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ОглавлениеIngresos fiscales
SECCIÓN PRIMERA EVOLUCIÓN FISCAL DE COLOMBIA
I. ESTRUCTURA FISCAL DE LA COLONIA
El sistema tributario aplicado por España a sus colonias, si bien tuvo una fisonomía extraída de la fiscalidad vigente en dicho país, tuvo también muchas características propias del derecho indiano. En América no se dio una mera transposición de lo existente en la península. Las características principales de la estructura fiscal de la Colonia se pueden sintetizar de la siguiente manera.
1.º. Una estructura fiscal destinada a extraer el máximo de riqueza de América, con poca o quizás ninguna consideración en lo relacionado con el desarrollo económico. Los impuestos se diseñaron con el propósito de que rindieran el máximo, independientemente de cuál era su aporte al desarrollo económico.
2.º. Las colonias tuvieron un rendimiento fiscal neto hacia la metrópoli más alto en los comienzos del período colonial que al final de este. Los historiadores coinciden en señalar que fue durante el siglo XVI cuando América remitió a España la mayor proporción de sus ingresos fiscales. Posteriormente los gastos militares y burocráticos en que incurrieran los virreinatos consumieron la mayor parte de lo recaudado en las colonias.
El historiador C. H. Haring ha escrito lo siguiente: “La proporción de los ingresos recibidos por el tesoro en América que fue embarcado para España fue mayor en el primer cuarto del siglo XVI que después […] hacia el final de la centuria siguiente, cuando los gastos militares de los virreinatos eran altos, los gastos en América representaban 80% o más de los ingresos”1.
El virrey Ezpeleta, en la memoria que dejó a su sucesor, escribe lo siguiente, que reafirma cuanto acaba de anotarse:
Basta asegurar que la Real Hacienda produce ahora cuanto necesita para llenar aquí sus atenciones y para remitir algún sobrante a España. Esto se entiende no habiendo gastos extraordinarios, como el de una expedición dispendiosa u otros semejantes, que en tiempo de guerra puede haber o recelarse. Mi aserción se entiende, pues, limitada a la subsistencia del reino en su estado actual, en que está provisto de cuanto debe tener para su buen gobierno, seguridad, conservación y administración de justicia de sus habitantes; pues lo poco que falte al completo de estos objetos no ofrece gastos muy considerables, y hay fondos sobrantes para recurrir a ellos y algo más2.
Esta afirmación del virrey Ezpeleta confirma que el sobrante de las colonias para remitirlo a España al finalizar el siglo XVIII era bastante reducido, y que el grueso de los ingresos se destinaba a atender los gastos locales.
3.º. Una tercera característica de la estructura fiscal de la Colonia fue su excesiva dispersión en cuanto a tributos se refiere, y el alto costo de sus recaudos.
4.º. Por último, como era lo propio de una estructura fiscal de origen medieval, el peso de la tributación se puso fundamentalmente en los impuestos de tipo indirecto que entorpecían comercio entre las colonias, y entre estas y la metrópoli. Poca importancia se le dio a la tributación directa, que tuvo un aporte moderado dentro de los ingresos percibidos por la Real Hacienda.
II. DIVERSAS ÉPOCAS DE LA TRIBUTACIÓN EN AMÉRICA
La importancia relativa de los diversos impuestos no fue la misma a lo largo de los trescientos años de la Colonia. Los requerimientos de las guerras que emprendía la metrópoli con las potencias europeas hicieron variar a lo largo del tiempo los índices de presión fiscal que recaían sobre las colonias americanas.
Por otra parte, no todos los impuestos existieron a lo largo del período colonial. Por ejemplo, las rentas estancadas, que llegaron a ser un arbitrio fiscal de gran importancia durante el siglo XVIII, no fueron muy significativas durante los siglos XVI y XVII[3]. Algo similar aconteció con los impuestos indirectos al comercio. La ubicación de la importancia relativa de cada impuesto dentro de la época correspondiente resulta pues de importancia para tener una visión del conjunto de las finanzas coloniales.
III. CLASIFICACIÓN DE LOS TRIBUTOS COLONIALES
Si seguimos la clasificación elaborada por Clímaco Calderón en uno de los estudios más completos de que se dispone sobre la estructura tributaria española4, podemos afirmar que los impuestos coloniales se clasifican en tres tipos: (1) los directos y personales, tales como el tributo de indios, la bula de cruzadas, las medias anatas seculares o eclesiásticas, en los que el tributo se imponía sobre una persona determinada y no sobre una transacción; (2) los impuestos indirectos que gravaban alguna industria determinada, como aconteció con el impuesto del diezmo que gravaba la agricultura, o los quintos reales que se aplicaban a la minería, o aquellos que gravaban la circulación de mercancías tales como la alcabala, la Armada de Barlovento y el papel sellado; (3) por último, podemos mencionar los estancos o monopolios estatales, que constituyen un tercer tipo de tributos y que como ya se ha dicho llegaron a tener gran importancia dentro de la tributación colonial desde el siglo XVIII hasta la víspera de la Independencia.
La historiadora Margarita González señala:
La contribución directa de la época colonial tenía un carácter esencialmente distinto al que este mismo tipo de contribución cobraría luego en la época de implantación del Estado liberal y del advenimiento de la sociedad industrial. Implicaba una relación de vasallaje, es decir, de sometimiento de los individuos a quienes afectaba con respecto al Estado y a la sociedad. Así, el tributo indio fue la contribución directa por excelencia de la época colonial. Se le puede comparar con todas aquellas formas sociales de dependencia en las que históricamente hizo su aparición la contribución directa. Por esta, los individuos quedaban reducidos, como personas, a la condición servil. Su obligación consistía en rendir a un Estado o a un señor servicios laborales que comprometían su trabajo y su producción económica. Por lo mismo, en la América colonial, el establecimiento del tributo para la población india no solo procuró al Estado un vasto campo de ingresos fiscales, sino las condiciones adecuadas para el ejercicio del dominio político y social5.
El tributo de indios estuvo asociado en un primer momento a la encomienda. Fue un tributo, por tanto, típicamente indiano, aunque conceptualmente su origen, como lo anota González, funde sus raíces en los antecedentes de los tributos feudales que habían existido en España. “El encomendero tenía derecho a percibir el tributo de los indios de su repartimiento, pero, al mismo tiempo, contraía la obligación que las leyes señalaban. Era, el tributo, una contribución personal que los indios debían pagar al Rey en reconocimiento del señorío; con tal carácter lo estableció Carlos V en 1523.”6
Constituía una suerte de capitación, es decir de impuesto personal independiente de la riqueza o ingresos del individuo. Por eso Haring señala que el tributo de indios consistía en “una cantidad fija que debía ser pagada por cada hombre adulto indígena sin consideración a su patrimonio u otros ingresos”7.
El tributo se tasaba periódicamente en dinero o en frutos, y en un primer momento lo percibieron los encomenderos. Sin embargo, cuando las encomiendas revirtieron a la Corona, la importancia del tributo de indios aumentó consecuentemente dentro del conjunto de ingresos de la Corona en la primera mitad del siglo XVII. Desde 1631 se dejaron de conferir encomiendas y el indio empezó a pagar su tributo directamente a la Real Hacienda. El impuesto de indios comenzó a declinar en la misma proporción en la que comenzó a aumentar el mestizaje en América. En una primera instancia se exceptuó a los mestizos del pago del tributo; posteriormente, en 1729, el impuesto se abolió por completo. Calderón señala que esta renta llegó a ser, en su momento, una de las más importantes en el Nuevo Reino de Granada8.
Esta constituyó un segundo impuesto directo. Su origen se remonta al siglo XI, cuando se autorizó a la Corona española para recabar con carácter obligatorio una especie de limosna que tenía por objeto financiar la lucha contra los moros y, como su nombre lo sugiere, para financiar las cruzadas que tenían como propósito recobrar la ciudad de Jerusalén. En 1578 el papa Gregorio XIII extendió a las Indias Occidentales esta prerrogativa aunque ya el origen del tributo, terminada la lucha contra los moros, había quedado superado. La bula de cruzada era pagada por la comunidad y a cada una de las ciudades importantes de los virreinatos se le asignaba una suma que debía aportar para este propósito.
En un principio los beneficiarios de oficios eclesiásticos debían pagar a la Real Hacienda la mitad de sus ingresos durante el primer año, constituyendo lo que se denominó media anata eclesiástica. Más tarde Felipe IV extendió este pago a los receptores de oficios y cargos de cualquier origen, lo que se conoce con el nombre de “media anata secular”.
Consistía en la obligación de aportar a la Real Hacienda un duodécimo de los beneficios obtenidos por el ejercicio de algún oficio eclesiástico. Dicho en otras palabras, los clérigos debían remunerar con el equivalente a un mes de ingresos a la Real Hacienda. El beneficio de ostentar algún cargo eclesiástico, que a su turno comportaba remuneraciones y beneficios de índole económica, se gravaba mediante este tributo directo.
5. OTROS IMPUESTOS A LOS ECLESIÁSTICOS
Pueden mencionarse entre estos los llamados “expolios”, que consistían en que los bienes de los arzobispos y obispos, al morir, pasaban a la Real Hacienda. También se pueden mencionar las llamadas “vacantes mayores”, que consistían en que las rentas del oficio eclesiástico, entre el fallecimiento del titular y el nombramiento del sucesor, las percibía la Real Hacienda. Por último se deben mencionar los llamados “subsidios eclesiásticos”. El clero, en principio, estaba exento de impuestos, pero para atender a ciertas urgencias del reino se establecieron subsidios o gravámenes esporádicos a los eclesiásticos. Subsistió con carácter permanente el que se conoció con el nombre de “subsidio de galeras”, que era un gravamen destinado a mantener la flota de galeones que cuidaba las costas españolas de los ataques berberiscos.
6. ENAJENACIÓN DE OFICIOS O CARGOS PÚBLICOS
Este fue uno de los más antiguos tributos que caracterizaron a la Hacienda española. Su origen se remonta al tiempo de los Austrias. Los principales cargos u oficios eran rematados en pública subasta por aquellos que tenían las condiciones mínimas para desempeñarlos, y llegaron a constituir un ingreso de consideración de la Real Audiencia.
La constante penuria del tesoro de España –ha señalado Calderón– desde los tiempos de Carlos V fue causa de los onerosos impuestos de diverso género con que él y sus descendientes abrumaron a las provincias de la monarquía, labrando así su decadencia y su ruina. Empeñado Felipe II en largas y costosas guerras, consumió las rentas de la Corona, y llevó a los Países Bajos la alcabala, que ya, en los últimos años de su reinado, estableció también en sus dominios de indias. Así mismo fue él quien primeramente exigió los donativos graciosos con que fueron gravados los vasallos de América.
Era esta una contribución extraordinaria, y forzosa en su esencia, que en distintas épocas y con destino particular se decretó, haciéndola aparecer como un servicio gracioso y voluntario con que se acudía al alivio de las urgencias y necesidades del reino. Por primera vez se solicitó a las provincias americanas en 1575, cuando, después del combate de Lepanto, los turcos reconquistaron Túnez y La Golette9.
Después se decretaron los “donativos graciosos”, que en realidad era un nombre benévolo para denominar un impuesto extraordinario y obligatorio que periódicamente se exigía por los monarcas acosados por sus necesidades guerreras. El último donativo que se exigió a los habitantes del Nuevo Reino de Granada fue decretado por Carlos III en 1780 para atender a los gastos de la guerra con Inglaterra; tomó a su cargo la recaudación el regente visitador Gutiérrez de Piñeres, ya en vísperas de la revolución de independencia. Fue este uno de los tributos que se recabaron al inicio de la revolución comunera.
Como ya se ha dicho, los impuestos indirectos recaían sobre una industria o actividad determinada, o sobre el intercambio de mercancías entre España y América, entre esta y la metrópoli, o dentro de las colonias.
Los principales impuestos indirectos fueron los siguientes.
Por disposición de los Reyes Católicos, desde 1501 se establece en América la contribución eclesiástica del diezmo, que consistía en un gravamen del 10% que se aplicaba sobre la producción agrícola, y que tenía como propósito financiar el mantenimiento del culto y de sus prelados en las tierras de América. Una parte menor del diezmo (dos novenos) ingresaba directamente a las arcas de la Real Hacienda y no estaba afectado al mantenimiento del culto. Por lo general el tributo del diezmo se pagaba en frutos.
Con este nombre se conoció el gravamen que recaía sobre la explotación de los minerales preciosos en América. Como lo recuerda Haring,
En Castilla durante la Edad Media el gravamen sobre el oro era de dos tercios, pero para estimular la explotación de los recursos minerales de las nuevas tierras, este porcentaje fue rápidamente reducido. Entre 1500 y 1504, en respuesta a las peticiones formuladas por los colonizadores de la isla La Española, fue reducido sucesivamente a un medio, a un tercio, y finalmente a un quinto. Este quinto real, o ‘el quinto’, como se le llamó en los archivos de la Real Hacienda, fue establecido por diez años por decreto del 5 de febrero de 1504 y permaneció hasta el siglo XVIII como la ley general de todas las Indias10.
Como la productividad de las minas no era la misma en las diversas regiones de América, y como a medida que fue declinando la producción de ciertos yacimientos fue necesario estimular la producción de otros menos ricos, el quinto real no fue inmodificable, sino que las autoridades de las diversas provincias recibieron autorización para regular su monto de acuerdo con la productividad de las minas y para contrarrestar el contrabando.
Calderón ha observado:
No fue bastante a evitar el fraude a la Real Hacienda en el derecho del quinto la severidad de las penas con que debía ser castigado. Oneroso en extremo era este impuesto que, sin atender a los costos de producción, arrebataba al minero el 20% del producto bruto de su industria, despojándolo frecuentemente de toda retribución por su trabajo, y beneficio legítimo de su capital. Los ingresos del quinto en las reales cajas fueron mermando a medida que la explotación de las minas se hizo más difícil y costosa, y creció, en consecuencia, el incentivo a la extracción clandestina del oro. Pudo al fin comprenderse que, para alentar el impuesto con equidad y justicia era necesario atender también a la ley de oro de cada comarca, y de acuerdo con ella señalar la cuota especial con que debía establecerse el derecho y recaudarlos sobre el metal según su procedencia. Con el designio de aliviar la condición de los mineros y reparar la injusticia que se ocultaba bajo la igualdad aparente del impuesto, teniendo en cuenta la ley de los oros en las distintas regiones, se estableció en 1654 que el derecho del quinto quedase reducido al décimo sobre el oro de Neiva, al quinceavo sobre el oro de Los Remedios, Antioquia, Cáceres, Anserma y Pamplona y al veinteavo sobre el de Popayán, Mariquita, Zaragoza y Mompox11.
Al final del siglo XVIII, cuando la producción había declinado notablemente y el contrabando se había incrementado, Carlos III, por real cédula del 1.º de marzo de 1777, redujo los derechos sobre la plata al 1,5% y los del oro al 3%.
Si bien no se trató de un impuesto propiamente dicho, puede mencionarse como otro ingreso de la Corona de gran importancia. Se consideraba que en virtud de la bula del 4 de mayo de 1493 del papa Alejandro VI, que otorgó a la Corona de Castilla todas las tierras descubiertas en América, estas pertenecían a la Corona. Aquellas que no fueron otorgadas en merced o concesión fueron vendidas, y el producto de estas ventas constituyó un ingreso de importancia para la Corona.
Se entendió por almojarifazgo, institución de origen árabe, al conjunto de derechos que hoy llamaríamos de aduana en los puertos de mar. Por eso el almojarife árabe fue “el cobrador de la renta de la mar”.
González recuerda la estirpe árabe de la organización del comercio y de los tributos que la Corona española impuso al comercio de ultramar:
El Estado imperial español había heredado de la civilización económica de los árabes una importante experiencia en lo que se refiere a la centralización del poder político por medio de la concentración del poder económico. Recordemos que la dominación musulmana en España tuvo un carácter colonial y que el basamento de su poder allí constituyó el control estatal de la producción y del comercio. Así, el sistema de Gobierno delegado que los árabes implantaron en España se encargó de inducir en la colonia el crecimiento de la producción agrícola y ganadera y de fomentar el comercio de productos con el Levante. El comercio mediterráneo, punto en el que se resumía todo el resto de actividades económicas, fue elevado a la categoría de monopolio. Por este medio el Estado musulmán procuraba para sí los más cuantiosos beneficios. Buena parte de la estructura y de la concepción del monopolio comercial español de las épocas de colonialismo fue calcada del monopolio comercial que los árabes sostuvieron en España. A modo de ejemplo, se puede recordar la adopción que hizo España del sistema de arancel para el comercio ultramarino y la generalización del impuesto de la alcabala para todos los niveles del comercio. Y así como los árabes habían creado el puerto de Tarifa sobre las costas del Mediterráneo para controlar desde allí las operaciones del comercio con el Oriente, de igual modo la España imperial asignó al puerto fluvial de Sevilla la exclusividad del control del gran comercio interoceánico12.
La tarifa de almojarifazgo varió con el correr de los años:
En virtud de lo dispuesto en la real cédula del 28 de febrero de 1543 y en otra del 28 de septiembre del mismo año, quedó establecido que las mercaderías que se enviasen de España a Indias pagarían almojarifazgo de salida a razón del 2,5% de su valor, en el puerto de Sevilla, y que en el puerto del destino se cobraría sobre ellas otro derecho de introducción, que se fijó en 5%. Las urgencias y necesidades de la Corona hicieron aumentar después las cuotas del impuesto; y, en consecuencia, en real cédula del 29 de mayo de 1566, se ordenó que el derecho que se cobraba en Sevilla sería del 5% en lugar del 2,5% que había regido hasta entonces y que el almojarifazgo de entrada en Indias sería del 10%, en adelante13.
