barrios o comunas, como las llamamos en Medellín, son denominaciones que utilizamos en América Latina para un fenómeno característico de nuestra urbanización, profundamente inhumano e indigno, el cual se ha vuelto “normal”. Desafortunadamente, este modelo se expande de manera extrema por todo el planeta. La presión del crecimiento de las ciudades ha superado por mucho la capacidad de respuesta de nuestras instituciones y la generación de suelo urbanizable ha seguido patrones de asentamiento y ocupación informal de áreas periféricas o con restricciones ambientales, de riesgo o de accesibilidad, en marcos de ilegalidad y conflictos, que en la mayoría de los casos acrecientan las brechas de exclusión y segregación. Este fenómeno incrementa la inequidad e impide el acceso a la ciudad. “Se fueron formando dos ciudades: la de los ciudadanos incluidos y la de los urbanitas excluidos. Los nuevos habitantes de la ciudad eran habitantes urbanos, pero difícilmente se los puede llamar ciudadanos, en razón a la fuerte exclusión social” (Patiño Villa, 2015).
La urbanización en Colombia, al igual que en muchos otros países latinoamericanos, ha sido mayoritariamente informal, sin participación directa del Estado. La rapidísima expansión de nuestras áreas urbanas, particularmente a partir de los años sesenta, transformó profundamente la plataforma colombiana. A través de una fuerte promoción de la urbanización como parte de las políticas de desarrollo del Estado, se indujo la masiva migración de las áreas rurales a las ciudades (pasando de 35% en 1950 a cerca del 78% del total de la población habitando en áreas urbanas en la actualidad). Una ciudad como Medellín, que en solamente un siglo pasó de 60,000 a más de dos millones de habitantes, es un claro ejemplo de la magnitud y la complejidad del problema.
De esta manera, inmensas porciones de nuestra comunidad habitan una ciudad muy contradictoria, con contrastes entre áreas con alta calidad de vida y fragmentos que se excluyen entre sí, en periferias vulnerables, con riesgos y pobreza, enormes áreas que fueron urbanizadas ante la impotencia –cuando no complacencia– de propietarios de suelo e incluso agencias del Estado.
Desde finales de la década de los ochenta la ciudad trabajó con programas de reurbanización y mitigación de los problemas en los barrios. Primero mediante iniciativas sectoriales, después desde la Consejería Presidencial y más adelante con el Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Informales (Primed). Esto significó una muy importante experimentación que se intensificó y se definió posteriormente como política pública municipal y tuvo muchos avances durante las alcaldías de Sergio Fajardo y Alonso Salazar, con proyectos como el de Juan Bobo y La Herrera y Moravia, entre otros. Finalmente dichos esfuerzos se integraron en el Plan de Ordenamiento Territorial (pot) vigente.
A través de estos proyectos se ha buscado consolidar la urbanización respetando el arraigo y la posición en el territorio de comunidades sin alternativas, con una perspectiva social y política que ha evolucionado para comprender que el camino de la regularización, legalización y estabilización de los barrios es la mejor alternativa para alcanzar una sociedad viable y mitigar la vulnerabilidad y el déficit habitacional. Desde la etapa del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios Informales de Medellín hasta los últimos años, con la perspectiva del urbanismo social y las políticas del Plan de Ordenamiento Territorial, se viene trabajando en una agenda cautelosa de superación de la urbanización incompleta.
Como se ha mencionado antes, el relativo esplendor económico alcanzado por Medellín en la primera mitad del siglo xx, gracias a su fase de industrialización, entró en declive profundo durante la década de 1970, que coincidió con un periodo de crecimiento migratorio e intensa urbanización. Esta dinámica económica se agravó extremadamente a finales de los ochenta y, desde entonces, los males estructurales alcanzaron su clímax e hicieron que la ciudad viviera momentos muy críticos.
