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Desde un punto de vista jurídico, la Constitución española de 27 de diciembre de 1978 es el resultado de un proceso de reforma política que permitió pasar de un sistema dictatorial a otro constitucional sin que se produjera una ruptura o solución de continuidad en la validez del ordenamiento, lo que puede explicar que no se abordasen plenamente cues-tiones no resueltas en la historia de España, como el llamado “problema regional” o, más concretamente, y en palabras de Ortega y Gasset, el problema catalán [Ortega, 2005 (1931): 56-57)], lo que generó frustración en algunos sectores que aspiraban a una remodelación profunda del modelo territorial español2.

Porque la introducción de un régimen constitucional no se hizo mediante una ruptura jurídica con el ordenamiento anterior: en el proceso de elaboración de la Constitución de 1978 se siguieron las normas establecidas por el régimen político precedente para regular el cambio constitucional.

Desde una perspectiva formal3, el origen del régimen político del General Franco fue el nombramiento que los jefes militares sublevados en julio de 1936 efectuaron en su favor como Jefe del Gobierno del Estado Español por el Decreto 138/1936, de 29 de septiembre, de la Junta de Defensa Nacional, que señalaba en su artículo 1: “En cumplimiento del acuerdo adoptado por la Junta de Defensa Nacional, se nombra Jefe del Gobierno del Estado Español al Excmo. Sr. General de División don Francisco Franco Bahamonde, quien asumirá todos los poderes del nuevo Estado”; y que en su artículo 2 le nombraba asimismo “Generalísimo de las fuerzas nacionales de tierra, mar y aire” y “General Jefe de los Ejércitos de Operaciones”. Esta norma, de tan sólo cinco artículos, derogaba además “cuantas disposiciones se opongan a este Decreto” (artículo 5). El propio General Franco dictó dos leyes (de 30 de enero de 1938 y de 8 de agosto de 1939) que le atribuían “la suprema potestad de dictar normas jurídicas de carácter general”4 y que se mantuvieron en vigor hasta el momento de su muerte.

Así, estas tres normas (Decreto 138/1936, de 29 de septiembre, Ley de 30 de enero de 1938 y Ley de 8 de agosto de 1939), constituyen el sistema jurídico de la dictadura, en la que se aprobaron otras siete “Leyes Fundamentales”5 que, aunque no menoscabaron el poder personal del General Franco, establecieron una organización institucional, ejecutiva y legislativa que hacían posible el funcionamiento del Estado sin la intervención inmediata y directa del dictador, pero que excluían tanto la participación democrática como la garantía de los derechos fundamentales. A estas normas hay que sumar las dos “Leyes de Prerrogativa”, que dictó el General Franco en 19726.

En virtud de lo dispuesto en la Ley de Sucesión de 1947, que declaraba a España como Reino (artículo 1) y establecía un Consejo de Regencia (artículo 3), por Ley de 22 de julio de 1969 fue nombrado sucesor en la Jefatura del Estado, a título de Rey y “al producirse la vacante en la Jefatura del Estado” (artículo primero), a don Juan Carlos de Borbón y Borbón. Esta vacante se produjo con la muerte del General Franco el 20 de noviembre de 1975, lo que conllevó el día 22 en las Cortes Españolas la proclamación como Rey bajo el nombre de Don Juan Carlos I al sucesor nombrado por el dictador, y en julio de 1976 la formación de un Gobierno presidido por Adolfo Suárez González y designado según la legislación vigente.

En octubre de 1976, el Gobierno de Adolfo Suárez envió para su aprobación por las Cortes una Ley para la Reforma Política, que fue sometida posteriormente a referéndum el 15 de diciembre, cumpliendo así todos los requisitos exigidos por las Leyes Fundamentales franquistas, especialmente la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado de 1946. La Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política, constaba sólo de cinco artículos (como el Decreto 138/1936), tres disposiciones transitorias y una disposición final (que define expresamente a esta norma como “Ley Fundamental”, lo que la incardina formalmente en el ordenamiento vigente franquista7), y hacía posible la creación de un sistema democrático-constitucional regulando tres cuestiones básicas:

1) La creación de unas Cortes bicamerales, formadas por Congreso y Senado, elegidas por sufragio universal, directo y secreto, expresión de la soberanía popular (artículos primero y segundo)8.

2) El reconocimiento de los derechos fundamentales, que vinculaban a todos los órganos del Estado (artículo primero).

3) El procedimiento de reforma constitucional, que requería la inter-vención de las Cortes y la celebración de un referéndum popular (artículo tercero).

Finalmente, siguiendo el mandato de la Disposición Transitoria Primera de esta ley, el Gobierno, por Real Decreto-Ley 10/1977, de 18 de marzo, reguló el procedimiento para la celebración de elecciones a las nuevas Cortes, que se produjeron el 15 de junio de 1977 y, aunque el artículo segundo de la Ley para la Reforma Política reconocía tanto al Gobierno como al Congreso de los Diputados la iniciativa para la reforma constitucional, la principal tarea de las nuevas Cortes fue la redacción de una Constitución.