Uno de los problemas más complejos que planteó la liquidación del almojarifazgo fue la determinación de la base sobre la cual se liquidaría el tributo. En un principio se liquidó como un impuesto ad valorem, con base en la declaración juramentada que presentaban los comerciantes:
Se prescribió, además, que las avaluaciones se practicasen por los registros de las mercaderías bajo los cuales se embarcaban en Sevilla, sin desempacarlas ni abrirlas, con sólo el juramento que diesen los dueños de ser las mercaderías las mencionadas en los registros […]. Se quiso librar al comercio de trabas y vejámenes cuando se decretó que, para recaudar los derechos, tanto a la salida de España como la entrada en Indias, no se desempacaran ni reconocieran las mercaderías14.
Con el correr de los años el almojarifazgo dejó de ser un impuesto ad valorem como lo fue en su inicio, y derivó por obra de la costumbre en un impuesto específico que pasó a ser cobrado primero por el peso y después por el volumen de las mercaderías:
Según ha podido averiguarse en los archivos de la Casa de Contratación, desde 1695 empezó a observarse el método de avaluar por palmos cúbicos las mercaderías sujetas a medida, y así vino practicándose hasta 1698. A partir de este último año se siguió la avaluación por el número de piezas, sin expresar medida ni valor, hasta el año de 1707, en que se planteó el sistema de medida por palmos cúbicos, a que se dio el nombre de “palmeo”. A semejanza de lo que se había hecho cuando en 1629 se introdujo el método de recaudación por peso, este del palmeo se estableció no por obra de disposición legal, sino en virtud del acuerdo celebrado entre el comercio y las autoridades15.
Además de los derechos de almojarifazgo, en el tráfico marítimo se cobraba también el llamado “impuesto de avería”, el cual se estableció con el objeto de financiar las flotas y armadas encargadas de proteger de ataques de piratas el tráfico de galeones que hacían esta ruta. En un principio el impuesto de avería se estableció en 1% y posteriormente se incrementó al 5%. Se pagaba sobre el aforo que se hubiera hecho para la recaudación del almojarifazgo. Las personas que se hacían a la mar debían también pagar un impuesto de avería independiente del de las mercaderías.
El impuesto de avería dejó de cobrarse bajo su forma original en 1732, cuando fue reemplazado por un impuesto nuevo que tuvo como finalidad financiar no solo la escolta de las flotas sino también el servicio de correos.
Al considerar la tributación colonial sobre el comercio exterior es conveniente tener en cuenta la evolución que esta tuvo a lo largo de los años, y que explica la paulatina reducción de regulaciones que se fue presentando con el correr de los años hasta llegar a lo que se conoce como reglamentos de libre comercio, dictados el 12 de octubre de 1778.
Originalmente el monopolio del comercio con América lo tenía Sevilla y su sindicato de comerciantes. De Sevilla partían dos flotas: la llamada “flota del azogue”, que iba hacia la Nueva España (México), y la “flota de los galeones”, que iba hacia tierra firme y cuya primera escala era Cartagena. Este monopolio de Sevilla y de sus comerciantes representó un encarecimiento exagerado de los géneros que se importaban de España a América. Por esta razón, las dificultades que el estuario de Sevilla fue planteando a la navegación, unidas al auge del contrabando y a la modernización de las ideas sobre el comercio, explican que el monopolio de Sevilla en el comercio con América fuera compartido con Cádiz a partir del año 1717, y posteriormente con otros puertos españoles a partir de 1778 cuando Carlos III decretó el libre comercio entre España y América.
La palabra alcabala es de origen árabe y sirve para designar el derecho que en España se exigía sobre el valor de todas las cosas muebles e inmuebles y los semovientes que se permutaban o vendían […]. La concesión de este arbitrio rentístico fue al principio temporal; pero en varias cortes del reino celebradas en el siglo XIV se acordaron a los reyes prórrogas sucesivas de las alcabalas, y así la perpetuidad de esta contribución fue obra del tiempo y resultado de las repetidas concesiones que se hicieron de ella, más bien que de un acto formal de las cortes que le diese aquel carácter16.
Fue la alcabala un típico impuesto indirecto que gravaba toda transacción de bienes muebles e inmuebles. En América tuvo una tarifa del 2% sobre el valor de dichas transacciones, aunque en España fue del 10%. Según la cédula real de Felipe II del 7 de julio de 1576, debían pagar este impuesto “todo género de personas, con las excepciones hechas por las leyes, de la primera y todas las demás ventas, trueques y cambios, así de las mercaderías procedentes de España como de las que hubiera, se labraran y fabricaran en Indias, a razón del 2% en dinero de contado”.
Los continuos ataques de corsarios contra las flotas españolas movieron a la Corona a organizar una armada especial en el siglo XVII, que tuvo como finalidad prestar protección a las flotas que navegaban por las Antillas y el golfo de México. Esta armada se denominó Armada de Barlovento, y a cada virreinato se le asignó una suma especial con la que debía contribuir a su mantenimiento.
La manera de recaudar el impuesto de la Armada de Barlovento fue establecer un recargo sobre la alcabala. De allí el nombre de “alcabala nueva” con que también se le conoció en las postrimerías de la Colonia. En otras regiones se le denominó “sisa”. El origen de la Armada de Barlovento fue olvidándose “hasta llegar a confundir la contribución misma con el derecho de alcabala, y recaudarse con este nombre en algunos lugares, mientras que en los restantes no se conservaba ya recuerdo alguno de él ni del nombre con el que se le hubiera designado”17.
La eliminación tanto de la alcabala como de la Armada de Barlovento fueron dos puntos centrales de las reclamaciones que presentaron los comuneros al arzobispo virrey Caballero y Góngora.
Podemos mencionar como último género de impuestos indirectos los derechos sobre puertos, bodegas y pasos reales, todos los cuales encarecían el comercio entre las provincias del virreinato.
Hacia el último tercio del siglo XVIII la importancia de la tributación directa, y en parte también de la indirecta, comienza a decaer, al paso que los ingresos provenientes de la tributación estancada comienzan a tener una preponderancia notable.
Este hecho está relacionado con las reformas establecidas por los monarcas Borbones (Felipe V y Carlos III) en la segunda mitad del siglo XVIII. ¿En qué consistieron estas reformas? ¿Cuáles fueron sus objetivos?
El siglo XVIII se caracteriza en España por ser una época de grandes tensiones económicas asociadas con las continuas guerras que durante este siglo libró España. Ante todo es preciso que nos refiramos a un hecho notable en el comercio exterior de España en esta centuria: las guerras. Contrariamente al matiz que habían tenido hasta entonces los conflictos entre las grandes potencias europeas, desde la segunda mitad del siglo XVIII se lucha, a escala mundial, y por intereses económicos coloniales. En la mayoría de los casos, mucha mayor importancia que las batallas terrestres que figuran en los manuales la tienen las flotas de bloqueo, que paralizan al adversario, hostigan y arruinan su comercio y le obligan a pedir la paz. En este sentido, el gran rival de la España del siglo XVIII fue Inglaterra. Cuando estaban en guerra ingleses y españoles la superioridad de la flota adversaria era tanta que el comercio hispanoamericano quedaba prácticamente bloqueado18.
La necesidad de financiar la guerra permanente, asociada muy claramente al predominio colonial, se unió en España a la aparición de nuevas ideas en el campo político y económico. Del mercantilismo tradicional, que consideraba que la única riqueza deseable e importante de las naciones era el atesoramiento de metales preciosos, se pasó a una versión neomercantilista según la cual la auténtica riqueza de las naciones estaba vinculada al comercio y al enriquecimiento de sus súbditos.
España entendió que la posibilidad de mantener una economía sólida dependía fundamentalmente de poder aumentar la presión fiscal sobre las colonias, y desde luego, que estas tuvieran la capacidad de responder positivamente a esta presión. Era necesario que las colonias se enriquecieran, toda vez que “el objetivo central del programa de modernización defensiva de Carlos III era convertir los reinos de ultramar en verdaderas colonias que produjeran el máximo de ingresos para la metrópolis”19.
Para este efecto se estimularon las empresas privadas y se favoreció el lucro de los individuos, por oposición a la tendencia que había predominado durante el tiempo de los monarcas Austrias, en que el monopolio estatal fue predominante y el enriquecimiento importante se dio en las empresas estatales.
En segundo lugar, durante esta época se consolidan las ideas de libertad de comercio que, para el efecto de las relaciones entre España y sus colonias, radicó en la eliminación del monopolio de Cádiz como puerto que había sucedido a Sevilla en el manejo del monopolio comercial. El reglamento de libre comercio de España e Indias dictado el 12 de octubre de 1778 abrió el comercio para diez puertos españoles y cerca de veinte puertos coloniales.
Una tercera característica de este período se puede reconocer en la reestructuración que se hizo tanto del manejo administrativo como del régimen fiscal de las colonias, una de cuyas principales innovaciones fue el establecimiento generalizado de las rentas estancadas.
Por último, es en este período cuando por primera vez la monarquía española comienza a preocuparse por transmitir conocimientos tecnológicos a las colonias. Vemos así cómo empiezan a llegar por esta época expediciones mineras y botánicas a las tierras de América.
Ya desde 1773, en las famosas noticias secretas de América que presentaron al marqués de la Ensenada los marinos Antonio Ulloa y Jorge Juan, se afirmaba que “la única manera de evitar el comercio ilícito era el tener abastecidos los mercados americanos con géneros baratos, mediante la supresión de monopolios y fletes”. Esta idea sirve para reforzar también la justificación que tuvieron las ideas del libre comercio como una réplica al contrabando que para finales del siglo XVIII había alcanzado unas magnitudes descomunales.
Las innovaciones que se hicieron en el terreno fiscal propiamente dicho, en el Nuevo Reino de Granada, fueron las siguientes: la creación del monopolio estatal del cultivo y comercio interior del tabaco; el establecimiento del monopolio en el proceso de destilería y comercio del aguardiente; el establecimiento del monopolio productivo y comercial de la sal. En el caso de cada uno de estos monopolios se puede observar una nota común, o sea, la monopolización estatal de las operaciones productivas y comerciales sostenidas con productos cuyo consumo en el Reino garantizaban el más amplio grado de circulación. En la época anterior a la monopolización, por ejemplo, el comercio local del tabaco y aguardiente revestía en la colonia la importancia máxima. Precisamente por eso el Estado colonial consideró oportuno su estancamiento. Al arrogarse el Estado una posición de exclusividad en la producción y en el comercio de los productos monopolizados, eliminaba la competencia proveniente de cualquier sector social y, aprovechando esta circunstancia, podía imponer al público consumidor precios elevados. El Estado escogió, sistemáticamente, campos de monopolización en donde los costos de producción fueran mínimos. Por tanto, el Estado se lucraba de la diferencia existente entre los costos de producción y los elevados precios de la venta20.
Desde los tiempos de Austrias existían ya otros tipos de monopolios o de rentas estancadas, tales como la del azogue, los naipes, el papel sellado y esporádicamente la explotación de las salinas.
El papel sellado fue inventado por los llamados “arbitristas”, que al decir de Colmeiro tuvieron “el arte dificultoso de sangrar la vena de la común riqueza sin que nadie lo sienta en particular”21. En concreto, el monopolio del papel sellado fue ideado por el padre Salazar de la Compañía de Jesús, quien lo presentó al conde duque de Olivares en 1637.
Serían, sin embargo, los monarcas Borbones quienes establecerían en el siglo XVIII las rentas estancadas de mayor productividad en la Colonia, hasta tal punto que ellas fueron continuadas por la República ya entrado el siglo XIX. En particular, los monarcas Borbones establecieron el monopolio del tabaco, del aguardiente, de la pólvora y del platino. El principal de ellos fue sin duda el monopolio del tabaco, que fue organizado por el virrey Messía de la Cerda bajo la forma de renta dada en arriendo, y pasó luego a ser explotada en forma directa por la Corona. Este estanco fue reorganizado más tarde por el virrey Flórez.
Uno de los aspectos de esta reorganización consistió en restringir las áreas en que el tabaco podía ser cultivado. Este fue precisamente uno de los motivos de protesta más serios de la revolución comunera, pues la provincia comunera fue excluida del área en que era factible explotar el tabaco.
¿Fueron favorables al desarrollo fiscal de los diversos virreinatos las reformas financieras implantadas por la dinastía borbónica? ¿Hasta qué punto lo que hicieron algunas de ellas fue acelerar el proceso independentista?
Quizás lo primero que hay que advertir es que buena parte de las más importantes reformas fiscales de la época borbónica se implementan durante el reinado de Carlos IV cuando el Imperio se encuentra en una situación desesperada, principalmente por razón de sus guerras europeas. Y no pocas de ellas (algunas deficientemente estudiadas hasta la época reciente) hicieron las veces de un detonador que aceleró la eclosión independentista de 1810.
Dicho en otras palabras: el inconformismo político que se gestó contra España de manera casi simultánea en toda la América hispana durante aquellos comienzos del siglo XIX no solo se debió a la invasión napoleónica a España y a la retención de Carlos IV y del príncipe de Asturias, Fernando VII, en Francia, ni a la sustitución arbitraria de la dinastía borbónica por la napoleónica en la península, sino también a causas asociadas a malestares fiscales que venía gestándose desde años anteriores a la invasión francesa.
Si bien las razones fiscales no son tan preponderantes como factor explicativo de la rebelión en la América hispana como lo fueron en Norteamérica, no es menos cierto que la separación de España no estuvo exenta de contenciosos de carácter hacendístico entre las colonias y la metrópoli.
Para demostrar lo anterior, queremos hacer mención de tres momentos de la historia política prerrevolucionaria de finales del siglo XVIII y comienzos del XIX que ilustran cómo “lo fiscal” no estuvo ausente del fermento revolucionario en la América española en general y en el virreinato de la Nueva Granada en particular.
Estas tres facetas son: (1) el contexto fiscal que como un telón de fondo explica el estallido de la “revolución comunera”, (2) el contexto fiscal del Memorial de agravios y (3) el episodio conocido como “la consolidación de los vales reales”.
1. EL ELEMENTO FISCAL EN LA “REVOLUCIÓN COMUNERA”
Cuando el 4 de junio de 1781 Juan Francisco Berbeo presenta a consideración de las autoridades virreinales la síntesis de las aspiraciones comuneras, en lo que había de conocerse como las capitulaciones, estaba sintetizando allí el conjunto de las principales aspiraciones fiscales que embargaban a las provincias del oriente del virreinato de la Nueva Granada.
No puede entenderse a cabalidad el contenido fiscal de estas capitulaciones comuneras sin hacer una breve referencia a las reformas fiscales que implantó el régimen borbónico en toda América durante las últimas décadas del siglo XVIII.
El señor José de Gálvez, personaje discutido e importantísimo en el diseño de la política indiana de Carlos III, fue inicialmente visitador en México entre 1765 y 1771, año en que asumió el Ministerio de las Indias. Fue en cierta manera el pilar en torno al cual se diseñó la política fiscal del Estado borbónico en relación con América.
Don José de Gálvez diseñó una profunda reforma fiscal. Estas modificaciones tuvieron algunos elementos centrales como fue el incremento de la alcabala hasta el 4%; la prohibición del arrendamiento de los impuestos, o sea que estos debían ser administrados directamente por los gobiernos virreinales; revivió el impuesto de la Armada de Barlovento que había sido diseñado para financiar las defensas navales del Imperio.
Como lo ha señalado el historiador John Lynch, “reorganizó el monopolio del tabaco y de los aguardientes, incrementó el precio a pagar del consumidor y, en el caso del tabaco, limitó la producción a las zonas de más elevada calidad. Estas cargas recayeron sobre una economía estancada, una población empobrecida y, sobre todo, sobre un gran número de pequeños campesinos”.
Hay que recordar que por aquella época España se encontraba enfrascada en una costosa guerra con Inglaterra, para cuyo financiamiento se esperaba que las finanzas de los reinos americanos aportaran mayores sumas que en el pasado. En síntesis, la reforma fiscal de José de Gálvez buscó extraer mayores recursos de América.
Como era lo propio en la época del absolutismo borbón, todos los poderes fiscales estaban reservados al soberano. No había espacio para ninguna concertación con la ciudadanía. Estábamos muy lejos de darle aplicación al principio que por la misma época comenzaba a arraigarse en las colonias norteamericanas, según el cual no debería haber impuestos sin representación (“no taxation without representation”), que conformaría el núcleo central de la Revolución estadounidense.
Las reformas borbónicas se aplicaron, pues, con gran brusquedad en América Latina, y naturalmente suscitaron malestares y rebeliones en muchas de las antiguas posesiones imperiales, una de las cuales sería la revolución comunera de 1781.
En la relación que Juan Gutiérrez de Piñeres (el visitador enviado para reestructurar las rentas del Nuevo Reino de Granada) remite al virrey Flórez justificando su intervención y condenando la reacción de los comuneros, puede leerse un párrafo que da una buena imagen de cómo se entendía la soberanía tributaria en cabeza exclusiva del monarca22:
Supongo [decía Gutiérrez de Piñeres] que sólo la malignidad de los rebeldes y los que piensan como ellos serán capaces de concebir que yo haya impuesto de nuevo la más mínima carga o pecho. Si así hubiese sucedido, tendrán alguna apariencia de disculpa los actuales desórdenes, si no en el modo sí en la sustancia. Porque todos saben que está reservado a la soberana potestad del monarca el gravar a sus vasallos con nuevas contribuciones cuando las necesidades de Estado lo piden, y que ningún Magistrado, por autorizado que sea, puede ejercer esta regalía a menos que se halle con expresas facultades para ello.
Gutiérrez de Piñeres sostiene en este documento que él no impuso ningún nuevo tributo. Que se limitó a desarrollar el mandato que había recibido de la Corona para organizar las rentas de la Real Hacienda, pero de ninguna manera estableciendo nuevos tributos.
Las que su Majestad se dignó conferirme como visitador general se dirigieron a la regla de todos los ramos de su Real Hacienda, a proporcionar su manejo conforme a la imposición y naturaleza de cada uno, a cortar los abusos introducidos y a restablecer la cobranza de un modo igual y uniforme en todas las contribuciones. Esto es lo que he procurado ejecutar en el progreso de mi visita como que este es su fin y objeto. Y no se acreditará que haya establecido algún nuevo derecho o carga, según que con notoria falsedad y para disfrazar sus peligrosos intentos suponen los rebeldes.