Un primer problema fue el cierre del Ferrocarril de Antioquia, tras la ordenanza de la Asamblea de Antioquia del 15 de agosto de 1961, mediante la cual se aprobó la venta de la empresa a la nación y la liquidación de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Sin este medio de transporte y en medio de la cordillera de los Andes, nuestro territorio distante de los puertos quedó a merced de una red precaria de carreteras y rutas de camiones, con la consecuente pérdida de competitividad en los mercados. Justamente en estos años se dieron cambios a nivel global (como la expansión industrial y productiva de los países asiáticos) y emergió la apertura mundial de los mercados, profundizada por las políticas neoliberales implementadas en Colombia y el continente. Fue una etapa de ajustes económicos muy complejos, pues a la pérdida de competitividad de la industria manufacturera local se sumaron dificultades para productos tradicionales como el café y la minería.
Otro problema de proporciones enormes fue la fuerte urbanización con las inmensas demandas de los nuevos pobladores de la ciudad, tanto de empleo como de condiciones de vida, una situación desesperante para muchos sectores que habían dejado sus tierras y patrimonios en busca de oportunidades.
El tercer gran problema derivó de la crisis internacional del pacto mundial de precios y la producción de café en la región, lo cual impactó estructuralmente las dinámicas territoriales, fomentó la emigración y propició la destrucción de valor en la economía local. Con estas condiciones, tanto en Medellín como en Antioquia nos encontramos ante un escenario problemático que excedía nuestras capacidades.
Algunos otros aspectos contribuyeron a la persistencia de la crisis de Medellín, que se extendió durante la última década del siglo pasado: crecientes niveles de centralismo, tanto desde Bogotá a nivel nacional, como desde Medellín a escala regional; precariedad democrática y clientelismo político como características generalizadas de la situación electoral colombiana, así como notorios niveles de corrupción pública y privada, resultados del periodo político denominado Frente Nacional, como se le llamó al “acuerdo político del año 1957 con el Pacto de Sitges, tras derrocar al dictador Rojas Pinilla, [el cual] configura una coalición entre los partidos liberal y conservador, que definió al cabo del tiempo una democracia de partido único sin oposición que permanecería hasta 1974” (Melo, 2017). La ausencia de democracia local fomentó las dificultades, pues las tensiones en una ciudad gestionada con mínima participación ciudadana, sin instituciones ni políticas cercanas a la gente, configuraron un entorno frágil.
En otro sentido, la comunidad antioqueña tiene entre sus señas de identidad, fuertes y arraigadas costumbres en el comercio, con alto nivel de desarrollo y proyección a nivel nacional. Sin embargo, es tradicional también la tendencia al comercio informal y el contrabando, fortalecida gracias a nuestra localización geoestratégica, vecina del Canal de Panamá, los dos océanos y los vastos territorios selváticos, que dificultan el control pleno del Estado. También es característica común de nuestra sociedad cierta tendencia al oportunismo en los negocios, que se complementa con la llamada “viveza paisa”, condición muy parecida al concepto del “todo vale” al momento de conseguir objetivos en los negocios.
Más recientemente, desde los años setenta, en Colombia se expandió el narcotráfico que encontró condiciones favorables en la región, con alto grado de desarrollo y condiciones que permearon diversos espacios sociales, empresariales y políticos. Durante las décadas siguientes Medellín y Antioquia colapsaron ante su propia encrucijada ética y social, con expresiones dramáticas de corrupción, violencia, terrorismo y muerte (Salazar y Jaramillo, 1992; Martín, 2012).
1987-2015, la crisis como oportunidad, el laboratorio del cambio y la resiliencia
En el contexto descrito aprendimos a diagnosticar, planear y ejecutar proyectos para solucionar problemas con una lógica que nos permite entender que los planes y procesos de participación son estratégicos pero insuficientes, y es necesario combinar plan y acción con adecuado presupuesto. En Medellín, combinamos métodos democráticos y participativos con instrumentos derivados de la planificación, el urbanismo, la gestión urbana y la arquitectura con la construcción de obras e infraestructuras, junto con visiones innovadoras para crear proyectos, así como nuevas instituciones y fuentes de financiación.
Desde los críticos años ochenta se dieron las condiciones para la promulgación de la nueva Constitución que dio pie a la descentralización administrativa del país, específicamente mediante la elección popular de alcaldes. “El proceso de descentralización que ha adelantado el país durante la última década busca cumplir con uno de los propósitos de la Constitución de 1991, que consiste en consolidar a Colombia como una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales” (Departamento Nacional de Planeación dnp, 2002).