La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados nombró una Ponencia de siete diputados9 que elaboró un anteproyecto de Constitución que fue discutido y aprobado por el Congreso de los Diputados. De acuerdo con lo estipulado en el artículo tercero de la Ley de Reforma Política, se procedió al examen del texto del Congreso por la Comisión Constitucional del Senado y el pleno de esta cámara. Las discrepancias entre el texto aprobado por el Congreso y el aprobado por el Senado se sometieron a una Comisión Mixta Congreso-Senado, que elaboró un texto definitivo que fue votado y aprobado por las dos cámaras.

El 6 de diciembre de 1978 este texto fue sometido y ratificado por referéndum, sancionado por el Rey Don Juan Carlos I el día 27 y publicado en el BOE el 29 de diciembre de 1978, fecha a partir de la cual la constitución española entró en vigor.

Si hablamos de ciclos políticos, podemos referirnos a la Transición como el paso de un régimen de excepción personal-autoritario a la monarquía de pluralismo limitado por la supervivencia de las Leyes Fundamentales de 1947-1967, la Ley de Reforma Política de 1977 y la convocatoria de Cortes (Martínez Cuadrado, 1982: 1-7). Tanto los poderes de excepción concedidos al general Franco en 1936-1939, y 1947 y 1967; las Leyes Fundamentales plebiscitadas en 1947 y 1966; el régimen personal de 1936 a 1975, la restauración de la forma monárquica a través de la Ley Fundamental de 1947 y el nombramiento de sucesor, a título de Rey, en la Jefatura del Estado por la Ley de 1969, son formas constitucionales atípicas. En palabras de Pere Ysàs (2009:35):

“La transición, como sostiene la interpretación historiográfica más elaborada y sólida, fue un proceso iniciado en un escenario de profunda crisis de la dictadura que, sin embargo, mantenía intacto el aparato coercitivo. En este escenario operaron proyectos e intereses –antagónicos en algunos casos– y actores diversos, y en sus inicios el proceso tenía un resultado final indeterminado. El propio proceso, a medida que se manifestaban los apoyos a los distintos proyectos y también sus debilidades, fue determinando cambios o redefiniciones de posiciones. Quienes, sin duda, más tuvieron que modificar sus posiciones fueron aquellos que solo querían una reforma del régimen, pero no un cambio del mismo. También para la oposición democrática fue necesario adaptarse a las condiciones del proceso de cambio tal y como se estaba desarrollando, y no como había deseado, así como modificar determinadas posiciones, incluso la consideración de la monarquía, en especial desde que esta optó por ayudar de manera inequívoca al cambio de régimen. Es posible hablar de la transición española como una vía para pasar de una dictadura a la democracia. Pero, obviamente, no existía un ‘modelo’ previamente disponible ni existió ningún acuerdo para seguir un prefijado camino. La transición española de la dictadura a la democracia, como todos los procesos y fenómenos históricos sólo puede explicarse satisfactoriamente desde el análisis detallado de la realidad sociopolítica, huyendo de tópicos y simplificaciones, así como de elaboraciones interesadas en justificar trayectorias o legitimar opciones políticas”.

Para historiadores como Javier Tusell, este período representa “la hazaña de construir la libertad con costes sociales reducidos y sin mode-los inmediatos a seguir” (200110).

La dictadura franquista fue un período muy largo11; la Transición, un período muy corto. Como explica Mercedes García Arán (2009:188), la característica esencial de las dictaduras es que la legalidad propia notiene valor como instrumento de seguridad jurídica, porque los poderes públicos no se consideran sometidos a la legalidad, como garantía para los ciudadanos. ¿Hacia dónde se encamina hoy nuestra democracia?

Los conceptos de nacionalidad o plurinacionalidad no son nuevos, ni tampoco el debate político que existe en España en torno a ellos. Pero son muchos los autores que señalan que no ha habido un verdadero debate sobre el modelo territorial español. ¿Hace falta transformar el Estado auto-nómico en un estado federal de corte plurinacional? ¿Podemos hablar de una monarquía plurinacional? ¿Podría decirse que el Estado español ya es materialmente un Estado federal?

A estas cuestiones nos referimos a continuación.

2. En palabras de Beiras (2017: 74): “Frustrada así la ruptura democrática, se consumó el segundo proceso, mediante el cual esa ruptura fue suplantada por las ‘reforma política’ o ‘reforma democrática’, una reforma de lo irreformable, puesto que es reformable un régimen que ya es democrático, para por ejemplo perfeccionarlo, pero no es reformable un régimen fascista que es, en sí mismo, antidemocrático (2017: 74)”.

3. Vid. González Navarro, F., La nueva Ley Fundamental para la Reforma Política, Servicio Central de Publicaciones / Secretaría General Técnica, Presidencia del Gobierno, Madrid, 1977; Constitución Española. Trabajos Parlamentarios, 4 vols., Madrid, Cortes Generales, 1980; Martínez Cuadrado, M., La Constitución de 1978 en la historia del constitucionalismo español, Editorial Mezquita, Madrid, 1982; Peces Barba, G., La elaboración de la Constitución de 1978, CEC, Madrid, 1988; López Guerra, L., “El Derecho Constitucional español”, en Derecho Constitucional vol. II, Tirant Lo Blanch, 1994.

