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ОглавлениеIntroducción a la Hacienda Pública
I. DESCRIPCIÓN DEL OBJETO DE LA HACIENDA PÚBLICA
En un ensayo titulado “¿Por qué la Hacienda Pública?”, el hacendista Gerhard Colm afirma que esta disciplina “estudia la forma en que se logran los objetivos del sector público a través de los medios de ingresos y gastos públicos, dirección de la administración de la deuda y las transacciones correspondientes. De forma específica estudia la manera en que se toman las decisiones por el sector público y la forma en que son realizadas y controladas. Su ámbito de análisis se asienta sobre las numerosas ciencias tradicionales”1.
Esta descripción de Colm –pues más que una definición es una descripción del objeto de la Hacienda Pública– resulta apropiada como introducción a la vastísima materia que vamos a desarrollar a lo largo de estas lecciones. Esta descripción recoge sintéticamente los dos elementos centrales de la Hacienda Pública. En primer lugar, se trata de una disciplina que analiza los objetivos buscados por el sector público a través de los ingresos y de los gastos presupuestales. El estudio del sector público como perceptor de recursos fiscales y como inversor de estos constituye el objeto central de la Hacienda Pública.
En segundo lugar, la Hacienda Pública es una disciplina autónoma pero está profundamente vinculada a otras ciencias y artes. Pretender estudiar la Hacienda Pública en el mundo contemporáneo de manera aislada de otras áreas, como la economía, la política, la administración o el derecho público constituiría una inmensa equivocación. La complejidad que el sector público ha ido adquiriendo en las sociedades modernas exige que el análisis de los mecanismos con que dicho sector se financia y de la forma como se invierten los recursos que maneja deba ser forzosamente un estudio multidisciplinario2.
II. ENFOQUE DOGMÁTICO Y POSITIVO
Cuando se escribe sobre Hacienda Pública a menudo se hace la distinción entre los enfoques dogmático y positivo. El primero analiza el fenómeno de las finanzas públicas desde la perspectiva del “deber ser”, es decir, de los objetivos deseables. Así, por ejemplo, el enfoque dogmático se interrogará sobre cuál es la estructura tributaria más conveniente, o cuál la manera más eficiente de ejecutar los gastos públicos.
Por el contrario, el enfoque positivo –de más reciente aparición en la literatura especializada– hace hincapié no tanto en la manera como “deberían” acontecer las cosas en el mundo de las finanzas públicas sino en el análisis de los fenómenos hacendísticos tal como “efectivamente” se presentan en la vida real. El enfoque de tipo positivo indagará, por ejemplo, sobre la manera como se distribuyen las cargas impositivas entre los diversos estratos sociales y la influencia que ello pueda tener en el comportamiento electoral de dichos estratos; o buscará alguna correlación entre los grupos de presión existentes en una sociedad determinada y el patrón de gasto público que se observa en dicha sociedad.
Los estudios modernos de la Hacienda Pública3 no consideran estos dos enfoques antagónicos, sino complementarios. Uno y otro aportan elementos de juicio valiosos para una mejor comprensión de las finanzas públicas. Por tanto, en estas lecciones incluiremos indistintamente reflexiones de ambos géneros según se juzgue conveniente para ilustrar con claridad los multifacéticos temas de que se ocupa la Hacienda Pública contemporánea.
III. LOS PROPÓSITOS DE LA HACIENDA PÚBLICA
Hemos dicho que el objeto central de la Hacienda Pública consiste en el estudio de aquellos propósitos que busca desarrollar el sector público cuando actúa como recaudador o como inversor de recursos públicos. Ahora bien: ¿cuáles son esos propósitos? ¿Cómo distinguirlos de otras modalidades de la actividad estatal? ¿Cuál es, en síntesis, la nota característica de los objetivos de la acción estatal que interesan a la Hacienda Pública?
Existe un primer objetivo –el más obvio– que el Estado procura alcanzar cuando establece una determinada política de recaudos o de gastos públicos, a saber, dotar a la comunidad de cierta cantidad de bienes colectivos. Así, una ampliación de la red vial, del servicio de comunicaciones, de la cobertura escolar o de la defensa requiere un determinado tipo de financiamiento y una específica orientación del gasto público hacia tales sectores. Pero el objetivo de la Hacienda Pública no se reduce al estudio de la provisión de bienes colectivos. Si nos atenemos a la clasificación de Musgrave4, la Hacienda Pública moderna se ocupa además de otros objetivos fundamentales: la redistribución, la estabilidad y el desarrollo económico.