Medellín encontró en medio de su crisis una opción para reinventar su institucionalidad pública. Desde esos años, la ciudad ha desarrollado diversas e innovadoras arquitecturas institucionales para la planeación y la gestión social, en respuesta a sus limitados recursos y a las exigentes condiciones de su evolución.
Una de las más notables entidades es Empresas Públicas de Medellín (epm), fundada en 1958, con carácter 100% público. Es una propiedad plena del municipio de Medellín, que ha conseguido una potente expansión nacional e internacional, gracias a empresas en varios países de Latinoamérica. Se trata de un extraordinario instrumento en apoyo a la equidad regional, gracias no solamente a su capacidad para prestar servicios de acueducto, alcantarillado, gas, telecomunicaciones y gestión de residuos con alto nivel de cobertura y calidad, sino también debido a que transfiere al municipio de Medellín un porcentaje de su rentabilidad anual, con cifras cercanas al billón de pesos. Este monto constituye una fuente excepcional del presupuesto de la ciudad para inversión social. Es, sin lugar a dudas, el mayor patrimonio empresarial público de nuestra sociedad.
La democratización de la ciudad durante los años noventa trajo consigo la creación y el desarrollo de un conjunto de instituciones públicas. Se cuenta con un conglomerado público de instituciones además de Empresas Públicas de Medellín, como la empresa Metro, la Agencia de Cooperación e Inversión (aci), la Empresa de Desarrollo Urbano (edu), la Empresa de Seguridad Urbana (esu), Ruta-n, Metrosalud, la Agencia de Educación Superior (Sapiencia), el Centro de Convenciones Plaza Mayor, entre otras que suman más de 50. Muchas de estas instituciones de reciente creación son herramientas que brindan una gran capacidad de acción pública al Estado y funcionan como mecanismos para desarrollar proyectos e inversiones. Otros sectores sociales, académicos y empresariales se han sumado en este compromiso con la ciudad, y frecuentemente han apoyado la creación de procesos y entidades para fomentar el desarrollo regional y municipal. Diversas organizaciones sociales y culturales, así como un tejido amplio de agremiaciones y fundaciones, han creado formas asociativas transformadoras, que apoyan a la alcaldía y despliegan acciones de interés público.
Como dije antes, con la elección popular de alcaldes y la descentralización del Estado colombiano, justo en la etapa de mayor crisis de Medellín, se formó una coincidencia fundamental, momento en el que la desesperanza encontró oportunidades para la resiliencia y la reinvención, una etapa inspiradora y creativa, que congregó a la sociedad alrededor de un amplio diálogo social y de construcción democrática. La legislación colombiana define herramientas de gestión estratégicas, que aseguran cierto grado de planificación y construcción participativa de las iniciativas de gobierno, para lo cual ha elaborado el plan nacional y los planes municipales de desarrollo a partir de la Ley 152 de 1994. Estos constituyen un marco político y técnico muy interesante, en el cual se implementan las competencias municipales. De manera complementaria, Medellín creó un sistema para desplegar herramientas institucionales con democracia y eficiencia de la gestión.
Colombia ha dotado a sus municipios de algunos elementos positivos y la legislación exige gobernar con un nivel esencial de planificación. Los líderes políticos están obligados a estructurar un programa o plan de gobierno y registrarlo como requisito legal antes de su postulación electoral. Una vez elegido, el alcalde debe formular el llamado Plan de Desarrollo como compromiso vinculante para concretar las propuestas del programa de gobierno postulado, estructura definitiva de la manera en que se desarrollará su gestión. Esto deriva en un Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994), que es un esquema participativo consultado con la ciudadanía y aprobado por el Concejo Municipal, a partir del cual se rigen las decisiones e inversiones. El Plan de Desarrollo, a su vez, debe honrar el Plan de Ordenamiento Territorial vigente y, en el caso de Medellín, ceñirse entre otros aspectos al Sistema Municipal de Planeación, que incluye los planes de desarrollo local por comunas y otros procesos participativos. Más adelante explico algunos elementos acerca de la incidencia de estos mecanismos en Medellín, entre 1998 y 2015.