Si no estamos frente a nuevos tributos, ¿contra qué y por qué protestaban los comuneros? ¿Cuál es el contenido fiscal principal de las “capitulaciones” que se entregaron en Zipaquirá en aquel 4 de junio de 1781 y que fueron enseguida incumplidas por los dignatarios de la Corona española? Pues ante notario declararon secretamente los plenipotenciarios españoles que firmaban dichas capitulaciones solo por estar constreñidos por la presencia de quince mil comuneros en la ciudad de Zipaquirá y sus alrededores, pero que de ninguna manera tenían como propósito cumplirlas.
La primera capitulación dice textualmente lo siguiente: “que ha de fenecer en el ramo de la Real Hacienda el titulado Barlovento, tan perpetuamente que jamás vuelva a oírse su nombre”.
El impuesto de la Armada de Barlovento se cobraba como un recargo del 2% sobre el impuesto de la alcabala. El conjunto de los dos hacía ascender los tributos a las transacciones a un 6%. El propósito primero de las capitulaciones fue eliminar el impuesto a la Armada de Barlovento. El visitador Gutiérrez de Piñeres argüiría que él no había creado dicho impuesto y que sus disposiciones se habían limitado a distinguir entre este tributo y el de la alcabala por razones de orden.
Ya se conoce cuán diverso es todo de la falsa suposición que hacen los rebeldes de haber yo establecido un nuevo derecho, pues el de Armada de Barlovento tiene más de ciento cuarenta años de antigüedad y sí ha estado y está cobrando, aunque con distinto nombre, en la mayoría de los distritos donde se impuso. Lo único que yo ejecuté [le dice Gutiérrez de Piñeres al virrey Flórez], y que no podía omitir sin faltar esencialmente a las obligaciones de visitador general, fue aclarar el origen de esta contribución, restablecer su exacción con igualdad y dictar reglas para que en su manejo no hubiesen los desórdenes y abusos introducidos.
En la segunda capitulación se solicitaba una medida tendiente no tanto a rebajar los impuestos como a facilitar el comercio interno del virreinato: “[…] que las guías que tanto han molestado en el principio de su establecimiento a todo el reino cesen para siempre jamás su molestia”. Las guías y tornaguías eran una tramitomanía que debía respaldar todo el tránsito de mercancías, y se solicitaba que se eliminaran.
Las “capitulaciones” tienen tres ejes centrales: en primer lugar, la eliminación o reducción de algunos tributos; en segundo lugar, la adopción de medidas que faciliten el comercio interno en el virreinato; y en tercer lugar, y es un elemento muy importante en ellas, que se reduzca la tributación que recababa no la Real Audiencia directamente sino los estamentos eclesiásticos.
En otras palabras: las capitulaciones constituyen (miradas en su conjunto) un emplazamiento no solo a la tributación directa que imponía la Corona sino aquella no menos gravosa que provenía del ejercicio del patronato a través de los impuestos eclesiásticos.
La tercera capitulación trata de una aspiración un tanto mojigata. Los comuneros solicitaban que se eliminara el estanco de los naipes y barajas. Es sabido que uno de los ejes de la política fiscal borbónica consistió en reanimar todos los géneros de rentas estancadas en las colonias americanas. Y una de estas rentas provenía del monopolio de la fabricación de barajas. La tercera capitulación solicitaba en consecuencia “que el ramo de barajas se haya también de extinguir”.
La cuarta capitulación versa sobre el papel sellado. Acá la solicitud no era la eliminación de éste sino la limitación de la obligación de pagarlo solamente en ciertas actuaciones y “para los títulos y litigios de personas de alguna comunidad y no otro de ningún sello”.
La quinta capitulación se ocupa del tema de las medias anatas, o sea, el tributo consistente en la obligación de pagar medio sueldo a la Real Hacienda cuando se recibiera la denominación para ejercer ciertos empleos. Los comuneros solicitaban que el tributo de las medias anatas solo se cobrara cuando realmente se tuviera el nombramiento en posiciones que por su importancia ameritaran el pago de este tributo.
La sexta capitulación versa sobre el estanco del tabaco. Es la capitulación que habría de hacer famosa la rebelión comunera: “Que en todo y por todo se haya de extinguir la renta frescamente impuesta del Estanco del Tabaco”.
Entre las reformas fiscales borbónicas fue el establecimiento del estanco del tabaco la que mayor recaudo significó para la Real Hacienda; por tanto, esta aspiración de los comuneros iba realmente al corazón de las finanzas coloniales. Según lo comenta Antonio García en su libro Los Comuneros, el estanco del tabaco llegó a representar $4,2 millones de pesos, que significaban una cuarta parte de las rentas totales del virreinato.
En México, en donde se estableció por esta misma época el estanco del tabaco, los resultados fueron aún más significativos. Por lo tanto, cuando los comuneros solicitan la eliminación del estanco del tabaco están pidiendo que se derogue la principal renta fiscal que en aquel momento nutría la Real Hacienda.
La séptima capitulación se ocupa de la suerte fiscal de los indígenas. La filosofía de la tributación original era la de que la población indígena debía estar sometida solamente al tributo de indios, gravamen personal, directo, y que de todos los demás tipos de tributos quedaran exentas las masas indígenas del virreinato. Con el correr del tiempo esta filosofía se había desvirtuado y los indígenas estaban sometidos tanto al tradicional tributo de indios como a otras cargas indirectas que agobiaban su condición económica y los colocaban en un pie de igualdad, como contribuyentes, con quienes no eran indígenas.
En este sentido, las capitulaciones comuneras vuelven por la idea que luego veríamos revivir en el Congreso de Cúcuta en 1821 de que los indígenas solamente quedaran sometidos al tributo de indios. Y que por lo tanto “sólo quede la contribución total y anual de 4 pesos y los mulatos retintos en 2 pesos”. Así, podemos rescatar de las contribuciones comuneras una evidente preocupación por la suerte del indígena como contribuyente.
Otro de los estancos que se desarrollaron durante la época borbónica fue el de los aguardientes. A diferencia de lo relacionado con el tabaco, la octava capitulación solicitaba no la eliminación del estanco sino su reglamentación, su precisión, con el fin de evitar abusos.
La novena capitulación ha pasado a la historia, como lo hizo aquella que versa sobre la aspiración a que la renta estancada sobre los cultivos de tabaco fuera eliminada. Esta capitulación se refiere a la alcabala, y reza así: “[…] que la alcabala, desde ahora y para siempre jamás, haya de seguir su recaudación de todos los frutos, géneros, ganados y especies al 2% de todo lo que se vendiese, trajese o cambiase, y que se saque ésta al pregón. Si su remate fuese en persona de desagrado de la ciudad, villa, parroquia, pueblo o lugar, se les conceda el encabezamiento y milite lo mismo que en la renta de aguardientes”.
Tres consideraciones resultan relevantes en torno a la capitulación de las alcabalas: en primer lugar, que esta quede circunscrita a un 2% del valor de las transacciones. La reorganización de Gutiérrez de Piñeres había elevado el monto del tributo de la alcabala a un 4%, lo cual, sumado al 2% del impuesto a la Armada de Barlovento, que en la práctica se asimilaba a la alcabala, llevó a que el impuesto indirecto a las transacciones se elevara al 6%.
En segundo lugar, que si la persona que remataba el cobro de las alcabalas no era del agrado de las ciudades éstas podían solicitar la vieja figura del derecho español del “encabezamiento”, es decir, que cada ciudad respondía ante la Real Audiencia por una suma fija que liberaba a todas las transacciones que en el interior de la ciudad o de la provincia se hicieran del cobro individualizado de la alcabala. En la práctica esto llevaba a transformar la alcabala de un impuesto indirecto en un impuesto directo. En España la mayoría de las alcabalas se había encabezado y esto lo tenían las ciudades representadas en las Cortes como uno de sus principales fueros y prerrogativas. Como los montos de las sumas encabezadas eran fijos, los procesos inflacionarios siempre terminaban reduciendo la presión fiscal de la alcabala, que era uno de los principales tributos de la época.
En tercer lugar, se solicitaba de la misma manera como hoy se discute frecuentemente cuando se proponen reformas a la legislación sobre el IVA, que los alimentos básicos quedaran exentos del pago de la alcabala.
La capitulación décima se ocupa de un tema que mirado históricamente guarda alguna actualidad. Se había establecido un tributo de tres cuartillos por bestia y un real por carga para arreglar el camino de entrada a Bogotá. Este camellón ya había sido construido cuando estalló la revolución comunera. Los rebeldes solicitaban que este tributo no lo siguieran cobrando las autoridades de Bogotá sino que se descentralizara para que las ciudades de la región comunera pudieran arreglar sus propios caminos y vías de acceso. Nótese que es una aspiración que encontramos repetida con frecuencia en las discusiones modernas sobre la destinación de las transferencias para lo relacionado con el mantenimiento de vías secundarias y terciarias.
La undécima capitulación contenía la solicitud de que el costo de los correos se aliviara, y la duodécima se ocupaba de solicitar que la concesión de la santa bula, o sea, las contribuciones supuestamente voluntarias pero en la práctica obligatorias que se hacían por delegación del romano pontífice, se redujera en una mitad para aliviar la presión fiscal.
La capitulación decimotercera solicitaba una mayor claridad en el diseño y cobro de los censos que cobran las comunidades religiosas por los créditos que le otorgaban a la gente adinerada.
La capitulación decimocuarta es también en favor de la comunidad indígena: solicitaba que revirtieran a los pueblos indígenas originales la propiedad sobre las minas de Zipaquirá y de Chita, y que se precisara con mayor exactitud el monto del tributo sobre la sal.
La capitulación decimoquinta se ocupa de la aspiración a que los llamados “donativos voluntarios” se precisaran con más exactitud.
A partir de la decimoquinta capitulación se entra en el terreno de las otras solicitudes varias, algunas de las cuales no tienen propiamente un carácter fiscal pero sí tienen importancia política, como la que se recoge en la capitulación decimosexta, por la cual se solicitaba que el visitador Juan Francisco Gutiérrez de Piñeres fuera “extrañado de todo éste Reino para los dominios de España en el cual nuestro católico monarca, con reflexión a los resultados de sus inmoderadas operaciones, dispondrá lo que corresponda a su persona, y que nunca para siempre jamás se nos mande tal empleo ni personas que nos manden y traten con semejante rigor e imprudencia”.
La decimoctava capitulación busca cubrir la espalda de quienes habían dirigido la rebelión comunera, para “que todos los empleados y nombrados en la presente expedición del comandante general, capitanes generales, capitanes territoriales, sus tenientes, sargentos y cabos hayan de permanecer en sus respectivos nombramientos, y éstos cada uno en lo que toque hayan de ser obligados en el domingo en la tarde cada semana, a juntar sus compañías y a ejercitarlas en las armas, así de fuego como blancas, defensivas y ofensivas, tanto por si se pretendiere quebrantar los concordatos que de presente nos hallamos aprontado a ser de buena fe, cuanto por la necesidad que contemplamos se halla su majestad necesitada de socorro para debatir a sus enemigos”.
Esto fue lo que Gutiérrez de Piñeres, en el mensaje enviado al virrey Flórez, denunciaba como una capitulación que consagraba la rebelión permanente: “Esto equivale a capitular [decía el odiado visitador] que la reunión ha de ser permanente, que se ha de permitir dentro del Estado una asociación siempre armada para sostenerla, que los individuos de tal asociación no han de conocer otra autoridad ni poder que el que han querido usurpar y, en una palabra, que no haya rey, ley ni patria”.
La capitulación vigesimosegunda tiene ecos que habrá de recordarnos el Memorial de agravios. Una de las políticas implantadas por el ministro José de Gálvez fue precisamente la peninsularización de los empleos públicos en América. Se desconfiaba de los criollos y se les quería excluir del servicio público. Los comuneros, por el contrario, reclaman en esta capitulación “que en los empleos todos de primera, segunda y tercera planta hayan de ser privilegiados los nacionales de ésta América a los europeos, por cuanto diariamente manifiestan la antipatía que contra la gente de acá conservan, sin que baste a conciliarles la correspondida voluntad, pues están creyendo ignorantemente que ellos son los amos, y los americanos todos sin distinción sus inferiores y criados”.
Nótese que en esta capitulación el tono de las reivindicaciones alza vuelo. Ya no se trata solamente de reivindicaciones de carácter fiscal. Ahora estamos frente a reclamaciones de un claro contenido político que constituyen el núcleo premonitorio de lo que pocos años después iba a ser una de las razones centrales de las elites criollas del Memorial de agravios y del 20 de julio.
Las capitulaciones vigesimotercera, vigesimocuarta y vigesimoquinta tratan todas ellas de reglamentar, moderar y atenuar aquellos tributos que se cobraban a través del clero pero que finalmente, en virtud del patronato regio, iban a dar a la Real Hacienda. Este era uno de los factores más agobiantes de la tributación colonial.
En las capitulaciones finales encontramos una miscelánea de solicitudes, algunas de ellas de un claro interés histórico. Por ejemplo, que se le ponga precio cierto al salitre que se explota en los territorios de Paipa y que la fabricación y venta de la pólvora al público se reduzca; que se moderen los “derechos que se le cobran en algunos puentes y pasos que corren por terrenos de particulares para que los gravámenes sobre el tráfico de mercancía solamente lo puedan imponer las autoridades públicas y no los particulares; que no se cobren derechos para la instauración de comercios o pequeñas tiendas a “los vecinos que con muy poco interés ponen una tiendecilla para su sustento”.
Encontramos también capitulaciones para que no se abuse con cobros injustificados a los reclusos; y es deseo permanente de los comuneros que las capitulaciones se divulguen profusamente en todo el virreinato.
Ellas expresaban el querer de las provincias de Oriente, pero se solicita que el texto de las capitulaciones sea remitido “si se puede por triplicado a las ciudades de Quito, Popayán, Cartagena, Santa Marta, Pasto, Mompox, Tocaima, Maracaibo y demás villas y ciudades”. De esta manera se esperaba que mediante la divulgación de las capitulaciones todo el virreinato se compenetrara con las aspiraciones de la provincia comunera y fuera solidario con ellas.
2. EL CONTEXTO FISCAL DEL MEMORIAL DE AGRAVIOS
El Memorial de agravios que redacta don Camilo Torres en 1809 –y que suscribe el Cabildo de Bogotá– está dirigido a la “Suprema Junta Central de España”, que se había creado como foco de resistencia política frente a la invasión napoleónica y a la destitución de la Corona borbónica.
El Memorial tiene un propósito político muy claro, y de ahí la importancia que la historia le ha atribuido siempre: reclamar contra la injusta repartición de cupos que se había hecho entre las provincias peninsulares y las americanas para conformar la Junta Central que estaba prevista se transformara en “cortes” para presidir toda la restauración borbónica que había de tener lugar en España una vez hubiera sido derrotado el invasor francés.
El grueso del Memorial está, pues, destinado a argumentar contra la desequilibrada distribución (36 delegados por las provincias peninsulares y apenas nueve por las provincias americanas) cuando, según don Camilo Torres y los cabildantes bogotanos, los virreinatos americanos, por población, situación geográfica y riqueza, superaban a las regiones españolas representadas en la Junta.
Éste es, pues, el propósito central del Memorial, que así se desarrolla23:
[…] debe ir un número competente de vocales, igual por lo menos al de las provincias de España, para evitar desconfianzas y recelos, y para que el mismo pueblo de América entienda, que está suficiente y dignamente representada. Los cuatro virreinatos de América, pueden enviar, cada uno de ellos, 6 representantes, y 2, cada una de las capitanías generales; a excepción de Filipinas que debe nombrar 4, o 6, por su numerosa población que en el año de 1781, ascendía a dos millones y medio, como por su distancia y la dificultad de su reposición en caso de muerte. De este modo resultarán 36 vocales, como parece que son los que actualmente componen la Suprema Junta Central de España.
Ahora bien: al margen de la argumentación meramente política en busca de una representación equilibrada en la Junta encontramos un interesante trasfondo de carácter fiscal, que es el que en este estudio nos interesa destacar.
En la América hispana no hubo una conciencia fiscal tan marcada a lo largo de los trescientos años de colonia, como pudo haber sido el caso de las colonias norteamericanas. Este sentimiento apenas comienza a brotar con relativa fuerza a finales del siglo XVIII y comienzos de XIX, y algunos párrafos del Memorial de agravios son una buena muestra de ello.
En realidad toda la fiscalidad indiana se imponía por las autoridades metropolitanas, y aunque a lo largo de los tiempos coloniales tuvieron lugar algunas rebeliones de carácter fiscal (tal es el caso de las revueltas de las alcabalas), el título jurídico para que todo lo concerniente a la Real Hacienda se regulara por las autoridades que representaban al Rey nunca se disputó.
Sólo en el momento tardío de la Colonia, cuando se escribe el Memorial de agravios, comienza a cuestionarse el fundamento fiscal autoritario que presidía toda la imposición de tributos en las colonias. Pero este fue un proceso gradual o, podríamos decir, titubeante. Aún en el caso de las rebeliones de contenido fiscal como el de las alcabalas o en la misma revolución comunera se protestaba contra las tarifas o se solicitaba –como fue el caso de las capitulaciones comuneras– que la Corona retirara tal o cual tributo o rebajara esta o aquella tarifa. Pero el poder eminente de la Corona para establecer sin consulta popular algunos gravámenes no fue asunto neurálgico en el discurso político americano prerrevolucionario, como sí fue en el caso de los estados de las colonias norteamericanas que después formarían los Estados Unidos24.
En tal sentido algunos apartes del Memorial de agravios resultan de suma importancia, pues a través de ellos podemos observar cómo comienzan a ponerse sobre la mesa del debate político americano las cuestiones fiscales: tales son las facetas del Memorial de agravios que deseamos resaltar a continuación.