La amplitud de la provisión de bienes colectivos que debe atender el Estado es un concepto que ha ido variando con el correr del tiempo. Podríamos decir, inclusive, que cambió dramáticamente en el siglo XX. Antes de la Primera Guerra Mundial –para ponerle algún término de referencia al proceso– el Estado suministraba unos bienes colectivos mínimos: aseguraba un rudimentario servicio de policía, mantenía un primitivo sistema de vías de comunicación, sostenía una reducida burocracia, atendía el servicio diplomático, financiaba una incipiente educación primaria y secundaria, apoyaba un no menos rudimentario sistema de salud y poco más.
Hoy la cantidad y calidad de bienes colectivos que debe suministrar el Estado son infinitamente mayores. La amplitud del concepto de intervención del Estado, el desarrollo tecnológico, la urbanización arrolladora y la consiguiente masificación de los servicios públicos que es necesario proveer hacen que la Hacienda Pública moderna deba ocuparse de una primera área de estudio (provisión de bienes colectivos) inmensamente más compleja y amplia que la que encaraba en el siglo XIX. En este primer campo de los estudios de la Hacienda Pública podemos decir que como consecuencia de las demandas sociales del presente, muchas veces constitucionalizadas como derechos, el cambio que ha tenido lugar en la época actual ha sido significativo. De la misma forma, en cuanto a los otros objetivos de la Hacienda Pública (redistribución, estabilidad y desarrollo económico), el cambio ha sido no solo cuantitativo sino también de carácter cualitativo.
La llamada “Hacienda Pública clásica”, que para nuestros efectos podemos catalogar como el acervo teórico de las finanzas públicas que tuvo acogida antes de la Primera Guerra Mundial, concebía el papel de las finanzas públicas de manera similar a como se entendía el del Estado por aquella época: un mínimo de intervención en la actividad económica y un máximo de neutralidad frente al comportamiento de los agentes económicos. Por tanto, el objeto de las finanzas públicas se reducía a estudiar la manera de financiar convenientemente la dotación de los pocos bienes colectivos que exigían las condiciones de la época.
Con el advenimiento de la gran crisis económica de los años treinta y en virtud de la difusión de las teorías keynesianas, las cosas comenzaron a cambiar y el campo de acción de la Hacienda Pública fue ampliándose: la supuesta neutralidad de las finanzas públicas frente al comportamiento económico comenzó a debilitarse. Los hacendistas comenzaron a formularse preguntas de esta índole: ¿Cómo utilizar el esquema tributario para lograr una mejor distribución del ingreso nacional? ¿Qué tipo de gastos públicos se adecuan mejor a las metas de distribución de la riqueza? ¿Cómo pueden los instrumentos de la política fiscal contribuir a transferir recursos de las áreas geográficas más ricas hacia las más deprimidas? Todo esto hizo ampliar el ámbito de preocupaciones de la Hacienda Pública. Ya no se trataba solamente de analizar problemas cuantitativos vinculados a las crecientes demandas por bienes colectivos, sino que se había operado un cambio cualitativo: las preocupaciones redistributivas habían pasado a ocupar un puesto de vanguardia dentro de los objetivos de la Hacienda Pública.
Pero las cosas no terminarían allí: a raíz de la difusión de las tesis keynesianas se inició también un proceso conceptual tendiente a precisar cuál era el papel que desempeñaba la política fiscal en el comportamiento macroeconómico. ¿Cómo influían las políticas tributarias y del gasto público en el desempeño de la economía como un todo? ¿Qué tan idóneas eran las herramientas fiscales para inducir determinados comportamientos de los agentes económicos? ¿Cómo podía contribuir, en síntesis, la Hacienda Pública, a estabilizar la economía?
Al lado de la función de la Hacienda Pública asociada a la estabilidad económica propiamente dicha –función que ha sido más elaborada por la literatura especializada de los países altamente industrializados– surge modernamente una nueva función de la Hacienda Pública de especial interés para un país como Colombia, a saber, su papel en el proceso de desarrollo. ¿Cómo pueden contribuir las finanzas públicas no solo a estabilizar la economía, sino a estimular el desarrollo? ¿Cómo contribuyen a que el crecimiento del producto interno bruto y per cápita de un país sea más acelerado? O, a la inversa, ¿en cuáles circunstancias el manejo de la Hacienda Pública puede convertirse en un factor de desaliento y rezago en el proceso del desarrollo económico? Esta nueva faceta dentro de los objetivos de la Hacienda Pública se estudiará con especial atención en estas lecciones, por tratarse de un área de clarísima aplicación en un país en vías de desarrollo como Colombia.