El elemento sustantivo del diálogo social y la experimentación es la ciudadanía. Se puede afirmar que, en buena medida, la esencia del cambio positivo de Medellín coincide con la democratización y el desarrollo institucional y político que significan las reformas constitucionales y legales y la reinvención del Estado a nivel local. De la mano de la participación de los habitantes, se ha generado un camino de formación ciudadana y fortalecimiento de la sociedad política y cívica. Nuevamente, las universidades desempeñan un papel fundamental, pues han inspirado, con otras instituciones, reformas, políticas y acciones públicas que definen buena parte de las expresiones democráticas locales. El Centro de Estudios del Hábitat Popular (Cehap) de la Universidad Nacional, el Instituto de Estudios Regionales (iner) de la Universidad de Antioquia, la Corporación Región, entre otras organizaciones, impulsan propuestas que dan vitalidad a la democracia participativa local.
Al retomar la crisis de Medellín, es pertinente plantear cómo se dieron escenarios que facilitaron los conflictos. Una sociedad muy conservadora, tradicionalista y fragmentada, conformada de tal manera que unos pocos concentran la riqueza, la propiedad de la tierra y el poder, con marcadas diferencias de clases sociales (a lo largo de varias décadas, cerca de la mitad de la población había vivido en condiciones de pobreza y niveles limitados de empleo o en la precariedad), que ha padecido exclusión social y territorial, enfrentó su situación. Diversas comunidades barriales fracturadas se organizaron y en algunos sectores estratégicos formaron grupos ilegales para operar de contrabando, traficar narcóticos, realizar extorsiones, ejerciendo control territorial sectorial mediante pandillas que acumularon gran poder económico y capacidad de agresión. Dichas estructuras combinaron bases locales con organizaciones internacionales que en muchos escenarios desplazaron y suplantaron las instituciones formales y poder político nacional e internacionalmente.
El narcotráfico se insertó en las fracturas de la sociedad urbana, no las creó. Se aprovechó de los intersticios que dejaba el modelo que estaba en crisis y sobre ellos creció (Patiño Villa, 2015).
El impacto de estas dinámicas ha sido extremo y generó una ciudad del dolor, una crisis autodestructiva de un orden político, económico y social muy precario, seriamente amedrentado y con mínima capacidad de reacción. Esta problemática ha ido mutando y ahora presenta diferencias sustanciales, pero prevalece.
Sin duda, uno de los más graves hechos derivados del narcotráfico fue el ejercicio de poder de Pablo Escobar y otros delincuentes. Con su capacidad económica, su cobertura territorial y una organización criminal muy desarrollada permearon las altas esferas del poder político, social y empresarial, con incidencia en el escenario local y nacional. La vinculación inicial de estos delincuentes –especialmente de Escobar– con organizaciones políticas, empresariales, religiosas y sociales se integró con las estructuras de la sociedad y transgredió el orden durante un largo periodo; a medida que creció se evidenciaron los riesgos y las implicaciones éticas y morales de las mutaciones que propiciaba. Cuando el Estado reaccionó de forma tardía e inconsecuente planteando la persecución y extradición de los grandes narcotraficantes, se desencadenó una campaña de terrorismo y muerte. La dimensión terrorista y destructora de Escobar y su gente, tras sus conflictos con otros grupos ilegales, como el llamado Cartel de Cali, con sectores de la clase política y empresarial (con quienes tuvo relaciones estrechas durante varios años), así como con el resto de las instituciones transformó a Medellín en una ciudad inviable, de muerte y desesperanza (Salazar y Jaramillo, 1992).
En un esquema global de cierta complacencia frente a las drogas, desde hace varias décadas países como los nuestros reciben desde otros territorios elementos básicos para la producción de narcóticos, como precursores químicos esenciales y armas. Estos recursos son indispensables para la conformación de organizaciones criminales, que se apoyan sobre estructuras poderosas de lavado de activos y recursos financieros, en medio de un creciente mercado de consumo global de narcóticos cada vez más sofisticado y de mayor escala. Latinoamérica tiene pocas expectativas de éxito en su lucha contra el narcotráfico.