Encontramos en el Memorial, en primer lugar, un llamado a las autoridades metropolitanas para que tomen nota sobre lo que sucedió en Estados Unidos cuando, por ceguera de Londres, las autoridades inglesas se negaron a respetar los fueros fiscales de las colonias americanas.
Dice en efecto el Memorial de agravios:
Si el gobierno de Inglaterra hubiese dado este paso importante tal vez no lloraría hoy la separación de sus colonias; pero un tono de orgullo, y de espíritu de engreimiento y superioridad, le hizo perder aquellas ricas posesiones, que no entendían cómo era que, siendo vasallos de un mismo soberano, partes integrantes de una misma monarquía, y enviando todas las demás provincias de Inglaterra a sus representantes al cuerpo legislativo de la Nación, quisiese éste dictarles leyes, imponerles contribuciones que no habían sancionado con su aprobación.
Haciendo eco a un tema que encontramos repetido con frecuencia en la literatura política de la América hispana de finales del XVIII, los autores del Memorial de agravios protestan contra las porciones que la Real Hacienda toma para sí de algunos ingresos de carácter fiscal destinados exclusivamente al sostenimiento del culto. En otras palabras: el Memorial considera que los tributos afectos al mantenimiento de la Iglesia no deben compartirse con la Real Hacienda.
Así argumentaron los memorialistas sobre este punto:
Si la rapacidad de un Gobierno destructor hubiese pensado en otra cosa que en aprovecharse de los diezmos, con los títulos de novenas reales, primeros y segundos, vacantes mayores y menores, medias anatas, anualidades, subsidio eclesiástico, y otras inventadas por la codicia para destruir el santuario y los pueblos.
Encontramos también en el Memorial de agravios claros señalamientos de cómo malbarató la metrópoli las riquezas (gran parte de ellas de origen fiscal) que llegaron a España a través de lo que se llamó el “Tesoro Americano”.
¿Quién hay que no conozca la importancia de las Américas por sus riquezas? ¿De dónde han manado esos ríos de oro y de plata que, por la pésima administración del Gobierno, han pasado por las manos de sus poseedores, sin dejarles otra cosa que el triste recuerdo de lo que han podido ser con los medios poderosos que tuvo la providencia a su disposición, pero que no han sabido aprovechar? La Inglaterra, la Holanda, la Francia, la Europa toda ha sido dueña de nuestras riquezas, mientras que la España, contribuyendo al engrandecimiento de los ajenos estados, se consumía en su propia abundancia.
Afloran asimismo en el Memorial de agravios voces con un claro acento fisiocrático contra el mercantilismo tradicional que presidió buena parte de la política fiscal española en los primeros doscientos años de la Colonia. Se reivindica así a la agricultura como fuente principal productora de riqueza.
Las enseñanzas de la escuela fisiocrática –o de los primeros economistas– ya comenzaban a permear el pensamiento de la elite americana, tal como podemos observarlo en el siguiente párrafo del Memorial de agravios:
Pero no son las riquezas precarias de los letrados las que hacen estimables las Américas, y las que constituyen en un grado eminente sobre toda la Europa. Su suelo fecundo en producciones naturales que no podrá agotar la extracción, ya que aumentará sucesivamente, a proporción de los brazos que lo cultiven: su templado y vario clima, donde la naturaleza ha querido domiciliar cuantos bienes repartió, tal vez con escasa mano en los demás; he aquí ventajas indisputables que constituirían a la América el granero, el reservatorio y el verdadero patrimonio de la Europa entera.
En este mismo orden de ideas, aparece en el Memorial una dura réplica contra los “estancos” y contra el tributo indígena, dos arbitrios fiscales de la Colonia que generaron inmensa repulsa entre la primera generación de revolucionarios en América Latina.
De suma importancia en el Memorial de agravios –en el rastreo de su trasfondo fiscal– resultan también los párrafos que dedica a recordar qué son las “Cortes” adonde aspiran a llegar en pie de igualdad los delegados de las provincias americanas. Recuerda el Memorial que desde los viejos tiempos medievales son las Cortes las que tienen la última palabra en materia tributaria. Y por tanto los tributos que no hayan sido autorizados por ellas serían espurios o inaplicables en las tierras americanas. Los fundamentos fiscales de la rebelión política que empieza a fermentar en tierras americanas se hacen evidentes en estos apartes del Memorial:
La ley es la expresión de la voluntad general, y es preciso que el pueblo la manifieste. Este es el objeto de las Cortes: ellas son el órgano de ésta voz general. Si no oís, pues, a las Américas, si ellas no manifiestan su voluntad por medio de una representación competente y dignamente autorizada, la ley no es hecha para ellas porque no tiene su sanción.
¿Y qué pasaría, se pregunta don Camilo Torres, si, como sucedió en Portugal, la familia real debía emigrar a América? ¿Cómo podrían establecerse tributos en estas tierras en tal hipótesis?
Si por una desgracia, que nos horrorizamos pensar, la muerte natural o violenta de todos los vástagos de la familia real que hay en Europa obligase a llamar a reinar sobre nosotros, uno que existiese en América, y éste fijase su domicilio en ella, en la convocatoria de Cortes generales, o en la formación de un cuarto representativo nacional (os conformaríais con una minoría tan decidida de 9 a 36), sin embargo, de las grandes ventajas que os hacen las Américas en extensión, en riquezas y tal vez en población, nosotros no seríamos justos si no os llamásemos a una participación igual de nuestros derechos. Pues aplicad éste principio, y no queráis para vuestros hermanos lo que en aquel caso no querríais para vosotros.
Y en todo caso los delegados americanos deben ser elegidos por mandantes populares y no por ciudadanos que ostenten cargos adquiridos por el comercio venal de privilegios y oficios: “Estos diputados los deben nombrar los pueblos para que merezcan su confianza, y tengan la verdadera representación de los cabildos solo son una imagen muy desfigurada porque no nos han formado el voto público sino la herencia, la renuncia o la compra de sus oficios degradados y venales. Pero cuando sean ellos los que nombren, no deben tener parte alguna en su elección, otro cuerpo extraño conforme a la prevención de la ley”.
Dicho en otras palabras: los diputados americanos no deberían ser nombrados por los cabildos, puesto que estos últimos son el fruto de la compraventa de oficios –y no de la voluntad popular–, lo cual desvirtuaría su procuración que tiene que tener un claro título de origen popular.
Quizás el aparte más contundente que en materia fiscal podemos encontrar en el Memorial de agravios es el siguiente:
Está decidido por una ley fundamental del reino que no se echen ni repartan pechos, servicios, pedidos, monedas, ni otros tributos nuevos, especial ni generalmente, en todos los reinos de la monarquía, sin que primeramente sean llamados a Cortes los procuradores de todas las villas y ciudades, y sean otorgados por los dichos procuradores que vinieren a las Cortes. ¿Cómo se exigirán, pues, de las Américas, contribuciones que no hayan concedido por medio de diputados que puedan constituir una verdadera representación, y cuyos votos no hayan sido abogados por la pluralidad de otros que no sentirán estas cargas? Si en semejantes circunstancias, los pueblos de América se denegasen a llevarlas, tendrían en su apoyo esta ley fundamental del reino.
Nótese que en el párrafo anterior de manera indubitable aparecen ya los fundamentos de la justificación fiscal para una rebelión política; ya no se trata de solicitar (como lo habían hecho los comuneros) que las autoridades metropolitanas redujeran la tarifa de tal tributo o eliminaran tal otro. No. Ahora se trata de recordar que no puede haber tributo sin representación popular (“No taxation without representation”).
¿Qué conclusiones podemos sacar de la lectura del Memorial de agravios de don Camilo Torres en materia fiscal y tributaria?
Es evidente que a lo largo del Memorial de agravios el asunto central es de carácter político: la representación de nueve procuradores americanos contra 36 de las provincias peninsulares no es adecuada, y en el Memorial de agravios se arguye por todos los caminos posibles y con gran inteligencia para hacer reconsiderar esta distribución.
Pero no es menos evidente que la cuestión fiscal comienza a aflorar a lo largo de todo el Memorial. Allí aparece el sustrato de la soberanía tributaria que pocos años después se traducirá en grito de independencia, al hacerse realidad la última frase del Memorial que como una admonición había hecho el Cabildo de Bogotá:
¡Quiera el cielo oír los votos sinceros del Cabildo, y que sus sentimientos no se interpreten a mala parte! ¡Quiera el cielo que otros principios, y otras ideas menos liberales, no produzcan los funestos efectos de la separación eterna!
El fondo de “consolidación de los vales reales” se crea en 1798 durante el reinado de Carlos IV. Constituyó una respuesta de carácter fiscal imaginativa frente al fracaso experimentado por el Banco de “San Carlos” para ayudar las finanzas de la agotada Real Hacienda en aquel momento finisecular, cuando, a diferencia de lo que aconteció durante los primeros tiempos de la dinastía de los Austrias, ya comenzaba a ponerse el sol en el Imperio español.
Y, en cierta manera, el “Fondo de Estabilización de los Vales Reales” antecedió también a las medidas sobre “desamortización de manos muertas” que irían a adoptarse en casi toda América Latina a lo largo del siglo XIX[25].
Recuérdese que fue precisamente durante el reinado de este rey borbón y de su primer ministro, Godoy, cuando España pierde territorios importantes tanto en el Mediterráneo como en el Caribe; cuando sufre la desastrosa derrota de Trafalgar frente a la flota inglesa; cuando Inglaterra cierra las tenazas del cerco marítimo sobre el comercio de España con sus colonias; y cuando, ya de manera insoslayable, se empieza a presentir –en medio de una crisis fiscal monumental de la metrópoli– el ocaso del Imperio español.
¿En qué consistió el “Fondo de Estabilización de los Vales Reales” y por qué habría de tener tan serias repercusiones políticas en los virreinatos americanos?
A partir del reinado de Carlos III –el monarca ilustrado que fue rey de Nápoles y de Sicilia, primero, y luego lo fue de España–la Corona emitió cantidades importantes de “vales”, que no eran otra cosa que documentos de deuda pública que en un inicio se negociaron a la par, pero que, como sucede siempre cuando se abusa de los poderes de emisión de moneda o del endeudamiento público, empezaron a depreciarse bruscamente en el mercado.
El Banco de San Carlos había sido la agencia encargada de atender el pago de los intereses de la deuda emitida por la Corona española tanto en el mercado doméstico como en las plazas internacionales que entonces funcionaban, muy especialmente la de Ámsterdam. Por diversas circunstancias, este banco no logró cumplir a cabalidad con sus propósitos. Se creó entonces el “Fondo de Consolidación” para estabilizar la cotización de los vales; para atender el servicio de la deuda externa de la Corona; y, en fin, para servir como gran agencia fiscal de los intereses del gobierno de Madrid.
Pero ¿cómo proveer los recursos de este “Fondo de Consolidación”? Uno de los arbitrios más importantes para proveerlo de fuentes que se idearon los consejeros económicos del rey Carlos IV fue ordenar que todos los créditos (censos) otorgados en América por la Iglesia, por las capellanías, por las obras pías, por los conventos y por establecimientos religiosos a los particulares en América se cancelaran rápidamente por los deudores. Y el producido de tales cancelaciones se transferiría a las cajas del “Fondo de Consolidación”, que, en contraprestación a los organismos religiosos, les entregaría bonos de largo plazo con un interés del 3% a cargo de la Corona.
De esta manera, al recoger rápidamente los recursos que circulaban desde tiempos inmemoriales a través de los canales de los llamados “censos” eclesiásticos (operaciones de crédito en las cuales el acreedor era la Iglesia y el deudor gran parte del sistema productivo de las colonias), se dispuso de un arbitrio fiscal de grandes proporciones en beneficio de la Real Hacienda y a cargo de del sector productivo de los virreinatos.
En una época en que el crédito bancario era escaso, por no decir inexistente, una de las fuentes de crédito más importantes de que se valían el comercio, la minería, la agricultura y la incipiente industria de las colonias americanas era precisamente el crédito que fluía a través de los canales religiosos.
Por lo tanto, las sumas de los dineros entregados a crédito que se obligó a revertir abruptamente a los particulares fueron inmensas; de allí que el malestar político que este artificio financiero despertó en las colonias americanas –sobre todo en la más rica de todas, que era el virreinato de Nueva España (México)– fue gigantesco.
Una reciente biografía del cura Hidalgo (EUGENIO AGUIRRE. Hidalgo entre la virtud y el vicio, México, MR, 2009), por ejemplo, relata cómo una de las principales razones que tuvo Hidalgo para abanderar el primer grito de la rebelión contra la Corona española fue precisamente lo que consideró una expropiación injustificada y arbitraria contra su patrimonio y el de su familia (eran acomodados hacendados del Bajío), al aplicarse en la Nueva España, con todo rigor, las disposiciones del “Fondo de Estabilización de los Vales Reales” y la amortización anticipada de los censos eclesiásticos.
Carlos Marichal, uno de los historiadores que han estudiado con mayor esmero el proceso del “Fondo de Consolidación” (Bankrupcy of Empire, Mexican Silver and the Wars Between Britain and France, 1760-1810, Cambridge Latin American Studies, 2007), ha calculado que en los cincuenta años que van de 1760 a 1810 México transfirió a la metrópoli (mediante la reconversión forzosa de los censos y de otros arbitrios rentísticos) cerca del 40% de los ingresos fiscales del virreinato de la Nueva España. Esto representó, por supuesto, una sangría impresionante de recursos que, sumado a los otros “situados”26 que las finanzas novohispanas debieron hacer a los virreinatos americanos más pobres para contribuir a los gastos –principalmente de defensa– ante la arremetida de la marina británica contra el Imperio americano durante aquellos años postreros de éste, nos brinda una aproximación a la magnitud de la punción fiscal que la Corona española aplicó en los momentos finales de la Colonia a su dominios americanos.
¿De qué magnitud fue el esfuerzo que los diversos virreinatos debieron hacer –vía transferencias a la metrópoli– como consecuencia del mecanismo del Fondo de amortización de los vales reales, durante estos años inmediatamente anteriores a 1810?
Carlos Marichal, en la obra que hemos citado (y que constituye un estudio definitivo de lo que fueron las finanzas del Imperio español en los años tardíos de la Colonia), suministra el siguiente cuadro, que ilustra muy bien cuál fue el volumen de la succión de recursos que cada virreinato debió asumir. No es sorprendente que el esfuerzo mayor recayera sobre los deudores de censos eclesiásticos del virreinato de Nueva España, cuya Iglesia era la más rica de la región.
INGRESOS RECAUDADOS A TRAVÉS DEL FONDO REAL DE LA CONSOLIDACIÓN DE VALES EN AMÉRICA ESPAÑOLA Y FILIPINAS 1805-1810 (EN PESOS)
Nota: n. i.: no hay información.
* La renta de Cuba y Caracas son estimaciones.
Fuente: REINHARD LIEHR, “Staatsverschuldung und privatkredit: Die ‘consolidación de vales reales’ in Hispanoamerika”. Tomado de CARLOS MARICHAL, Bankrupcy of Empire, Mexican Silver and the Wars Between Britain and France, 1760-1810, Cambridge Latin American Studies, p. 151.
Naturalmente, este no solo fue un duro golpe para los deudores que se vieron compelidos a pagar anticipadamente sus obligaciones a la Corona, o a perder la propiedad de sus inmuebles que estaban garantizando dichos créditos: también fue un rudo mensaje que la Corona borbónica mandó a la Iglesia de América.
Carlos Marichal comenta al respecto:
Pese al peligro de enemistarse tanto con los adinerados americanos como con la iglesia, las autoridades imperiales decidieron en 1804 actuar con severidad y firmeza en la campaña final para drenar la mayor cantidad de recursos posibles de las instituciones religiosas de Nueva España y de las otras colonias americanas. Al extender la “Consolidación de los Vales” al conjunto del Imperio español en noviembre 24, 1804, el gabinete de Madrid envió el mensaje inequívoco que había llegado el momento para que la iglesia transfiriera una parte considerable de sus activos líquidos al Estado. Esta operación no fue sin embargo, estrictamente hablando una expropiación, puesto que las instituciones religiosas recibieron en cambio de sus acreencias bonos públicos que pagaban el 3% de interés.
Vale la pena anotar, por último, que esta operación financiera se combinó con otra no menos asombrosa. En 1803, Carlos IV había contraído la obligación secreta con Napoleón de servir una suma periódica de bastante consideración al tesoro francés como contraprestación por dispensar a España de participar, al lado de Francia, en las guerras europeas en que estaba empeñado el emperador. Ante la escasez de fondos de la Real Hacienda española para honrar oportunamente estos compromisos, no hubo otra manera de hacerlo que librando órdenes de pago contra la caja de México, donde había suficientes reservas metálicas para atender dichas obligaciones. Restaba, sin embargo, el problema de cómo transportar hacia Europa tales remesas de metales preciosos, especialmente de plata.
El problema se tornó aún más agudo cuando por virtud del bloqueo inglés se hizo prácticamente imposible transportar en barcos de bandera española los subsidios debidos al tesoro francés.
Fue en este momento cuando un financista-aventurero francés, llamado Gabriel Julien Ouvrard27, rico comerciante que había hecho su fortuna suministrando provisiones a las armadas y a la marina francesa, consiguió (con el beneplácito del gobierno británico, lo cual es asombroso) que una buena parte de las indemnizaciones debidas por España a Napoleón se transportaran en barcos de bandera independiente (principalmente estadounidenses) y aún en buques de bandera británica. Con ello se logró resolver la paradoja financiera de que el Reino Unido aceptara que una buena parte de las indemnizaciones debidas por España a Napoleón, su archirrival de ese momento, se trasladaran de las cajas de la Real Hacienda de México hacia Francia y España.
¿Por qué Inglaterra aceptó este esquema? Hay puntos de vista encontrados entre los historiadores. Pero buena parte de ellos considera que ante el bloqueo naval mutuo que Francia e Inglaterra se impusieron durante las guerras napoleónicas, este curioso sistema permitió a los navíos mercantes ingleses y a sus aliados independientes mantener vivas unas redes mercantiles con el mercado más importante que subsistía en ese momento: el de las colonias españolas en territorio americano.
