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CAPÍTULO SEGUNDO

El gasto público

I. EL CONCEPTO DE “GASTO PÚBLICO”

En la literatura moderna se le viene dando una creciente importancia al concepto de gasto, que tradicionalmente había ocupado una posición de menor relevancia que el estudio de los ingresos públicos¹. Hasta cierto momento fue común que el énfasis de los hacendistas se pusiera en el estudio de los impuestos más que en la manera como estos se gastaban.

En los tiempos modernos el concepto de gasto público ha ido tomando especial importancia, y esto por dos razones principales: la primera, porque a la luz de los análisis keynesianos se ha visto que el gasto público no desarrolla un papel neutro dentro de la actividad económica, como lo pensó la escuela tradicional, sino que tiene un papel decisivo en ella.

Pero, además, el concepto de gasto público ha ido cobrando importancia no solo porque ahora hay más conciencia de su trascendencia económica sobre los grandes agregados de la renta nacional, sino también porque se ha constatado que a menudo los problemas fiscales no son tanto asunto de carencia de recursos como de ineficiencia en la asignación de estos. Es decir, el problema no es tanto de ingresos como de eficacia en los gastos.

Con razón Fritz Neumark observa lo siguiente:

Las ideas básicas de la teoría y la política financieras que durante más o menos siglo y medio –desde finales del XVIII hasta comienzos del XX– dominaron la actividad de la Hacienda Pública pueden reducirse en lo fundamental a dos. Por un lado, se creía que el Estado no podía administrarse racionalmente y que por ello sus gastos eran, si no absolutamente, sí al menos relativamente improductivos (en comparación con los del sector privado); de ahí, además, que tanto por estos motivos como por los perjuicios que ello suponía para la iniciativa privada y para la formación privada de capitales, la recaudación de impuestos debía reducirse al mínimo indispensable para financiar aquellos gastos.

Por otro lado, se pensaba que la política financiera, y aún más la fiscal, deberían orientarse hacia lo puramente fiscal, aspirando a lograr un máximo de neutralidad².

A partir de los aportes de Keynes, el concepto de gasto público se ha transformado radicalmente. Ya hay clara aceptación en el mundo académico de que el gasto público no es neutral sino que puede ser, y de hecho es, un factor de extrema importancia dentro del manejo de la economía y que por lo tanto el ideal del manejo hacendístico no es reducir al mínimo posible, dentro de una supuesta neutralidad, el gasto público, sino el de manejarlo de acuerdo con la coyuntura y el énfasis económico que en cada momento quiera dársele a este poderoso instrumento de dirección económica.

Pero la importancia que se le asigna actualmente al gasto público no se reduce a la conciencia que sobre él existe como instrumento de manejo económico, sino también como elemento indispensable para asegurar una buena gestión fiscal. Hoy en día hay una conciencia creciente de que muchos problemas no son, al contrario de lo que se piensa a menudo, de carencia de recursos sino de mala asignación de estos.

Este fue precisamente el criterio que guió el estudio de las finanzas intergubernamentales en Colombia más conocido como la Misión Wiesner-Bird. De ahí que en la presentación de este estudio dijera el entonces ministro de Hacienda:

Tengo la confianza de que a partir de este informe otra muy distinta será la forma como se enfoque el problema fiscal colombiano y muy diferentes serán también las soluciones que se adopten. Pero ¿cuál es esa nueva idea? ¿Cuál la nueva dimensión fiscal? La idea tradicional que se quería modificar era la de que el problema fiscal es siempre un problema de insuficiencia de recursos o de ingresos fiscales. La idea nueva a la que se le quería abrir paso era la de que si bien los ingresos tributarios son importantes, lo que realmente cuenta, en el largo plazo, es la eficiencia con que ellos se distribuyen, transfieren y utilizan.

Tengo la convicción de que mientras esta nueva percepción del problema fiscal colombiano no condicione una nueva actitud hacia el gasto fiscal, jamás será posible evitar las crisis periódicas, y ningún esfuerzo, por extraordinario que sea, podrá evitar el desequilibrio fiscal o el desbordamiento monetario, ninguna cantidad de ingresos públicos podrá compensar un gasto que con frecuencia no es controlado en su expansión ni avaluado en su ejecución³.

En síntesis, el asunto del gasto público ha venido adquiriendo destacada importancia no solo en el contexto de las discusiones que versan sobre la cantidad del gasto público que debe incorporarse al flujo económico (unos abogan por más, otros por menos) sino también en el análisis de la coyuntura fiscal misma, en la que se ha venido destacando que el problema no se reduce a inyectar dinero y más dinero a los problemas, sino también en evaluar la calidad del gasto público que se está ejecutando, su productividad, en síntesis: su eficiencia.

Creo útil reproducir acá un breve artículo del autor escrito para la Revista de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia⁴, en donde se destaca la importancia que ha venido adquiriendo el estudio del gasto dentro de las disciplinas académicas propias de la Hacienda Pública.

Algunas reflexiones sobre la enseñanza de la Hacienda Pública

En Europa (Italia, Francia, España) la historia de la enseñanza de la Hacienda Pública ha estado enmarcada por vivas polémicas.

La primera polémica se centró en definir si la llamada por la doctrina “ciencia de las finanzas”, que no es otra cosa que el estudio analítico del funcionamiento económico del Estado, o sea, de la economía pública, debía hacer parte de los pénsum de las escuelas de Derecho.

De hecho, hasta los años veinte del siglo pasado en las escuelas de Derecho europeas se enseñaba “Ciencias de las Finanzas”, o sea, un curso preliminar de inducción sobre la manera cómo funcionaban las diversas variables económicas de la gestión financiera del Estado. Pero no se enseñaba el Derecho de la Hacienda Pública.

A partir de los años 1920, y muy especialmente gracias al aporte del profesor italiano Oreste Ranelletti⁵, comienzan a separarse las disciplinas. Al lado del tradicional curso de “Ciencia de las Finanzas” (cuyos énfasis eran fundamentalmente económicos) comienza a delinearse una nueva disciplina que en Europa ha recibido el nombre de “Derecho Financiero” y que entre nosotros (para evitar ambigüedades con las normas jurídicas que se aplican a los establecimientos de crédito) resulta más apropiado denominar “Derecho de la Hacienda Pública”.

El Derecho de la Hacienda Pública, como su nombre lo sugiere, impone su énfasis en las facetas jurídicas de toda la gestión estatal asociada a la obtención de los ingresos públicos y al gasto de estos.

En este orden de ideas, el Derecho Tributario vendría a ser una especie del género más amplio denominado “Derecho de la Hacienda Pública”, que comprende aspectos adicionales relacionados con los fundamentos constitucionales de los ingresos, de los gastos, del presupuesto, del manejo del crédito público y de los aspectos fiscales de la descentralización, entre otros.

A mi modo de ver, entonces, en Latinoamérica, y muy especialmente en las escuelas de Derecho de Colombia, no resulta conveniente ni necesario compartimentalizar en disciplinas aisladas las que genéricamente podríamos clasificar en torno a la gestión financiera del Estado (tanto jurídicas como económicas).

Me parece que en una facultad de Derecho el curso de Hacienda Pública debe contener tanto una parte general dedicada a la explicación de cómo funciona económicamente el Estado (o sea la denominada en Europa “ciencia de las finanzas”) como el análisis propiamente jurídico de dicha gestión (o sea el “Derecho de la Hacienda Pública”).

Es conveniente que el estudiante de Derecho no solamente disponga de los fundamentos de cómo funciona el Estado desde el punto de vista económico, sino también desde los ángulos jurídicos. Se impone, pues, en la enseñanza de la Hacienda Pública, una sana simbiosis.

Pero además: los énfasis en el estudio de la Hacienda Pública han ido cambiando con el correr de los años, y es necesario por tanto que el pensum académico se ajuste a dichas transformaciones. La principal transformación, a mi entender, es el énfasis que hoy se le otorga al tema del gasto público.

Como puede verse en el siguiente cuadro que aparece en el estudio del profesor Santiago Álvarez García⁶, si se comparan los manuales de Hacienda Pública de finales de los años 1940 y de mitad de los 1990, desde el simple punto de vista de la distribución de páginas por temas, se nota que el énfasis en los ingresos públicos ha disminuido (del 52% al 36%) mientras que el interés en el gasto público ha aumentado notablemente (del 11% al 38%).

Distribución de páginas por temas

Temas	Manuales 1947	Manuales 1995
Introducción	2%	1%
Metodología	0%	11%
Gasto público	11%	38%
Ingresos públicos	52%	36%
Deuda pública	10%	3%
Administración financiera	13%	0%
Federalismo fiscal	0%	8%
Historia e instituciones	12%	3%

En síntesis: la enseñanza de la Hacienda Pública en Colombia debe, por una parte, combinar en una sana simbiosis temas de la tradicionalmente conocida como “Ciencia de las Finanzas” como los del “Derecho de la Hacienda Pública” propiamente dicho.

Y por otra parte, debe tomarse nota de la tendencia hoy en día bastante generalizada en el mundo contemporáneo, según la cual, no solamente deben estudiarse con atención los fenómenos asociados a los ingresos públicos (tributos y otros), sino que también resulta indispensable detenerse con sumo cuidado en el gasto, en su eficiencia, en su calidad, en su asignación.

Muchos de los problemas neurálgicos de la economía pública contemporánea no radican en gastar más sino en gastar mejor.

Y la enseñanza de la Hacienda Pública no puede ser ajena a este requerimiento.

II. LA LEY DE WAGNER

Adolf Wagner, un famoso hacendista alemán del siglo XIX, formuló en 1877 un enunciado que habría de volverse célebre en la literatura financiera contemporánea:

La comparación de los diferentes países y períodos nos demuestra que en la mayor parte de las naciones progresivas se observa un aumento regular de las funciones de los gobiernos centrales y locales. Fenómeno que se manifiesta tanto en su aspecto extensivo como intensivo. El Estado y los entes políticos subordinados asumen continuamente nuevas funciones y realizan más perfectamente sus cometidos. De esta suerte las autoridades públicas satisfacen en grado creciente y de manera más completa las necesidades económicas de la población⁷.

Este principio –formulado hace ya más de un siglo– es hoy en día uno de los más citados en la literatura sobre Hacienda Pública, y se le conoce con el nombre genérico de “ley de Wagner”. Según esta ley, el volumen del gasto público tiende a crecer permanentemente en los estados, no solo en términos absolutos sino también en términos relativos. Cada vez la relación gasto público/PIB sería mayor. Las variadas funciones que asumen los gobiernos en la sociedad contemporánea explican que el volumen de gasto público represente una proporción creciente dentro de los gastos totales de la comunidad. Las cifras que se resumen más adelante indican que al menos en lo que hace relación con la segunda mitad del siglo XIX y en especial durante la primera mitad del siglo XX la ley de Wagner se ha confirmado.

Fue en esta época cuando el intervencionismo estatal se acentuó en todo el mundo; cuando efectivamente el Estado comenzó a asumir funciones que no habían sido las suyas hasta entonces; y cuando los costos de ciertos servicios públicos asociados con el desarrollo técnico moderno (tales como la generación y transmisión de energía eléctrica, la construcción de carreteras, ferrocarriles y telecomunicaciones) resultaron sensiblemente mayores que el de los servicios públicos elementales que en un principio había prestado el Estado (justicia, policía, servicio diplomático). Por eso la ley de Wagner se cumplió casi inexorablemente en el siglo que siguió a su formulación.

Hoy en día, sin embargo, no es claro que la ley de Wagner deba seguirse cumpliendo con el determinismo histórico con que fue formulada en un comienzo; ni es tampoco evidente que el gasto público tenga que seguir creciendo indefinidamente como proporción del PIB de los países. Tanto desde el punto de vista conceptual como desde la perspectiva estadística, a la ley de Wagner se le formulan serios reparos en la literatura moderna de la Hacienda Pública.

Sin embargo, los análisis de Adolf Wagner tuvieron el inmenso mérito de haber pronosticado oportunamente (finales del siglo XIX) la ocurrencia del fenómeno hacendístico quizás más importante del siglo XX (junto con la universalización del impuesto a la renta), a saber, el crecimiento generalizado y vertiginoso que a lo largo del siglo XX tuvo el gasto público en todos los países.

III. CRÍTICAS A LA LEY DE WAGNER

Diversas críticas se han planteado a la denominada “ley de Wagner”. Entre las principales pueden mencionarse las siguientes:

1.º. Algunos comentaristas observan que la ley de Wagner es un enunciado útil para explicar el comportamiento del gasto público en el pasado pero que ello no significa que sea un instrumento idóneo para predecir el futuro. Richard Bird dice, por ejemplo, lo siguiente: “La ley de Wagner puede ayudar a aclarar algunos aspectos de la realidad pasada, pero sería hacer un mito del peor tipo el sostener que tiene algo útil que decirnos sobre el futuro”⁸.

2.º. Otra crítica que se le ha formulado a la ley de Wagner es la de que no tuvo en cuenta las guerras ni las conmociones sociales como factores explicativos del crecimiento del gasto público. Los planteamientos de Wagner son de tipo lineal, es decir, el gasto público va creciendo de manera constante a lo largo de los años. Algunos economistas han demostrado, sin embargo, que tanto el nivel de gastos públicos de los países como la carga tributaria “tolerable” se modifican abruptamente con motivo de las guerras o de grandes conmociones sociales, y tienden a permanecer en niveles más elevados una vez que pasan los acontecimientos bélicos o las conmociones internas inesperadas.

Dos economistas ingleses, A. T. Peacock y J. Wiseman dicen, por ejemplo, lo siguiente:

En períodos de guerra la dedicación de recursos humanos a unos determinados propósitos puede incidentalmente revelar información respecto a las condiciones sociales, etc., que antes no se encontraba disponible; y este nuevo conocimiento puede producir una opinión general en favor de nuevos y mayores gastos públicos de determinadas clases después de la ‘vuelta a la normalidad’. En esos mismos momentos, los gobiernos se consideran capaces de poner en práctica nuevas políticas con relativa facilidad, dado que la perturbación misma ha hecho posible ampliar la base impositiva y por consiguiente debilitar por el momento la restricción de la “carga tolerable”, aclimatando a los ciudadanos a un nuevo nivel (mayor) de exacciones impositivas⁹.

3.º. La ley de Wagner supone que la demanda de servicios públicos es elástica, es decir, que ante un incremento en el nivel de la renta nacional se da un aumento proporcional mayor de la demanda por servicios públicos. Sin embargo, estudios económicos recientes¹⁰ demuestran que en realidad a medida que aumenta el nivel de ingreso nacional la demanda por ciertos servicios públicos decrece. Por ejemplo, un país altamente industrializado, que ya tiene una red de transportes y una infraestructura portuaria adecuada, demandará una proporción menor de servicios públicos vinculados al transporte como proporción del aumento de la renta nacional que experimente. A la inversa, un país que está iniciando su proceso de modernización tenderá a gastar una proporción más alta de su ingreso en servicios públicos relacionados con la infraestructura básica.

4.º. En los años recientes se empieza a censurar de manera muy severa la conveniencia de que el gasto público crezca permanentemente como proporción del PIB de los países. Esta tendencia, que no fue cuestionada desde la Segunda Guerra Mundial hasta comienzos de los años setenta, se asocia hoy en día con buena parte de los problemas relacionados con los altos déficit fiscales, que a su turno tienen una estrecha relación con los fenómenos inflacionarios.

Por esta razón se abrió camino la tesis que aboga por la privatización de ciertos servicios públicos como una forma de sanear las finanzas públicas y de darle más eficiencia a la prestación de estos. El permanente crecimiento del gasto público ya no se ve hoy en día como algo deseable, tal como lo visualizó Wagner a finales del siglo XIX, sino que más bien se analiza como una tendencia que encierra el germen de innumerables malformaciones económicas, sobre todo cuando dicho gasto público es excesivo o se financia mediante procedimientos inflacionarios.

IV. LA TENDENCIA SECULAR AL CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO

Como se ha observado, desde la formulación de la ley de Wagner prácticamente todos los tratadistas de Hacienda Pública coinciden en afirmar que el gasto público muestra en todos los países una tendencia secular al crecimiento en términos reales. Esto se hace evidente sobre todo cuando se comparan los niveles de gasto público de los estados durante el siglo XIX con lo que sucede en la actualidad. Milton Friedman ha expresado muy gráficamente esta tendencia en el caso estadounidense de la siguiente manera:

Un simple conjunto de estadísticas sugiere la magnitud del cambio. Desde la fundación de la república hasta 1929 los gastos gubernamentales a todos los niveles –federal, de los estados y local– nunca excedieron el 12% del ingreso nacional, excepto en los tiempos de la Primera Guerra Mundial, y dos tercios de ese gasto fue en los ámbitos local y municipal. El gasto del Gobierno Federal estuvo alrededor del 3% o menos del ingreso nacional durante ese período.

Sin embargo, desde 1933 los gastos del Gobierno nunca han sido menos del 20% del ingreso nacional y actualmente sobrepasan el 40%, del cual dos tercios corresponden a gastos federales. En verdad, buena parte del período que transcurre desde la Segunda Guerra Mundial ha sido una época de guerra fría o caliente […]. Los gastos del Gobierno Nacional en la economía se han multiplicado aproximadamente 10 veces en el último medio siglo¹¹.

Neumark ratifica este punto de vista así:

Piénsese, en efecto, en lo que representa el que los gastos totales de un país como Estados Unidos alcanzasen un poco antes de iniciarse la Primera Guerra Mundial unos 3 mil millones de dólares (lo que representaba el 8% del producto social bruto), mientras que a mediados de los años treinta estos gastos se habían elevado a unos 35 mil millones (20% del producto social) y a fines de los años cincuenta hayan importado de 125 a 130 mil millones (30% del producto social). Otro tanto, además, ocurrió en diversos países. En Alemania, por ejemplo, la relación de los gastos públicos con el producto social ha pasado en medio siglo de un 10 a un 29% (excluidos los gastos sociales no cubiertos con base en impuestos) o 37%, incluidos estos gastos en 1960^[12].

En Colombia ha sucedido algo similar. Malcolm Deas, con base en datos de don Salvador Camacho Roldán, ha calculado que a mediados del siglo pasado el gasto total del gobierno como un porcentaje del producto interno bruto no excedía del 2%^[13], al paso que la misión de finanzas gubernamentales en Colombia estimó, para 1979, que los gastos totales del gobierno como porcentaje del PIB eran del 29,6%. Se estima, según el Plan de Desarrollo, que para 1998 los gastos públicos totales representarán el 32% del PIB. Es decir, que en Colombia no hemos sido ajenos a la tendencia universal según la cual los gastos públicos han venido aumentando sistemáticamente como una proporción del PIB. El gasto público total (GT) de Colombia pasó de representar el 46,5% del PIB en 2000 a solo 34% (el más bajo del período 2000-2009) en el año siguiente. Este indicador muestra alta variación, hasta lograr una relativa estabilización entre el 2006 y 2009. Para este último año se ubicó en el 41% del PIB¹⁴.

Ahora: ¿qué razones pueden explicar dicha tendencia? ¿Qué causas explican que los gastos públicos muestren una tendencia secular al crecimiento? Algunos formulan una explicación simplista: según estos, los gastos gubernamentales aumentan porque el Estado es un ente voraz, con una tendencia creciente a la burocratización y una proclividad insaciable al desperdicio. Y aunque puede haber algo de razón en esto, no es conveniente caer en explicaciones simplistas. Detrás de este aumento cuantitativo en el gasto hay una explicación cualitativa estrechamente vinculada al papel del Estado moderno en las sociedades contemporáneas.

A diferencia de lo que acontecía en el siglo XIX, el Estado actual, inclusive por mandato constitucional, debe asumir un volumen creciente de servicios públicos. El Estado típico del siglo XIX se circunscribía a la prestación de unos cuantos servicios mínimos. Hoy en día el campo de acción del Estado es mucho más amplio: es responsable de la promoción del empleo; es responsable de la educación obligatoria hasta ciertos niveles; es responsable de la promoción industrial; es responsable en buena parte de la seguridad social, que constituye en las sociedades modernas uno de los puntos más delicados y cruciales en el proceso del gasto público; es responsable del manejo de las comunicaciones. De manera que al lado de los servicios tradicionales que asumía en el siglo XIX, el Estado ha entrado a prestar ahora una serie de servicios que explican, como es obvio, el crecimiento cualitativo que exhibe el volumen de gasto público.

Ahora bien: ¿a partir de qué momento comenzó esta nueva tendencia? La Primera Guerra Mundial parece coincidir con el momento en que la generalidad de los estados comienza a tener un papel más activo. Este parece ser el punto de quiebre entre el Estado gendarme, el Estado reducido a su más mínima expresión, en donde el gasto se miraba como un mal necesario, y un Estado moderno en donde la intervención gubernamental es creciente y en donde la maquinaria gubernamental debe producir una cantidad igualmente creciente de servicios públicos, lo cual a su turno acarrea un volumen creciente de gasto. Diversos estudios del caso colombiano coinciden en señalar la crisis generada por la Primera Guerra Mundial como el punto que vino a marcar el inicio de la tendencia hacia una más marcada intervención del Estado¹⁵.