Medellín y Antioquia tienen condiciones muy favorables para ser puntos clave en esta cadena de negocios, por su localización geoestratégica, su entorno rural extenso conformado por selvas y la vecindad con dos océanos. “[E]l narcotráfico no surgió espontáneamente sino que se estructuró sobre las redes existentes previamente del tráfico ilegal de mercancías, y estas, a su vez, se estructuraron sobre el tráfico ilegal aurífero, practicado a lo largo del siglo xix, que tenía a Medellín como epicentro de actividad financiera y económica” (Patiño Villa, 2015).
Con estas circunstancias, en el marco de la llamada “guerra contra las drogas”, en Latinoamérica, especialmente en las regiones productoras y exportadoras, nos hemos visto obligados a luchar en forma desventajosa para superar este terrorífico desastre de ilegalidad, corrupción y muerte que hemos padecido por décadas. Los cambios necesarios están lejos de ser una iniciativa local y no se ven en el horizonte.
Medellín era la capital mundial del narcotráfico, la ciudad más violenta del mundo, y una ciudad donde los problemas de desarrollo urbano habían explotado en la forma más feroz. La más alta tasa de desempleo en el país, la peor concentración del ingreso urbano, barrios surgidos de invasiones sin espacio público ni servicios sociales fundamentales, una ciudad escindida en dos, sin que la vieja ciudad, la del orden y el progreso, hubiera advertido el crecimiento canceroso de las llamadas “comunas”. Un sistema político en crisis, con una baja participación popular en los procedimientos de elección de gobernantes, y una sociedad en la que todos los elementos de control ético tradicional parecían haberse quebrado en forma casi simultánea (Melo, 1995).
Con indicadores de muerte violenta cercanos a los 6,400 homicidios en el año 1991 (más de 385 homicidios por cada 100,000 habitantes), la ciudad padeció una situación sin antecedentes en el mundo civilizado, en especial si consideramos que la región no fue escenario de ninguna guerra religiosa o política. Por esos años el Estado fortaleció su institucionalidad en materia de seguridad y justicia, al emprender la persecución a los grupos delincuenciales, muy especialmente el encabezado por Pablo Escobar, el artífice más emblemático y monstruoso de nuestra degradación. En 1993, tras años de su declaración de guerra a la sociedad y de convertir a Medellín en un territorio invivible, Escobar cayó abatido por los organismos del Estado. Entonces nuestra sociedad emprendió una etapa de cambio y consolidación democrática.
Un análisis de datos asociados al indicador de muertes violentas en la ciudad muestra cómo durante el periodo de la crisis urbana, a partir de 1975, la evolución de Medellín fue realmente extraordinaria. En ese año, la tasa era de 16.8 homicidios por 100,000 habitantes, un nivel relativamente bajo que desde entonces incrementó –con pocos declives en 1979, 1982 y 1883– hasta llegar a la cifra de 385.5 homicidios por cada 100,000 habitantes en 1991, el más horroroso indicador de nuestra historia. A partir de ese momento, se logró una gradual, permanente y significativa reducción de los homicidios llegando a 156.8 por cada 100,000 habitantes en 1998. Es decir, durante la etapa del diálogo social, con la democratización y el desarrollo institucional de la ciudad, la presencia de la Consejería Presidencial y el trabajo del Plan Estratégico, entre otros factores, la tasa se redujo de manera extraordinaria y continua hasta llegar a mucho menos de la mitad entre 1991 y 2001.
La tasa subió de nueva cuenta en 2002, llegando a 179.8 homicidios por cada 100,000 habitantes, y después volvió a descender entre 2003 y 2007, hasta alcanzar los 34 homicidios por cada 100,000 habitantes. Se debe tener en cuenta que justamente en estos años se dieron algunos factores, como la Operación Orión (2002), la intervención militar de la presidencia de la república con la Seguridad Democrática en el país (2002-2010), concertada con la alcaldía de entonces, y la llegada al gobierno local del Movimiento Ciudadano que instauró el Urbanismo Social en 2004.