Como conclusión, podemos afirmar que en las vísperas de la independencia de la América española no toda la levadura que inflamó la llama libertaria en estos virreinatos fue de origen político (el malestar por el destronamiento de la dinastía borbónica española por Napoleón y la retención arbitraria en territorio francés tanto de Carlos IV como de Fernando VII): también hubo causas de origen fiscal que tuvieron un gran peso en la determinación de las elites criollas al momento de romper los vínculos con el gobierno de Madrid.
Las reformas fiscales de los ministros ilustrados durante el reinado de los últimos borbones desempeñaron un papel decisivo en este cambio de opinión. Son bien conocidas, por ejemplo, las duras reformas impuestas por el ministro José de Gálvez para endurecer la tributación en América, tales como el incremento de las alcabalas o el reforzamiento de ciertos monopolios, en especial el del tabaco28.
Estos cambios fiscales introducidos por el régimen borbónico tardío fueron el sustrato que animó movimientos prerrevolucionarios como el de los comuneros en la Nueva Granada. Sin embargo, una de estas reformas (aunque quizás la menos estudiada hasta la fecha) fue la creación del “Fondo para la Consolidación de los Vales Reales”, que terminó ayudando a alienar no pocos corazones de acaudalados criollos americanos contra la Corona española.
Es necesario ubicar el episodio del cual nos hemos venido ocupando en este artículo, o sea, el de la “consolidación de los vales reales”, dentro del contexto de la fase económica decadente de las políticas económicas borbónicas.
La inflación, la pérdida de la autonomía en su política exterior a manos de Napoleón y el derrumbe fiscal del Imperio en los últimos años del siglo XVIII y primeros del XIX explican medidas fiscales desesperadas como fue la consolidación de los vales reales.
Esta fase decadente ocupa prácticamente todo el reinado de Carlos IV y, a juicio de muchos historiadores contemporáneos, es el momento en que empieza en realidad a declinar irreversiblemente el Imperio español. Es también el momento en que eclosionan los movimientos independentistas en la América española.
Por ejemplo, J. Vicent Vives, en su gran Historia económica de España, dice lo siguiente:
La España de Carlos IV vivió bajo dos signos: guerras revolucionarias en Europa y coyunturas inflacionarias en el interior. Mientras que su predecesor había podido asimilar el alza de precios al socaire de la expansión demográfica, comercial e industrial, Carlos IV se vio obligado a alimentar la inflación lanzando papel moneda al mercado, desbordando los límites presupuestarios y acudiendo al empréstito. La presión francesa en los Pirineos y las necesidades de la guerra moderna surgida con las semibrigadas de la convención desbarataron la reposada administración borbónica, haciendo saltar sus resortes. Solo una política de firmes exacciones tributarias, dirigida hacia las clases poderosas: nobleza y clero, habría podido restablecer el equilibrio. En lugar de ello se acudió a la venta de propiedades eclesiásticas, sin ninguna garantía válida.
Recordemos que luego del gran reinado de Carlos III (el monarca ilustrado por excelencia), el de Carlos IV estuvo signado no solo por gigantescos fracasos fiscales, diplomáticos y políticos, sino que los vientos suaves de ilustración que habían comenzado a refrescar la sociedad española se transformaron en las violentas oleadas represivas que la Revolución francesa primero y luego la invasión napoleónica a la península habrían de generar.
El gran historiador Manuel Fernández Álvarez, quien acaba de fallecer en el año 2010, ha dejado un espléndido libro póstumo titulado España, biografía de una nación, donde nos recuerda cómo el reinado de Carlos IV estuvo signado por el fracaso desde un inicio: la paz vergonzosa de Basilea con Francia (1795) que al valido Godoy le mereció el título de “Príncipe de la Paz” pero a España le costó la pérdida de Santo Domingo; el tratado de San Ildefonso con Napoleón (1796), que lanzaría a España a una guerra marítima con Inglaterra que arruinó las finanzas de la Real Hacienda; la derrota de la Armada española en el cabo de San Vicente (1797); la represión inadmisible contra los ilustrados, el más ilustre de ellos Melchor de Jovellanos, encarcelado en el castillo de Belver, en Palma de Mallorca (1798); el humillante tratado de Aranjuez con Napoleón (1801), que arrastró a España a acompañar al corso en la invasión a Portugal en la que se conoce como la “Guerra de las Naranjas” (1802); y, en fin, hasta el desastre final de Trafalgar (1805).
La decadencia estaba dibujada. No faltaba sino la invasión y la ominosa abdicación de Bayona ante el arrollador Napoleón.
Este fue, pues, el telón de fondo de política internacional que marca el comienzo definitivo del ocaso del Imperio español y, al mismo tiempo, el despertar de las auroras independentistas en la América española.
4. HISTORIA FISCAL DE LA RENTA DEL TABACO. SIGLOS XVIII Y XIX [29]
“Tabaco y fiscalidad vienen caminando de la mano desde hace ya muchos siglos”30: así comienza su trabajo sobre la historia de la renta del tabaco el historiador español Rafael Escobedo Romero.
Aunque existen antecedentes de que la renta del tabaco es anterior al régimen borbónico que empieza al despuntar el siglo XVIII, se han podido ubicar los orígenes del arbitrio rentístico del tabaco en fecha tan remota como 1639. Sin embargo, es evidente que tanto para España como para sus colonias americanas la renta del tabaco hizo parte del sistema de estanco o de rentas monopólicas que fueron especialmente importantes durante el régimen de la monarquía borbónica.
Tanto en España como en América se pueden distinguir en la organización de la renta estancada del tabaco dos etapas, por lo general claramente determinables. Originalmente la renta del tabaco, tanto en España como en América, se comenzó a aplicar como un monopolio arrendado o delegado a terceros. Este sistema empezó a tener vigencia en España desde el año 1700[31]. En una segunda etapa podemos establecer que la renta del tabaco pasa a ser sistemáticamente administrada de manera directa por la Corona; esta fue una característica propia del régimen borbónico que abogaba por la administración sin intermediarios de los impuestos.
El primer estanco del tabaco en América se estableció en Cuba el 11 de abril de 1717. Según los historiadores Kuethe y Andrian, el establecimiento del monopolio del tabaco en Cuba y la erección del primer virreinato de la Nueva Granada fueron los dos hechos más notables de la privanza del ministro Alberoni durante la época inicial de la dinastía borbónica en el reinado de Felipe V32.
Es sorprendente notar cómo en un período de tiempo relativamente breve la renta del tabaco llegó a representar un porcentaje tan considerable de las rentas fiscales todas de la Real Hacienda.
Durante el apogeo de la renta del tabaco en el período colonial –que en América podemos ubicar en la segunda mitad del siglo XVIII y que en el virreinato de la Nueva Granada coincide con sus últimas tres décadas– el producido del estanco del tabaco llegó a representar entre el 20% y el 25% del total de las rentas fiscales de la Real Hacienda33.
La historiadora Margarita González, autora de una de las mejores monografías sobre el tema de que disponemos, anota: “Se estima que la renta estancada del tabaco, de la época colonial, representó en toda América más del 100% del capital invertido, siendo éste uno de los negocios estatales más deslumbrantes de la última parte del período colonial”34. Lo anterior significa que la venta del tabaco fue uno de los tributos más productivos de que dispusieron las colonias americanas, y quizás el de mayor productividad.
1. Sin ser un producto en esencia de primera necesidad como la sal, la generalización de su consumo –sobre todo en las clases más populares de la población– terminó haciendo de él, en la práctica, un producto de primera necesidad, que era una de las características que dentro de la visión borbónica de las rentas estancadas debían tener estos tributos.
2. Su producción era fácilmente regulable; se podía circunscribir a áreas específicas, a diferencia de lo que sucedía con otros productos de primera necesidad cuya producción estaba dispersa en todo el territorio colonial, lo cual hacía muy difícil la técnica del estanco, como era el caso del trigo.
3. Era factible establecer precios de arbitraje relativamente amplios entre los precios de compra al productor y de venta al consumidor. La diferencia entre los dos precios era generalmente superior al 150%. “Lo compraba en las agencias situadas en cada zona –factorías– y lo vendía en las administraciones, estancos y estanquillos (los estancos eran sucursales de las administraciones y los estanquillos eran sucursales distribuidoras de los estancos).”35
Otras dos características que debían tener los bienes sujetos a las rentas estancadas eran la de poder ser susceptibles de un proceso de manufactura y la de poseer un mercado asegurado. En el caso del tabaco estas dos características se cumplían plenamente: entre las hojas crudas compradas al productor y el tabaco vendido al público mediaba un proceso de transformación (ya fuera en la producción de polvos para el consumo de rapé o en la confección de tabacos o similares) que también gozaba de un mercado relativamente seguro, dado el aumento que se había dado en los consumos.
De hecho, muchas de las instrucciones que podemos verificar que se expidieron en materia del estanco del tabaco iban dirigidas a abrir en las regiones tantos estanquillos o estancos como fuera posible, de tal manera que la adquisición del tabaco fuera fácilmente accesible a los consumidores.
Para los propósitos del Real Erario –ha dicho Sierra– “los bienes sujetos al monopolio debían tener, al menos, dos características”: ser susceptibles de un proceso de manufactura y poseer ya un mercado seguro. El proceso de manufactura, aún rudimentario, permitía la intervención estatal en la cadena de producción, introducía el control de dicha producción y, en definitiva, facilitaba la imposición del gravamen; además, dificultaba la competencia ilegal.
Debe observarse, sin embargo, que con los productos agrícolas una administración de este tipo es menos funcional. Por mercado “seguro” se entiende aquí un alto nivel de consumo del bien (consumo cotidiano y de todas las clases sociales) así como la facilidad de impedir que los particulares produjeran por su cuenta el bien monopolizable, o que consumieran la mercancía producida ilegalmente36.
Como se ha indicado, una de las características del estanco del tabaco era que las zonas eran señaladas específicamente. Por ejemplo, cuando se reorganizó el estanco del tabaco a raíz de las instrucciones del visitador Gutiérrez de Piñeres, de las que hablaremos más adelante, dichas zonas quedaron excluidas, es decir, el cultivo del tabaco quedó prohibido, en Girón, Piedecuesta, San Gil, Zapatoca, Charalá y Simacota. Como se sabe, este fue uno de los factores detonantes de la revolución comunera, donde el malestar que explotó no obedeció tanto a los precios pagados como a la prohibición de sembrar en determinadas áreas.
En 1777, cuando tuvo lugar la reorganización del estanco con la visita de Gutiérrez de Piñeres, “se excluyeron del cultivo legal los centros de Charalá y San Gil, a la vez que se restringió la producción tabacalera de Simacota. En 1778 quedaron solo dos regiones habilitadas para el cultivo, a saber, la parroquia de Zapatoca y el valle del Río de Oro, un tributario del Lebrija a lo largo de cuya rivera se encuentran Girón y Piedecuesta”37.
La preeminencia de la producción de tabaco en términos de área y de volumen la tuvo entonces el distrito de Ambalema y del Alto Magdalena. Esto estuvo estrechamente relacionado con el malestar comunero en el que, como hemos mencionado, uno de los detonadores fue precisamente la drástica restricción de áreas cultivables con tabaco que se estableció en consecuencia de las instrucciones de Gutiérrez de Piñeres.
El grito célebre de “Viva el Rey, abajo el mal Gobierno”, que presidiría como lema de batalla tanto la revolución comunera como las otras rebeliones preindependentistas de la América Hispana, se escuchó por primera vez en Cuba con motivo de la primera rebelión que se produjo contra el monopolio del tabaco en 1718[38].
Desde el punto de vista administrativo, debe observarse cómo funcionaba la renta estancada: había regiones circunscritas que eran las únicas en las que podía sembrarse tabaco, y centros de procesamiento y de distribución desde donde se surtían los mercados asignados.
En primer lugar, estaba la dirección de la renta de tabacos que se ubicó en Santa Fe y de la cual emanaba el gobierno administrativo de cinco administraciones principales encargadas de comercializar el producto de otros tantos centros de cultivo.
El centro productivo de Ambalema nutría, a través de su factoría, tres grandes centros distributivos o administrativos principales: la administración principal de Honda, que desempeñó siempre el papel de punto de partida de la distribución de la producción tabacalera del alto Magdalena, y las dos administraciones principales para Antioquia y la costa Atlántica. La administración principal para Antioquia tuvo su sede en Medellín, mientras que la administración principal para la costa Atlántica tuvo diversas sedes a lo largo de la vida del estanco según el movimiento económico de la región. Originalmente la sede se estableció en Mompox, dada precisamente la importancia del movimiento económico en torno a este centro a fines del siglo XVIII. En este puerto fluvial tenía lugar el cambio de embarcaciones de toda la mercancía que fluya río arriba y río abajo, vale decir, la realización de un importante comercio de importación y exportación. Más tarde las ciudades de Cartagena y Panamá asumieron la función distributiva central del tabaco proveniente del interior, y en alguna medida, del tabaco de procedencia cubana.
El centro productivo del Cauca, cuya factoría funcionó en Llano Grande (Palmira), debía surtir la administración principal de Popayán, que tenía a su cargo una distribución más que todo regional o local. Y por último, estuvo la importante administración de Santa Fe, destinada a distribuir el tabaco en toda la región oriental del Nuevo Reino; sus abastecimientos provenían de los dos centros productivos que se establecieron en Girón y en los llanos de Casanare39.
El caso de Cartagena siempre fue excepcional pues, en la práctica, su consumo fue atendido en una buena proporción por tabacos provenientes de Cuba. En la memoria que el virrey Manuel de Guirior deja en 1776 a su sucesor Manuel Antonio Flórez podemos leer lo siguiente:
En las provincias de Cartagena y de Panamá han sido incomparablemente mayores las utilidades que ha rendido al erario la venta del tabaco en hoja, aunque con la desgracia de que su principal provisión depende de los tabacos que se conducen de la isla de Cuba, por estar los habitantes acostumbrados a su uso y ser preciso acomodarse a su gusto, no obstante que en Panamá se procura aprovechar el que se cosecha al interior del Reino y de que siempre ha dirigido mis intenciones a proporcionar los medios de introducir en una y otra providencia el uso del tabaco que se cosecha en el virreinato, considerando que como asunto que consiste en el capricho de los hombres, podrá vencérseles franqueándoseles de una y otro en los principios para que con insensible disimulo se destierre el de Cuba, y sin necesidad de ocurrirse a territorio ajeno, tengan las administraciones el abasto correspondiente, por ser este un género que apenas hay en provincias que no lo produzca40.
El que la explotación del estanco fuera exitosa tenía estrecha relación con que no se presentaran fenómenos de sobreproducción, y con que la calidad fuera aceptable. En las instrucciones para el manejo del estanco siempre se echan de ver estos dos factores que se introducen para evitar la sobreproducción: la delimitación muy clara de las comarcas donde era permitido el cultivo y, al mismo tiempo, la exigencia de unas calidades mínimas.
Estas restricciones estaban estrechamente ligadas, dice Margarita González, con un problema específico que planteaba la producción tabacalera, lo mismo que la de caña, en el mundo colonial, a saber: la amenaza constante de una sobreproducción, con la consiguiente fluctuación de los precios. “El estanco evitaba este problema no solo a través de la restricción de las tierras cultivables y del número de tierras que podían sembrarse sino también con la destrucción de las hojas de calidad inferior.”41
La única organización tabacalera que tenía vocación intercontinental era la de Cuba. La Real Fábrica de Tabacos Sevilla se surtía básicamente de tabacos provenientes de la misma España así como de tabaco cubano; y para atender gustos especiales de los consumidores de la península, de tabacos provenientes de Virginia y de Brasil. En una primera instancia la fábrica de tabacos de Sevilla se especializó en la producción de tabaco en polvo o rapé. El monopolio tabacalero cubano fue también el más temprano de toda la América española (1680). La organización formal del monopolio y del cultivo de los “vegueros”, como desde entonces se llamó a los cultivadores del tabaco en Cuba, data de 1717[42]. El consumo del tabaco bajo la forma de rapé tomó gran fuerza y su uso se generalizó durante la dinastía borbónica[43].
Y como lo hemos dicho, la Real Fábrica de Tabacos de Sevilla, donde ahora funciona el claustro principal de la Universidad Hispalense, se surtía de tabacos producidos en la península, de tabacos cubanos y de Virginia, lo mismo que de Brasil, para atender el gusto de los consumidores.
c. LA INSTAURACIÓN DEL MONOPOLIO DEL TABACO EN EL VIRREINATO DE LA NUEVA GRANADA
Es indispensable vincular el establecimiento del monopolio del cultivo del tabaco como renta estancada, en la Nueva Granada, a lo que aconteció en el virreinato de la Nueva España; y muy especialmente a la visita de don José de Gálvez a México entre 1765 y 1776. Las instrucciones y conclusiones a que llega Gálvez en México habrían de transmitirse directamente al virreinato de la Nueva Granada a través de la visita de Gutiérrez de Piñeres. El monopolio del tabaco en México (Nueva España) bajo la impulsión de don José de Gálvez se establece a finales de 1764 y comienzos de 1765[44].
Como lo relata Ingram, más de un siglo antes de la llegada de Gálvez a México, el virrey Palafox, arzobispo de Puebla, que también fue visitador general para asuntos de la Real Hacienda en Nueva España, como después lo sería el mismo Gálvez, había recomendado la instauración del monopolio y había aducido que estaban sobredimensionados los temores referidos a una reacción popular en la metrópoli si esta medida se adoptaba45.
El rendimiento fiscal del monopolio tabacalero en México fue verdaderamente espectacular en los primeros años luego de su creación, tal como aparece en el estudio del profesor Ingram.
El producido estuvo muy vinculado a la restricción de áreas en el virreinato de la Nueva España. Allá también, como acá posteriormente, se sacrificó extensión para evitar el riesgo de la superproducción.