La historia del crecimiento del gasto público, tanto en los países industrializados como en los países en vías de desarrollo, es una historia interesante a muchos títulos.

Como ha quedado dicho en otro lugar de estas lecciones, hasta finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX el papel del Estado era limitado. Fueron, por una parte, las dos guerras mundiales, y por otra, el afianzamiento de las tareas encomendadas al gobierno a la luz de la óptica del “Estado bienestar”, lo cual explica el crecimiento vertiginoso de los gastos públicos a lo largo del siglo XX.

Un interesante estudio arroja luces sobre la historia del crecimiento de los gastos públicos como proporción del PIB. Para los principales países industrializados esta proporción era del 10,7% en el año 1870, asciende al 18,7% al terminar la Primera Guerra Mundial, continúa su incremento al 27,9% al comenzar los años sesenta, hasta alcanzar el 45,6% en 1996.

Como puede observarse, el gasto público como proporción del PIB prácticamente se dobla entre la primera y la segunda posguerras, y nuevamente tiene una duplicación entre la segunda posguerra y las postrimerías del siglo XX.

Estudiosos de la evolución del gasto público han demostrado cómo las guerras son un factor de incremento en el gasto público: el esfuerzo militar acarrea una mayor presión impositiva que, al terminar las hostilidades, no es desmontada por las autoridades públicas sino que se aprovecha para mantener un nivel más alto de tributación al existente en la preguerra.

Pero si la constatación anterior explica el incremento del gasto público entre las dos guerras mundiales, ¿qué explica el incremento igualmente notable en la segunda mitad del siglo XX?

Es evidente que la explicación de este fenómeno radique en la explosión del gasto público que se ha dado prácticamente en todo el mundo en torno a los gastos asociados a la seguridad social. En efecto, mientras que los gastos públicos vinculados a la seguridad social en 1870 escasamente ascendieron a un 1% del PIB, en 1960 llegaron al 10%, y en 1995 al 23%, según los datos de los autores que hemos venido citando.

En Colombia no estamos muy lejos de estos porcentajes: cerca de la mitad de todos los gastos que contiene el presupuesto central de la Nación se dirigen hacia la llamada “inversión social” (educación, salud básica, pensiones).

Es decir, podemos afirmar que hoy en día en el Estado contemporáneo algo muy cercano al 50% del total del gasto público que se ejecuta está asociado a modalidades de gasto social que no se entendían como propios del Estado, a la luz del pensamiento prevaleciente a finales del siglo XIX.

A diferencia de lo acontecido durante los años cincuenta y sesenta, en los que hubo un gran entusiasmo por el crecimiento del gasto público en casi todo el mundo, hoy en día, y prácticamente también sin excepción, se está produciendo un movimiento político y académico en sentido contrario: ahora se trata de dar una respuesta a la pregunta de cómo reducir el tamaño del Estado sin deteriorar la calidad de vida de los ciudadanos.

Por ejemplo, autores como Tanzi y Schuknecht, ya citados, consideran, después de un completo análisis sobre las cifras y la literatura disponible acerca del tema, que es perfectamente posible reducir los niveles de gasto público, que hoy en día bordean entre el 40 y 45% del PIB en la mayoría de los países, a niveles del 30% del PIB sin deteriorar la calidad de vida ni los estándares de bienestar que se han obtenido.

Ahora bien: ¿cómo lograr ese propósito? ¿Cuáles serían las líneas directrices ideales que debería observar una reforma profunda del Estado que busque racionalizar el gasto público?

Recuérdese lo dicho en otro lugar de estas lecciones: el gasto público como tal no es malo; lo que puede ser y a menudo es altamente inconveniente es el financiamiento inadecuado del gasto público.

Cuando un nivel dado de gasto público se financia con una exagerada presión tributaria se desalienta el ahorro, la inversión y el espíritu empresarial de los agentes económicos. Así mismo, si la alta presión tributaria coincide con un momento de lenta actividad económica o de recesión, la elevada presión tributaria termina convirtiéndose en un factor procíclico, es decir, acentuando las fuerzas recesivas.

En la misma dirección, si la financiación de un excesivo nivel de gasto público se hace mediante un elevado nivel de endeudamiento del Estado, esto presiona a la alza las tasas de interés; genera desempleo; desplaza al sector privado de la posibilidad de acceder a una porción del ahorro nacional para financiar nuevas empresas o el ensanche de las existentes; y cuando los niveles de endeudamiento estatal como proporción del PIB o de las exportaciones del país exceden ciertos límites, ello se traduce en desconfianza internacional, en reducción de los flujos de financiamiento externo, en fuga de capitales y en devaluaciones bruscas.

No hay, pues, una fórmula matemáticamente exacta, pero sí hay una sabiduría convencional que es preciso respetar para tener unas finanzas públicas juiciosas. Niveles de gasto público como proporción del PIB superiores al 40 ó 45% son mucho más difíciles de financiar sanamente que niveles de gasto público que fluctúen entre el 30 y el 35%.

La marcada tendencia descrita en estos apartes dio pie para que muchos estados estén estudiando la posibilidad de limitar el nivel de gasto y endeudamiento de sus propios gobiernos nacionales o locales, de esta forma, muchas veces mediante fórmulas económicas. Se ha positivizado en una serie de normas que constituyen una autorización de gasto para los gobiernos de turno, dejando al gobernante con la posibilidad de cambiar las leyes que lo limitan. Por esto último, se han presentado casos como el colombiano, donde se constitucionalizan los preceptos que regulan el gasto público en cuanto establecen, de una u otra forma, un límite para éste. A este fenómeno normativo se le conoce como “regla fiscal”, cuestión que se abarcará en un capítulo posterior.

Y esto es tanto más válido en países como los nuestros, que no tienen un mercado de capitales muy desarrollado y que dependen en buena medida de los flujos internacionales de capital y del ahorro externo para financiar su desarrollo.

El gobierno de un país industrializado dispone de un amplio mercado de capitales doméstico para colocar sus bonos. El margen, entonces, para financiar programas de gasto público con endeudamiento doméstico es mayor en un país industrializado que en países en desarrollo.

En estos últimos existe además la amenaza de factores exógenos, como pueden ser el alza de las tasas de interés en los mercados internacionales, la caída abrupta de los precios de los productos básicos o el cerramiento abrupto de los mercados de capitales a las colocaciones de los países emergentes, todo lo cual puede dejar en un momento dado sin posibilidades de financiamiento un presupuesto público cuando este depende exageradamente del financiamiento internacional.

Ahora bien: para cubrir estos riesgos, para avanzar en la dirección de un esquema de financiamiento del gasto público que no dependa con desmesura ni de altos niveles de impuestos ni de exagerados niveles de endeudamiento, esa sabiduría convencional, a la que nos hemos venido refiriendo, ha empezado a desarrollar algunos criterios que son útiles para avanzar en la dirección señalada.

¿Cuáles son estos criterios? Entre otros, podemos mencionar los siguientes.

La disciplina fiscal va de la mano con una cada vez mayor transparencia. Las cuentas fiscales deben ser claras. No solo los círculos académicos sino los medios de comunicación masiva deben popularizar y, por lo tanto, discutir los grandes temas de las finanzas públicas. La discusión del presupuesto nacional debe ser la ocasión para un gran debate a la luz del sol en el Parlamento y no, como a veces sucede entre nosotros, un debate menor y oscuro. La ejecución del presupuesto debe estar rodeada de mucha publicidad que permita el escrutinio permanente no solo de las autoridades competentes sino del público en general.

La calidad y la eficiencia del gasto público deben ser objeto de un permanente escrutinio. Entre nosotros, ya lo hemos mencionado, esta responsabilidad incumbe al Departamento Nacional de Planeación. Periódicamente deben divulgarse estudios que evalúen los logros y el costo-beneficio de los diferentes programas del gasto público. Y todo esto para evitar al máximo que la práctica presupuestal se convierta meramente en un ejercicio inercial en el que cada año los programas se repiten, incrementados por el costo de la inflación, pero sin que la sociedad se cuestione si esos recursos podrían estar mejor invertidos socialmente en otro tipo de actividades¹⁶.

No se puede olvidar que tratándose del gasto público la tendencia es que se configuren grupos de interés en torno de los distintos programas, es decir, grupos a los cuales les interesa que el gasto se perpetúe, así sea ineficiente; y a los cuales, por supuesto, no les gustaría ver sus recursos puestos en la balanza del escrutinio social y político, donde bien podría decidirse que tales recursos tienen una mejor inversión social en otra parte. A estos grupos de interés, muy frecuentes por lo demás, les interesa la oscuridad y la falta de transparencia para mantener indemnes en el tiempo sus prerrogativas.

A menudo las normas jurídicas privilegian la continuidad del gasto, más que la eficiencia de él. Por eso Pierre Joxe dice, en referencia al caso francés –que no es muy lejano del colombiano–, lo siguiente:

Nuestro derecho público está poco orientado hacia la eficacia […]. El Estado en Francia, el cual funciona efectivamente en el marco de un derecho público de derecho común, ha tenido a menudo [la] tendencia a considerar que el estándar de la buena administración es principalmente jurídico, manifestándose en términos de regularidad más que de eficacia¹⁷.

La dinámica del gasto público debe ser pensada permanentemente. Esta es la verdadera reforma del Estado, que en el caso colombiano es una necesidad apremiante.

A título de ejemplo, quisiera mencionar algunos casos, o mejor algunas reflexiones sobre lo que se quiere decir cuando se habla de repensar permanentemente el gasto público.

“Pocas personas dudan de que la educación primaria y secundaria deba ser largamente financiada con recursos públicos. Sin embargo, hay dudas crecientes en el sentido de que esa educación deba ser necesariamente suministrada por el sector público.”¹⁸ La educación es, por supuesto, una de las grandes áreas del gasto público en el Estado contemporáneo. Nadie lo duda. Pero precisamente por eso es necesario monitorear en forma permanente la calidad de este gasto y las coberturas que se vayan logrando. Uno de los campos de más acogida, y al mismo tiempo fértil discusión, es si la educación primaria y secundaria necesariamente debe ser provista por el Estado o puede ser financiada por este, pero contratada con terceros.

Mediante lo que en la literatura anglosajona se conoce como el sistema de vouchers, en ciudades como Bogotá, por ejemplo, se ha logrado una importante extensión de la cobertura de educación básica, no con la apertura de nuevos colegios de propiedad del Distrito sino por medio de la contratación con terceros, quienes abren dichos colegios, proveen los maestros y se comprometen a cumplir ciertas normas básicas. Este puede ser un sistema que de generalizarse permitiría ampliar notablemente la cobertura y la pertinencia de la educación primaria y secundaria en Colombia. Como es obvio, este esquema ha encontrado una tradicional oposición en el grupo de interés que rodea el gasto público educativo y que considera este procedimiento una privatización de la educación, cuando en realidad no lo es, pues los recursos públicos siguen irrigando el tejido de la educación primaria y secundaria, solo que mediante esquemas de contratación que tienen más eficiencia que los tradicionales.

En la educación superior sucede algo similar. Hoy está ampliamente documentado el hecho de que la educación superior en un país como Colombia es un gasto público en principio regresivo, puesto que solo beneficia a un porcentaje muy reducido de la población (quienes acceden a la universidad) frente a grupos mucho más amplios como los que acceden a la educación primaria y secundaria.

El problema se torna tanto más delicado si, de hecho, a la universidad accede un porcentaje alto de clase media superior o alta, en cuyo caso el subsidio que el Estado ofrece a la educación superior termina siendo regresivo, pues no beneficia a los sectores más necesitados.

Por esa razón se ha planteado la necesidad de cambiar el enfoque del gasto público hacia la educación superior. En vez de financiar la construcción de más y más universidades públicas y de más y más enganche de profesores de educación superior pública, es decir, en vez de financiar solamente la ampliación de la oferta de la educación superior, podría ser mucho más redistributivo que al menos un porcentaje de lo que hoy se destina por el presupuesto nacional a financiar la educación superior se orientara, mediante un programa selectivo de becas o subsidios, hacia los sectores más débiles económicamente de jóvenes con deseos pero sin posibilidades de ingresar a la universidad. Esto es lo que se llama financiar la demanda en vez de financiar la oferta, con lo cual se cumple más claramente la meta redistributiva de las finanzas públicas.

El Estado debe concentrarse en sus funciones básicas. Un Estado muy disperso es el mejor semillero de unas malas finanzas públicas y de altos niveles de corrupción.

Es en este contexto donde los programas de privatizaciones adquieren sentido. ¿Qué lógica tiene en un país como el nuestro que el Estado posea (y por lo tanto que deba financiar con recursos públicos sus frecuentes déficit) actividades como los bancos, las compañías de seguros, los aeropuertos, las compañías aéreas, la generación de energía o las telecomunicaciones, cuando a menudo no atiende debidamente áreas claves como la salud básica o la educación primaria?

¿Qué lógica tiene que un Estado pobre como el nuestro dedique inmensas cantidades de recursos a actividades que pueden ser financiadas y gestionadas por los particulares en vez de llevar dichos recursos hacia áreas prioritarias de la acción social del Estado adonde nunca llegarán los particulares?

Por supuesto, el hecho de que se privatice una actividad como la bancaria, como la de telecomunicaciones o como la de los servicios públicos no significa que el Estado deba desprenderse de su función constitucional de mantener el control, la supervisión y la orientación tarifaria de dichos sectores. Las funciones de la Superintendencia Bancaria no solo no se diluyen sino que deben afirmarse cuando el Estado se desprende de la propiedad de bancos y de compañías aseguradoras.

Las funciones reguladoras de los servicios públicos, ya sea acueductos, comunicaciones, telecomunicaciones y servicios públicos en general, no solamente no pueden debilitarse sino que tienen que fortalecerse al máximo, en la misma proporción que los propietarios y gestores de estos servicios sean particulares.

Así mismo, el control de las prácticas antimonopólicas y la vigilancia para que en el mercado se dé una libre competencia que proteja y beneficie a los consumidores tiene que ser una misión preeminente del Estado, como lo ordena la propia Constitución.

Las políticas de gasto público, para que contribuyan a un buen manejo de las finanzas públicas en países como el nuestro, deben buscar en todo momento, y así parezca paradójico, la “desprivatización del Estado”.

Hoy en día se ciernen muchos intereses privados sobre el presupuesto público: los unos quisieran que el gasto público no se evaluara frecuentemente, para así seguir gastando en áreas que no necesariamente son de mucha rentabilidad social; los otros porque quisieran ver perpetrados esquemas de gasto público que aparentemente buscan intereses públicos, pero que a menudo encubren subsidios altamente regresivos, como acontece en la educación superior cuando solo se financia la oferta de esta; y, en fin, hay frecuentes intereses que quisieran ver a un Estado que intervenga poco, que no aplique con rigor las normas antimonopolios y que resulte dócil a los intereses de los más hábiles o de los más poderosos para derivar hacia ellos rentas de los presupuestos públicos.

El Estado contemporáneo debe interferir poco para intervenir mejor. Es decir, no sofocar la iniciativa privada con papeleos y trámites inoficiosos, para concentrarse con la mayor eficiencia posible en el control de las prácticas que interfieren (a menudo en perjuicio del consumidor) el buen funcionamiento de los mercados; y al hacer las escogencias presupuestales nunca olvidar que los escasos recursos públicos debe destinarlos prioritariamente a atender las necesidades básicas de la población (como la salud y la educación), delegando al sector privado muchas actividades que este puede desarrollar (manteniendo siempre el control y la supervisión del Estado) y evitar así que se distraigan recursos públicos hacia gasto inoficioso, superfluo o regresivo.

V. EL APORTE KEYNESIANO A LA TEORÍA DEL GASTO PÚBLICO

Como ya se ha dicho, las teorías de Keynes tuvieron una gran influencia en los planteamientos de la Hacienda Pública a partir de los años treinta. Keynes escribió para un mundo de alto desempleo como el que experimentaba Inglaterra durante los años treinta, y su objeto principal fue proponer caminos para que la economía pudiera absorber esa masa ingente de desempleados que como un espectro invadía a Europa y a Estados Unidos.

Según el análisis keynesiano, los determinantes fundamentales de la inversión son la tasa de interés y el rendimiento marginal del capital. Por otra parte, desarrolló la llamada “teoría del consumo”, según la cual toda economía tiende a consumir una proporción constante del ingreso que percibe. Esto se conoce como la “propensión media a consumir”. Ahora bien: en una situación de recesión, en donde los inversionistas no encuentran oportunidades suficientemente atractivas de inversión, estos prefieren ahorrar, y como la inversión se ve así paralizada porque el ahorro no llega fluidamente a financiar la inversión, se requiere un factor que rompa ese círculo vicioso. Ese factor es el gasto público. El gasto público se irriga dentro de la comunidad, la cual lo destina aproximadamente en unas tres cuartas partes a consumir y en una cuarta parte a ahorrar. La propensión media a consumir, es decir, el porcentaje de cada unidad de ingreso adicional que se dedica al consumo es entre el 70 y el 80%. Estos consumos se traducen en mayores pedidos a los productores, los cuales ven disminuidos sus inventarios y se ven así estimulados para reponerlos, y si el nivel de gasto público se mantiene durante un tiempo se generará (por medio del aumento en los consumos) una inducción a los ensanches industriales, con lo cual se comenzará a reincorporar la masa de desocupados.

Otro punto importante que es necesario tener en cuenta al recordar el análisis keynesiano es el factor multiplicador, que conduce a que las sumas gastadas se traduzcan en sumas más considerables que las inicialmente gastadas. Este es otro de los factores decisivos cuando se considera la potencialidad del gasto público.

Los aportes keynesianos (aportes fundamentalmente teóricos) fueron de gran utilidad para salir de la Gran Depresión de los años treinta. Hacia 1932 comenzaron a aplicarse en la economía americana con las políticas del New Deal del presidente Roosevelt, y en Colombia durante la administración Olaya Herrera se comenzó también a aplicar una política de gasto público como elemento anticíclico para salir de la tremenda depresión de aquella época¹⁹.

Estas teorías tuvieron naturalmente su incidencia sobre los conceptos de la Hacienda Pública. Por ejemplo, durante los primeros años de la recesión (1929-1931) todavía imperaba la tesis del equilibrio fiscal, según la cual el Gobierno no debería endeudarse para financiar gastos ordinarios sino que el endeudamiento se reservaba como un instrumento de última instancia para financiar obras especiales y gastos extraordinarios. En la Hacienda Pública tradicional no era de recibo una política de endeudamiento para financiar gastos ordinarios (sueldos, funcionamiento, etc.), como era el tipo de gastos que se requerían para afrontar el ciclo recesivo. Así mismo las políticas monetarias, en un comienzo, tanto en Estados Unidos como en Colombia, fueron muy restrictivas y han sido señaladas como uno de los detonadores que tuvo la Gran Depresión en los primeros años²⁰.

Poco a poco, y en la medida en que nos fuimos adentrando en la crisis, estas tendencias fueron cambiando. Tanto el Federal Reserve Bank de Estados Unidos como el Banco de la República en Colombia comenzaron a desarrollar una política más flexible de financiamiento al Gobierno central, con lo cual este comenzó a obtener recursos para financiar el gasto público. Pero fue un proceso de aprendizaje lento; y vale la pena mencionarlo porque históricamente viene a constituir, este, el momento de transición entre lo que podríamos llamar la Hacienda Pública tradicional y la Hacienda Pública moderna.

La ortodoxia monetaria del Banco de la República, naturalmente explicable dentro de los criterios de patrón oro con que fue organizado por la Misión Kemmerer, se puso de presente con mucha claridad durante la primera fase de la crisis. El ministro Esteban Jaramillo, en su Memoria de Hacienda de 1931, le dedicó al Banco de la República este párrafo, por cierto muy diciente: “Y en cuanto al Banco de la República, este establecimiento estuvo sometido hasta entonces a una organización férrea e intocable, menos para los bancos accionistas. Conforme a las ideas y los principios que entonces predominaban, el Banco de la República era una casa en cuyas puertas se podía leer: ‘Aquí no entran ni el Gobierno ni el público, los únicos que tienen acceso son los banqueros nacionales y extranjeros’”²¹.

El gobierno de Olaya Herrera realizó un contrato con el Banco de la República el 12 de diciembre de 1931 por medio del cual el Banco recibió del Gobierno la concesión para la administración y explotación de las salinas de Zipaquirá y Nemocón, y en contrapartida le anticipó al Gobierno 14 millones de pesos que, junto con otros créditos que por aquella época le extendió el Banco de la República al Gobierno, constituyeron factor decisivo para salir de la crisis económica. El mismo ministro Esteban Jaramillo observó:

En tan críticos momentos se adquirieron cuantiosos fondos prestados al Banco de la República, y con ellos, entre otras cosas, se pagó a los acreedores del tesoro, se fomentó el crédito agrario e industrial, se acometieron muy importantes obras públicas, que dieron trabajo a más de cincuenta mil obreros y negocio lucrativo a muchos proveedores, se puso a los departamentos en capacidad de realizar grandes obras públicas seccionales y se detuvo el descenso de los consumos y la baja de los precios²².