La reducción estructural de la violencia homicida en Medellín se dio entre 1991 y 2005, cuando el indicador llegó a 35.3 homicidios por cada 100,000 habitantes, mientras que en 2007 alcanzó los 34 homicidios. Con la complejidad y magnitud de estos datos, no podríamos decir que la reducción de asesinatos en la ciudad se debió exclusivamente al diálogo social y mucho menos, como algunos han planteado, una consecuencia del Urbanismo Social. Esto se hizo notorio cuando, ante cambios del entorno nacional y regional con la desmovilización de los grupos de autodefensas, el indicador volvió a aumentar en plena etapa del Urbanismo Social durante 2008 y 2009, al alcanzar una tasa de 94.3 homicidios. A partir de este momento se presentó una extraordinaria reducción, continua y sistemática que nos llevó a la menor tasa desde 1976, con 20.1 homicidios por cada 100,000 habitantes en 2015. Este representa el más extraordinario indicador de los resultados del proceso de Medellín durante cuatro décadas (1975-2015).3
Algunos asuntos de la política nacional tuvieron grandes implicaciones en la ciudad, como la desmovilización de los grupos paramilitares iniciado por el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, con el acuerdo de Santa Fe de Ralito firmado en julio del 2003. La desmovilización de más de 30,000 hombres impactó profundamente en la situación de los barrios de Medellín desde su inicio a finales del año 2003, particularmente la desarticulación del Bloque Cacique Nutibara. Esta situación incidió en el gobierno local de Sergio Fajardo, en 2004, y en el de Alonso Salazar en 2011. La vinculación de diferentes sectores de la sociedad antioqueña con los paramilitares determinó en buena medida la realidad interna de Medellín y el valle metropolitano, en tanto las organizaciones ilegales asociadas tuvieron operaciones en la ciudad y en la región. En esta dirección evolucionaron algunos grupos vinculados años antes al llamado Cartel de Medellín, como lo representa el caso de las Autodefensas Unidas de Colombia (auc), encabezadas por Carlos Castaño, entre muchos otros.
En los indicadores referidos influyó también el caso de Diego Fernando Murillo, alias Don Berna, quien aceptó la desmovilización y posteriormente, en 2008, fue extraditado a Estados Unidos por narcotráfico. Informes detallados sobre las incidencias de estos procesos se pueden consultar en fuentes diversas, entre las cuales están la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas (arn)4 y la Misión de Apoyo al Proceso de Paz (mapp) en Colombia de la Organización de Estados Americanos (oea).5
Como se podrá comprender, la historia muestra cómo la seguridad y la violencia en Medellín han obedecido a factores internos de indudable dimensión, así como a procesos relacionados con el crimen organizado y diversos tráficos ilegales. Los resultados positivos tienen que ver también con dinámicas nacionales e internacionales, al igual que con aspectos que superan el contexto interno. Indudablemente, es necesario “comprender el contexto geográfico en el que crece la ciudad e identificar los procesos históricos de poblamiento, estructuración de las relaciones políticas y económicas, puntos estratégicos de control de la ciudad, caracterización del territorio intraurbano y su relación con los límites, áreas de interés, conexiones locales y nacionales, tanto lícitos como ilícitos de la ciudad y la región” (Patiño Villa, 2015).
El estudio realizado por el Instituto de Estudios Urbanos (ieu) con el Departamento Administrativo de Planeación (dap, 20124-2015) explica de qué forma el problema de Medellín obedece a diversas escalas territoriales y reclama políticas articuladas en diversos ámbitos institucionales y de autoridades del Estado e incluso internacionales. Es decir, el gobierno local solo, como se pretende en la actualidad, no tendrá nunca capacidad de controlar las complejísimas variables que enfrenta la ciudad, y más bien desestructura políticas públicas que ha costado ensamblar.