Tradicionalmente la Hacienda Pública se ha entendido –como hemos dicho– como aquella disciplina que, desde diversos ángulos: jurídicos, económicos, sociológicos o históricos, estudia la temática de los ingresos y de los gastos públicos. Estos acostumbraron ser y aún son en todos los manuales y tratados de Hacienda Pública los temas prioritarios de que se ocupaba la disciplina hacendística.
Sin embargo, en los últimos tiempos el espectro de las preocupaciones de las que se ocupan los hacendistas se ha ido ampliando. Ya no se circunscribe el interés de la materia solamente en los asuntos relacionados con los ingresos y con los gastos públicos que, por supuesto, continúan siendo el objeto central de la Hacienda Pública, sino que la disciplina se está ampliando a otros campos. Por ejemplo, a lo relacionado con los efectos de la regulación económica y las políticas ambientales sobre las políticas públicas.
En un estudio reciente se ha dicho lo siguiente: “Se ha venido prestando una mayor atención a los efectos de la regulación pública, como, por ejemplo, los monopolios o la contaminación. Este hecho supone un avance, una ampliación del horizonte del estudio respecto del tradicional de gastos e ingresos públicos […]. La Hacienda Pública es una ciencia fronteriza que se encuentra en constante evolución […] las cuestiones estudiadas por la disciplina han sufrido modificaciones en las últimas décadas, de modo que los gastos públicos y las intervenciones extrapresupuestales como la regulación son objeto de mayor atención”5.
Esta es la razón por la cual incluimos más adelante un capítulo especial dedicado a analizar el marco conceptual y las características propias de las políticas ambientales y de los monopolios fiscales, en cuanto influyen en la estructura de la moderna Hacienda Pública.
A. EL SUMINISTRO DE BIENES COLECTIVOS
En una economía de mercado, una porción muy importante de los bienes y servicios se ofrecen a través del sistema de precios y del juego permanente de la oferta y la demanda. La cantidad de bienes ofrecidos dependerá de la cantidad de factores productivos disponibles y de los mensajes que a través del sistema de precios envían los consumidores a los productores sobre sus preferencias para adquirir un determinado bien o servicio.
Dentro de este esquema de bienes y servicios suministrados por el mercado opera el llamado “principio de exclusión”, según el cual, cuando un consumidor no está dispuesto a pagar por un bien o servicio el precio que el mercado ha señalado, se le excluye de la posibilidad de adquirir dicho bien o de beneficiarse del correspondiente servicio.
Como lo hemos mencionado, el sistema de precios opera también como un canal de información de las preferencias de los consumidores. Estos mensajes transmitidos a través de los miles de precios que operan en una economía sirven como elemento de ajuste de la producción a las demandas de los consumidores.
Existe, sin embargo, un conjunto de bienes y servicios que no pueden suministrarse a través de los mecanismos normales del mercado. En relación con ellos no es factible que opere con claridad el sistema de precios como herramienta de difusión de las preferencias de los consumidores. Y cuando su suministro se hace a través de los mecanismos de mercado a menudo resulta un suministro deficiente. Estos bienes, que no se pueden suministrar en forma adecuada por los instrumentos normales del mercado, son los que se conocen como “bienes colectivos”, objeto central de las finanzas públicas.
¿Por qué los instrumentos normales de mercado no resultan idóneos para suministrar eficientemente los llamados “bienes colectivos”? Hay varias razones para ello. Puede acontecer en primer lugar que su producción, por las economías de escala que requieren, solamente pueda realizarse a través de un monopolio estatal. Se puede pensar en una siderúrgica integrada cuya magnitud sea tal que el país apenas pueda contar con una sola planta financiada con recursos públicos. Es claro que el precio del producto final de esta planta, suponiendo por el momento una economía cerrada, no será fijado por el mercado, pues no existe sino un productor. Por tanto, será un bien cuyo suministro y valoración no se hará a través de los mecanismos normales del mercado.
Acontece también que el suministro de otros bienes colectivos genera lo que la ciencia económica conoce con el nombre de “externalidades positivas”, es decir, situaciones en las cuales los beneficios colectivos que se reciben son mayores que los beneficios que obtendría un particular en el evento de suministrar el mismo bien o servicio. Resulta más adecuado que el suministro de estos bienes colectivos se efectúe por mecanismos diferentes a los del mercado. Un buen ejemplo de un servicio que genera este tipo de externalidades es el de las campañas de vacunación colectiva. Los beneficios que de ella se derivan para el conjunto de la comunidad (previniendo epidemias) es una ventaja mayor que la que obtiene individualmente quien es vacunado.