En Perú la renta estancada se organiza en 1752 y en Chile en 1754, aunque el cultivo de tabaco en Chile se prohibió después y debió consumirse tabaco producido en la región peruana.
La primera orden para estancar la renta del tabaco en la Nueva Granada se recibe en 1764. En efecto, por real cédula del 25 de enero de 1766, que confirmaba la orden de 1764 para establecer estancos en todos los virreinatos americanos, se dispone que “[e]n el Reino de Santafé se establezca la renta y estanco del tabaco al igual que se ha hecho en Nueva España y el Perú y según las reglas observadas y al respecto en España”, es decir, según la filosofía borbónica, como una renta estancada manejada mediante administración directa.
En 1776 don José de Gálvez escribía al virrey de la Nueva Granada en los siguientes términos: “El Rey ha resuelto que el producto líquido de la renta de tabaco de todo ese reino se reserve y se lleve por cuentas separadas de las demás de la Real Hacienda como caudal remisible a España”. Como veremos luego, solo en los tiempos del virrey Ezpeleta fue posible hacer la primera remesa de estos tributos a España.
Resulta muy ilustrativo repasar lo que los diversos virreyes consignan en sus memorias sobre el estanco del tabaco.
La renta estancada originalmente se organizó bajo el gobierno del virrey Messía de la Zerda en 1760. Originalmente rindió unos $100.000 anuales, y la organización del tributo se hizo bajo una óptica experimental como el mismo virrey lo recuerda en su memoria: “La renta del tabaco de hoja ha tenido su origen en mi gobierno, dice Messía de la Zerda, conforme a las órdenes de su Majestad dirigidas al intento en cuyo cumplimiento establecida en esta capital y lugares de su agregación en la Villa de Honda, con inclusión de las provincias de Antioquia y de Santa Marta en las ciudades de Cartagena y Panamá, ya es de alguna consideración su ingreso”.
La administración que originalmente le dio el virrey Messía de la Zerda a la renta del tabaco fue con carácter experimental, de tanteo, y en un principio se organizó como una renta delegada no administrada directamente por la Corona, como él mismo lo dice:
Siendo correlativos el clamor y quejas en cualquier novedad de esta naturaleza aunque no haya motivos para ello, se necesita particular pulso para plantificar sin estrépito semejantes establecimientos; y para su logro he discurrido variedad de arbitrios, entre los cuales ha probado bien el encargo, por vía de examen o proyecto experimental, la administración a algún sujeto particular que por dos años entable de su cuenta la renta franqueándole los auxilios correspondientes; y de este modo se va venciendo la dificultad y deponiéndose el tedio; de suerte que pasado el término entra con mayor conocimiento y menos obstáculos a disfrutar su Majestad la renta y así se ha verificado en la Villa de Honda46.
Fue durante el virreinato de don Manuel de Guirior (1776) cuando el establecimiento de la renta del tabaco, que como lo dice el propio Messía de la Zerda se implantó originalmente a título provisional o tentativo, se estableció en todo su rigor. Y ya no como un experimento de un tributo arrendado a un asentista sino como una administración directa realizada por la Real Hacienda.
Durante los tiempos de Guirior el producido del recaudo comenzó a incrementarse. Él mismo lo dice: se obtuvo el doble de lo que producía el estanco arrendado47.
Es en tiempos del virrey Guirior cuando llega a Santafé el visitador enviado desde México por don José de Gálvez, Francisco Gutiérrez de Piñeres, con el encargo específico de aplicar en el virreinato de la Nueva Granada un monopolio de la renta del tabaco similar al que con tanto éxito se había implantado en la nueva España. “Se libraron las providencias correspondientes, dice el virrey Guirior, para que cesase el arriendo y se diese principio a administrar esta renta por cuenta de la Real Hacienda, Messía de la Zerda las reglas que se prescriben, con el objeto de dar fomento a las siembras del tabaco, auxiliando a los cosecheros que se ocupan en su cultivo, pagándoles en dinero efectivo y reduciéndolo a una clase con que se evitasen las alteraciones que ocasionaba la variedad en calidad y precios de modo que reportasen utilidad de su trabajo”48.
Como puede verse, durante los tiempos del virrey Guirior es cuando comienza realmente y con toda plenitud el monopolio del tabaco. No solo porque se traslada el modelo implantado exitosamente en Nueva España, sino porque, además de las restricciones en cuanto a las áreas cultivables, se empiezan a desarrollar dos puntos que habrían de ser vitales en el desarrollo de este estanco: el pago en efectivo a los cosecheros y el control de calidad de la hoja.
El pago en efectivo le granjeó al tributo muchas simpatías entre los cosecheros, y esto lo pudo hacer la Real Hacienda, a diferencia de lo que sucedía con las rentas delegadas, en donde muchas veces el pago se hacía en especie a precios no muy transparentes para los productores. Fue siempre constante durante el virreinato, a partir del virrey Guirior, pagar en efectivo y también controlar la calidad del producto.
En su memoria de 1789 el arzobispo virrey Caballero y Góngora se ocupa con cierto detalle del tema del tabaco. Lo primero que hay que anotar al analizar el pormenorizado anexo tercero de la memoria del arzobispo virrey es que el rendimiento de la renta del tabaco tuvo un incremento notable durante su gobierno. En efecto, según podemos observar en dicho anexo, la utilidad líquida de la renta del tabaco fue para el quinquenio 1779-1782 de $1.149.095, y para el quinquenio 1783-1786 de $1.270.057, con una diferencia positiva de $202.230.
Hay que recordar que durante el mandato del arzobispo virrey estalla la revolución comunera. Ya hemos mencionado cómo la razón principal del malestar de los comuneros fue la restricción de áreas cultivables y no tanto el pago en efectivo. La gran molestia la generó la reducción de áreas que siguió a la visita de Gutiérrez de Piñeres. Por eso no es sorprendente que uno de los primeros puntos de las capitulaciones de Zipaquirá verse precisamente sobre el tema del estanco del tabaco. La cláusula número seis de las capitulaciones comuneras (1781) pretendía pura y simplemente la eliminación del estanco del tabaco: “Que en todo y por todo se ha de EXTINGUIR la renta frescamente impuesta del estanco del tabaco”.
Naturalmente esta pretensión, como todas y cada una de las otras establecidas en las capitulaciones de Zipaquirá, no iba a ser cumplida o acogida. El producido de la renta del tabaco estaba llegando a sus niveles más altos; estaba en la fase ascendente, y obviamente, acoger la pretensión comunera habría significado para el virreinato, desde el punto de vista fiscal, la renuncia a una de sus principales rentas en aquel momento. Algo similar a lo que habría de suceder posteriormente durante la naciente república, cuando en el Congreso Constituyente de Cúcuta de 1821, como lo veremos a continuación, se resolvió mantener la renta estancada del tabaco.
Durante los tiempos del arzobispo virrey vemos también atizarse algo que habría de ser una constante en toda la historia de la renta del tabaco: el contrabando. Recordémoslo de nuevo: la base misma sobre la cual estaba montada la renta estancada era la prohibición perentoria de sembrar tabaco fuera de las áreas expresamente delimitadas. Así mismo, según la organización administrativa, determinadas provincias solo podían surtirse de tabaco de alguno de los cuatro centros productores.
Por ejemplo, uno de los principales centros de consumo, que era Antioquia, solamente podía surtirse del tabaco expendido en Honda, que provenía del Alto Magdalena y de la factoría de Ambalema. Todos estos fueron factores que generaron desde el punto de vista económico fuerzas que tendían a favorecer el contrabando: tanto contrabando de producción (siembras por fuera del área permitida) como contrabando en la comercialización (introducción de tabaco de orígenes diferentes a aquellos que estaban taxativamente estipuladas), como en el caso de Antioquia, que muy a menudo obtuvo los tabacos provenientes de las regiones de la Costa Atlántica.
Este fue precisamente uno de los argumentos utilizados por Antonio de Narváez y José Ignacio de Pombo cuando, en sus célebres escritos económicos de finales de la Colonia, señalan cómo una de las causas del contrabando, tratándose del tabaco, es precisamente el forzar a algunas provincias (como Antioquia) a adquirir tabacos provenientes de Ambalema cuando podían ser atendidas con tabacos de la Costa Atlántica, más baratos y de igual calidad.
En la memoria del virrey Gil y Lemos podemos ver cómo se pone énfasis en la necesidad de industrializar de alguna manera el tabaco. En este caso se insiste en la pulverización del producto para producir la materia prima del rapé que aún estaba en boga en esta época por la moda en los consumos puesta en marcha por la dinastía borbónica.
De especial importancia para la historia fiscal del tabaco resulta la memoria de don José de Ezpeleta49 (1796). Este es quizás el virrey que muestra los destellos más claros de los economistas ilustrados de la época borbónica. Considera indispensable estimular y difundir el consumo del tabaco en el mercado interno colombiano. Más que reprimirlo por la fuerza, al contrabando hay que desestimularlo con bajos aranceles. Ezpeleta es un virrey que acoge la filosofía de los decretos de libertad de comercio, y se felicita él mismo de haber hecho los primeros envíos de dineros a la metrópoli: $400.000, en un momento en que los recaudos del tabaco como renta fiscal en esta época tardía del virreinato alcanzaban los mejores rendimientos. En la propia memoria de Ezpeleta vemos cómo para el quinquenio 1796-1790 la renta del tabaco produjo $1.659.900, y en el quinquenio 1791-1795 alcanzó la cifra más alta de la colonia: $1.775.000,52.
El virrey Mendinueta puso mucho énfasis en el control de calidad de la hoja que entraba en el circuito del monopolio, y estableció de manera aún más estricta la administración directa y la matrícula de los cosecheros. Es decir, cada cosechero tenía asignada un área y una cédula que lo acreditaba como tal, sin la cual no le eran compradas las cantidades producidas en la factoría correspondiente.
El virrey Francisco de Montalvo (1818) nos suministra las cifras del rendimiento fiscal del monopolio del tabaco para el quinquenio 1805-1809: $2.553.695, con un rendimiento promedio anual de $470.739[50].
Es interesante anotar cómo el mejor rendimiento fiscal del monopolio del tabaco, tanto en el virreinato como después en la República, coincide con el momento final de una y otra época. De hecho, cuando mejores rentas produjo al erario el monopolio fue en vísperas de la Independencia. Por eso no es sorprendente que en la naciente república se conservara esta renta; y que en vísperas de la abolición del monopolio, en 1850, fue cuando produjo también los mejores guarismos, como lo veremos al analizar la historia de la renta del tabaco en la época republicana.
Antes de terminar con esta evaluación del funcionamiento del monopolio del tabaco durante la época colonial vale la pena mencionar tres aspectos finales.
Primero, al haber hecho del pago en efectivo una de las reglas centrales del funcionamiento del estanco, el sistema colonial incorporó a los campesinos que producían el tabaco en lo que hoy llamaríamos la economía monetaria, pues hubo certeza en los precios. Estos eran en líneas generales adecuados, y hubo satisfacción entre los agricultores con este sistema de pago. Al recibir los pagos en efectivo se fueron rompiendo las cadenas del atraso de la economía hacia la economía monetaria; los cosecheros de tabaco pagaron sus adquisiciones de bienes y servicios con moneda contante, y así se dio inicio a la modernización de la economía en el país.
En segundo lugar, hay que mencionar que a juicio de algunos analistas el comienzo de una ganadería importante en el país está vinculado al monopolio del tabaco. ¿Por qué? Porque todos los tabacos eran despachados en zurrones de cuero: hubo así una demanda significativa de cueros para el embalaje del tabaco, y esto sin duda alguna generó cambios en el progreso de la ganadería. Algo similar a lo que algunos analistas del desarrollo económico de Argentina señalan respecto de la época de las exportaciones de cuero como el motor de arranque del posterior desarrollo agropecuario de ese país51.
Y por último, al bonificar los tabacos de calidad, el estanco generó un camino para aprestigiar este producto, primero en el mercado interno, y posteriormente sirviendo como carta de presentación en los mercados internacionales de los tabacos de la Nueva Granada.
Todo esto fue motivo de satisfacción entre los agricultores, lo cual en cierta manera desvirtúa la idea que nos ha quedado respecto del malestar comunero, en el sentido de que habría habido una gran oposición al cultivo del tabaco bajo la forma monopólica. Desde luego, sí hubo una reacción negativa recién establecido el sistema de Gutiérrez de Piñeres en aquellas comarcas donde se excluyeron de la posibilidad de cultivar el tabaco áreas antes sembradas con esta planta. Quienes allí vivían y trabajaban, naturalmente, fueron el fermento en contra del monopolio del tabaco que hizo su eclosión durante la revolución comunera.
Pero el sistema del pago en efectivo puntual y la bonificación de calidades generaron también un apoyo grande del campesinado a esta modalidad de actividad agropecuaria, como se puede ver en el siguiente testimonio del administrador de la renta de Honda, quien en 1776 consigna lo siguiente:
Digo que con efecto he dado principio a hacer las compras de cuenta de esta administración, cuya noticia luego que fue sabida por los cosecheros fue tanta la alegría que todos generalmente han venido, que más de cuarenta me han venido a decir “Que Dios se lo pague” y me han prometido que será tanto el tabaco que me traerán que no podré con él y con efecto de todos se han ido a alinear sus pilas52.
En cierta manera la garantía de compra en efectivo del tabaco durante la época colonial funcionó de una manera similar a como hoy opera la federación de cafeteros: garantizando la compra del café; en el caso del tabaco funcionaba en las factorías ubicadas en los cuatro centros de acopio que han quedado mencionadas más arriba. El darle certeza al cosechero generó el sustrato de una cultura campesina de seguridad en lo que hacía, que no era muy frecuente en la época colonial.
A pesar de que es en las postrimerías de la Colonia, en los tiempos de los virreyes Ezpeleta, Mendinueta y Montalvo, cuando se dan las mayores producciones y el mayor rendimiento rentístico del tabaco, para esa misma época comienzan a escucharse voces que por primera vez llaman a la abolición del estanco. Esas voces corresponden a los economistas ilustrados, tales como José Ignacio de Pombo, Antonio de Narváez, Pedro Fermín de Vargas, don Antonio Nariño y el mismo visitador Francisco Silvestre, que hacen la defensa de lo que serían los fundamentos de la abolición del monopolio en la época republicana, con miras a llevar la producción del tabaco hacia la exportación.
Debe recordarse que prácticamente durante toda la Colonia, a diferencia de lo que sucedería en la época republicana, el tabaco estancado estuvo dirigido principalmente al consumo interno, también a diferencia de lo que sucedía ya entonces con el estanco cubano; y por lo tanto se veía con cierto interés por parte de los economistas de la última época colonial la posibilidad de ingresar al mercado de exportación con los tabacos de la Nueva Granada.
Por ejemplo, José Ignacio de Pombo decía lo siguiente en su famoso informe del Real Consulado de Cartagena (1800): “Fuente de riqueza de la América llama un célebre político al tabaco. Así es para todos aquellos pueblos que libremente lo cultivan; pero para este reino, y principalmente para estas provincias marítimas, ha sido fuente de miseria, de vejaciones, y de destrucción, pues no solo se ha estancado en ellas, sino prohibido su cultivo, aún para sus propios consumos, obligando a sus habitantes a fumar el pésimo de Ambalema”53.
Este momento, en el pensamiento económico de las postrimerías de la Colonia, es muy importante. Hasta entonces la renta del tabaco se había visualizado por las autoridades como un mero arbitrio rentístico. Muy exitoso, como lo hemos visto por las cifras y los porcentajes que han quedado citados, pero nunca se le había mirado como una fuente de divisas, como un producto con posibilidades de exportación.
El férreo sistema del estanco imperial había dispuesto que la única área habilitada para exportar tabacos era Cuba. Y, en porción menor, el virreinato de la Nueva España. Por eso el pensamiento y las opiniones de quienes hemos citado, y que naturalmente son las mismas que recibe la naciente república, habrían de cumplir un papel muy importante en la segunda fase del estanco del tabaco, que es aquel que se extiende desde el momento de la independencia hasta 1850, cuando es abolido el monopolio.
Al circunscribir a ciertas áreas o comarcas la siembra del tabaco, las autoridades virreinales tenían como objetivo básicamente atender el mercado interno. A medida que este iba aumentando se iban incrementando las áreas, o bien se limitaban estas cuando había temores de excesos de producción. Tal fue la base de planificación del estanco del tabaco, al menos en el virreinato de la Nueva Granada: y, repitamos, no fue este el caso de Cuba, donde sí se atendían mercados externos, comenzando por el propio de la península.
Pero esa idea comenzó a evolucionar. Don Francisco Silvestre, en su descripción del reino de Santa Fe, consigna, por ejemplo, la siguiente recomendación: “El quitar las muchas trabas o grillos, que con el nombre de la Real Hacienda se han puesto en el comercio de géneros y frutos, reducidos muchos a estanco, se hace indispensable para que el reino prospere, y la Real Hacienda se aumente legítimamente, alcance a sus cargas y produzca ventas a la España”54.
d. EL MONOPOLIO DEL TABACO DURANTE LA ÉPOCA REPUBLICANA
Podemos distinguir tres etapas en lo que se refiere al estanco del tabaco durante la República. En la primera, se mantiene simplemente el monopolio del cultivo como renta fiscal. Las afugias de la guerra han hecho olvidar las posibilidades de exportar. Ahora de lo que se trata angustiosamente es de mantener una renta que pueda suministrar ingresos a las debilitadas rentas con que nace la República. Es cuando el grueso de la fiscalidad heredada de España se prolonga hasta la mitad del siglo XIX. En esta primera instancia accedimos a la independencia pero conservando el esqueleto fiscal heredado de la Colonia; y una de las articulaciones principales de esa herencia fue naturalmente el estanco del tabaco.