El país, pues, había pasado de la ortodoxia de Kemmerer a las políticas keynesianas de gasto público.

VI. EL GASTO PÚBLICO Y SU EFICIENCIA-LA DEMANDA AGREGADA

Conforme a los postulados keynesianos, el gasto público que tiene un mayor factor multiplicador es aquel que llega a sectores con una alta propensión a consumir, los cuales, al recibir el ingreso, acrecientan la demanda agregada de la economía y por tanto incrementan el volumen de la renta. Este enfoque keynesiano, es necesario recordarlo, se planteó para un período de crisis de altísimo desempleo y de recesión; Keynes supuso básicamente que los recursos adicionales que adquiriría el Gobierno para financiar el gasto público no provendrían de fuentes inflacionarias o de emisión pura y simple del Banco Central. Por el contrario, la literatura keynesiana abunda en referencias a operaciones de crédito forzosas o voluntarias que realizaría el Gobierno para financiar su gasto público. Operaciones de crédito forzosas imponiendo, por ejemplo, al sistema de banca comercial la obligación de suscribir bonos gubernamentales o recurriendo a operaciones en el mercado financiero para colocar allí bonos gubernamentales.

Esta parece ser una parte del credo keynesiano que a menudo se olvida: Keynes no propuso desbocar las fuerzas inflacionarias para financiar el gasto público. Propuso que el Gobierno, mediante operaciones de crédito, adquiriera una porción del ahorro que el sector privado no se decidía a invertir, para que ese ahorro, a través del Gobierno, saliera a irrigar la economía y a transformarse en consumo de los receptores de los gastos oficiales. Este es un punto importante, porque a veces se confunde con un gran simplismo las teorías de gasto público de estirpe keynesiana con los financiamientos inflacionarios del gasto público.

Otro punto que con frecuencia pasa desapercibido es que las teorías keynesianas se formularon para épocas de depresión grave de la economía, como la que se vivió en los años treinta en todo el mundo. Sin embargo, algunos seguidores muy textuales del pensamiento keynesiano han continuado formulando las teorías de gasto público para épocas normales o inclusive para épocas de auge económico. Este parece ser el fundamento teórico que explica la conformación de un abultado presupuesto público en los países occidentales y que hoy en día está haciendo crisis. La presencia activa del Estado como generador de la demanda agregada nacional se justifica obviamente en un momento de depresión, cuando el sector privado atesora ahorros que no invierte.

Pero cuando la tendencia es la contraria, y al mismo tiempo el Estado sigue acrecentando los niveles de gasto público a tasas superiores a la inflación, se termina por llegar a situaciones en donde no es fácil financiar los faltantes presupuestales y se estimulan fuerzas inflacionarias.

En Estados Unidos, en donde ahora hay un gigantesco déficit presupuestal, se experimentó este proceso a lo largo de los años sesenta, cuando todos los programas de bienestar social y del gasto público en general siguieron aumentando simultáneamente con grandes programas de armamentismo y de inversión del sector privado, con lo cual se ha llegado a conformar un abultado déficit presupuestal. Son teorías keynesianas aplicadas en épocas para las cuales no fueron formuladas. De ahí que hoy en día en la literatura especializada se esté planteando seriamente un cuestionamiento a las teorías presupuestales de estirpe keynesiana, no tanto en cuanto que ellas hayan probado ser ineficaces para épocas de recesión (pues probaron que no lo eran), sino en cuanto que si se aplican con mucho fanatismo en épocas normales pueden convertirse en un estimulador de la inflación.

Un reciente estudio anota lo siguiente:

[…] durante muchos años, comenzando en 1930 con la influencia de Keynes, las políticas fiscales se han desarrollado principalmente sobre las bases de la teoría de la demanda agregada. Las reducciones de impuestos y los déficit presupuestales se han defendido exclusivamente con el argumento de que ellos aumentan la demanda por bienes y servicios estimulando así la actividad económica. En años recientes, sin embargo, se ha presentado un cambio de énfasis hacia el lado de la economía de la oferta. A pesar de que no se cuestionan los principales postulados de la teoría keynesiana fundamentalmente en el corto plazo o en cuanto a la demanda, la nueva teoría cuestiona la importancia de las políticas fiscales sobre la oferta agregada. En particular sostienen que ante la ausencia de estímulos al ahorro, a la inversión, al trabajo duro, la simple expansión presupuestal de los programas enfocados solamente hacia la demanda agregada no produce un permanente aumento de la actividad económica sino que puede resultar por el contrario en inflación²³.

Al hablar de las teorías keynesianas del gasto público es preciso, en síntesis, tener en claro dos premisas. En primer lugar, las teorías keynesianas no fueron planteadas en la dirección de que el gasto público sería financiado exclusivamente con crédito de emisión del Banco Central sino con ahorro que a través de operaciones de deuda de corto o de largo plazo realizaría el Gobierno para transferir ahorros que no estaban canalizándose hacia la inversión. Este es un esquema completamente diferente del que a menudo se ha aplicado en América Latina, en donde los déficit presupuestales que genera el exagerado gasto público se financian pura y simplemente con las litografías que manejan los bancos centrales, lo cual se ha constituido en un mecanismo de inflación, y en donde el gasto público, más que un factor anticíclico, como lo postulaba la teoría keynesiana, se ha vuelto un atizador de inflación.

En segundo lugar, hay que recordar que las teorías keynesianas fueron planteadas y propuestas para sacar a la economía de la tremenda recesión de los años treinta. No son por tanto teorías apropiadas para épocas de normalidad. Por eso hoy día han surgido teorías que cuestionan no tanto la justificación que en su época tuvieron las teorías del gasto público keynesianas, sino la conveniencia de aplicarlas como un mero instrumento de estímulo de demanda agregada en épocas de normalidad.

Si lo anterior es cierto, resulta fundamental en época de normalidad que el gasto público sea productivo y eficiente. En épocas normales, cuando la capacidad de gasto público del Estado es definitivamente limitada, se vuelve crucial que su gasto sea lo más productivo posible. No es lo mismo desde el punto de vista económico el gasto público en inversión que el gasto público en funcionamiento. No es lo mismo el gasto público en adquisición de armas que el gasto público en la construcción de puertos o de carreteras. Y no es lo mismo, obviamente, como factor redistributivo, el gasto público en educación o en salud que el gasto meramente burocrático. Por eso la calidad del gasto público y su composición se han convertido en puntos centrales en el análisis de la Hacienda Pública moderna.

Por supuesto es este uno de los temas que están sobre el tapete en este momento en Colombia. ¿Tenemos un nivel de gasto público exagerado? ¿Tenemos niveles de gasto público que no podremos cumplir sin desencadenar fuerzas inflacionarias? ¿O tenemos una composición de gasto público en términos absolutos razonable para la economía colombiana, pero ineficientemente invertido?

Las últimas reformas tributarias que han tenido lugar en Colombia han puesto el énfasis, sistemáticamente, en los recaudos y no en los gastos. La pregunta central que se ha formulado usualmente el legislador ordinario o extraordinario ha sido ¿cómo recaudar más? No se ha planteado con la importancia que merece la pregunta ¿cómo gastar mejor? La Misión de Finanzas Intergubernamentales, conocida como Misión Wiesner-Bird, y la Comisión del Gasto Público convocada por la administración Betancur insistieron en que el tema central, en adelante, debería ser el de la mejora en la eficiencia del gasto público y no tanto el de los recaudos.

VII. TENDENCIA DEL GASTO PÚBLICO EN COLOMBIA

La administración Betancur convocó en 1985 a una comisión de expertos que analizó en profundidad la problemática del gasto público en Colombia. Esta comisión presentó su informe final en 1986^[24].

Hace algún tiempo hicimos la siguiente síntesis de las principales conclusiones a que llegó esta comisión sobre las grandes tendencias del gasto público en Colombia, que vale la pena transcribir puesto que el trabajo de dicha comisión constituye el ensayo más serio que se ha hecho hasta ahora en Colombia para presentar en su conjunto el tema del gasto público.

Quizás uno de los mayores méritos de la comisión encargada de estudiar el inmenso tema del gasto público en Colombia, que acaba de rendir hace pocas semanas su informe final, es el de haber tratado con claridad conceptual el tema del tamaño relativo del Estado y el de la eficiencia del gasto público.

La Comisión del Gasto Público constató, tal como lo había hecho hace algunos años la Misión de Finanzas Intergubernamentales, que el tamaño relativo del sector público colombiano no es exagerado cuando se le compara con otros países latinoamericanos. Por eso se afirma en el informe final de la comisión que “El crecimiento en el tamaño relativo del sector público es un fenómeno que se observa en el mundo en general. Si se calculara el promedio de la participación del consumo del Gobierno para todos los países, de seguro que se advertiría un aumento significativo a través del tiempo. Las cifras compiladas por el Banco Mundial apuntan en este sentido para todos los grupos de países, definidos según nivel de desarrollo. Al comparar la situación de Colombia con la de otros países latinoamericanos se concluye que el tamaño del Estado colombiano está muy cerca al promedio y dentro de la moda. Es decir, el caso de Colombia es típico, de tal suerte que su caracterización como un país relativamente estatizado no corresponde a la realidad”.

Pero lo típico no es necesariamente lo conveniente, agrega la Comisión del Gasto Público. El hecho de que el tamaño relativo del sector público colombiano no desborde los estándares que se observan en otros países no le resta gravedad a dos fenómenos que, en cierta manera, constituyen el hilo conductor del Informe de la comisión. El primero de ellos es la evidencia de que Colombia no ha escapado a lo que los hacendistas conocen como la “ley de Wagner”, o sea, un constante incremento en la importancia relativa del sector público en la actividad económica. Y el segundo, que la eficiencia del gasto público deja aún mucho que desear. La crisis de las finanzas públicas colombianas no radica pues en una macrocefalia del Estado, que no existe, sino en la aterradora ineficiencia del gasto público que se ejecuta y en la defectuosa financiación de este.

El primer fenómeno analizado por la comisión es el del permanente crecimiento del gasto público en las últimas décadas. La comisión elaboró diversos ejercicios estadísticos que ilustran con amplitud este fenómeno. Constató por ejemplo que “La participación del gasto público en su conjunto pasó del 8,8% del PIB en 1950 a 20,2% en 1983, es decir, la importancia del gasto público en la economía es hoy superior al doble de lo que era hace tres décadas y media”. Y la inversión pública, que representaba el 1.8% del PIB en 1950, pasó a representar un 8,7% en 1983. Dicho en otras palabras, cerca de la mitad del total de la inversión que registran las cuentas nacionales se originó en el sector público a comienzos de la década de los ochenta, mientras que a comienzos de los años cincuenta apenas un 11% de la formación interna bruta del capital se generó en el Gobierno y en las empresas públicas. Este es el reflejo de la explosión de entidades descentralizadas y de empresas públicas de todo género que tuvo lugar durante los años sesenta y, naturalmente, es también un fenómeno asociado a la crisis empresarial y financiera que afloró a partir de 1982.

Pero el tema del gasto público no solamente es analizado por la comisión en cuanto a su crecimiento cuantitativo. La comisión se detiene con especial cuidado en los aspectos relacionados con la eficiencia del gasto público. El gasto público está introduciendo elementos desestabilizadores en el manejo de las finanzas públicas colombianas, no tanto por su nivel absoluto como porque su calidad es deplorable. De allí que, aunque puede ser conveniente en determinados casos suprimir o fusionar institutos, y la comisión propone varios objetivos concretos en este campo, la tarea central de una reforma realmente seria y ambiciosa del gasto público debe tener como propósito central devolverle un mínimo de eficiencia al gasto público.

La comisión reconoce que la medición de la eficiencia del gasto público no es un ejercicio fácil. A diferencia del sector privado, en donde la rentabilidad sirve como guía bastante segura para establecer los niveles de eficiencia, en el sector público nos encontramos frente a la prestación de servicios públicos o de bienes colectivos cuya eficiencia no puede medirse con base en los criterios simples del sector privado. Una manera de medir la eficiencia del gasto público que desarrolla la comisión es la de calcular el valor agregado que genera un peso de inversión pública vs. el que genera un peso de inversión privada. Este ejercicio lo realizó la comisión para el período 1970-1983 encontrando para el sector público una rentabilidad promedio del 10,4% que contrasta muy desfavorablemente con la relación valor agregado/inversión del sector privado, que se estableció en 41%. O sea, la comisión encontró que, en términos generales, la rentabilidad del gasto en el sector privado es cuatro veces superior a la del sector público. Esto naturalmente no puede llevar a la conclusión equivocada de que es necesario desmantelar indiscriminadamente el Estado. Pero puede ser un indicador útil, sobre todo en el campo municipal, para determinar algunos servicios públicos que, como el de la recolección de basuras o el del transporte, resulta mucho más eficiente privatizar. La comisión insiste igualmente en la importancia que tiene el poner en marcha el principio de los presupuestos por programas como instrumento idóneo para determinar la eficiencia del gasto público que se está realizando. El desarrollo de los presupuestos por programas ha quedado como letra muerta en las normas orgánicas del presupuesto, sin que hasta el momento se haya hecho ningún esfuerzo de importancia para darle aplicación.

La Comisión del Gasto Público ha constatado, pues, que el tamaño relativo del sector público colombiano no es exagerado frente a los estándares internacionales. Pero ha establecido igualmente que tanto su acelerado crecimiento de las últimas décadas como la deficiente calidad del gasto público que se está ejecutando constituyen un reto para las finanzas públicas hacia el futuro, si se desea hacer armónicos los objetivos de financiación sana del presupuesto y un mínimo de eficiencia y de capacidad redistributiva del gasto público²⁵.

Después de la comisión de gasto público que se constituyó durante la administración Betancur, durante la administración Samper deliberó en el país una nueva comisión que rindió su informe final en 1997 y que constituye una visión actualizada e importante sobre la problemática del gasto público en Colombia²⁶.

La lectura de este informe se recomienda vivamente. Es una revisión panorámica del funcionamiento del Estado colombiano, de la manera como se está financiando el gasto público y, muy especialmente, de los vacíos de eficiencia que revela dicho gasto en nuestro país.

Los diversos tomos de aquel informe versan sobre los siguientes tópicos: 1. Diagnóstico y principales recomendaciones; 2. Administración del Estado; 3. Descentralización; 4. Sistema de pensiones y deuda pública; 5. Seguridad, orden público, justicia y derechos civiles; y 6. Infraestructura y gestión fiscal.

El informe de esta comisión reitera muchas de las evidencias que ya se tenían en el país sobre el asunto. En primer lugar, que existen causas de orden político que hacen difícil el buen manejo de las finanzas públicas. Las mejoras indispensables en el gasto público son retos no solo de tipo técnico: lo son también de orden político. Y, en segundo lugar, que existe un descomunal desafío para mejorar en adelante la eficiencia del gasto público.

Uno de los aspectos que con más fuerza subraya el informe es que muchos de los problemas asociados a la ejecución del gasto en Colombia no se relacionan con carencia de recursos, sino a desperdicios y a ineficiencia en la manera como se está realizando dicho gasto.

Este informe ha puesto en relieve, por tanto, la trascendencia que tiene el mandato del artículo 343 C. P. –aún no desarrollado a cabalidad– cuando dispone que “La entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con las políticas como con proyectos de inversión, en las que ella determine”.

Por esta razón dijo la comisión lo siguiente: “Una de las conclusiones a las que ha llegado la comisión es que, en la mayoría de los sectores analizados, como educación, justicia y defensa, para citar solo algunos casos, el problema más que de medios económicos es de eficiencia y eficacia de su uso”.

No obstante, por diversos motivos, entre los cuales no debe descartarse la presencia de intereses de grupo, en el análisis tradicional sobre la materia, y en las decisiones de política, predomina aún el criterio discutible de que la mejor solución a los problemas es poner cada vez más dinero a disposición de los sectores en dificultades y no mejorar la administración y el buen uso de los recursos. Esto es lo que en la literatura se conoce como el fenómeno de la “ilusión fiscal”²⁷.

VIII. UBICACIÓN CONSTITUCIONAL DEL CONCEPTO DE “GASTO PÚBLICO”

Aunque el asunto del gasto público es parte esencial del derecho presupuestal, tal como lo veremos en el capítulo posterior, dado que regula todo el proceso de las apropiaciones, es decir, la manera como se autoriza y ejecuta el gasto público en el Estado moderno, no es menos cierto que las teorías modernas de la Hacienda Pública le otorgan especificidad al concepto de gasto público frente al derecho presupuestal propiamente dicho.

De allí que Bayona diga lo siguiente: “[E]ntiendo que el gasto público tiene una vida propia al margen del presupuesto, con el que se relaciona en alguna de sus fases y al que precede en el orden lógico-jurídico, siendo precisamente ese estadio de determinación de las necesidades públicas conectado con los valores políticos y referido a la esencia misma del Estado el que otorga al instituto jurídico del gasto público su individualidad científica y su carácter basilar en el conjunto del ordenamiento jurídico-financiero”²⁸.

En Colombia el mayor interés del concepto de gasto público desde el punto de vista de Hacienda Pública –y más allá de sus aspectos estrictamente presupuestales– radica en las peculiares facetas constitucionales del concepto, muy especialmente después de la expedición de la Carta de 1991.

¿Por qué? Por una razón especial: los constituyentes del 91 resolvieron privilegiar una modalidad de gasto público sobre las demás: el gasto público social. Y este hecho acarrea consecuencias hacendísticas de gran trascendencia. Veamos.

El artículo 350 C. P. dice, en efecto:

La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado “gasto público social”, que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.

En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley.

El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.

Normalmente la tarea de establecer qué gasto tendrá prioridad sobre qué otro es asunto que se define al aprobar los presupuestos públicos o los planes de desarrollo. Sin embargo, en Colombia es la misma Constitución la que entra a determinar que el gasto social tendrá, salvo las excepciones allí previstas, “prioridad sobre cualquier otra asignación”, y que “el presupuesto de inversión –debe entenderse que la Constitución se refiere a la inversión social– no puede disminuir porcentualmente en relación con el año anterior”.

Hay, pues, implícito, un inmenso juicio de valor en la propia Carta Política que conduce a privilegiar el gasto social. Esto, por lo demás, no es extraño sino plenamente concordante con la orientación de la Constitución de 1991 que define a Colombia como “un Estado social de derecho”.

Aunque la orientación filosófica es muy clara, las ambigüedades comienzan cuando se trata de precisar qué es “gasto social” exactamente. Nótese que la norma constitucional nos remite a la ley orgánica respectiva, o sea, al estatuto orgánico del presupuesto, para realizar esta tarea.

El estatuto orgánico del presupuesto actualmente vigente (Dcto. 111 de 1996) nos dice en su artículo 41 que “Se entiende por ‘gasto público social’ aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programadas tanto en funcionamiento como en inversión”.

Se ha criticado, sin embargo –y no sin razón–, que esta es una definición demasiado amplia de gasto social que por abarcar mucho termina abarcándolo todo. Pues si todos los gastos que estén orientados al “bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población” habrán de calificarse como gasto social, ¿cuál es el gasto público que no lo es? ¿Acaso la construcción de una carretera o de un puerto no va en la dirección de mejorar la calidad de vida o el bienestar general, y es por ello un “gasto social”? Entonces, ¿cuál es el que no lo es? ¿Acaso existen gastos públicos que no están dirigidos a mejorar el bienestar general o la calidad de vida de la población?

Hay una abundante literatura reciente que critica esta definición tan amplia de lo que debe entenderse por gasto social, y propugna por que en el estatuto orgánico del presupuesto se incluya una definición más precisa²⁹.

También en nuestra Constitución vemos aparecer el concepto de gasto público, no ya como un criterio de asignación privilegiada de una modalidad del gasto: el social, sino como un deber ciudadano: el deber de contribuir a la financiación de los gastos públicos.

En efecto, el artículo 95 nos dirá que es deber de la persona y del ciudadano “[…] 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.

Esta referencia constitucional en la que el gasto se mira como un deber ciudadano de contribuir a su financiación es uno de los fundamentos de la tributación –como lo veremos en lugar posterior de estas lecciones– construida sobre las bases del criterio fundamental de la “capacidad de pago” (justicia y equidad) como guía para distribuir y asignar las cargas públicas en la sociedad³⁰.

Si bien en nuestra Constitución no existe una clara referencia –como en la española– al criterio de la “eficiencia” como guía orientadora en la ejecución de los gastos públicos, el análisis armónico de las normas constitucionales debe llevarnos a concluir que así como se predica la “eficiencia” como uno de los principios orientadores de la tributación (art. 363 C. P.), también debe serlo del gasto público. “Mientras en España la eficiencia se erige como criterio inspirador de la asignación del gasto público, por mandato expreso de la Carta Política, en Colombia el mismo principio se establece pero en relación con el sistema tributario, aunque de una interpretación integral de ambas constituciones se deriva que el mismo se proyecta tanto en los ingresos como en los gastos.”³¹

En efecto, el mandato que la Constitución le otorga a la entidad nacional de planeación de evaluar la gestión y los resultados de las políticas públicas y de los proyectos de inversión no es otra cosa, en el fondo, que evaluar la “eficiencia” con que se ejecuta el gasto público en el país.