4. Artículo 17 de la ley de 30 de enero de 1938:

Al Jefe del Estado, que asumió todos los Poderes por virtud del Decreto de la Junta de Defensa Nacional de 29 de septiembre de 1936, corresponde la suprema potestad de dictar normas jurídicas de carácter general.

Las disposiciones y resoluciones del Jefe del Estado, previa deliberación del Gobierno, y a propuesta del Ministro del ramo, adoptarán la forma de Leyes cuando afecten a la estructura orgánica del Estado o constituyan las normas principales del ordenamiento jurídico del país, y Decretos en los demás casos.

En el ejercicio de la potestad reglamentaria y, en general, en la realización de las funciones administrativas, las resoluciones y disposiciones de los Ministros revestirán la forma de Ordenes.

Artículo 7 de la ley de 8 de agosto de 1939:

Correspondiendo al Jefe del Estado la suprema potestad de dictar normas jurídicas de carácter general, conforme al Artículo decimoséptimo de la Ley de treinta de enero de mil novecientos treinta y ocho, y radicando en él de modo permanente las funciones de gobierno, sus disposiciones y resoluciones, adopten la forma de Leyes o de Decretos, podrán dictarse aunque no vayan precedidas de la deliberación del Consejo de Ministros, cuando razones de urgencia así lo aconsejen, si bien en tales casos el Jefe del Estado dará después conocimiento a aquél de tales disposiciones o resoluciones.

5. Fuero del Trabajo de 9 de marzo de 1938, Ley Constitutiva de las Cortes de 17 de julio de 1942, Fuero de los Españoles de 17 de julio de 1945, Ley de Referéndum de 22 de octubre de 1945, Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado de 26 de julio de 1946, Ley de Principios del Movimiento Nacional de 17 de mayo de 1958 y Ley Orgánica del Estado de 1 de enero de 1967.

6. Ley de 14 de julio de 1972, de Procedimiento para la coordinación de funciones de los Altos Órganos del Estado; y Ley de 14 de julio de 1972, de Normas de aplicación a las previsiones sucesorias.

7. Como tal ley fundamental se inserta en la serie de textos que con ese carácter se enumeran en el artículo 10 de la ley de Sucesión en la Jefatura del Estado de 26 de julio de 1947, enumeración enriquecida ya con la de Principios del Movimiento Nacional y la Ley Orgánica del Estado, y ahora con esta llamada “ley para la Reforma Política”. El propio Consejo Nacional del Movimiento, en su Informe sobre el Proyecto, decía lo siguiente:

“El presente proyecto de ley ha de considerarse inserto dentro de un proceso de desarrollo político que, iniciado el 18 de Julio, va institucionalizando el poder político, creando un Estado de Derecho que el pueblo refrendó en varios momentos, con la aprobación sucesiva de lo que han de pasar a ser sus leyes fundamentales, textos vigentes de su constitución política. Este proceso de desarrollo político estuvo siempre guiado y animado por una intención clara y precisa, ser cauce abierto a la dinámica social del país, respuesta a la problemática que cada tiempo forzosamente ha de presentar”. González Navarro, F., La nueva Ley Fundamental para la Reforma Política… cit., pág. 14.

8. En palabras de González Navarro (1977:15), “esto supone, ni más ni menos, pasar de un sistema de democracia orgánica a otro de democracia inorgánica”.

9. Por Unión de Centro Democrático (UCD): Gabriel Cisneros Laborda, Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón y José Pedro Pérez-Llorca Rodrigo; por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE): Gregorio Peces-Barba Martínez; por el Partido Comunista de España (PCE): Jordi Solé Tura; por Alianza Popular (AP): Manuel Fraga Iribarne; por Minoría Catalana (CDC, UDC, PSC-R, EDC y ERC): Miquel Roca i Junyent.

10. https://elpais.com/diario/2001/01/29/opinion/980722809_850215.html.

11. El régimen franquista ha sido condenado por organizaciones internacionales como la ONU (Quincuagésima nona reunión plenaria, 12 de diciembre de 1946), el Consejo de Europa (Resolución de 17 de marzo de 2006), el Parlamento Europeo, (Sesión de 4 de julio de 2006), los parlamentos de las comunidades Autónomas de País Vasco (20 de junio de 2013), Cataluña (10 de octubre de 2013 y 3 de marzo de 2016), Asturias (Proposición no de ley de 18 de marzo de 2016), Andalucía (4 de marzo de 2013), Galicia (8 de octubre de 2008, 9 de octubre de 2014 y 18 de julio de 2016 y 24 de enero de 2018), Navarra (Declaración de 10 de marzo de 2003) y Aragón (Proposición de ley de 22 de junio de 2016) y, finalmente, por el propio parlamento español (21 de noviembre de 2018).