Es muy significativa la ley del 29 de septiembre de 1821, dictada por el Congreso Constituyente de Cúcuta, que conservó el monopolio del tabaco con las siguientes consideraciones:
Que en las circunstancias actuales no es posible desestancar la renta del tabaco sin causar una gran disminución en las rentas públicas. Que a pesar de esto es indispensable ir dando gradualmente impulso y fomento al cultivo de este precioso ramo de nuestra agricultura, hasta que pueda dejarse enteramente libre y extraerse para el extranjero por cuenta de los particulares.
Nótese, pues, que en esta primera fase se mantiene la renta estancada como arbitrio rentístico, y simplemente se bosqueja en el horizonte la posibilidad futura de ampliar su producción, y apoyarse en la iniciativa de particulares para acceder a los mercados extranjeros.
Los ministros de Hacienda de esta primera época republicana55, cada uno en sus propios términos, consignan en sus memorias al Congreso el enfoque que entonces se tenía sobre la necesidad de mantener el monopolio del tabaco. También insistían en la conveniencia de eliminar las restricciones que existían para darle al tabaco un giro hacia el mercado externo; así como en la eliminación del monopolio para que entraran los particulares a gestionarlo.
Por ejemplo, don José Ignacio de Márquez, en su Memoria de Hacienda de 1831, dice lo siguiente: “El estanco de tabaco no debe sustituirse porque es una contribución antigua con la cual está contenta la generalidad, porque no grava un objeto de primera necesidad, y porque si se quitase sería necesario recurrir a otros impuestos, que, por ser nuevos, serían poco productivos y acaso más gravosos”.
Del mismo parecer es don Francisco Soto, quien en su Memoria de Hacienda de 1833 advierte: “La renta del tabaco, una de las más productivas del erario, yacía en el último estado de anonadamiento por la falta de fondos en las factorías. Justamente la organización misma del estanco suponía para la ampliación del cultivo de la hoja, la existencia de fondos amplios en las factorías, si ellos no existían o no estaban en poder las factorías, la producción de tabaco se limitaba”.
Este fragmento que acabamos de citar de don Francisco Soto introduce un elemento de análisis de inmensa importancia para entender cuál fue y por qué ocurrió el cambio que gradualmente le introdujo al manejo del monopolio del tabaco la naciente república. Ante la penuria fiscal que la misma guerra de independencia nos había dejado, y luego de atender los gastos que en gran parte asumió la Nueva Granada para financiar las guerras del sur que le dieron la libertad a Perú, no fue posible en los primeros años de vida republicana cumplir con la regla de oro del buen funcionamiento del estanco del tabaco, a saber: que hubiera oportuna provisión de fondos en las factorías para comprar al contado las cosechas de los productores, lo cual, como lo hemos observado, había sido una de las claves para explicar el éxito del funcionamiento del estanco en la época colonial.
Como una liberación total del mercado del tabaco hubiera representado inmediatamente incrementos sensibles en la producción, y no teniendo por el momento certeza sino del mercado interno, las primeras administraciones republicanas miraron con renuencia la eliminación del estanco, tanto más ante la insuficiencia de los fondos públicos para proveer oportunamente los recursos para que la compra de contado funcionara a cabalidad.
Esta es la razón por la cual en 1837 el señor Soto, en su Memoria de Hacienda durante la Administración Santander, vuelve a opinar de la siguiente manera:
[…] la diversidad de opiniones que frecuentemente se reproducen sobre la renta del tabaco ha llamado de nuevo la consideración del gobierno hacia este objeto interesante; y ha venido a radicarse más en la creencia de que por ahora es indispensable la conservación del monopolio, y que el ramo debe continuar en el sistema de administración existente. Cualquier variación que hubiere de introducirse por necesidad al fomento de cultivo, y a una mayor producción del género, sin que al mismo tiempo se hubieren aumentado proporcionalmente el consumo interior, que es el único seguro, resultaría pues del progreso de las siembras una superabundancia en las cosechas que debía exportarse para los países extranjeros; y como la experiencia reciente ha demostrado que el precio en los mercados europeos no deja utilidades de consideración, pues que solo alcanza a cubrir los gastos, sin embargo, de que las ventas en la Nueva Granada se han acercado lo más posible a cubrir las anticipaciones que había hecho la renta56.
La segunda época del estanco del tabaco en la época republicana la podemos ubicar en los años previos a la eliminación del monopolio. Don Florentino González es quizás el exponente más claro de este momento en la historia fiscal de la renta del tabaco. Don Florentino era consciente de la necesidad de llegar gradualmente a la abolición del estanco porque la insuficiencia de fondos del erario nacional para ubicarlos en las factorías y proceder a la compra oportuna de la cosecha era crítica. Pero para ello se necesitaba el concurso del sector privado, y esto solo se obtendría eliminando el monopolio, o, en todo caso, cambiando el monopolio público por uno privado que por su propia cuenta y riesgo proveyera los recursos necesarios para comprar, procesar, transportar y exportar el tabaco.
En la memoria de don Florentino de 1847 podemos leer lo siguiente:
[…] entre los productos de nuestra agricultura, es el tabaco uno de los que pueden contribuir con el tiempo a aumentar considerablemente la riqueza de la Nueva Granada, y darle una cuantiosa renta. Más, el ejecutivo no ha creído que debía detenerse aquí, cuando estaban en sus manos los medios de proporcionar mayores ingresos al tesoro, facilitando al mismo tiempo considerables ganancias a los particulares. En consecuencia dispuso el establecimiento de factorías para exportación, combinando la medida de manera que el tesoro tuviese una gran utilidad sin hacer ningún desembolso […]. El provecho de los habitantes de varias provincias de la República verá el aumento de la fortuna de los capitalistas que se prestasen a adelantar los fondos para la producción57.
Como se aprecia, empieza a vislumbrarse la participación del sector privado como suministrador de fondos que el erario público está en incapacidad de proveer. Esa fue la razón, a la postre, para eliminar el estanco del tabaco como renta fiscal administrada directamente por el Estado, y el motivo por el cual se empezó a pensar en algunas formas de delegación de monopolio al sector empresarial privado.
En nuestro país –agrega don Florentino–, en que todos trabajan aislados, en que no se tiene idea del modo de hacer ventajosamente el comercio de exportación, fácil es concebir los resultados que tendría el inmediato desestanco del tabaco. Otros productos exportables son abundantes y baratos en varias provincias de la República, y podrían exportarse con utilidad crecida, si se supiese hacer este comercio. Pero el hombre que trabaja aislado, como generalmente trabaja el Granadino, con pequeño capital que invierte en una pequeña cantidad de frutos que conduce a vender él mismo, ni puede tener utilidad porque los gastos personales, el valor del tiempo, del trabajo y de la inteligencia son los mismos para conducir y realizar un pequeño cargamento que uno grande; pero los productos de un pequeño no dan lo bastante para hacer estos gastos58.
Lo que en otras palabras advierte don Florentino es que la liberación pura y simple que implicaría la eliminación de la restricción de áreas de cultivo llevaría a un aumento de la producción del tabaco sin tener al mismo tiempo la certeza de que dichos excedentes encontrarían canales de comercialización para llegar a los mercados externos, puesto que la propiedad tabacalera era en líneas generales de pequeños y medianos productores: de aquellos que, como vislumbra don Florentino, no tienen capacidad para ser ellos mismos exportadores.
Entonces la fórmula que se abre camino es la que se consagra a partir de 1849-1850: se elimina el estanco oficial del tabaco pero se entrega el monopolio de exportación a empresarios privados que puedan aportar su capital o su crédito, como sucedió efectivamente con la firma Montoya Sáenz antes de su quiebra, que fue, como es sabido, una de las principales firmas privadas encargadas de manejar el monopolio de exportación.
Fue así como se llegó a la tercera época del manejo tabacalero durante la República. Mediante la ley del 12 de junio de 1849 se eliminó “desde el 1.º de enero de 1850 el monopolio del tabaco declarándolo de libre cultivo en toda la República, pagándose a beneficio del tesoro nacional a razón de 10 reales por cada 1000 matas que se siembran”.
Don Manuel Murillo Toro explica cómo, a partir de 1852,
Las rentas, en general, van en aumento, y aumento muy notable: pero por donde comienzan a percibirse las ventajas de este plan es por el incremento que van tomando la industria de la exportación. La producción de tabaco se ha cuadruplicado, por lo menos, y ha dado a muchas poblaciones de la provincia de Soto, del Socorro, de Ocaña, de Cartagena y de Mariquita un impulso notable, impulso que se comunica a las poblaciones aledañas, cuya agricultura mejora. Las cifras desde entonces han tomado mucha importancia y a pesar del aumento de estas y de las fuertes introducciones de ganado que se hacen de Venezuela el precio de la carne en casi toda la República ha doblado, hecho que prueba un aumento considerable del consumo, lo que a su vez revela una extensa mejora en las condiciones de las clases pobres de la sociedad59.
A primera vista parece entonces paradójica la eliminación del monopolio del tabaco al iniciarse la administración de José Hilario López en 1850, en una época en que el monopolio del tabaco le había significado al fisco el 50% del total de los ingresos fiscales entre 1846 y 1850[60].
La razón no es otra, sin embargo, que la situación financiera del manejo del monopolio se había vuelto insostenible para el Estado, a pesar de que el monopolio como tal generaba ingresos fiscales muy importantes El gobierno había adquirido deudas grandes para poder atender la compra de la cosecha, y esto estaba significando una restricción financiera inmensa en el manejo de las finanzas públicas.
Para el Estado, seguir con el monopolio era lo mismo que seguir incurriendo en deudas que con el tiempo serían funestas para el fisco. Los intereses respectivos no podrían pagarse con los beneficios que se obtenían de la venta, pues la necesidad de fondos había llevado al Estado a vender a los particulares a un precio bajísimo, tanto que no dejaba para las arcas públicas un margen de rentabilidad como el que sí reportaban las otras ventas. A medida que pasara el tiempo la rentabilidad real (ex post) disminuiría los intereses acumulados que afectarían los beneficios.
Lo que se produce, financieramente hablando, a mitad del siglo XIX es la decisión del Estado de canjear un impuesto sobre los estancos internos, resultante de la compraventa de tabacos, en donde el precio de compra era sensiblemente inferior al precio de venta, que era la esencia de las rentas estancadas, por un impuesto a las exportaciones que se cobraría a empresarios privados, quienes harían todo el proceso de comercialización interna y quienes serían los responsables de la exportación.
Dicho de otra manera: Murillo Toro, primero, y luego don José Hilario López, siempre bajo la orientación financiera de don Florentino González, toman la decisión de renunciar a unas rentas importantes percibidas por la manera tradicional como se cobraban estas, a través de estanco, para dar vía libre a la exportación y a los impuestos al comercio exterior asociados al tabaco. Pero para hacer lo segundo había que, primero, aumentar los volúmenes de exportación, lo cual no significaba otra cosa que liberar completamente las áreas que podrían ser dedicadas al cultivo, y segundo, dar la señal de partida para que el tabaco colombiano pudiera empezar a cotizar en las bolsas internacionales (principalmente Bremen y Londres) donde se negociaba ese producto en aquel entonces.
Esa fue, pues, la apuesta fiscal y financiera de mitad del siglo XIX; como lo ha dicho certeramente Sierra, “la ideología librecambista fue, en síntesis, el ambiente propicio para la germinación de las causas que derrumbaron una de las fachada del caserón colonial”.
Y el tabaco, de ser un producto estancado, pasó a ser un producto más de exportación.
De hecho, el tabaco fue el principal producto de exportación en los treinta años que van desde 1850, cuando se elimina el estanco del tabaco, hasta la crisis del comercio exterior del tabaco, que podemos ubicar a finales de los años 1870.
En el cuarto de siglo que transcurre entre la expedición de la ley 12 de 1849, por la cual se elimina el monopolio del cultivo del tabaco y se abre la época de la libertad de exportación, y los mediados de los años setenta, cuando por diversas razones caen sensiblemente los volúmenes de exportación de la hoja de tabaco, se sucede un cambio notable en toda la estructura comercial y económica de las exportaciones colombianas.
Saludando la eliminación del monopolio, decía don Miguel Samper: “[L]a extensión del monopolio de tabacos desarrolló la vitalidad productiva de los antiguos distritos de siembra. Especialmente el de Ambalema y los adyacentes. Y fue tan vigorosa y rápida la acción que en seis años se verificó una labor gigantesca, equivalente por sí sola, para estas comarcas, a la de los tres siglos anteriores. Los hechos que se presenciaron en aquella época mucha analogía con los que produjo en California el descubrimiento de los placeres de oro”.
En efecto, la liberación del comercio y el desestanco del tabaco, además del aumento de la producción que acarreó el levantamiento de las restricciones para sembrar tabaco en determinadas áreas, generó otros efectos económicos de inmensa importancia: por ejemplo, impulsó y estabilizó la navegación a vapor por el río Magdalena, puesto que era necesario sacar los tabacos principalmente del distrito de Ambalema.
Es el momento en que Barranquilla comienza a tomar gran vigor y a constituirse como la tercera ciudad colombiana.
Aumentaron por entonces los jornales y se elevó la calidad de vida de los cosecheros tabacaleros, y todo esto fue acompañado de un auge notable de la ganadería a gran escala en las tierras calientes colombianas aledañas a las zonas consumidoras productoras de tabaco.
El auge de las exportaciones colombianas de tabaco dura aproximadamente hasta 1873-1875; a partir de allí el valor de tales exportaciones comienza a declinar sensiblemente. Llegan a tener un valor de tres millones de pesos en 1868, mientras que a finales del siglo ya no alcanzan a una sexta parte de aquel valor.
Las causas del declive deben ubicarse en tres razones principales: el desmejoramiento y descuido en las calidades de los tabacos producidos en Ambalema, lo cual desacreditó el tabaco colombiano en la bolsa de Amberes: recordemos que la calidad del tabaco fue muy apreciada en las primeras épocas de la exportación, cuando todavía estaban vigentes las normas férreas de control de calidad del estanco español; por aquella época comienzan también a aparecer en los mercados internacionales los tabacos de Java de alta calidad, que además se ven abaratados sensiblemente por la apertura del canal de Suez en 1865; y por último, Brasil empieza también a ser un protagonista importante en el mercado internacional del tabaco.
La eliminación del estanco del tabaco en 1849-1850 y el cuarto de siglo que lo sucede van a tener una importancia inmensa desde el punto de vista institucional en el país, puesto que el tabaco fue el primer producto de las exportaciones que enseñó a nuestros empresarios cómo hacerlas, cómo estar presentes en los mercados internacionales, cómo tratar y abrir comercio con las casas ubicadas en los mercados externos de importancia, principalmente el de Bremen.
El tabaco como monopolio cubre un arco vital que va desde cuando se le implanta en la Nueva Granada, en 1776, en los tiempos del virrey Guirior, hasta su abolición por la República en 1849, al inicio de la administración de José Hilario López. Son aproximadamente 83 años de monopolio.
En ese período, estrecho finalmente en el tiempo, pues estamos hablando de solo 83 años, el tabaco llegó a ser sin lugar a duda la renta fiscal preponderante durante la Colonia tardía y durante primera época republicana cuando el tabaco siguió funcionando bajo monopolio.
Al comenzar la República las rentas propiamente fiscales que generaba el estanco del tabaco representaban entre un 20% y un 25% de los ingresos fiscales de la Nación, lo cual, ante la imposibilidad de sustituir esos ingresos, llevó a la naciente república a conservarlas hasta mediados del siglo XIX.
Fue tan importante al comienzo de la República la renta del tabaco que el mismo Libertador decretó la pena de muerte para quien con prácticas de contrabando o delictuales vulnerara las reglas del estanco del tabaco.
La eliminación del monopolio tuvo lugar, fundamentalmente, en consideración de las posibilidades del tabaco como producto de exportación. Se renunció a rentas fiscales para apostar a rentas provenientes de impuestos al comercio exterior del tabaco; esto funcionó satisfactoriamente hasta finales de los años setenta del siglo XIX, cuando por las razones que hemos mencionado las exportaciones del tabaco se derrumban.
Podemos decir en síntesis que el tabaco como renta fiscal tuvo una vigencia de unos 123 años: 83 de ellos bajo monopolio y 30 de ellos bajo régimen de libertad de exportación, generando ingresos del comercio exterior.
Pero los efectos del tabaco, tanto bajo la regla del monopolio como bajo el régimen de libertad, marcaron cambios sustanciales en la estructura agraria del país. Durante la época del monopolio el tabaco constituye el único producto de comercialización cierto y confiable para los productores.
Si bien es cierto que el monopolio implicaba restricción de las áreas, lo cual generó el malestar que se tradujo en el movimiento comunero, no es menos cierto que en líneas generales fue bien recibido por los agricultores por la garantía de precio y la estabilidad que les generaba en sus ingresos. Algunas provincias, como la de Antioquia, que debían obligatoriamente surtirse de tabacos provenientes de Ambalema y del Alto Magdalena, manifestaron también su inconformidad por no poderlo hacer de las provincias de la Costa o de Cuba.
En la primera época de la República el estanco del tabaco siguió siendo una renta fiscal de inmensa importancia para las famélicas finanzas de la naciente república.
Durante la segunda época republicana, vale decir, la del comercio exterior, el tabaco tuvo una época brillante que va desde la eliminación del monopolio, a mediados del siglo, hasta finalizar la década de 1870, cuando decayó su importancia para el comercio exterior colombiano.
El tabaco marcó una impronta en nuestra nacionalidad. Abrió por primera vez los ojos y las prácticas de Colombia a las mecánicas del comercio exterior, y generó efectos colaterales de gran importancia para el desarrollo económico del país, como en el caso de la navegación a vapor en el río Magdalena, el crecimiento de la ganadería o el auge de ciudades como Barranquilla, todo lo cual habría que sentar las bases del notable crecimiento del país en el siglo XX, una vez superadas las heridas de la Guerra de los Mil Días.
Estos son, pues, algunos brochazos de la historia fiscal de ese gran producto democratizador de nuestra agricultura y promotor del desarrollo económico del país.