Podemos concluir diciendo que el área menos explorada de las finanzas públicas es la del gasto. La atención tradicionalmente se ha centrado con mayor énfasis en el campo de los ingresos. Sin embargo, los estudios modernos del derecho de la Hacienda Pública, como ya lo hemos observado en otro lugar, cada vez le vienen otorgando más importancia al gasto público no solamente desde el punto de vista económico sino también desde la óptica jurídica³².

IX. SUBSIDIOS

Aunque no existe una definición legal de qué es exactamente un subsidio, el proyecto de ley 186 que se presentó en 2016 a consideración del Congreso, y que pretendía regular integralmente los aspectos presupuestales y de procedimiento legal para aprobar los subsidios en Colombia, los definía de la siguiente manera:

Es una transferencia de recursos públicos, que le otorga un beneficio económico a una persona, natural o jurídica, efectuada en desarrollo de un deber constitucional, en especial del deber de intervención del Estado en la economía y de los deberes y fines sociales del Estado.

Esta definición material prevalecerá sobre la denominación formal que se le haya dado a un subsidio en la norma mediante la cual fue creada.

La exposición de motivos de este proyecto de ley dice lo siguiente:

En Colombia el gasto en subsidios es de proporciones mayúsculas. A 2014, según cálculos del Departamento Nacional de Planeación (DNP), el gasto anual en subsidios fue de $70,8 billones. Puesto en perspectiva, esto equivale al 9,4% del PIB nacional de ese año o 35,4% del Presupuesto General de la Nación de la vigencia ($199,8 billones); una cifra mayor que la del rubro destinado al pago de la deuda nacional.

Desde el punto de vista de la Hacienda Pública el problema central con los subsidios radica no tanto en su valor absoluto, sino en que existen múltiples evidencias de que buena parte de ellos termina llegando a personas con alta capacidad de pago que en rigor no lo necesitarían, lo cual distrae recursos públicos que deberían estar orientados hacia los estratos de la población más frágil, y por lo tanto lo que hacen es contribuir a la regresividad del sistema fiscal como un todo.

Los subsidios más representativos a la fecha son: aquellos que van hacia la educación (33%), pensiones (28%), salud (18%) y servicios públicos (7%). Ninguno de estos propósitos es de por sí carente de valor; lo que es cuestionable es que no pocos de estos subsidios, por la manera como están diseñados, se filtran –como lo hemos dicho– hacia personas con alta capacidad de pago.

Por eso el proyecto de ley orgánica de los subsidios en Colombia que hemos mencionado, y que lamentablemente no ha hecho curso en el Congreso, buscó establecer una serie de precauciones para evitar estas malsanas filtraciones a que hemos hecho referencia.

Es así como el proyecto de ley establece los siguientes principios rectores que habrían de regir en adelante la creación de cualquier nuevo subsidio, para lo cual su artículo tercero dispone lo siguiente:

Artículo 3.º. Principios rectores. Para los efectos de la presente ley se tendrán en cuenta los siguientes principios rectores, los cuales guiarán y prevalecerán en su interpretación y se aplicarán armónicamente: (a) Principio de legalidad. Todo subsidio debe ser creado mediante una norma con fuerza de ley, que deberá definir como mínimo los elementos básicos del subsidio a los que se refiere el artículo 2 de la presente ley. (b) Principio de transparencia. Los elementos básicos de los subsidios a los que se refiere el artículo 2 de la presente norma y los recursos presupuestales que financian el subsidio deberán estar registrados en medios accesibles a cualquier ciudadano. Todos los beneficiarios de subsidios deberán estar plenamente identificados y registrados en el sistema de interoperabilidad de consulta pública de que trata la presente ley, de tal forma que dicho sistema pueda ser consultado en cualquier momento por la ciudadanía. Para tal efecto, los beneficiarios de subsidios autorizarán la publicación de los datos que sean necesarios para ejercer este principio, acorde con las normas sobre habeas data. La entidad responsable de la asignación de un subsidio, publicará oportunamente los plazos y oportunidades de acreditación de requisitos para acceder al mismo, así como los resultados de las evaluaciones que se hubieren practicado a los subsidios. (c) Principio de efectividad. Los subsidios deben producir los resultados para los que fueron propuestos y cumplir la finalidad para la que fueron creados. (d) Principio de eficiencia. Los subsidios se asignarán de tal forma que se logre el máximo beneficio económico, social y ambiental, al menor costo posible, buscando con ello optimizar los recursos presupuestales disponibles para financiar subsidios. (e) Principio de redistribución del ingreso. Para la entrega de subsidios sociales deberá propenderse en todo momento, para que su asignación este enmarcada y guiada por parámetros de equidad horizontal y vertical, de tal manera que los recursos públicos lleguen a personas naturales con menor capacidad económica. (f) Principio de sostenibilidad fiscal. Los subsidios se asignarán y financiarán de conformidad con el marco fiscal de mediano plazo, y sujetos a la disponibilidad presupuestal reflejada en cada vigencia anual del presupuesto. Será la Ley Anual de Presupuesto la que determinará los subsidios a ser otorgados en cada vigencia. Este principio se interpretará de manera armónica con las prescripciones de los artículos 334 y 350 de la Constitución Política. Artículo 4.º. Justificación de los subsidios. Todo subsidio para ser creado deberá tener fundamento en el desarrollo de postulados constitucionales, en especial los siguientes: (a) Para los subsidios productivos, la justificación radicará en las facultades de intervención del Estado en la economía, de conformidad con el artículo 334 de la Constitución Política. El Conpes, de conformidad con la función adicionada por el artículo 11 de la presente ley, deberá indicar expresamente la falla de mercado que se pretende corregir con el subsidio respectivo. (b) Para los subsidios sociales, la justificación radicará en el desarrollo de los fines sociales del [E]stado, de conformidad con el artículo 2.º de la Constitución Política, y otras normas concordantes relacionadas con el [E]stado social de derecho y los derechos sociales en ejercicio de la función redistributiva del Estado.

X. DIFERENCIA ENTRE SUBSIDIOS Y AUXILIOS

Vale la pena también distinguir entre los auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado que están claramente prohibidos a partir de la Constitución de 1991 por el artículo 355 de la Carta, que claramente establece que “Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado […]”, y los subsidios propiamente dichos.

Los auxilios o donaciones fueron prohibidos por el constituyente del 91 puesto que se juzgó inapropiado que se destinaran recursos públicos para otorgar a privados auxilios o donaciones que no tenían una clara vinculación con el cumplimiento de las funciones constitucionales del Estado. En cambio, cuando hablamos de subsidios nos estamos refiriendo al cumplimiento de funciones estatales y muy especialmente al desarrollo del principio de la solidaridad.

XI. INFORME DE LA COMISIÓN DEL GASTO Y LA INVERSIÓN PÚBLICA, 2017

Como se ha indicado en otra parte de este libro, históricamente los tratados de Hacienda Pública han acostumbrado otorgar mayor importancia a los aspectos de ingresos que a los de gastos públicos.

El péndulo del interés académico está cambiando. Hoy en día es igualmente o aún más importante el estudio del gasto que el del ingreso. La capacidad de la Hacienda Pública para obrar como palanca redistributiva se alcanza mejorando la focalización y la eficiencia del gasto público.

En el año 2017 se convocó una misión de especialistas que tuvo como propósito mirar diversos aspectos sobre cómo mejorar la eficiencia del gasto público en Colombia³³.

Se ha juzgado entonces útil transcribir integralmente a continuación las principales conclusiones a que llegó esta comisión. Algunos de los temas están tratados en otros lugares de este libro, pero mirados en conjunto permiten ver el telón de fondo de la inmensa y compleja problemática que rodea la asignación del gasto público en Colombia.

En febrero 28 de 2017 se creó la Comisión del Gasto y la Inversión Pública, de acuerdo con lo señalado en el artículo 361 de la Ley 1819 de 2016 y mediante el Decreto 320 del Ministerio de Hacienda. La Comisión quedó conformada por nueve miembros ad honorem independientes y el director del Departamento Nacional de Planeación o su subdirector, y sería presidida por el ministro de Hacienda y Crédito Público o su subdirector.

De acuerdo con la normatividad atrás señalada, el propósito de la Comisión era el de revisar, entre otros, los programas de subsidios y de asistencia pública, los criterios de priorización de la inversión, las inflexibilidades presupuestales, las rentas de destinación específica y los efectos sobre la equidad y la eficiencia de las decisiones de gasto, con el objeto de proponer reformas orientadas a fortalecer la equidad, la inclusión productiva, la formalización y la convergencia del desarrollo entre zonas urbanas y rurales, la redistribución del ingreso, la eficiencia de la gestión pública y el fortalecimiento del Estado.

La Comisión tendría un plazo de diez meses a partir de su conformación para allegar al Gobierno Nacional un documento con sus principales análisis y recomendaciones.

Al culminar estos diez meses de trabajo, la Comisión presenta su informe al ministro de Hacienda en un escenario en el que el país enfrenta grandes retos en materia económica y fiscal.

La abrupta reducción de los precios internacionales del petróleo y de otros bienes básicos golpeó de manera importante el crecimiento económico, los ingresos externos y los del Gobierno. Los ingresos del Gobierno Nacional central se redujeron el 3,3% del PIB (aproximadamente $24 billones) entre 2013 y 2016, lo cual ha significado ajustes tanto del lado de los ingresos, mediante las reformas tributarias de 2014 y 2016, como de los gastos, particularmente los de inversión, con el fin de cumplir con los requerimientos de déficit total estructural de la regla fiscal. A pesar de estos esfuerzos de ajuste, los niveles de deuda/PIB se han impactado por el aumento en los niveles de déficit efectivo y la devaluación observada en los últimos cuatro años.

Lo anterior indica que el panorama fiscal no está despejado, dado el objetivo de la regla fiscal de llegar a un déficit total estructural de 1% del PIB en 2022, lo cual implica producir ajustes por el lado de los gastos o ingresos.

Aunque en el lado de los ingresos el Congreso aprobó dos reformas tributarias, una en 2014 y otra en 2016, los diferentes cálculos indican que el efecto en recaudo generado por esta última se diluye en el tiempo como consecuencia de la reducción en la tarifa de impuesto de renta corporativa del 40% actual (incluida la sobretasa) a 33% en 2019. La Comisión considera que las proyecciones del gobierno consignadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2017, que muestran un aumento persistente en el recaudo, dependen en forma crítica de los ingresos provenientes de la formalización de la economía y los esfuerzos de gestión de la DIAN.

En un escenario de recaudo menos optimista, la disminución de los gastos tendría también que ser más fuerte frente a la senda proyectada por el Gobierno, la cual es de gran magnitud (reducción del 1,2% del PIB entre 2017 y 2020). Al respecto, la Comisión considera que una trayectoria fuertemente decreciente de los gastos de funcionamiento y de inversión como porcentaje del PIB, como la planteada por el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), puede tener serias repercusiones sobre el crecimiento económico y sobre las condiciones de la población más vulnerable al exigir eventualmente recortes en los programas sociales. Estas repercusiones serían aún más graves en un escenario de ingresos menos optimista. Adicionalmente, una reducción de la relación gasto/PIB mayor que la proyectada en el MFMP resultaría muy difícil de alcanzar en la práctica, dada la elevada inflexibilidad del gasto público en Colombia, que se ilustrará a lo largo de este informe.

En este contexto, la Comisión se enfocó en determinar posibles ganancias en eficiencia, eficacia y equidad del gasto en los recursos actualmente disponibles, en los diferentes sectores y procesos analizados. Como se verá, existe evidencia de que el gasto público en Colombia puede mejorar en eficiencia y eficacia en cuanto a lograr los resultados deseados y, además, no contribuye lo suficiente a una mejor distribución del ingreso. De adoptarse las recomendaciones en materia de eficiencia y focalización, se lograrían mejores resultados tanto económicos como sociales con los recursos hoy disponibles y se imprimiría una mayor sostenibilidad al gasto público a mediano plazo.

Si bien su mandato no incluyó el estudio de los ingresos, tema que fue abordado en profundidad por la Comisión para la Equidad y Competitividad Tributaria, esta Comisión considera importante que el Gobierno evalúe de nuevo medidas para lograr un mayor recaudo y un sistema tributario más eficiente y equitativo. Esto deberá ser complementado por un esfuerzo propio significativo de las entidades territoriales –dado el potencial que existe–, y un uso más eficiente de los recursos del Sistema General de Regalías.

Debe resaltarse que todo el análisis y las recomendaciones de la Comisión se encuentran enmarcados en el principio de sostenibilidad fiscal, es decir las recomendaciones no pueden ser interpretadas como necesidad de aumento en los gastos, a no ser que haya un esfuerzo en ingresos.

Además de esta presentación y un resumen ejecutivo que contiene las principales recomendaciones de la Comisión, el reporte que se presenta al Gobierno contiene diez capítulos que sirvieron de soporte a aquellas. En los primeros cinco capítulos se abordan temas transversales como son las tendencias del gasto público en las últimas décadas y las perspectivas, dado el escenario económico y de ingresos previstos, las principales limitaciones del proceso presupuestal, del empleo público, del sistema de compras y contratación públicas y la carga que para el presupuesto representan los litigios contra el Estado con las respectivas recomendaciones en cada tema. En los siguientes cinco capítulos se abordan los temas sectoriales que a juicio de esta Comisión son de mayor impacto en materia de eficiencia y eficacia del gasto público. En esta parte del documento se analizan y formulan recomendaciones sobre el gasto público en pensiones, salud, educación, defensa y el gasto en subsidios a las personas y al sector productivo. El orden en que se presentan los temas no representa la importancia que tienen en materia y eficacia del gasto público.

Por último, vale la pena señalar que las recomendaciones de la Comisión corresponden a lineamientos generales de política que deben considerar este y los próximos gobiernos, con el fin de lograr un gasto más eficiente, eficaz y que contribuya a la equidad. En ese sentido, en muchos casos las recomendaciones plantean estudiar algunos temas más a fondo y requieren cambios constitucionales y de ley. Así mismo, dada la amplitud del tema de gasto público y teniendo en cuenta la limitación de tiempo que tuvo la Comisión, el alcance de su estudio debió limitarse a los aspectos que ésta consideró de mayor relevancia en las condiciones actuales. La Comisión entiende que la cuestión del gasto público no se agota con lo estudiado para este informe.

Informe de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública:

Resumen ejecutivo

A continuación se presenta un resumen de los principales elementos del diagnóstico y de las propuestas de la Comisión en materia de gasto público planteadas en cada uno de los diez capítulos de su informe.

El gasto público en Colombia: tendencias y elementos para el diagnóstico

Capítulo 1

Entre las principales conclusiones de este capítulo se tienen las siguientes:

- El gasto público como proporción del PIB aumentó de manera significativa en los últimos 25 años. Este incremento se advierte de manera particular en el gasto del Gobierno Nacional central. Éste aumentó fuertemente en la década de los noventa, de 8,5% del PIB en 1989 a niveles del 17,2% del PIB en 2002. En los últimos 15 años, el gasto del Gobierno Nacional central ha mostrado un aumento más moderado, de alrededor de dos puntos del PIB, situándose en 2016 en 18,9% del PIB, nivel que incluye el gasto en salud, ICBF y Sena que antes de 2013 se financiaba con contribuciones a la nómina.

- La composición del gasto público muestra su elevada inflexibilidad especialmente en el orden del Gobierno Nacional central, que reduce el margen de maniobra para administrar el gasto. El peso de las transferencias a las entidades territoriales, de los aportes para cubrir el faltante para el pago de pensiones, de otras transferencias que recogen numerosos mandatos de ley y los efectos de sentencias judiciales y del pago de intereses lleva a que el rubro que debe ajustarse de manera importante cuando las condiciones económicas y fiscales así lo exigen sea la inversión.

- La tendencia a registrar déficits fiscales en el orden del Gobierno General refleja el balance deficitario del Gobierno Nacional central a lo largo del período, que no alcanza a ser totalmente contrarrestado por los balances positivos de las entidades territoriales.

- En el caso del Gobierno Nacional central, a pesar de las numerosas reformas tributarias de los últimos 25 años y del mayor control sobre el crecimiento de los gastos, constantemente se han registrado déficits totales y, con contadas excepciones, déficits primarios con implicaciones sobre la relación deuda/PIB, que se ven agravados cuando la depreciación del peso y las tasas de interés aumentan y el crecimiento de la economía disminuye.

- Recientemente se viene observando un deterioro de la situación de las finanzas del Gobierno central, en buena medida como consecuencia de la abrupta reducción de los precios del petróleo y su efecto sobre la producción de crudo y la tasa de cambio. De acuerdo con las consideraciones de la Comisión, las perspectivas fiscales del país en el mediano plazo son preocupantes y se requieren acciones decididas.

- El gasto público no contribuye lo suficiente a una mejor distribución del ingreso entre los colombianos, y Colombia sigue siendo uno de los países más desiguales del mundo. Hay rubros de gasto público con impacto altamente regresivo sobre la distribución del ingreso, como es el caso del gasto en pensiones.

- Así mismo, el capítulo expone algunas consideraciones sobre la ineficiencia del gasto público en sus diferentes componentes y sus causas, las cuales se analizan con mayor detalle en los demás capítulos.

El proceso presupuestal

Capítulo 2

En este capítulo la Comisión identificó varios aspectos del proceso presupuestal que limitan la eficiencia y eficacia en la asignación y ejecución de los recursos públicos. Estas limitaciones son de dos tipos: institucionales y de administración y gestión.

- Entre las principales limitaciones institucionales se resaltan:

(a) La fragmentación que genera la existencia de múltiples presupuestos, con una separación entre el presupuesto de funcionamiento y el de inversión. A ello se suma el hecho de que hay un presupuesto separado y con reglas diferentes para los recursos procedentes de las regalías por recursos naturales;

(b) La elevada e intrincada inflexibilidad derivada de la proliferación de rentas de destinación específica, límites mínimos de gastos impuestos por la Ley o la Constitución y, en el caso de la inversión, por la preasignación de compromisos a través de vigencias futuras; y

(c) El menor control del Gobierno sobre la iniciativa presupuestal a partir de la Constitución de 1991 cuando el Congreso recobró participación en la iniciativa de gasto y también por el efecto de los fallos judiciales sobre el presupuesto.

- Entre los principales problemas de administración y gestión se resaltan:

(a) La ausencia de mecanismos técnicos eficaces de priorización en la asignación del gasto público, la cual a su vez obedece a la carencia de un sistema de clasificadores presupuestales moderno que permita la presupuestación por programas, la evaluación y el control a la ejecución de estos; a la reducida conexión entre las decisiones presupuestales y las evaluaciones de desempeño e impacto de los diferentes programas/proyectos; y a las debilidades en los sistemas de información del gasto, asimétricos en su alcance y calidad y no integrados; y

(b) El desarrollo de mecanismos que eluden el proceso presupuestal como vías de escape a las rigideces impuestas por la excesiva normatividad procedimental, lo cual resta transparencia al presupuesto.

Con base en el análisis realizado, la Comisión hace varias recomendaciones al Gobierno:

- Incluir mecanismos de presupuestación que permitan una visión integrada de las necesidades de gasto de inversión nacional y regional, y las diferentes fuentes de recursos que pueden financiarlas, como los de regalías y del Sistema General de Participaciones (SGP), entre otros.

- Transitar en forma gradual, decidida y ordenada hacia un esquema de presupuestación por programas que exige integrar los sistemas de información de gestión presupuestal, avanzar rápidamente hacia un sistema de clasificadores presupuestales moderno, ceñido a los estándares internacionales, y otorgar mayor agilidad a los ejecutores para que puedan hacer reasignaciones de recursos dentro de sus presupuestos de gasto, con el fin de conseguir mayor transparencia, eficiencia y eficacia. El nuevo sistema de clasificadores presupuestales debe quedar consignado en una ley. Colombia ha avanzado en varios aspectos del presupuesto basado en programas mediante el establecimiento de metas identificadas en el PND y monitoreadas por la Oficina de la Presidencia de la República, el MHCP y el DNP; la implementación de un sistema de información de gestión que rastrea los indicadores de desempeño de los proyectos de inversión; la realización de evaluaciones de impacto seleccionadas y la elaboración de revisiones de gasto sectoriales. Así mismo, en aras de la transparencia, el Portal de Transparencia Económica (PTE) que contiene toda la información y los soportes de los contratos del Gobierno, es un avance importante.