Volviendo atrás, es oportuno revisar la dinámica de la sociedad en el camino de superación de la crisis extrema. El conjunto de nuestra comunidad enfrentó, además de la crisis general, una guerra interna, feroz y autodestructiva a inicios de la década de los noventa, en la cual estábamos en riesgo y nadie tenía esperanza de futuro. Fue una auténtica encrucijada, que puso a prueba a todos los estamentos de la sociedad y que demandó respuestas que pocos o nadie podrían ofrecer. Inspirada por un fuerte instinto de supervivencia ante el caos y la desesperanza, nuestra comunidad desplegó una intensa autocrítica, confusa pero persistente, en medio de una toma de conciencia colectiva sobre los errores acumulados. Ese fue el fundamento de una etapa de construcción de acuerdos sobre los grandes problemas por resolver. A lo largo de la grave dinámica de degradación y guerra urbana, gradualmente se dieron programas de fortalecimiento de las bases comunitarias en los sectores populares, acompañados de la transformación de las instituciones policiacas, el fortalecimiento de la justicia y la implementación de políticas para perseguir abiertamente la ilegalidad y la delincuencia organizada. En la década de los noventa se desarrolló un diálogo sin precedente, que derivó en la conformación de un pacto político ciudadano y la formalización de una ciudadanía muy activa. Gracias a esta dinámica, líderes comunitarios y organizaciones con un buen grado de respaldo social y amplia representatividad construyeron un camino que ha sido base firme del recorrido político y social reciente, expresión extraordinaria de resiliencia.
Diálogo social, intenso trabajo para superar las brechas con gran énfasis en educación y cultura, formación de líderes, organización comunitaria, fortalecimiento del Sistema Municipal de Planeación creado según el Acuerdo 43 de 1996, que incluyó el marco general para el Plan de Desarrollo del Municipio de Medellín; consolidación de esquemas de corresponsabilidad comunitaria, surgimiento de organizaciones políticas cívicas, compromiso con los sectores productivos formales, así como formación de una institucionalidad y un sistema fiscal municipal muy fuerte son algunos elementos que fomentaron la gobernanza y gestión de los recursos públicos con mayor responsabilidad, con un indudable saldo que ha asegurado que la ciudad hoy sea liderada con el involucramiento de diversos sectores y no solo por la clase política.
En efecto, de la profundidad de la crisis que hemos vivido ha surgido gradualmente una voluntad colectiva de concertación ciudadana, de profundización y ampliación de la democracia, de promoción de mecanismos de participación popular, de énfasis en la generación de una cultura civilista y tolerante, que contrasta con otras épocas de nuestra historia. Lo que está al orden del día no es la imposición de las soluciones y del orden mediante mecanismos represivos, ni el diseño puramente tecnocrático de estrategias y programas. Lo que está aprendiendo Medellín, gradualmente, pero sin pausas, es la importancia de que los diversos aspectos de la vida urbana se discutan entre todos y que las soluciones se apoyen en el más amplio consenso (Melo, 2016).
La magnitud de la crisis se convirtió en nuestra oportunidad. Los ciudadanos habíamos perdido no solo la posibilidad de soñar, sino también el espacio colectivo y la opción de disfrutar la ciudad; estábamos amedrentados por la delincuencia, los ataques terroristas con asesinos a sueldo, los secuestros y las bombas urbanas, con graves condiciones económicas generales, que nos negaron la vida pública. Entendimos que recuperar la civilidad y la vida en el espacio urbano, reintegrar los fragmentos sociales y superar la exclusión eran las bases de la estrategia a seguir. Si en algo la sociedad de Medellín avanzó desde entonces, fue en su trabajo por reconquistar la vida pública, mediante cohesión y emprendimientos colectivos diversos en medio de una comunidad con alto grado de corresponsabilidad con su territorio. Son varias décadas acumuladas, trabajando enfocados en construir una ciudadanía políticamente activa, que busca una Medellín más equitativa y civilizada.
La historia de planificación, proyectos de urbanismo, infraestructura y arquitectura ofreció un campo de acción extraordinario para concretar en el hábitat diversas obras que han tenido capacidad de catalizar y consolidar nuevos escenarios para la vida de la gente. En esta etapa el urbanismo, con su mirada integral del espacio y la sociedad, ha evolucionado hasta alcanzar una ciudad que tiene en el centro a las personas y comprender que, más allá de obras funcionales, un escenario así se construye con obras que ofrecen escenarios para la integración social, la convivencia y el desarrollo humano.