El tabaco, en tanto que producto de pequeños cosecheros, se torna conformador de una cultura y de una época, sobre la cual el gran antropólogo cubano Fernando Ortiz, en su célebre libro Contrapunteo cubano del tabaco y el azúcar, escribe lo siguiente:
La guerra civil del tabaco habano es otro aspecto del contrapunteo social del tabaco y el azúcar. Al tabaco se le combate y grava desde la vega; al azúcar se le favorece y privilegia desde el ingenio. Industria de pobres fue aquella; de ricos lo fue esta. Por la vega se fue alguna vez de la miseria a la pequeña burguesía; por el ingenio, de la burguesía acomodada se subió al gran capitalismo61.
5. LA RENTA DEL AGUARDIENTE: DEL ESTANCO COLONIAL AL MONOPOLIO REPUBLICANO 62
En el informe de la Real Audiencia de Santafé de 1771 se califica a la renta del aguardiente como “el más copioso manantial que fecunda a la Real Hacienda en las cajas de este virreinato”63.
¿Cuál ha sido la historia de este “copioso manantial” de que hablaba la Real Audiencia en 1771? ¿Cómo se explica la sobrevivencia más que bicentenaria del arbitrio fiscal de los aguardientes? ¿Cómo se dio el paso de la renta estancada colonial al monopolio que la actual Constitución contempla en su artículo 336?
Vamos a analizar a continuación tres períodos de las rentas fiscales asociadas a la producción y distribución del aguardiente. La primera parte cubre la evolución de esta renta durante el período colonial. La segunda el período republicano durante los siglos XIX y XX. Y la tercera analiza el monopolio de los licores y su situación actual.
El estanco de la producción y comercialización de los aguardientes hizo parte de las reformas borbónicas del siglo XVIII, cuando la figura de las rentas estancadas tomó preeminencia en las postrimerías del período colonial sobre los impuestos indirectos, que habían sido la espina dorsal de la tributación indiana durante los primeros dos siglos coloniales.
El estanco del aguardiente junto con el del tabaco se transformó en la principal renta del último medio siglo de la Colonia.
Fue tal la importancia que llegaron a tener las rentas asociadas al tabaco y a los aguardientes que –en la segunda mitad del siglo XVIII– estas dos rentas llegaron a generar el 40% de los ingresos totales de la Real Hacienda neogranadina64.
El establecimiento del estanco sobre los aguardientes estuvo precedido de diversos y encendidos debates durante la época colonial.
El primero de ellos estuvo asociado a problemas de salud pública. Se argumentó que el monopolio de la producción y distribución de los aguardientes iba a dar al traste con el consumo de la chicha, que era la bebida fermentada de las clases populares, y que por lo tanto ello conduciría a un mejor control en materia de salud pública.
La administración de los virreyes borbónicos, por el contrario, vio en el estanco de los aguardientes una buena oportunidad para combatir el consumo de la chicha, que se consideraba algo insalubre, contrario a las buenas costumbres y germen de delincuencia y de desorden sanitario65.
El segundo debate estuvo vinculado con la protesta generalizada de las grandes haciendas de tierra caliente (muchas de ellas propiedad de las comunidades religiosas), que argumentaban que la obligación de vender las mieles a las factorías donde se producía el aguardiente era un grave atentado a la libertad empresarial, y además, que iba a poner en desventaja a los pequeños trapiches frente a los grandes productores, que muy seguramente serían preferidos como proveedores por las factorías donde se producían los aguardientes66.
Aunque las primeras cédulas que regularon la participación del Estado virreinal en la producción y distribución de aguardientes datan de 1700, fue solo a partir de un proceso gradual que se escalona a lo largo del siglo XVIII cuando vino a consolidarse la importancia del estanco del aguardiente que fue evolucionando desde un sistema de arriendo por remate hasta el monopolio de la producción y distribución mediante fábricas y estancos manejados en su totalidad por la administración colonial.
Gilma Mora de Tovar (que es quizás la historiadora que con mayor atención ha tratado la evolución de la renta del aguardiente durante el período colonial) ha escrito lo siguiente:
En el proceso de fabricación y expansión de la bebida del aguardiente de caña se distinguen en el Nuevo Reino de Granada, durante el siglo XVIII, cuatro etapas: la etapa de producción y venta ilícita, que abarca desde 1673 hasta las primeras décadas del siglo XVIII, la etapa del estanco de aguardiente por el sistema de arriendo por remate, que va de 1736 a 1749; la etapa del estanco de aguardiente por el sistema de asientos por remate que abarca los años 1749 a 1760, y finalmente, el período de administración directa, a través de funcionarios reales, y del control de la producción y distribución a través del sistema de fábricas y estancos, que cubre los años posteriores a 1760, aunque el sistema se generaliza solo a partir de 1776[67].
La revolución comunera se asocia frecuentemente con la rebelión contra el estanco del tabaco que implantó el visitador Gutiérrez de Piñeres. Pero la revuelta comunera se caracterizó también por la protesta contra las normas que regían el monopolio de los aguardientes. Para calmar los ánimos, el virrey Caballero y Góngora debió relajar también las normas del aguardiente, aminorando también su producido como arbitrio rentístico.
En relación con las consecuencias fiscales que tuvo dicho relajamiento, escribió el siguiente balance: “[…] produjo antes la subversión del Reino que el aumento de la Real Hacienda por haberse querido verificar en breve tiempo la obra de muchos años, habiéndose tenido que sacrificar gran parte de los aumentos que se buscaban, para conseguir la tranquilidad pública […]”68.
El monopolio fiscal de la producción y distribución del aguardiente, que alcanzó su mejor momento a comienzos de la segunda mitad del siglo XVIII, empezó su declive con motivo de la expedición de los decretos de libre comercio que promulgó la Corona en 1778, y que abrieron la entrada al mercado neogranadino a los aguardientes catalanes, que hasta ese momento habían estado cautivos para la producción local.
Los licores catalanes eran muy afamados, de excelente calidad, y rápidamente se apropiaron de una porción importante del mercado virreinal; punto de quiebre éste que da inicio al declive de la renta estancada del aguardiente en la Nueva Granada.
El virrey Messía de la Zerda, que fue una especie de creyente de las bondades de la globalización en aquella época, permitió la llegada de aguardientes catalanes con el ánimo de combatir los contrabandos provenientes de otros orígenes, lo cual, a la postre, sin embargo, constituyó un primer gran boquete a la renta estancada de los aguardientes69.
b. PERÍODO REPUBLICANO (SIGLO XIX)
Como es sabido, durante la primera mitad del siglo XIX se mantiene básicamente la estructura tributaria heredada de la Colonia. Por ejemplo, mediante ley del 29 de mayo de 1838 se generalizó para toda la República el sistema de arrendamiento y de patentes para la destilación y venta de los aguardientes; sin embargo, el manejo práctico de la renta de los aguardientes sufrió grandes traumatismos en los primeros años de la República y en las guerras civiles que acompañaron este período70.
Al promediar el siglo XIX, las finanzas públicas nacionales empiezan a apoyarse más y más en las rentas de aduana, y fue el momento en que se prescindió de una buena parte de los tributos y rentas estancadas que se habían heredado de la Colonia.
Don Rafael Núñez escribe, por ejemplo, en su memoria como secretario de Hacienda de 1856:
Según los datos recogidos por un notable estadista español, el rendimiento de las onerosísimas e innumerables contribuciones que se cobraban en la Nueva Granada por cuenta del gobierno colonial, apenas alcanzaban a pesos 463.500 anuales.
Al advenimiento del régimen republicano, esas contribuciones fueron notablemente disminuidas, i los resultados dieron una nueva sanción a los principios. El producto de las rentas en el año de 1831 a 1832, ascendía ya a la suma de $1.861.848.
De aquella época para acá han desaparecido del presupuesto, sin reemplazo, las rentas que paso a enumerar:
- la de alcabala;
- la de derechos de exportación;
- la del tabaco;
- la de diezmos;
- la de aguardientes;
- la de quintos;
- la de hipotecas i rejistro.
Fuera de otras de menos importancia, como las anatas y medias anatas, derechos de títulos, peajes, internación,
Algunas rentas, como la del aguardiente si bien desaparecieron del presupuesto nacional fueron cedidas a las entidades territoriales, que es donde podemos encontrar el origen del actual artículo 336 de la Carta política.
A mitad del s. XIX, 1850, tiene lugar, pues, la que algunos han denominado como la revolución fiscal de mitad del s. XIX que vino a concretarse en la libertad del cultivo de tabaco y por tanto en el abandono de la que había sido una de las principales rentas coloniales. Algunas otras como la del aguardiente fueron cedidas a las entidades territoriales71.
c. HACIA EL ARTÍCULO 336 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
Desde mediados del siglo XIX, como lo hemos indicado, la renta de los aguardientes no vuelve a ser una renta nacional. A partir de 1905 –cuando se consolida la figura de los departamentos– el monopolio de los licores pasa a ser propiedad de estos, ya sea para explotar directamente dicho monopolio o para darlo en maquila o para explotarlo bajo alguna otra forma diferente.
Vale la pena mencionar que la forma clásica del estanco propio de la época borbónica de las postrimerías de la Colonia nunca vuelve a aparecer72.
Vamos a hacer a continuación un análisis del artículo 336 de la Constitución de 1991. Dice así la norma constitucional que estamos citando:
Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.
La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita.
La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.
La evasión fiscal en matera de rentas provenientes de monopolios rentísticos será sancionada penalmente en los términos que establezca la ley.
El Gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley.
En cualquier caso, se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores.
Al artículo 336 que acaba de transcribirse llegamos luego de un largo camino que comienza, como lo hemos anotado, casi tres siglos antes, cuando se establece por primera vez en el Nuevo Reino de Granada la renta estancada de los aguardientes.
Según el texto de la actual Constitución, los únicos dos monopolios rentísticos que subsisten son el de los licores y el de los juegos de suerte y azar.
Todos los otros monopolios creados durante la administración de los monarcas borbones se fueron acabando a lo largo del siglo XX, tal como sucedió con la renta del tabaco.
Siguiendo el texto del artículo 336 de la Carta Política, que acabamos de transcribir, bien vale la pena formularse algunas preguntas para calibrar con exactitud la actual situación del monopolio de los aguardientes:
La Constitución califica el monopolio del aguardiente como un “arbitrio rentístico”, hoy, como lo hemos señalado, de propiedad de los departamentos.
¿Qué tan importante es a la fecha, fiscalmente hablando este arbitrio?
Como puede verse en el cuadro que a continuación se transcribe, y que incluye no solo el producido del monopolio de los licores destilados sino también el de vinos, aperitivos y similares, asciende en la actualidad a una suma cercana al billón ochocientos mil pesos.
IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES Y PARTICIPACIÓN EN MONOPOLIO LICORES DESTILADOS RECAUDO 2013-2018 (MILLONES DE PESOS)
Nota: incluye recaudo de los departamentos y del Distrito Capital.
Fuente: elaboración del DAF con reporte de secretarías de Hacienda departamentales y del Distrito Capital al FUT.
Es una suma de alguna significación, pero, en el fondo, bien modesta si se tiene en cuenta la cantidad de gastos que deben atender los departamentos del país.
El declive de la importancia de los monopolios del aguardiente también obedece a una razón sociológica. Como se ha demostrado en otros países –y Colombia no es la excepción–, a medida que un país se va desarrollando, urbanizando y su ingreso per cápita va aumentando, la gente tiende (como proporción de su ingreso) “a tomar menos y a jugar más”.
Por eso la importancia de los juegos de suerte y azar se viene incrementando, al paso que el de los licores está disminuyendo. No es sorprendente, entonces, que las loterías y toda la multiplicidad de juegos de suerte y azar que hoy existen sean un arbitrio fiscal mucho más importante hoy en día que el monopolio en la producción de bebidas destiladas.
La morfología del arbitrio fiscal también se ha modificado. Originalmente, cuando éste se creó era un estanco que cubría todo el proceso productivo y le otorgaba exclusividad absoluta al Estado: producción (“fábricas” se les llamó durante la Colonia), distribución al por mayor y aun al por menor a través de los llamados “estanquillos”.
Hoy en día el arbitrio fiscal se les otorga a los departamentos para producir los aguardientes, pero la producción no necesariamente la hacen directamente los departamentos. Estos pueden entrar –y de hecho entran– en procesos de maquila con particulares para asegurar la producción o celebrar contratos de concesión con particulares para la producción o comercialización de los licores destilados.
Los pequeños departamentos o han renunciado a la producción y comercialización de los destilados o lo hacen mediante contratos de concesión otorgados a terceros. De hecho, cuatro licoreras (Antioquia, Valle del Cauca, Cundinamarca y Caldas) responden por cerca del 80% del producido de este monopolio.
Otro factor que explica el poco rendimiento fiscal para los departamentos de este arbitrio está asociado a la poca eficiencia con que lo manejan los departamentos.
Quiero citar al respecto algunos indicadores tomados de estudios recientes que se han realizado en los que se pone en evidencia la muy deficiente productividad del monopolio de producción y distribución de bebidas destiladas ejercido por las entidades departamentales.
Por ejemplo:
Al respecto se identificaron, en las entrevistas con las empresas públicas y privadas productoras de bebidas alcohólicas, realizadas para este estudio, una serie de factores de ineficiencia, que afectarían la posición competitiva de las licoreras oficiales en un mercado más abierto. Se afirma que estas ineficiencias son consecuencia directa del monopolio, aunque algunas derivan de su condición de empresas públicas. Los principales factores fueron los siguientes:
Por una parte, las licoreras tienden a utilizar un exceso de mano de obra respecto al nivel utilizado por las empresas privadas. Ejemplos: En un caso, se dobló la producción de aguardiente y ron y se redujo el número de empleados a casi la quinta parte, al pasar la licorera a una concesión privada. En otro caso, ante igual producción promedia de aguardiente, la producción privada utiliza 104 personas mientras la pública emplea alrededor de 400 personas. Finalmente, otro gerente de una licorera explicó que él podría funcionar perfectamente con el 30% de las personas que actualmente estaban a su cargo.
Las licoreras oficiales presentan una alta rotación de sus gerentes y asesores de más alto nivel, calculándose que en promedio, una administración dura como máximo un año y en promedio 6 meses. Esto hace imposible cualquier intento de planeación estratégica y se traduce en un desperdicio enorme de recursos.
Además de que la mano de obra es excesiva en número, no existe la flexibilidad para seleccionar las personas más idóneas en cada cargo. En algunos casos, los empleados son funcionarios públicos de carrera administrativa.
Las licoreras oficiales están obligadas a realizar procedimientos internos complejos y dispendiosos para sus procesos de contratación, por disposiciones legales. Un contrato, para una operación normal de operación (compra de materias primas, por ejemplo), puede durar hasta 15 días para completarse, cuando en una empresa privada se puede realizar en uno o dos días.
En las últimas décadas, las licoreras oficiales no han realizado ninguna innovación importante, digna de resaltar, en cuanto a productos y empaques.
Las licoreras oficiales han mostrado muy poca habilidad y eficacia en sus procesos de mercadeo, perdiendo oportunidades de penetrar mercados sobre todo internacionales y de segmentar el mercado nacional para aprovechar las diferencias en gustos e ingresos de los diferentes estratos.
Un aspecto que significa una importante desventaja en costos es el de las obligaciones pensionales que tienen la mayoría de las licoreras oficiales, no solamente por su exceso de personal, sino también por la cantidad de prestaciones sociales extralegales que reciben los empleados en este tipo de empresas.
No todas las administraciones de las licoreras oficiales disponen de libertad para tomar decisiones en aspectos comerciales de importancia como, por ejemplo, el precio de los productos y los descuentos por volumen. En algunos casos, las asambleas departamentales (cuerpo colegiado de elección popular) establecen los precios al comienzo de cada semestre o año.
Se menciona que, en un área de vital importancia para las empresas, como es el diseño y puesta en práctica de una estrategia de mercadeo, las licoreras departamentales son muy poco efectivas. En algunos casos, las empresas delegan estos aspectos (mercadeo, publicidad y promoción) en manos de sus distribuidores.
b. Integración vertical
No es clara la influencia de la existencia de diferentes niveles de integración vertical, en el negocio de producción y venta de licores, sobre los costos promedios y la competitividad. Se advierten algunos otros elementos que, como la capacidad y flexibilidad administrativa y el exceso de mano de obra, pueden tener una influencia más evidente sobre la competitividad de las licoreras oficiales.
Por costos de transporte
Un primer elemento que surge con alguna claridad es el de los costos de transporte en la destilación de alcohol. El costo de transporte de la melaza (materia prima extraída de la caña de azúcar, utilizada para destilar alcohol) es muy alto respecto al costo de transporte del alcohol, lo cual representa un sobrecosto para las empresas licoreras que no estén integradas físicamente (por tubería) a los ingenios azucareros. El costo de comercializarla entre el ingenio y la licorera, para el caso del Valle del Cauca (donde existe una licorera oficial) puede llegar a alrededor del 75% de su precio ex fábrica en ingenio. Esta es una importante ventaja que tiene la producción de alcohol en el Ecuador, integrada a la producción de caña, sobre los productores de alcohol en Colombia.
Un argumento similar, aunque sin ninguna cuantificación disponible, es el de la integración entre las destilerías y las licoreras. En Ecuador el alcohol también es transportado por tubería entre estas dos plantas. La pregunta aquí es la siguiente: ¿qué es más costoso de transportar, el alcohol por tubería o los productos finales (licores) hasta los lugares de compra del consumidor? En primera instancia, parece que el transporte del producto final sea más costoso, por peso y precio, que el del alcohol (un “commodity”, el cual se puede transportar en carrotanque o en envases de gran dimensión, además de ser un producto de menor precio). Puede colegirse, entonces, que la integración vertical entre destilerías y licoreras no es importante para reducir costos unitarios y, en cambio, los puede aumentar73.
Si nos atuviéramos a los indicadores disponibles, prácticamente todas las licoreras departamentales deberían ser liquidadas, tal como lo ordena la propia Constitución en el artículo 336, cuando dispone que “el Gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley”.