- Hacer una evaluación por parte del DNP, dentro del período de gobierno, de las justificaciones y los resultados de las rentas de destinación específica y de los demás gastos inflexibles determinados por leyes existentes. De igual manera, la Comisión propone que, en igual plazo, se evalúe la justificación de la asignación de recursos mediante los denominados “fondos parafiscales de productos agropecuarios” y se revise la justificación y prolongación de créditos tributarios concedidos mediante leyes anteriores. El gasto tributario comprende la recaudación que se deja de percibir producto de la aplicación de normas, franquicias o regímenes impositivos especiales para promover un determinado sector, actividad, región o agente de la economía.

- Lo anterior requiere facultar al Gobierno en el Estatuto Orgánico de Presupuesto para que pueda actuar sobre las rentas de destinación específica y los gastos determinados por leyes a través de la ley del Plan Nacional de Desarrollo.

- Unificar el proceso presupuestal de funcionamiento e inversión en una sola entidad.

- Introducir una reforma al Sistema General de Regalías (SGR) tendiente a (1) eliminar las inflexibilidades provenientes de los porcentajes de destinación específica establecidos en las normas constitucionales; (2) integrar sus recursos con los de la Nación y los de las entidades territoriales en un sistema conjunto de planeación, programación y ejecución del gasto de inversión con impacto en las regiones; (3) permitir que los recursos de las regalías puedan financiar pagos de deudas territoriales referentes, entre otros asuntos, a salud, pensiones y fallos judiciales adversos; (4) revisar los porcentajes de regalías que reciben los municipios productores, cuyo bajo nivel ha eliminado el incentivo para el apoyo local a proyectos mineros y petroleros; y (5) establecer normas que incentiven la financiación de proyectos significativos y que impidan la atomización de los recursos.

- Al igual que lo que sucede en otros países, crear un Consejo Fiscal consultivo, independiente del Gobierno y de los grupos políticos, altamente técnico, que analice y cuantifique los costos de iniciativas de gasto contenidas en los proyectos de ley y las demandas en estudio de las cortes y de los jueces, y dé cuenta de ello a la sociedad. Este Consejo también estaría encargado de hacer un juicio y seguimiento crítico del MFMP y de la política fiscal y presupuestal. Se recomienda estudiar la posibilidad de que este Consejo sirva como Secretaría Técnica del Comité de Regla Fiscal. Adicionalmente, se propone que se cree en la Corte Constitucional un equipo económico que analice el impacto sobre las finanzas públicas que las decisiones de las cortes puedan tener.

- Recuperar el papel estratégico del Plan Nacional de Desarrollo. Este Plan debe concentrarse en los temas centrales y eliminar la posibilidad de incluir cambios o sustentos de ley sobre temas que no mantengan unidad de materia con sus prioridades y objetivos. En este contexto, se debe fortalecer la capacidad de planeación y programación del Departamento Nacional de Planeación (DNP).

- Todos los proyectos de inversión deben ser evaluados con criterios técnicos antes de su inclusión en el presupuesto. En el caso de las partidas regionales del presupuesto, deben ser discutidas ampliamente con todos los miembros regionales de las bancadas y debe hacerse amplia publicidad y difusión de ellas.

- Debe introducirse flexibilidad para que los ejecutores puedan reasignar el presupuesto entre partidas específicas y a través del tiempo. Ello reducirá los incentivos hoy existentes a crear mecanismos que escapan al proceso presupuestal, tales como patrimonios autónomos, fondos especiales y fondos nutridos con recursos parafiscales. Sin perjuicio de lo anterior, se debe obligar a que los recursos manejados a través de ese tipo de mecanismos reporten la información en los mismos términos y condiciones en que lo exige el sistema presupuestal. Así mismo, la adquisición de bienes y servicios realizada mediante esos mecanismos debe cumplir los criterios de transparencia del sistema general de contratación y compras públicas.

- Reconociendo la contribución de la figura de vigencias futuras para poder involucrar al país en proyectos con tiempos largos de maduración, se recomienda establecer por ley límites normativos a su monto para acotar la capacidad del gobierno de introducir por esta vía inflexibilidades en presupuestos futuros.

El empleo público

Capítulo 3

En el análisis del empleo público en Colombia, la Comisión identifica tres grandes tipos de limitaciones: (1) serias dificultades para medir el tamaño y las características del empleo público y su costo, (2) debilidades institucionales y funcionales de los distintos sistemas de la carrera administrativa pública y (3) problemas asociados con la gestión del recurso humano y la rigidez legal de las relaciones laborales en el sector público, en especial en lo relacionado con decisiones de retiro del servicio por parte del empleador.

Las dificultades para identificar el tamaño del empleo público y su costo se asocian con las limitaciones de información e incoherencia en ella que llevan a estimar la proporción del empleo público en el total de empleo entre el 4% y el 5,3%, porcentajes bajos en comparaciones internacionales. Estas cifras podrían estar afectadas porque una parte importante de los trabajadores del sector público está vinculada mediante contratos de prestación de servicios y contratación directa en rubros que se clasifican como transferencias o inversión para eludir las restricciones al gasto de funcionamiento establecidas en la Ley 617 de 2000. Esto significa que la política pública de empleo no se hace sobre cifras actualizadas y validadas.

En cuanto a la carrera administrativa, se identifican problemas relacionados con:

(1) La débil aplicación del principio de mérito. Un porcentaje importante de empleados públicos está contratado mediante encargo o nombramiento provisional. A pesar de la larga tradición de regulación de la carrera administrativa, los concursos son escasos, costosos, confusos y poco transparentes, y a ellos puede acceder un amplio y diverso universo de candidatos, sin que los mecanismos aseguren que a los cargos lleguen los más capacitados y con los valores y principios que requiere el servicio público. A esto se suma que los concursos son de ingreso y no de promoción o ascenso, lo cual afecta la noción integral del sistema de carrera, y que no hay mecanismos efectivos de evaluación de desempeño y promoción y estímulos con base en ella. De esta manera, la carrera administrativa se percibe como un sistema de empleo público de difícil salida, porque en la medida en que la estructura del empleo tiende a tornarse rígida, las personas que ingresan carecen de motivación frente a opciones de mejoramiento profesional y personal a través del ascenso.

(2) Aunque constitucional y legalmente hay claridad en las competencias que corresponden a la Comisión Nacional de Servicio Civil (CNSC) y el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), faltan mecanismos de trabajo conjunto y coordinación entre las dos entidades, lo cual se percibe como si existiera una doble institucionalidad que genera una especie de “choque de trenes” entre las dos instituciones.

La buena gestión del recurso humano es difícil debido a que muchos empleos de carrera se encuentran provistos de forma provisional y para realizar trabajos permanentes se utilizan supernumerarios, plantas temporales, contratistas de prestación de servicios y contratos de personal a través de terceros. A ello se suma una escala salarial con un número excesivo de grados y con escasa diferencia en salario entre un nivel y otro, en un contexto de elevados costos de los concursos. Este esquema estimula la proliferación de encargos en provisionalidad, lo cual reduce los incentivos y hace poco transparente la estructura de las nóminas de funcionarios. Por otra parte, los cálculos para Colombia muestran una baja asignación de recursos para bienestar y capacitación.

Con base en el análisis realizado, la Comisión hace varias recomendaciones al respecto:

- Implementar un sistema integrado de información del empleo público para funcionarios permanentes de las plantas, plantas temporales, supernumerarios y contratistas en el DAFP.

- Modificar la estructura institucional del sistema de administración del empleo.

• Revisar la institucionalidad relacionada con la administración y vigilancia de la carrera administrativa. En ese sentido, se recomienda hacer más exigente el perfil y el mecanismo de selección de los comisionados de la CNSC (en particular, incluir mayores exigencias de experiencia relacionada en el nivel directivo y gerencial, además de labor académica y producción de conocimiento). Así mismo, se recomienda considerar la posibilidad de que las funciones de administración de la carrera en lo relacionado con la realización de los concursos la ejerza el CNSC sólo ante riesgos de corrupción o falta de objetividad en las decisiones de aquellos a quienes se le asignen, de tal forma que sus funciones sean exclusivamente de regulación, inspección y vigilancia de la carrera administrativa, similar al funcionamiento institucional de otras comisiones del servicio público del ámbito internacional. Esto implica que la CNSC deje de ser la entidad responsable de los concursos y que su financiamiento no dependa de estos.

• En este esquema, la administración de la carrera administrativa debe quedar a cargo del DAFP a la vez que se abre la posibilidad de que los concursos los haga directamente cada entidad, bajo normas generales.

• Evaluar el papel de la ESAP en su papel de formación y capacitación de los servidores públicos, considerando la posibilidad de que sus funciones sean complementadas o asumidas por instituciones de educación superior acreditadas.

- Estrechar el vínculo entre la remuneración y el rendimiento.

• Consolidar en la administración pública un sistema de carrera de ingreso y ascenso, basado en el mérito y en la igualdad, pero que permita la movilidad vertical y horizontal (sectorial e intergubernamental), en donde sea exigente el ingreso y se flexibilicen los parámetros para la desvinculación del servicio público.

• Establecer un sistema donde se articule la medición del desempeño de los funcionarios con los objetivos y metas propios de cada entidad, incorporando fórmulas de autogestión y autoevaluación.

• Revisar los esquemas de ascenso con el fin de facilitar la movilidad vertical.

• Generar procesos de desvinculación flexibles, creando esquemas de retiro que prevean condiciones de despido con justa causa y de retiro con indemnización que no se conviertan en fuentes de demandas contra el Estado.

• Reducir el número de grados salariales por niveles para hacer más eficiente el sistema de empleo público.

- Reconocer que el Estado necesita diferentes formas de vinculación laboral, incluyendo cargos temporales y por servicios específicos. Establecer que todos los contratos de prestación de servicio o de vinculación de mano de obra se registren como gasto de personal.

El sistema de compras y contratación pública

Capítulo 4

En el análisis de la Comisión, los problemas más relevantes del sistema de contratación y compra pública en Colombia identificados, y sobre los cuales se derivan las recomendaciones, pueden clasificarse en tres grupos: (1) limitantes a la competencia que pueden estar asociadas con corrupción y captura de la entidad contratante; (2) complejidad de la regulación y bajo desarrollo y gestión de las capacidades de los actores del Sistema de Compra Pública, y (3) duplicidad de registros sobre los potenciales oferentes y acceso limitado a la información en tiempo real.

Con base en el anterior análisis, la Comisión recomienda promover la competencia en la contratación pública y mitigar la presencia de captura o corrupción, a través de medidas como las siguientes:

En materia de normatividad:

- Simplificar y estandarizar las normas en materia de contratación para favorecer la toma de decisiones orientadas a procesos competitivos y reducir los casos de partición de contratos.

- Aplicar el principio de competencia como regla general en los procesos de contratación y compras públicas. Debe definirse en forma taxativa en la ley aquello que puede hacerse por contratación directa, sin mecanismos competitivos.

- Obligar a que las contrataciones del sector público con las entidades sin ánimo de lucro sigan exactamente los mismos requisitos y procedimientos de la contratación pública.

- La Comisión recomienda modificar la ley para que la selección de los mecanismos de contratación dependa del valor del contrato y no de la participación que representa en el presupuesto de la entidad.

- Se recomienda revisar la norma que prohíbe incluir el precio como factor de escogencia para la selección de consultores dentro de los procesos de selección, ya que esto va en contravía de los beneficios que genera una mayor competencia.

- Revisar la normatividad que sustenta el principio de equilibrio económico del contrato (el cual permite que el contratista privado sea compensado por la materialización de riesgos que no estén expresamente contemplados en el contrato), la cual genera un alto volumen de reclamos presentados a las entidades del Estado y no es consecuente con la lógica comercial del Sistema de Compra Pública.

- Incluir una definición de conflicto de intereses en la ley, la cual debe ser complementada con el desarrollo de un código de conducta para los actores del sistema de compra pública.

En materia de gestión:

- En los mercados en los cuales no es posible llevar a cabo procesos competitivos y se hace necesario permitir la contratación directa, se debe contar con un sistema de precios de referencia con el fin de limitar la discrecionalidad de los actores del sistema.

- En los procesos de contratación y adquisición de bienes y servicios que están exentos de licitación, los cuales deberían ser restringidos y definidos de forma taxativa, la competencia debe privilegiarse de todas maneras. Este es el caso, por ejemplo, de los procesos de contratación asociados con la defensa y seguridad nacional o la compra y arrendamiento de inmuebles.

- Ampliar el uso de mecanismos de agregación de demanda, como los acuerdos marco que promueve Colombia Compra Eficiente (CCE), para la provisión de bienes y servicios que tienen una alta demanda por parte del Estado. El uso de estos mecanismos de agregación debe ampliarse a los entes territoriales, sin menoscabar la autonomía fiscal de los gobiernos locales. Esto debe ser obligatorio cuando se ejecutan recursos del Gobierno Nacional y de regalías.

- Se recomienda que las disposiciones que privilegian en las adjudicaciones a las microempresas y las pymes o que premien en la contienda atributos no relacionados con los objetivos del contrato no vayan en detrimento de la buena gestión del sistema de compras públicas y no sean utilizadas para realizar transferencias o subsidios, lo cual debe hacerse a través de otro tipo de políticas públicas.

- La contratación de obras públicas debe estar precedida de estudios detallados y completos, cuyos costos requieren estar debidamente presupuestados.

- Reforzar los conocimientos y las habilidades de los funcionarios para una mejor gestión del sistema de contratación y compra pública, para lo cual la Comisión recomienda desarrollar un programa de capacitación y certificación de competencias tanto para la gestión de las tecnologías de la información y las comunicaciones como para la administración, el seguimiento y la vigilancia del Sistema de Compra Pública. Este programa debe extenderse a los proveedores.

- Fortalecer el proceso de observaciones por escrito o mediante audiencias realizadas por los oferentes dentro de la etapa precontractual, que a menudo se lleva a cabo como una formalidad.

- Otorgar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo competencias y mecanismos ágiles para tratar las disputas previas a la adjudicación.

- Fortalecer la gestión de la información para la rendición de cuentas, a través de medidas como:

• Avanzar en la disponibilidad de información en tiempo real y de calidad sobre la contratación pública, particularmente para gestionar los riesgos asociados a la contratación.

• Garantizar la integración de la información de los diferentes sistemas de registro (RUP y el SECOP II), a través de un arreglo institucional que mejore la coordinación, el acceso y uso de la información. Debe acelerarse la implementación del SECOP II con el fin de incorporar, bajo el nuevo sistema, la mayor parte de la contratación pública.

- Evaluar de manera periódica el impacto del sistema de compras públicas centralizado.

El costo fiscal de los litigios contra el Estado y opciones de política

Capítulo 5

De acuerdo con el más reciente MFMP, entre 2000 y 2016, los pagos acumulados hechos por el Presupuesto General de la Nación por el rubro de sentencias y conciliaciones ascendieron a $11,2 billones. La tendencia de dichos pagos ha sido creciente y se explica tanto por el aumento en la cantidad de procesos fallados en contra de la Nación como por el monto de los pagos asociados a cada proceso. En razón de que los recursos del Presupuesto no son suficientes para pagar el monto total asociado a las demandas ejecutoriadas, y debido a que, de acuerdo con la normatividad, la tasa de interés de mora aplicable es elevada, la deuda acumulada de sentencias y conciliaciones que no se ha cancelado supera los tres billones de pesos.

De acuerdo con las cifras del MHCP, a junio de 2017 se tenían cerca de 230.000 litigios en curso contra 160 entidades del orden nacional, cuyas pretensiones se acercaban a $17,7 billones para el período 2017-2028. Si se toman las cifras de la Agencia para la Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), que no cuentan con el proceso de depuración que hace el Ministerio de Hacienda, en el cálculo de la deuda contingente por este concepto, la cifra de las contingencias es aún más alta y alarmante.

Debe anotarse que en las cifras anteriores no se incluye el costo fiscal de las sentencias de acciones populares, de laudos arbitrales, de acciones de grupo y de acciones de tutela, porque no existe información económica fiable. Tampoco existe información sobre el número o monto de las condenas falladas en contra de entidades territoriales, aunque estimaciones de la ANDJE permiten ver también una tendencia creciente.

El origen jurídico de las cifras anteriores se encuentra en la figura jurídica denominada “responsabilidad civil del Estado”, establecida en el artículo 90 de la Constitución Política, que es el instrumento normativo por medio del cual se condena al Estado. Ello implica que existen elevados riesgos para el Estado que están relacionados con aspectos sustanciales asociados con los principios, las normas y los criterios de fondo que instauran y desarrollan dicha responsabilidad y con elementos procesales ligados a la forma como se regulan los procedimientos de las acciones y de las actuaciones de los jueces y abogados.

En cuanto a los aspectos sustanciales, la falta de reglamentación del artículo 90 de la CP ha permitido que gran parte de su alcance haya sido fijado por la jurisprudencia pues muchos aspectos quedan a discreción del juez, lo cual genera una amplia libertad en el momento de proferirse los fallos. Ello ocurre tanto en el tema específico de los daños como en el más general de las otras condiciones que se requieren para que la responsabilidad civil sea declarada. Al respecto, la Comisión hizo consideraciones sobre los siguientes aspectos: (a) la dificultad de la aplicación de la teoría de la pérdida de una oportunidad, (b) la extensión en el tiempo del período indemnizatorio, (c) la revisión de la fórmula económica de actualización de los daños, (d) la discreción de los jueces en la valoración de los daños no pecuniarios o inmateriales, (e) la libertad del juez en la creación de nuevos daños no pecuniarios o inmateriales, (f) los topes o baremos indemnizatorios, (g) el trato de daños reparados por distintas fuentes, (h) la doble indemnización y el conflicto armado, (1) la posibilidad de hacer responsable al funcionario que causó un daño con culpa grave o dolo y (j) la responsabilidad solidaria o subsidiaria del Estado.

En cuanto a los aspectos procesales, la promulgación de la Ley 1437 de 2011, en virtud de la cual se estableció el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), fue un avance importante en la materia en estudio. Sin embargo, no solucionó problemáticas que siguen presentándose en algunos aspectos, entre los que se destacan: (1) la ausencia de reglamentación precisa de la acción de grupo, (2) vacíos normativos en relación con asuntos que guían el litigio, (3) la necesidad de implementar el juramento estimatorio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (4) la necesidad de reglamentación de la técnica probatoria de las presunciones.

Ante la problemática enunciada, se presentan algunas recomendaciones específicas para efectos de lograr mitigar el alto impacto que están teniendo las decisiones judiciales en el gasto público:

- La primera recomendación concreta que se permite hacer esta comisión es que se realice el estudio y promulgación de una ley que reglamente el artículo 90 de la Constitución Política. Por ser un asunto sensible en materia social y de relevancia en las inversiones y en la economía en general, se sugiere establecer en su momento una comisión que debata las distintas aproximaciones con los cuales puede el legislador cumplir la tarea sugerida. La reglamentación del mencionado artículo debe tener en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos sustanciales y procesales, con el propósito de limitar la discrecionalidad judicial.

- Sobre los aspectos sustanciales, se recomienda: (a) reglamentar la aplicación de la indemnización por pérdida de una oportunidad y la extensión en el tiempo del lucro cesante, (b) establecer una tipología única de daños no pecuniarios o inmateriales y fijar una suma de dinero para su reparación, (c) establecer topes o baremos indemnizatorios en determinadas actividades económicas o de servicio público, (d) establecer la subrogación a favor del Estado cuando la víctima de un daño obtenga reparación por otra fuente, (e) proscribir la doble indemnización de un daño, (f) establecer y reglamentar el principio de mitigación del daño y (g) establecer el principio general de la responsabilidad subsidiaria del Estado cuando el daño tiene su origen en su comportamiento y en el de un particular u otra persona pública. Esta posición general puede ser matizada para que, en el evento en el cual se acepte la solidaridad, la persona diferente a la pública demandada suscriba un seguro que garantice el cumplimiento de su cuota en la génesis del daño, si llegaren a ser condenadas.

- En materia procesal, las recomendaciones de la Comisión son las siguientes: (a) reglamentar el alcance de las presunciones como forma de prueba de los hechos que permiten establecer el monto de la reparación vía deductiva, (b) reformar el CPACA para establecer el juramento estimatorio como uno de los requisitos en la presentación de la demanda. Así mismo se recomienda precisar, reformar y establecer reglas para el ejercicio del litigio, en el sentido de establecer que toda compra de derechos litigiosos debe ser aprobada por el juez, para efectos de que revise su legalidad y equidad, de endurecer las faltas de los abogados y de reglamentar sus honorarios en los litigios contra el Estado.

- Proponer una fórmula que permita a las distintas entidades del Estado atender el rezago que se presenta en el pago de conciliaciones, sentencias y laudos arbitrales, pagándolos en el menor tiempo posible, mediante mecanismos transparentes de pronto pago con descuento. El MHCP y la ANDJE pueden señalar pautas de negociación en este sentido, que sean radicales para permitir un buen margen de negociación. Hacia adelante en cualquier caso, cuando se supere el atraso, la Comisión recomienda que el Gobierno pague en el menor tiempo posible sus obligaciones.

- Establecer que la tasa de interés reconocida sea una tasa similar a la del endeudamiento del gobierno para el día de ejecutoria de la sentencia como tasa para la liquidación de los intereses de mora. Ello implica revisar los artículos 192 y 195 del CPACA. Así mismo, resulta urgente reglamentar, desarrollar y financiar el fondo de contingencias ya establecido por la ley y por decretos reglamentarios, pues su inexistencia impide establecer una política fiscal clara en la materia.

- Reformar la Ley 1695 de 2013 para (1) que se precise que el incidente de impacto fiscal procede cuando se alteran las finanzas de la Nación o de la entidad condenada en el caso en concreto, sin importar si ésta es del orden nacional o territorial; (2) que el incidente se puede invocar contra sentencias de segunda instancia proferidas por los tribunales, (3) que el incidente pueda ser propuesto teniendo en cuenta, además del valor de la condena fijada en la sentencia, la influencia del precedente establecido en la providencia en los casos de extensión de la jurisprudencia y (4) que se promueva la expedición de una ley estatutaria que regule el incidente de impacto fiscal para las providencias proferidas dentro de los procesos de tutela.

- Por último, la Comisión considera indispensable mejorar los sistemas de información sobre la actividad litigiosa contra el Estado. Ello exige por una parte complementar el sistema eKogui de manera que incluya información sobre laudos y sentencias de acción popular y por otra implementar un sistema de información integrado sobre litigiosidad en contra de las entidades territoriales.

El gasto público en salud

Capítulo 6

El diagnóstico de la Comisión en relación con el gasto público en salud puede resumirse así:

- La revisión general del sector salud en Colombia permite concluir que durante el último cuarto de siglo se ha logrado un aumento sustancial en la cobertura del sistema de aseguramiento.

- El gasto en salud resulta progresivo en términos generales. Ha permitido que los mayores aumentos en cobertura beneficien a los segmentos más pobres de la población, aunque la cobertura en algunas zonas aisladas de la geografía nacional sigue siendo deficiente.

- El sistema diseñado en la Ley 100 de 1993 es relativamente eficaz, evaluado por la mejoría en los indicadores de salud, aunque persisten retos grandes en materia de calidad del servicio.

- Los problemas más graves del sector salud se relacionan con:

• La organización industrial del sector y el diseño general de atención en salud, el cual ha otorgado poco énfasis a la prevención y tiende a favorecer tratamientos más costosos de lo necesario.

• La falta de coherencia entre los beneficios que ofrece el sistema y el flujo de gastos que genera, lo cual compromete seriamente la sostenibilidad financiera de los actores del sistema y hacen recomendable realizar ajustes en la unidad de pago por capitación (UPC) y avanzar en la eliminación de incentivos perversos generados por el sistema de recobros por medicamentos y servicios no incluidos en el Plan que debe ser cubierto por las entidades promotoras de salud (EPS) (esto es, los medicamentos y servicios “no UPC”, previamente llamados “no POS”).

• La ausencia de fuentes adicionales de financiación del sector para hacer frente a las presiones actuales de gasto y a las perspectivas de aumento en esas presiones como consecuencia del cambio demográfico y los desarrollos tecnológicos.

• La urgencia de reconocer y pagar las deudas acumuladas entre los distintos actores del sistema y, en particular, los pasivos del sector público.

• La necesidad de capitalizar las EPS.

Con base en este diagnóstico, la Comisión hace las siguientes recomendaciones:

- Sobre la organización industrial del sector y el diseño general de atención en salud, se recomienda:

• Estimular políticas de prevención y gestión integral de riesgo tanto en el nivel del gobierno nacional y los gobiernos territoriales como en las EPS. Para esto último, debe avanzarse en la incorporación de elementos de prevención y de calidad del servicio como factores de remuneración de las EPS a través de la UPC. Específicamente, resulta deseable incluir el estímulo a mecanismos de atención que incorporen sistemáticamente el médico de entrada al sistema, tal como se ha implantado con éxito en varios países desarrollados.

• Utilizar de manera intensa sistemas de información que permitan hacer permanente evaluación de las decisiones de los actores involucrados en el sistema, incluidos los médicos y las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS). Los avances que está haciendo el gobierno con el sistema Mipres constituyen un primer paso en la dirección adecuada, aunque falta avanzar en el diseño de esquemas sancionatorios basados en esa información. Así mismo, es indispensable avanzar hacia una mayor interconexión de las historias clínicas de los pacientes entre las diferentes IPS que los atienden, lo cual ayudaría al deseable tránsito del esquema actual de prestación de servicios hacia uno de gestión de riesgos.

• Continuar en el proceso de consolidación institucional de la Superintendencia de Salud en el que se ha avanzado en los últimos años. Específicamente, hay que fortalecer los instrumentos de supervisión de las EPS y las IPS con énfasis tanto en aspectos financieros y de sostenibilidad como en el cumplimiento de estándares de calidad y oportunidad de la prestación de los servicios. Así mismo, resulta fundamental garantizar el carácter técnico de las instituciones creadas recientemente, en particular, la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), que asumió las funciones que venía cumpliendo el Fosyga.

• Estimular una competencia más eficaz entre las EPS, conducente a una mayor eficiencia y a una oferta de mayor calidad. Para este propósito se recomienda estudiar la incorporación de elementos de prevención y calidad en el cálculo de la UPC.

• Flexibilizar la normatividad sobre integración vertical entre las EPS y las IPS, la cual puede constituirse en factor de eficiencia, mejora de calidad en el servicio y reducción de costos, siempre y cuando no conduzca a la reducción de la competencia. Para este propósito es indispensable el fortalecimiento de la supervisión mencionado anteriormente.

• Eliminar gradualmente el requisito de contratar con IPS públicas el 60% de contratación de las EPS del régimen subsidiado. En su lugar, se puede establecer un subsidio transparente a la oferta, pero dirigido solo a las IPS en zonas remotas o localizadas en poblaciones de baja densidad, en donde las IPS públicas son las únicas prestadoras y se hace necesario garantizar su permanencia.

• Avanzar en la formación de médicos y demás profesionales de la salud para mejorar las condiciones de calidad de la atención en un contexto de rápida expansión de la cobertura como el que ha experimentado Colombia en los últimos años. Para resolver este problema, lo más importante es revisar el enfoque para la formación del médico general para otorgarle una mayor capacidad resolutiva y permitir una ampliación de sus funciones dentro del sistema, de tal forma que pueda reducirse la remisión sistemática a especialistas que suele observarse en el sistema de salud colombiano.

- Sobre la coherencia entre los beneficios que ofrece el sistema y el flujo de gastos que genera se recomienda:

• Aclarar los límites de lo que puede ofrecerse a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) con los recursos disponibles. La Ley Estatutaria estableció la posibilidad de exclusiones cuando se trate de tratamientos cosméticos, experimentales o que solo puedan prestarse fuera del país. El procedimiento para identificar concretamente esas exclusiones ha sido sin embargo tortuoso y no permite ser optimistas sobre su evolución futura.

• Revisar la Ley Estatutaria para que en la aprobación de medicamentos y procedimientos se ponderen adecuadamente sus beneficios vis-à-vis sus costos. Para avanzar hacia la sostenibilidad financiera del sistema de salud en Colombia es necesario un proceso de racionalización del concepto del “derecho a la salud” mediante la definición de reglas de juego claras y explícitas, con participación activa de la Corte Constitucional.

• Revisar el valor de la UPC para que refleje el costo de los servicios y medicamentos que deben cubrirse con esos recursos por parte de las EPS, los cuales a su vez deben corresponder al plan de beneficios que se ofrece a los afiliados al SGSSS.

• Con lo anterior se puede avanzar en la eliminación del sistema de recobros sobre medicamentos y servicios “no POS” (o “no UPC”). Bajo el régimen actual, lo que no está cubierto por la UPC puede ser suministrado por las IPS y pagado por las EPS con el compromiso implícito del Estado de que podrá ser recobrado a través del ADRES (antes Fosyga) o de recursos de los departamentos. De esta manera, el antiguo “no POS”, con todos los estímulos perversos que tenía, sigue vigente en lo que ahora se llama “no UPC”.

• Definir un esquema sancionatorio y un sistema de identificación formal de los excesos y de las conductas indebidas y sistemáticas que se puedan detectar a través del MIPRES 2.

• Crear un mecanismo transparente para las compras de medicamentos y servicios de salud no incluidos en la UPC, pero que no están excluidos del plan de beneficios del SGSSS (por ejemplo, en el caso de enfermedades huérfanas o de tecnologías atípicamente costosas que generen dificultades al sistema de aseguramiento). Esas compras deben hacerse con recursos específicamente asignados para ello y mediante procedimientos aprobados de antemano. Una vía para ello es la creación de un mecanismo claro y explícito de reaseguramiento estatal para esos casos. También puede asignarse una prima especial a las EPS que los cubran, generando incentivos para que los atiendan con las condiciones de calidad requeridas y sin generar sobrecostos ineficientes al sistema.

• Limitar los controles de precios de los medicamentos en términos de las características monopolísticas de los mercados correspondientes, buscando en lo posible medidas alternativas para promover el acceso a precios más competitivos. Los controles de precios de medicamentos adoptados por el Gobierno Nacional en el período reciente constituyen una medida razonable para mitigar los impactos perversos del sistema de recobros sobre las compras de los medicamentos no incluidos en el POS, pero esos controles deben revisarse periódicamente. Cuando se vuelven permanentes, los controles administrativos han demostrado ser propensos a generar distorsiones que pueden ir en contra del acceso a productos de alta calidad, a facilitar la corrupción y a volverse poco eficaces en el proceso de moderación de precios que es su propósito primigenio.

- Para hacer frente a las presiones actuales y futuras de gasto se recomienda identificar fuentes adicionales de financiación tanto a través de impuestos generales como de recursos específicos:

• Ampliar el uso de mecanismos tales como copagos y cuotas moderadoras, sin disminuir la capacidad de acceso a los servicios del sistema para las personas de menores recursos económicos. Estos mecanismos no solo aportan recursos de financiamiento al sector, sino que ayudan a racionalizar la demanda. Debe recordarse en este punto que, a pesar de las limitaciones fiscales colombianas, los gastos de bolsillo y de manera más general, el gasto privado en salud, representan en Colombia porcentajes inferiores a los de otros países de la región e incluso de países avanzados.

• Evaluar el redireccionamiento de un punto porcentual de los cuatro puntos de aporte que hoy se asignan a las cajas de compensación para destinarlos al sistema de salud.

• Avanzar en el proceso de formalización laboral, buscando un aumento en el porcentaje de afiliados al régimen contributivo vis-à-vis los del régimen subsidiado, a través de:

(1) los mayores esfuerzos de focalización en el Sisbén y la fiscalización que pueda hacerse a través de la Unidad de Gestión Pensional y de Parafiscales (UGPP) del Ministerio de Hacienda cumplen un papel importante para este propósito;

(2) el diseño de esquemas de afiliaciones parcialmente subsidiadas para beneficiarios actuales de régimen subsidiado con alguna capacidad económica para hacer contribuciones. Esos esquemas buscarían moderar los problemas de incentivos que genera la discontinuidad excesivamente marcada entre quienes cumplen las condiciones para ingresar a cada uno de los dos regímenes actuales.

• Utilizar mecanismos que coadyuven a la cotización por parte de beneficiarios con capacidad de pago que hoy aparecen como dependientes en el régimen contributivo. Es el caso de rentistas de capital y perceptores de otras rentas no laborales cuyos ingresos podrían servir de base para cotizaciones debidamente reguladas por normas legales. En los últimos años, la UGPP viene haciendo requerimientos en esta dirección a personas que tienen ingresos por arrendamientos, intereses o dividendos, para lo cual se sustenta en un artículo del Plan de Desarrollo que fue aprobado en 2015, pero no existe claridad sobre tarifas ni bases gravables. El asunto debería ser discutido formalmente en un proyecto de ley que el gobierno presente a consideración del Congreso.

• Seguir avanzando en la identificación de fuentes de recursos para que los entes territoriales estén en capacidad de cubrir una parte creciente del sistema de salud. Los impuestos a las bebidas azucaradas y a otros productos que generan externalidades negativas en la salud (sobre los cuales se discutió en la reforma tributaria de 2016) constituirían una medida en la dirección adecuada.

• Para algunos propósitos específicos y bajo condiciones a las que se hace referencia más adelante, se propone la utilización de recursos de Regalías y del Sistema General de Participaciones.

- Sobre las deudas acumuladas entre los actores del sistema se propone:

• Aclarar y reconocer la magnitud de las deudas legítimas entre los actores del sistema. Una parte de las acreencias que aparecen en los estados financieros de clínicas, hospitales y EPS, las cuales se estiman en siete billones de pesos puede estar viciada de diferentes formas (compras ficticias, sobreprecios, etc.) y debe ser filtrada con urgencia para lograr un reconocimiento de las obligaciones legítimas. Para esta labor es de gran importancia el fortalecimiento técnico y financiero de la Superintendencia de Salud, algo en lo que se viene avanzando en los últimos años pero que requiere todavía de grandes esfuerzos.

• Una vez reconocidas las obligaciones legítimas, las entidades públicas (las gobernaciones y la ADRES, antes Fosyga) deben reconocer y pagar de manera pronta los pasivos con las EPS, para que éstas puedan a su vez honrar las obligaciones con las IPS. Los retrasos en esos pagos generan graves detrimentos a la fortaleza patrimonial de los actores del sistema de salud y reducen el estímulo a invertir en el sector y a mantener servicios de calidad.

• Avanzar en esta dirección requiere un esfuerzo financiero inmediato del Gobierno Nacional, a través de la ADRES (para el régimen contributivo) y de las gobernaciones (para el subsidiado). En el caso de las deudas en cabeza de las gobernaciones departamentales, la Comisión propone:

[1] Hacer uso de las regalías con este propósito, lo cual estaría en línea con la autorización otorgada por la Ley 1797 de 2016 y con la recomendación más general que se hace en el capítulo sobre proceso presupuestal de este informe de flexibilizar las restricciones para el uso de los recursos de regalías y del Sistema General de Participaciones para los entes territoriales que cumplan ciertas características de solidez institucional.

[2] Permitir el uso de los excedentes del Fondo de Pensiones de Entidades Territoriales (Fonpet), para cubrir las obligaciones en salud de aquellos departamentos que han acumulado en este fondo montos que sean con certeza superiores a lo requerido para cubrir el valor actuarial de sus pasivos pensionales.

- Sobre la capitalización de las EPS se recomienda:

• Asegurar el cumplimiento de requisitos de solvencia y capitalización de las EPS y cubrir el faltante patrimonial que se estima en $7,1 billones y que son adicionales a las deudas arriba mencionadas. En este sentido, la Superintendencia de Salud debe hacer transparentes las condiciones financieras de la EPS y obligar a esas entidades a cumplir con los requisitos de capital requeridos por sus funciones de aseguramiento.

• Los recursos para cubrir los faltantes patrimoniales de las EPS deben provenir idealmente de inversión del sector privado, pero para que ella se materialice es indispensable que los potenciales inversionistas vean un sector viable y razonablemente rentable. Para eso se requiere que las recomendaciones de este capítulo se acojan integralmente. De otra forma, las necesidades de inversión terminarán por recaer en el propio gobierno, con graves implicaciones sobre las finanzas públicas y sobre la propia viabilidad del modelo actual de aseguramiento en salud.

El gasto público en pensiones y apoyo económico a la vejez

Capítulo 7

De acuerdo con lo presentado en el diagnóstico, el sistema pensional colombiano presenta una bajísima cobertura y el gasto público destinado al pago de las pensiones resulta fuertemente regresivo en términos de la distribución del ingreso entre los colombianos y alarmantemente costoso en términos fiscales. Más de una cuarta parte de los impuestos pagados por los colombianos al Gobierno Nacional se destina a pagar faltantes para el pago de las pensiones. A continuación se detallan los principales elementos del diagnóstico que hizo la Comisión.

- El gasto realizado por el Gobierno Nacional para cubrir el desequilibrio entre las cotizaciones y los beneficios en los diferentes regímenes públicos creció de manera acelerada desde 1990, cuando representaba el 0,6% del PIB, hasta 2005, cuando llegó al 3,7% del PIB. A partir de ese último año se observa una relativa estabilidad alrededor de 3,5% del PIB, aunque para 2017 se espera un aumento a cerca de 3,9% del PIB (28% de los ingresos tributarios de la Nación). Cerca de dos terceras partes del desequilibrio pensional corresponden a los regímenes especiales que todavía rigen (maestros y militares y policías), así como al pago de pensiones en los regímenes que se encuentran en marchitamiento y para los cuales el Fondo de Pensiones de Entidades Públicas (Fopep) no tiene respaldo suficiente. El desbalance entre cotizaciones y beneficios también es cuantioso en el régimen de prima media (RPM) del Sistema General de Pensiones, administrado antes por el ISS y ahora por Colpensiones, el cual rondaría el 1,5% del PIB en 2017.

- El primer gran problema del gasto público en pensiones es la baja cobertura. A pesar de los cuantiosos recursos del Presupuesto orientado al pago de pensiones, de acuerdo con cifras de encuestas de hogares, apenas el 24% de los mayores de 65 años tienen actualmente acceso a una pensión. Algunas proyecciones sugieren que si las condiciones del sistema general de pensiones se mantienen, la cobertura del sistema se reduciría en el mediano plazo a niveles del 17% en 2050.

- Otro gran problema del gasto público en pensiones es su elevada regresividad. En el RPM el Estado otorga un subsidio inclusive para los ingresos de un salario mínimo, pero este subsidio va creciendo a medida que el ingreso aumenta. Hay una alta concentración de los subsidios en los niveles de ingreso elevado que solo representan el 3% de la población: el 86% de los subsidios pensionales se dirige al 20% más rico de la población, mientras el quintil de más bajos ingresos solo recibe el 0,1% de los subsidios. Por su parte, el 46% de la población, que no está en situación de pobreza pero que tampoco alcanza a financiar una pensión mínima con sus cotizaciones, termina teniendo un subsidio negativo, es decir, aporta al sistema para pagar las pensiones de las personas con ingresos más elevados. La inequidad también existe entre regímenes. Las tasas de reemplazo en el RAIS son inferiores a su equivalente en el RPM. Esto hace que los trabajadores con las mismas carreras laborales y los mismos aportes tengan beneficios pensionales muy distintos dependiendo de si se jubilan en el RAIS o en el RPM. La persistencia de pensionados de regímenes especiales es otra causa de la regresividad del sistema. Los beneficios de esos regímenes hacen que estos sean más ventajosos que los del régimen general de pensiones, contribuyendo a la inequidad del sistema. Por último, el hecho de que las pensiones no estén gravadas y que el 99% de los pensionados se encuentre por encima de la mediana del ingreso mensual de un trabajador colombiano son factores que tampoco favorecen la equidad.

- En cuanto a la sostenibilidad del sistema hay varias consideraciones que tener en cuenta: (1) la complejidad del sistema y los mayores beneficios del RPM han propiciado un número importante de traslados de personas del RAIS hacia el RPM, con un impacto en las cuentas fiscales en el mediano plazo, a pesar de reducir las presiones sobre el presupuesto en el corto plazo; (2) en la cuestión pensional el activismo de las cortes y los jueces ha sido de tamaño mayúsculo e impacta de manera importante el equilibrio financiero del sistema.

- Colombia tiene el gasto en pensiones no contributivas y el tamaño del subsidio más bajo de la región. Si bien la cobertura del programa Colombia Mayor ha aumentado, el apoyo por persona bajó de más de $100.000 mensuales en 2008 a un promedio del orden de $65.000 mensuales, lo cual equivale a apenas el 5,2% del PIB per cápita. Las evaluaciones muestran que este programa ha tenido un efecto importante en pobreza. Los cálculos presentados en el capítulo correspondiente sugieren que el aumento de la cobertura y del tamaño del subsidio tienen un costo fiscal moderado.

- La cobertura de Colombia Mayor fue cercana a 1,5 millones de personas en 2016. Incluyendo los beneficiaros de ese régimen y los del sistema pensional, menos del 50% de la población mayor en Colombia recibe algún beneficio económico en la vejez mientras ese porcentaje es del 65% en promedio en América Latina.

- Además del programa Colombia Mayor, el esquema de beneficios económicos periódicos (BEPS), el cual inició operaciones en 2015, constituye una respuesta del Estado a la desarticulación entre el diseño del sistema general de pensiones, y la realidad del mercado laboral colombiano, caracterizado por altos niveles de informalidad y por remuneraciones inferiores a un salario mínimo para un porcentaje muy amplio de trabajadores. Aunque la cobertura del programa medida por el número de afiliados ha crecido, el número de personas que ahorran y los montos ahorrados en BEPS siguen siendo muy bajos. Teniendo en cuenta que el mecanismo pretende inducir ahorro voluntario para la vejez, este subsidio es reducido cuando se le compara con el beneficio tributario que reciben las personas de altos ingresos por “pensiones voluntarias”. Esta situación es más grave por cuanto se otorga solo sobre aportes iniciales y no sobre los saldos al momento de recibir la renta vitalicia.

Con base en el diagnóstico, la Comisión considera imperativo introducir una reforma importante al régimen pensional y al sistema general de protección económica para la vejez, conclusión que coincide con la de otros estudios recientes sobre el tema. La reforma que se adopte debe buscar dos objetivos centrales: (1) aumentar la cobertura del sistema de protección económica a la vejez, con énfasis particular en los segmentos de la población que no logran las condiciones para obtener una pensión en el sistema general de pensiones, (2) moderar la magnitud del gasto público en pensiones y corregir su regresividad.

Con este objetivo, la Comisión considera necesario actuar en seis frentes complementarios: (1) hacer ajustes en los parámetros del sistema general de pensiones; (2) reformar la arquitectura del sistema general de pensiones, de tal forma que el RPM y el RAIS dejen de ser alternativas entre las cuales se puede arbitrar y pasen a complementarse en el cumplimiento de los objetivos del sistema; (3) racionalizar los sistemas de pensiones y asignaciones de retiro de maestros y militares, respectivamente, que se encuentran por fuera del sistema general de pensiones; (4) ampliar el alcance de los mecanismos de apoyo económico a la vejez de carácter no contributivo (Colombia Mayor) y en el esquema de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), buscando profundizar su impacto contra la pobreza y generando incentivos que los hagan más compatibles con estímulos al ahorro y la formalización; (5) racionalizar y unificar la jurisprudencia sobre los asuntos relacionados con el régimen pensional y (6) avanzar en el proceso de formalización del mercado laboral.

Ajustes paramétricos

En relación con los ajustes paramétricos, la Comisión recomienda:

(1) Aumentar la edad de jubilación, vinculándola de manera sistemática y periódica (v. gr., cada cinco años) a parámetros demográficos;

(2) Utilizar el promedio del salario de toda la vida laboral o al menos el de los últimos veinte años (en vez de los últimos diez que se utiliza actualmente) para calcular el ingreso base de liquidación en el RPM, con el fin de reducir la magnitud de los subsidios y las inequidades que se generan contra las personas que tienen una senda de ingresos con menor crecimiento o incluso con decrecimiento a lo largo de la vida laboral;

(3) Aumentar los porcentajes de cotización a 18% para asegurar la sostenibilidad financiera del sistema;

(4) Reducir el tope existente actualmente para las pensiones del RPM que en este momento se ubica en 25 salarios mínimos, el cual resulta atípicamente elevado en cualquier comparación internacional;

(5) Establecer un gravamen a las pensiones altas.

Arquitectura del sistema

En cuanto a la arquitectura del sistema, la competencia entre dos regímenes con reglas y lógicas diferentes, como son el RPM y el RAIS, es atípica en el ámbito internacional y altamente inconveniente. Por ello, la Comisión considera que debe adelantarse de manera urgente una reforma que elimine el arbitraje entre los dos regímenes pensionales.

- Una primera opción de política para acabar los incentivos al arbitraje entre los dos regímenes es marchitar el RPM. En esta opción, que ha sido planteada con diferentes matices por la ANIF y Asofondos, las nuevas cotizaciones irían exclusivamente al régimen de capitalización individual y las pensiones de los pensionados actuales del RPM y de aquellos que tienen expectativas cercanas de pensión en ese régimen serían pagadas por Colpensiones con cargo a recursos del gobierno. Los nuevos cotizantes deberían ir al RAIS. Esta propuesta permite en el largo plazo la eliminación de buena parte de los subsidios implícitos del RPM. Sin embargo, para poder mantener el acceso a una pensión mínima de un salario mínimo en condiciones similares a las actuales, esta propuesta requiere el funcionamiento de un esquema de garantía de pensión mínima como el que actualmente se cubre con recursos del Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) conformado con 1,5 puntos porcentuales de los aportes de todos los cotizantes al RAIS. Las propuestas de la ANIF y Asofondos suponen la permanencia de ese fondo y de la garantía correspondiente, con lo cual, en el largo plazo, los subsidios del sistema se limitan a los que reciben esa garantía. En este esquema, Asofondos ha propuesto la creación de una entidad pública de administración de fondos de pensiones de capitalización individual que compita con los fondos privados en el RAIS.

- Con base en un trabajo en curso de Fedesarrollo, la Comisión presenta las siguientes consideraciones con respecto a las opciones de marchitamiento del RPM:

• La primera tiene que ver con el costo que conlleva en términos del flujo de caja del sistema pensional y, por consiguiente, del déficit fiscal del Gobierno Nacional. La propuesta implica que las pensiones reconocidas en el pasado y las que serán reconocidas en los próximos diez o quince años (dependiendo del período de transición que se estableciera) sean pagadas plenamente por el sector público sin los recursos que éste recibe actualmente de las cotizaciones al RPM.

• La segunda consideración tiene que ver con la magnitud del déficit futuro del Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM). Si bien es claro que la opción de marchitamiento del RPM elimina los subsidios futuros para los afiliados de mayores ingresos, para aquellos que cotizan sobre ingresos de menos de tres salarios mínimos y tienen densidades de cotización relativamente bajas se mantienen subsidios importantes que generan un déficit significativo en el futuro. El FGPM asumiría parte del déficit que en el régimen actual es cubierto por Colpensiones. Si el fondo se agota, ese déficit tendría que ser pagado en el futuro por el Gobierno e incrementaría el déficit fiscal.

• El esquema de financiación del Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) puede ser regresivo en términos de la distribución del ingreso en la medida en que todos los cotizantes del RAIS (incluyendo aquellos que por su informalidad recurrente tienen bajas densidades de cotización) deben aportar al Fondo aunque posteriormente no cumplan con los requisitos mínimos requeridos para beneficiarse de él. Se trata en este sentido de un fondo que se alimenta de un impuesto implícito sobre las cotizaciones de los trabajadores al sistema pensional y que beneficia exclusivamente a los que cotizan al menos 1150 semanas.

- Otra opción que ha sido propuesta es avanzar en la construcción de un sistema multipolar con un pilar básico administrado por una entidad pública. Específicamente, se plantea que los trabajadores coticen por un salario mínimo al RPM administrado por Colpensiones y a un sistema de capitalización individual por el excedente de salario con respecto a un salario mínimo. Las pensiones a su vez estarían compuestas por dos partes. Por un lado, una pensión otorgada por parte de Colpensiones en contraprestación a los aportes al RPM. Por el otro, una renta vitalicia adquirida con los recursos aportados al régimen de capitalización individual. Si bien en el caso del sistema de capitalización individual no existen subsidios, en el caso de la pensión otorgada por el RPM hay necesariamente un subsidio en la medida en que se mantenga (tal como establece la Constitución) que la pensión mínima sea igual a un salario mínimo. Esto implica que para los cotizantes a este régimen se podrían dar tasas de reemplazo de hasta el 100%, tal como sucede hoy en día.

• Una propuesta planteada en el 2015 por el Ministerio de Trabajo consistía en que Colpensiones otorgara una tasa de reemplazo del 100% a todos los cotizantes de un salario mínimo, con lo cual estaría dando un subsidio igual para todos, a diferencia de lo que sucede actualmente, cuando el subsidio implícito de Colpensiones es mayor para quienes han aportado más, que típicamente son las personas de mayores ingresos.

• Una alternativa a lo anterior que se plantea en un trabajo en curso de Fedesarrollo es que Colpensiones otorgue un subsidio decreciente en la medida en que sea mayor el ahorro total de los afiliados al sistema (incluido el canalizado a través de las cuentas de capitalización individual). Esta propuesta tendría menores costos fiscales de largo plazo y podría a la vez estimular los aportes de una mejor manera de lo que sucede hoy con la garantía de pensión mínima.

• Cálculos preliminares de Fedesarrollo con apoyo del modelo de pensiones del Departamento Nacional de Planeación sobre el impacto de la propuesta de un pilar público de RPM complementario del de capitalización individual sugieren que su impacto fiscal de largo plazo sobre el stock del pasivo pensional es similar al que tendría la propuesta de marchitamiento del RPM (incluido el impacto que se pudiera generar en esta última a través del FGPM). El impacto sobre el flujo de caja del RPM y por tanto sobre el déficit fiscal del Gobierno Nacional es sin embargo diferente. Se estima que el déficit fiscal se reduciría en montos entre el 0,5% y el 1% del PIB de manera inmediata y durante cerca de cuarenta años con respecto al panorama sin reforma. Si esta reforma se combina con cambios paramétricos como los discutidos en la subsección anterior, el ahorro en flujo de caja y la reducción podría ubicarse entre el 1% y el 2% del PIB durante un período de varias décadas a partir de su implementación. Debe tenerse en cuenta que las proyecciones realizadas muestran un déficit nuevamente creciente en la segunda mitad del presente siglo, el cual refleja el envejecimiento de la población y el hecho de que el RPM seguiría otorgando subsidios, aunque mucho menores a los actuales. Si se acogiera la propuesta de un aporte decreciente del RPM a medida que las personas tienen mayor renta vitalicia del régimen de capitalización individual, ese impacto negativo en el largo plazo sería más moderado.

- La Comisión considera que los cálculos y estimativos correspondientes a los escenarios alternativos de reforma descritos en los párrafos anteriores deben ser cuidadosamente revisados y evaluados por el gobierno para poder avanzar en la reforma más conveniente.

Regímenes especiales

En cuanto a los regímenes especiales, las recomendaciones de la Comisión van en la siguiente dirección:

- Para el caso de los maestros la edad de jubilación es actualmente de 57 años tanto para hombres como para mujeres, la Comisión considera que la diferencia en relación con la edad de jubilación del régimen general de pensiones debe eliminarse. Además, la administración de los pasivos pensionales de los maestros debería pasarse del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (Fomag) a Colpensiones.

- En lo que se refiere a las Fuerzas Armadas, la asignación de retiro se obtiene sin consideración a la edad con tiempo de servicio de 20 años en caso de retiro forzoso y de 25 años por retiro voluntario. Las cotizaciones equivalen a solo el 5% a cargo de los miembros de las Fuerzas Armadas por cuanto el gobierno no hace aportes diferentes a cubrir el faltante para el pago de las asignaciones de retiro, que se calculan con una tasa de reemplazo que oscila entre el 50% y el 95% sobre sueldo básico más “haberes”. Aunque consideraciones del sector pueden justificar diferencias con respecto al régimen general, la Comisión considera que hay un margen importante para racionalizar estos beneficios especiales y para que las cotizaciones reflejen de manera más transparente los gastos futuros en que se incurre con esos beneficios.

Colombia Mayor y BEPS

- La Comisión considera positivo el proceso de ampliación del programa Colombia Mayor para la población vulnerable que no cumple con las condiciones de acceso al sistema pensional. El costo fiscal de este programa podría superar la capacidad del Fondo de Solidaridad Pensional con el cual se alimenta, pero no es elevado si se tiene en cuenta su impacto social.

- El esquema de BEPS constituye un instrumento valioso para la cobertura del sistema de protección económica a la vejez y generar incentivos al ahorro. Sin embargo, los alcances actuales del programa son marginales y la Comisión recomienda una revisión integral del esquema con el propósito de incrementar su eficacia.

Decisiones judiciales y régimen pensional

- La Comisión recomienda la unificación de decisiones jurisprudenciales alrededor del sistema pensional en temas que generan grandes costos al erario como en el caso de las condiciones para traslados entre regímenes, las condiciones para la asignación de pensiones sustitutivas y de pensiones por invalidez, y las múltiples vías de escape que mediante tutelas y decisiones judiciales se han generado en los sistemas de transición para eludir las sanas restricciones impuestas a los regímenes especiales que desaparecieron con el Acto Legislativo de 2005, entre otros.

Formalización del mercado laboral

- La formalización del mercado laboral y la generación de más trabajo formal constituye el mecanismo más eficaz para incrementar las cotizaciones y la cobertura del Sistema General de Pensiones. Un ejemplo para ese diálogo es el que tuvo lugar en España a mediados de la década de los noventa, cuyos resultados se conocen como el “Pacto de Toledo”.

El gasto público en educación

Capítulo 8

En este capítulo la Comisión analizó los principales aspectos del gasto público en educación inicial y atención a la primera infancia, el gasto en educación básica y media, y el gasto en educación superior. Con base en este análisis, algunas de las recomendaciones son de carácter transversal y otras específicas al gasto en cada uno de los niveles de educación.

Educación inicial y atención integral a la primera infancia

Diagnóstico

- La Educación Inicial y Atención Integral a la Primera Infancia (EIAIPI) es fundamental en la medida en que los beneficios privados y sociales resultan ser más altos entre más temprano se invierta en las personas. Dados sus impactos sobre el desempeño individual integral y su contribución a la equidad social, ha sido creciente la importancia que la política pública en Colombia ha concedido al Programa de Educación Inicial de Atención Integral de la Primera Infancia (EIAIPI). En cuanto a los resultados del Programa, la Comisión identifica que:

• A pesar de los esfuerzos en cobertura, el acceso a la educación inicial y atención a la primera infancia permanece fuera del alcance de muchos niños en condiciones de pobreza, especialmente en las zonas rurales.

• Las grandes dificultades del sistema son de calidad y eficiencia de la educación y atención, que se ven reflejados en los indicadores de deserción, calidad de la educación en aula y desarrollo integral de la niñez. Gran parte de las estrategias de cualificación y aseguramiento de la calidad que se han implementado en el país en los últimos años se basa en ajustes a parámetros de carácter estructural como la infraestructura física y la relación de niños por adulto, etc. Sin embargo, existe evidencia que indica que este tipo de aspectos tiene poco efecto sobre el desarrollo integral de los niños atendidos, o que son una condición necesaria pero no suficiente para la atención efectiva.

- La financiación pública para los servicios EIAIPI sigue siendo limitada y se encuentra fragmentada entre distintas fuentes e instituciones.

- El liderazgo está compartido en la medida en que no es claro que existe una agencia rectora que lidere de manera explícita toda la gestión de la educación inicial de manera coordinada y articulada. El Ministerio de Educación Nacional (MEN) establece los lineamientos pero no regula los mecanismos que utiliza el Instituto de Bienestar Familiar (ICBF) para evaluar y calificar la calidad de sus servicios. No obstante, es importante destacar los esfuerzos de coordinación a través de la creación de la Comisión Intersectorial de Primera Infancia (CIPI) adscrita a la Presidencia de la República.

- La ejecución se hace en las regiones en ausencia de mecanismos de seguimiento y control que garanticen estándares de calidad y los mecanismos para controlar y garantizar el cumplimiento de los estándares institucionales de la EIAIPI son mínimos.

- El sistema utilizado para monitorear y asegurar que las instituciones cumplan con los lineamientos básicos de la EIAIPI está fraccionado. El Sistema de Información para la Primera Infancia (SIPI) y los mecanismos de aseguramiento de calidad que se encuentran bajo la responsabilidad del MEN se enfocan únicamente en los servicios prestados a través del sistema escolar, y no están integrados con los sistemas del ICBF. No obstante, es de señalar el esfuerzo del Ministerio para unificar los distintos sistemas de información del sector y garantizar una mejor gestión para cada niño en los municipios, en el llamado Sistema de Seguimiento y Monitoreo Niño a Niño (SSNN).

Recomendaciones

- Garantizar con cargo a los recursos del Presupuesto la financiación del gasto para la EIAIPI y desligar dicha financiación de la evolución de cualquier impuesto, de manera que se evite su volatilidad y se posibilite la mejora en la cobertura y la calidad. Para profundizar la descentralización, éste sería uno de los sectores idóneos para priorizar y establecer un mecanismo de financiación más explícito aprovechando los recursos de las entidades territoriales. De hecho, las grandes ciudades del país ya contribuyen de manera significativa a la financiación de servicios a la primera infancia. Este es un sector en el que sería deseable incentivar a los municipios grandes a contribuir de manera más activa, de tal forma que los recursos nacionales gestionados por el ICBF se focalicen exclusivamente en zonas de menor capacidad institucional y financiera, zona rural y zona rural dispersa.

- Ofrecer más estructura curricular a los programas, así como capacitación, acompañamiento y desarrollo profesional continuo a los proveedores de los programas.

- Encargar al MEN la política de educación inicial, mientras que el ICBF se enfoque en las políticas de familia y la atención de los niños menores de tres años.

Educación básica y media:

Diagnóstico

- Resulta satisfactorio reconocer la prioridad que recibe este rubro dentro del gasto público. En las últimas décadas el gasto en educación básica y media ha aumentado, lo cual favorece la equidad en el agregado, a pesar de que subsisten diferencias regionales.

- Los aumentos en cobertura no han venido acompañados de mejoras en calidad, medida a través de los diferentes resultados en las pruebas estandarizadas. Se observa una leve mejoría en años recientes.

- En comparaciones internacionales, el gasto en educación como porcentaje del PIB en Colombia es algo inferior al del promedio de América Latina. Teniendo en cuenta el nivel de gasto per cápita en dólares (ajustado por PPA), Colombia mantiene un nivel de gasto en educación en primaria y secundaria bajo frente a países desarrollados y algunos países de la región. No obstante, si se tiene en cuenta el gasto por estudiante como porcentaje del PIB per cápita, Colombia exhibe un nivel de gasto consistente con el nivel de ingreso y desarrollo del país. Es decir, Colombia gasta en educación básica y media en línea con su nivel de desarrollo y sus posibilidades.

- Dado que una proporción importante del gasto en educación básica y media se financia con las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP) que la Nación hace a las entidades territoriales, la Comisión hizo un análisis de las limitaciones en eficiencia y eficacia que muestra la distribución de estos recursos de acuerdo con lo señalado por la Ley 715 de 2001. Las principales conclusiones de este análisis son: (a) existe un elevado dirigismo, ausencia de incentivos y complejidad en la distribución de los recursos del SGP. Adicionalmente, las fórmulas de distribución cambiantes imprimen inestabilidad y baja predictibilidad de los recursos que recibirán las entidades territoriales y los colegios; (b) si bien el criterio de capitación es el adecuado desde el punto de vista de la política pública en educación, éste muestra grandes limitaciones en un entorno que se caracteriza por la ausencia de autonomía en la gestión de la planta docente por parte de las entidades territoriales y especialmente de los colegios, y por la baja movilidad de los docentes en el territorio; (c) la política de enganche y ascensos ha avanzado con el nuevo estatuto docente, aunque hay demoras en los concursos, y hay espacios de mejora en los mecanismos de evaluación del desempeño y su relación con los aumentos salariales; y (d) se observan bajos niveles de estandarización en la prestación del servicio, lo cual afecta negativamente la calidad.

- Existe una alta dispersión en la eficiencia con que las entidades territoriales gastan los recursos del SGP en educación debido a las diferencias en capacidad institucional.

- Algunos programas, como el de Jornada Única y el Programa de Alimentación Escolar (PAE), por su fuerte impacto fiscal, requieren una revisión de las metas, de la focalización y ejecución, dados los recursos disponibles del sistema. En el caso de la jornada única, si el programa se adopta en todo el país sin hacer ningún tipo de priorización y el costo adicional de nómina del programa se financia con recursos del SGP, cada vez serán menores los recursos que el Sistema General de Participaciones puede destinar para mejoramiento de la calidad en otros frentes eventualmente más eficaces. Por su parte, el PAE, a pesar de haberse trasladado al MEN, sigue mostrando falencias de ejecución, coordinación y calidad.

- Los sistemas de información, seguimiento al desempeño en materia de cobertura y calidad y rendición de cuentas no cuentan con información de calidad y no están integrados, de manera que no permiten un seguimiento óptimo de los avances y necesidades de ajuste de los diferentes programas.

Recomendaciones

- El país debe moverse hacia una distribución basada en capitación por niño, lo cual permite más eficiencia y equidad. Para ello hay que introducir mayor flexibilidad, especialmente en relación con la gestión de la nómina, traslados entre colegios y municipios y evaluaciones de desempeño, que permitan llegar a este objetivo. Las recomendaciones que se formulan a continuación se refieren en su mayoría a aquellas que pueden adoptarse en la transición, mientras esa flexibilidad se materializa.

- La Comisión recomienda introducir una reforma a la Ley 715 de 2001 con el fin de hacer más eficiente la distribución de los recursos y lograr mayor eficacia. Para ello, la Comisión recomienda que el Gobierno: (1) reconozca el descalce entre los costos reales de la nómina docente y la asignación que resulta de un pago de capitación por niño, y asigne cada año de manera directa a cada ETC la porción de los recursos del SGP necesaria para pagar los costos de la nómina; (2) reordene, trabajando con las ETC, la prestación del servicio en cada territorio con miras a conseguir en los próximos diez años la estandarización de las plantas docentes y administrativas de los colegios, por categorías de ruralidad y tamaño de municipio; y (3) elimine las bolsas de “calidad” y “gratuidad”. Todos los recursos del SGP para la educación disponibles después de cubrir los costos de la nómina deben asignarse por capitación, reconociendo una asignación para materiales pedagógicos y el cubrimiento de otros costos asociados con la estandarización de la prestación del servicio.

- Orientar más recursos flexibles de manera directa a los colegios y dotar a los rectores de mayor autonomía en su manejo, bajo reglas y condiciones definidas de rendición de cuentas sobre sus resultados. Debe considerarse premiar los buenos resultados en pruebas con mayor autonomía de la institución educativa para administrar sus recursos monetarios y docentes.

- Adoptar medidas para mejorar la calidad de los docentes y rectores. En particular, se recomienda que los requisitos para ingresar al servicio docente se hagan más exigentes, de modo que solo sea elegible quien haya obtenido un puntaje en la prueba Saber 11 o en la prueba Saber Pro que se encuentre en el cuartil más alto de la distribución. Con este criterio, el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), mantendrá un banco de candidatos elegibles, del cual los rectores pueden seleccionar directamente los nuevos maestros que trabajarán en los establecimientos educativos que tienen bajo su responsabilidad.

- Concentrar los recursos disponibles para mejorar la calidad de los maestros. Con este fin, la Comisión recomienda ampliar el programa de tutores de Excelencia Docente y Académica Todos a Aprender (PTA) y los programas de becas de maestría y de becas crédito para docentes.

- Traducir la remuneración actual de los docentes al formato general en el que el ingreso anual consta de un salario y las primas de ley que corresponden a todos los ciudadanos que reciben su remuneración a través de un contrato laboral. Con esto se advertirán mejor las brechas salariales entre los profesionales comparables y será posible tomar decisiones dirigidas a subsanarlas en el futuro.

- Estandarizar las condiciones en las que se presta el servicio a lo largo y ancho del territorio nacional en los próximos diez años, para asegurar que los niños accedan a un servicio de calidad similar sin importar el lugar donde habiten. Además de las plantas de los colegios, entre las variables sujetas a estandarización deben estar: la relación alumno/docente, la calidad de la infraestructura escolar, los materiales pedagógicos, las horas de clase, la cualificación de los maestros, el servicio de transporte escolar y los mínimos curriculares. Esta estandarización deberá admitir diferencias asociadas con el grado de ruralidad y el tamaño poblacional de los municipios.

- Fortalecer la capacidad institucional de las secretarías de Educación y los colegios, en especial en las entidades territoriales y de los colegios más débiles, para disminuir las brechas existentes.

- Implementar gradualmente la jornada única priorizando las sedes escolares que atienden a la población escolar más pobre y en mayor situación de vulnerabilidad y riesgo. Se recomienda priorizar el Plan de Alimentación Escolar financiado con gasto público del Gobierno Nacional en las sedes escolares ubicadas en sectores de ingresos bajos. En los dos casos se requiere del apoyo de los recursos locales, dada la restricción fiscal del Gobierno Nacional.

Educación superior

Diagnóstico

- El sistema de educación superior en Colombia ha mostrado avances en las últimas décadas. La cobertura y el número de estudiantes graduados han aumentado continuamente. No obstante, el acceso sigue siendo bajo, especialmente para los estudiantes de los quintiles de ingresos bajos. Así mismo, las tasas de deserción, a pesar de haberse reducido ligeramente, siguen siendo elevadas. Los resultados en materia de calidad no son satisfactorios, además de que se observa un estancamiento en el proceso de acreditación de calidad tanto institucional como de programas. Si bien el proceso de acreditación de programas comenzó a finales de los años noventa y la acreditación institucional arrancó con relativo dinamismo a partir de 2002, los porcentajes de acreditación tanto de programas como de instituciones de educación superior (IES) son aún bajos. Más preocupante aún es que se percibe un estancamiento del proceso en los últimos años pues se observa una relativa estabilidad en el número de IES y programas que buscan por primera vez la acreditación. Adicionalmente, un número importante de las instituciones recientemente acreditadas han obtenido la acreditación solo por cuatro años mientras que las primeras que lograron adelantar el proceso lo hicieron mayoritariamente por un período de diez años. Las principales razones de la lentitud con la que avanza el proceso es que muchas IES están lejos de cumplir con los requisitos iniciales que les permitirían entrar en el proceso además que enfrentan limitaciones estructurales y financieras para sostener una planta de docentes de alta calidad. Por otra parte, si bien es a todas luces necesario que el proceso de acreditación se base en criterios exigentes, los análisis indican que estos no distinguen la heterogeneidad en materia de educación impartida entre educación universitaria, técnica y tecnológica.

- A pesar de que el MEN está a cargo de la formulación, gestión y supervisión de políticas de educación superior, muchos otros entes y organismos apoyan el trabajo del MEN, lo cual dificulta la coordinación institucional. Además, el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) que en la actualidad domina la prestación de programas de educación y formación técnica superior y es el proveedor más importante de educación y formación técnica no formal, conocida como Educación para el Trabajo y Desarrollo Humano (ETDH), está adscrito al Ministerio de Trabajo y por lo tanto no está integrado al resto del sistema de educación superior.

- Para facilitar el acceso de jóvenes a la educación superior, el Gobierno provee financiamiento a través de diferentes mecanismos dirigidos a la oferta y de subsidios a la demanda.

- En cuanto a la financiación a la oferta, principalmente extendida a través de aportes a universidades públicas de acuerdo con una fórmula establecida en la Ley 30 de 1992, se encuentran limitados incentivos a la eficiencia y la calidad en la asignación de los recursos.

- En lo relacionado con la financiación a la demanda a través de los créditos del Icetex, una proporción importante de los créditos se dirige a estudiantes en programas o instituciones que no cuentan con acreditación de calidad. Ello resulta aún más preocupante dada la ralentización que ha reflejado el proceso de acreditación de instituciones y programas de educación superior en el país comentada atrás.

Recomendaciones

- Revisar la Ley 30 de 1992, en lo relativo al ajuste de los aportes a las universidades públicas, de manera que en esta asignación se incluyan criterios de eficiencia y eficacia.

- Tomar acciones para fortalecer la calidad de las universidades y revisar los criterios utilizados en el proceso de acreditación, que si bien deben ser altamente exigentes, deben reconocer la heterogeneidad de la educación impartida, principalmente entre educación universitaria, técnica y tecnológica.

- En cuanto al Programa Ser Pilo Paga, se propone avanzar hacia el establecimiento de un esquema de matrículas de referencia que tenga en cuenta distinciones por calidad.

- Estudiar formas alternativas para que los estudiantes que han recibido ayudas del Estado la retribuyan de alguna manera en su posterior carrera profesional en función de sus ingresos.

- Estimular la formación técnica y tecnológica y trasladar el Sena al Ministerio de Educación.

Recomendaciones transversales

- La Comisión recomienda revisar la institucionalidad del sector de manera que el MEN sea el que ejerza el liderazgo de la política educativa en todos sus niveles. Como principio general, no debe concentrarse en la misma cabeza el diseño de la política y la ejecución. Se propone que el MEN asuma también el monopolio del diseño de las políticas para la educación inicial y la atención integral a la primera infancia y para la formación para el trabajo. Esto pondría al Sena bajo su sombrilla y por tanto se recomienda también que deje de estar adscrito al Ministerio de Trabajo y pase a estar adscrito al MEN.

- La Comisión recomienda consolidar un sistema de información integrado y de calidad, basado en registros administrativos, de todos los niveles de educación, y crear la institucionalidad que permita lograr este propósito.

- La Comisión recomienda la creación de una Superintendencia de Educación que tenga la capacidad de intervenir las secretarías de Educación y las instituciones educativas, para asegurar el buen uso de los recursos de la educación, en todos sus niveles, en línea con los objetivos de cobertura y calidad.

El gasto en subsidios a personas, hogares, empresas y productores

Capítulo 9

En este capítulo la Comisión analizó los principales aspectos del gasto público en lo relacionado con el gasto en subsidios a hogares o personas (diferentes a salud, educación y pensiones) y a productores o empresas. Entre las principales conclusiones del diagnóstico se destacan las siguientes:

- En Colombia es difícil identificar el gasto que se destina a la entrega de subsidios, entendidos como las contribuciones financieras del gobierno a hogares o personas y a productores o empresas.

- Se estima que el gasto asociado con subsidios dirigidos a hogares y personas (diferentes de salud, educación y pensiones) fue del orden de $10 billones en 2014, un monto equivalente al 1,6% del PIB que incluyen subsidios orientados a la mitigación de la pobreza, de vivienda, de servicios públicos domiciliarios, entre otros. Este mismo ejercicio aproximó el gasto en subsidios a productores y empresas en $5,3 billones para ese mismo año, lo cual representa el 0,7% del PIB, la mayor parte de los cuales corresponden a las exenciones al impuesto corporativo y el Incentivo a la Capitalización Rural de Finagro.

- La manera en la que se registra el gasto difiere entre entidades y, en general, en la contabilidad que llevan las entidades del gobierno no es fácil cuantificar el gasto asociado con cada programa, ni separar lo que constituye un subsidio de otros tipos de gasto (por ejemplo, gastos de operación y administración del programa). Además de que existen diferencias en la contabilización de estos subsidios, no es posible en muchos casos aislar la proporción del gasto que llega a los hogares y la proporción que se orienta a la operación de los programas, establecer si a un hogar, a una persona o a una empresa le llega más de un tipo de subsidio, y en total qué proporción de su ingreso tiene origen en recursos públicos. Otros subsidios simplemente no están contabilizados en las cuentas fiscales, como son los subsidios cruzados en el consumo de servicios públicos domiciliarios, los mecanismos cuasi fiscales especiales como las inversiones forzosas del sector financiero, el subsidio familiar que se da a través de las cajas de compensación y los créditos tributarios.

- El gasto en subsidios está fragmentado en una multiplicidad de programas, la mayoría de los cuales captura una proporción muy pequeña del presupuesto. Esto contrasta con las prácticas de los países desarrollados, en los que el gasto que tiene un propósito específico se concentra en una oferta reducida de programas bien evaluados y altamente efectivos.

- El gasto en subsidios que tienen el mismo propósito también está con frecuencia fragmentado en cabeza de más de una entidad responsable, lo cual da lugar a duplicidades y posiblemente a ineficiencia.

- Sólo unos pocos programas que involucran subsidios han sido evaluados de una manera rigurosa para establecer su impacto. Adicionalmente, algunas veces los resultados de las evaluaciones de estos programas no se han tenido en cuenta al momento de introducir modificaciones o decidir sobre su permanencia.

- La lógica de los subsidios a personas y hogares debe ser predominantemente redistributiva y con frecuencia ignora el efecto potencial de estas transferencias de recursos sobre otras decisiones que hacen las personas (de participación en el mercado laboral, educación, fecundidad, matrimonio, vivienda, etc.).

- Además, los subsidios a personas y hogares, a pesar de su intención redistributiva, con frecuencia se filtran hacia población no pobre. Por ejemplo, en 2014, 30% de los subsidios al consumo de servicios públicos domiciliarios, 22,4% de los subsidios a la vivienda y 48,3% del subsidio familiar a trabajadores que se entrega a través de las cajas de compensación familiar fueron a la clase media.

- La lógica del diseño actual de los subsidios a productores o empresas es mixta. En ocasiones responde correctamente a la identificación de una externalidad positiva. Sin embargo, en muchos otros casos responde a una lógica que no tiene que ver con fallas de mercado sino más bien a presiones de grupos políticos y económicos.

Actualmente cursa en el Congreso de la República el proyecto de ley 186 de 2016, que tiene por objeto “regular la política de gasto público en subsidios, y expedir normas orgánicas presupuestales y de procedimiento para su aprobación, con la finalidad de establecer las reglas básicas por las cuales debe regirse cualquier subsidio financiado en todo o en parte con recursos del presupuesto nacional”. Se trata de un proyecto de ley con un buen nivel de afinidad tanto con los principios de diseño como con los elementos básicos del diagnóstico que se discuten en este capítulo. El proyecto de ley tiene, sin embargo, características que pueden hacerlo inconveniente: (1) si bien la ley trata de ordenar la creación de subsidios e introducir mecanismos técnicos, se crean procesos engorrosos y más detallados de lo que corresponde a la ley, con los cuales además pueden generarse conflictos interinstitucionales dentro del gobierno y se puede interpretar que cumplir esos procesos legitima subsidios, incluso si ellos no son acordes con las prioridades de política del gobierno; (2) el artículo 12 es una modificación del mecanismo de focalización de los subsidios a los servicios públicos domiciliarios establecido por la ley 142 de 1994, lo cual puede ser justificable, pero dicha modificación que debe darse en el marco de una discusión más amplia de reforma a la mencionada ley; y (3) el artículo 15 crea un nuevo subsidio para el sector empresarial, lo cual desconoce los principios y procedimientos que establece el mismo proyecto de ley y, por esto, es a todas luces injustificable.

En síntesis, existe en Colombia una proliferación de subsidios que pesan más de dos puntos porcentuales del PIB y en el agregado difícilmente están teniendo un impacto positivo significativo sobre la distribución del ingreso, los incentivos para producir y la eficiencia en la asignación de recursos. Todo esto a juzgar por el origen politizado y sin una justificación económica adecuada de muchos subsidios, por su falta de focalización y filtración de recursos hacia la población no pobre, por la opacidad de la información y por la enorme fragmentación del gasto en diferentes entidades públicas y programas. Con base en este diagnóstico sobre el gasto en subsidios a las personas y empresas, diferentes a salud, educación y pensiones, que se tratan con detalle en otros capítulos del documento, la Comisión hace las siguientes recomendaciones:

Evaluación

- Establecer un proceso estandarizado que debe ser aprobado por el Conpes para diseñar, evaluar y entregar los recursos de subsidio, que asegure que (1) el subsidio tenga la justificación económica adecuada; (2) la intervención sea costo-efectiva; (3) el subsidio no tenga un efecto indeseado sobre el comportamiento de los individuos o empresas. Esto incluye establecer el mecanismo por el cual un beneficiario accede a un subsidio y deja de recibirlo. Este es el origen del proyecto de ley, pero no es claro que éste cumpla los propósitos de manera adecuada. Si este proyecto sigue su curso deben tenerse en cuenta las inquietudes mencionadas en la parte final de la sección de diagnóstico.

- Someter a revisión los programas que implican subsidios que se entregan actualmente, utilizando los principios recomendados y eliminar aquellos que no cumplen con las condiciones básicas de calidad desde el punto de vista de su diseño, comenzando por aquellos que concentran una mayor proporción de recursos. Se sugiere someter a esta revisión, de manera prioritaria, los subsidios que se entregan a través de las exenciones tributarias al impuesto corporativo de renta, los subsidios a las pensiones (que se abordan en detalle en el capítulo 7) y los subsidios a los productores agrícolas que se entregan a través de Finagro (el ICR, los créditos subsidiados, entre otros).

- Someter los programas que concentran la mayor parte del gasto a evaluaciones de impacto rigurosas, y basar los ajustes o modificaciones a estos programas en los resultados de esas evaluaciones. Esto requiere establecer un procedimiento para la discusión abierta y la validación de las evaluaciones de impacto que contrate el gobierno. Aquellos programas para los que se establezca de un modo técnicamente riguroso que no han cumplido con su objetivo deben ser excluidos del presupuesto del período siguiente o marchitados en las vigencias presupuestales siguientes (cuando se trate de programas frente a los que el Estado haya adquirido compromisos de carácter plurianual).

Consolidación y focalización

- Concentrar los recursos disponibles en unos pocos programas que resulten bien evaluados, ya sea para combatir la pobreza o para aumentar la productividad y competitividad de productores y empresas. La fragmentación en multiplicidad de programas afecta la efectividad del gasto no solo porque dificulta su seguimiento y evaluación sino también porque requiere mayor capacidad operativa y de gestión por parte de los agentes del Estado que la que usualmente se tiene.

- Integrar los programas que involucran subsidios con el mismo objetivo en cabeza de una sola entidad con el fin de evitar duplicidades y facilitar la trazabilidad del gasto y la evaluación de los programas.

- Revisar y unificar los mecanismos de focalización con un mecanismo único de manera que cumpla con al menos dos de los principios de diseño que sugieren las buenas prácticas internacionales: (1) identificación del nivel de pobreza de los hogares a través de la respuesta a encuestas de medios de vida por autoselección (es decir, no universales sino solo para aquellos que deseen ser calificados); y (2) elegibilidad para ser objeto de los subsidios que el Estado dirige a personas y hogares por un período finito de tiempo pero renovable. El nuevo mecanismo debe además establecer los puntajes para ubicar a los hogares en máximo cuatro categorías según su nivel de pobreza (miseria, pobreza extrema, pobreza, y vulnerabilidad a la pobreza), de modo que se estandarice el puntaje que hace elegibles a los beneficiarios potenciales.

Información

- Organizar la manera en que se contabiliza el gasto de modo que (1) sea sencilla la identificación del gasto que se destina a subsidios en las cuentas públicas; (2) las entidades ejecutoras, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación lleven las cuentas de la misma forma y sus números coincidan. Esto sería consistente con lo que se recomienda en el capítulo II de presupuesto.

- Desarrollar un sistema de registro administrativo que permita conocer el monto de subsidio que recibe periódicamente cada beneficiario (individuo o empresa), total y por programa. Esto tendrá la bondad adicional de permitir con facilidad conocer el número de beneficiarios de cada programa. Debe desarrollarse al menos para el orden nacional, pero idealmente tendría que incluir los subsidios que se entregan por intermedio de los gobiernos subnacionales.

- Si el proyecto de ley 186 de 2016 sigue su curso, se recomienda atender las inquietudes mencionadas en la parte final de la sección de diagnóstico de este capítulo.

El gasto en defensa y seguridad

Capítulo 10

Los principales elementos del diagnóstico realizado por la Comisión sobre el gasto en defensa son los siguientes:

- El gasto del sector presentó una tendencia creciente entre 2002 y 2009, cuando pasó del 3% al 4,1% del PIB. A partir de ese año se observa una tendencia a la baja, hasta el 3,4% del PIB en 2016.

- El gasto militar y de policía de Colombia es relativamente alto en comparación con otros países de América Latina, pero no es excesivo entre países que enfrentan amenazas internas de diverso tipo.

- El gasto en defensa presenta una elevada inflexibilidad por varios factores: (1) el 66% del total de gastos se concentra en el pago de salarios y pensiones o asignaciones de retiro; (2) quienes ingresan al escalafón militar, a menos de que se retiren voluntariamente, tienen garantizado un tiempo de servicio de veinte años; (3) dada la mutación de los retos que enfrenta Colombia, se hace necesario tener presencia de personal uniformado para el control de todas las áreas del país, y en el caso de las pensiones y asignaciones de retiro, se trata de derechos adquiridos que el sector tiene que asumir y que son gastos causados desde el momento que se decidió incorporar el personal.

- El sector presenta presiones de recursos adicionales principalmente por dos factores: (1) el elevado monto de las sentencias y conciliaciones y (2) el mantenimiento de los equipos. Un mantenimiento débil no solo pone en riesgo las operaciones militares y policiales, sino que se convierte en una presión de costo mayor en el futuro.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión hace las siguientes recomendaciones:

- Recomponer el gasto del sector en línea con las necesidades actuales del país, reconociendo que en el corto y mediano plazo no se ve posible una reducción del gasto militar. El Acuerdo de Paz con las FARC conlleva el compromiso del Estado de garantizar la seguridad en todo el territorio y, en particular, en las zonas que estaban en conflicto, con énfasis en la fuerza policial. La consolidación de la paz requiere las Fuerzas Armadas para la lucha contra el narcotráfico y la minería ilegal, así como para la seguridad fronteriza y la seguridad ciudadana.

- Para mejorar la eficiencia global del gasto militar y de policía, se debe avanzar en: (1) planificar la inversión de manera que refleje el ciclo de vida de los equipos y adquisiciones militares y policiales, (2) adoptar sistemas y procedimientos de negociación de precios para las adquisiciones y contrataciones, tramitándolas en la medida de lo posible a través de Colombia Compra Eficiente, y (3) contar con mejores sistemas de información para el control y seguimiento, de manera que sea más eficiente la gestión de proveedores y la gestión de la demanda.

- La fuerza pública requiere condiciones de remuneración acordes con su dignidad y labor, pero también con las restricciones fiscales que enfrenta el país. En este sentido se propone: (1) simplificar y hacer más transparentes los sistemas de remuneración de todos los miembros, (2) diseñar una estrategia de mediano y largo plazo sobre las capacidades requeridas en las distintas Fuerzas, teniendo en cuenta la creciente necesidad de enfocar sus actividades en el uso de tecnologías e identificación de riesgos, (3) revisar los sistemas de pensiones y asignaciones de retiro en el espíritu del sistema general de pensiones, sin perjuicio de la necesidad de reconocer las condiciones especiales de las Fuerzas Armadas y sus miembros, y (4) revisar el sistema de salud que aplica para familiares de los miembros de las distintas fuerzas. Si bien es clara la pertinencia de un sistema de salud especial para los soldados y policías, la cobertura para los familiares de estos debería hacerse a través del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Dado que el resumen ejecutivo que la propia comisión elaboró sobre el panorama del gasto público en Colombia es completo y abarca prácticamente todos los tópicos, hemos juzgado apropiado transcribirlo en su integridad.