Pueden existir también otras situaciones en donde el mecanismo del mercado no es el más idóneo para suministrar ciertos bienes, como cuando por razones estratégicas o de soberanía nacional se considera más conveniente que estos bienes sean suministrados por empresas estatales independientemente de las condiciones del mercado.
Lo que se ha dicho hasta acá no significa que siempre que estemos frente a un bien colectivo este deba ser producido directamente por el Estado. Lo que se desea subrayar es que se trata de bienes o servicios cuyo suministro se sustrae a las fuerzas del mercado. El Estado puede ofrecerlos directamente o puede subcontratar con particulares el suministro de dichos bienes.
Para seguir con la terminología de Musgrave, podemos distinguir dos tipos de bienes colectivos: necesidades sociales y bienes meritorios. Las necesidades sociales corresponden con más exactitud a la noción que acabamos de dar de bienes colectivos y sus características principales se pueden resumir de la siguiente manera:
1.º. Están sometidas al principio de la indivisibilidad, es decir, a la característica según la cual su uso o beneficio no puede ser distribuido en porciones precisas e individualizadas entre los ciudadanos, sino que de ellas gozan colectivamente todos ellos. Un caso típico es la defensa nacional o el servicio de la justicia. Todos nosotros de alguna manera, a veces siendo conscientes de ello y a veces sin serlo, nos beneficiamos de los esfuerzos que el país hace colectivamente para dotarse de un buen sistema de defensa, de seguridad y de administración de justicia.
Pero es evidente que no podemos adjudicarnos una porción precisa o individualizada de ese bien colectivo, a diferencia de lo que acontece cuando compramos un determinado artículo en un supermercado.
2.º. No están sometidas tampoco al principio de la exclusión, puesto que su suministro no depende de un sistema específico de precios que excluye de su uso a quien no lo paga.
El uso de este tipo de bienes no opera a través del principio de exclusión, a diferencia de un supermercado que no venderá sus productos a quien no esté dispuesto a pagar un determinado precio por ellos. De estos bienes colectivos goza toda la comunidad. Todo ciudadano se beneficia de la seguridad interna o externa que el Estado haya organizado, y su suministro no se distribuye a través del sistema de precios.
3.º. Por último, podemos decir que no existe un sistema tan sencillo como el de los precios para que se expresen las preferencias de los usuarios. Estas preferencias se manifiestan a través de los procesos políticos y de toma de decisiones de las instancias gubernamentales a las cuales nos referiremos más adelante. Pero es evidente que no es a través de un sistema de aceptación de precios como se expresan las preferencias de la comunidad en torno a los bienes colectivos.
Los mecanismos de expresión de la comunidad en torno a sus preferencias sobre los bienes colectivos se denominan en la literatura anglosajona el public choice –elección pública– y constituyen uno de los asuntos de mayor actualidad en los estudios modernos de finanzas públicas.
Al lado de las necesidades públicas o bienes colectivos propiamente dichos están los que Musgrave ha llamado “bienes meritorios”, los cuales, según este autor, “se consideran tan meritorios que su satisfacción se hace a través del presupuesto público, adicionalmente a lo que se suministra del mismo bien a través del mercado y es pagado por los compradores privados”6. Un ejemplo de bien meritorio es el del subsidio que el Estado otorga a cierto tipo de educación. La educación puede ser suministrada por el mercado directamente, pero por considerársele meritoria, una parte de ella puede ser provista mediante el sistema presupuestal (becas a los estudiantes o subsidios directos a los planteles educativos).
Como se observará, en el caso de los bienes meritorios el principio de la exclusión y el de la indivisibilidad no operan con tanta claridad como acontece con los bienes colectivos analizados anteriormente. Para el disfrute de los bienes meritorios el proceso presupuestal puede perfectamente incluir a unos ciudadanos y excluir a otros (disponiendo, por ejemplo, que los estudiantes cuyos padres tengan de acuerdo con la declaración de renta un determinado nivel de patrimonio no serán acreedores al subsidio correspondiente), y puede también operar la divisibilidad en el suministro del bien meritorio, otorgándolo a unas personas y a otras no, a diferencia del bien colectivo típico que como la defensa beneficia indistintamente a todos los ciudadanos, o como el faro que las autoridades portuarias instalan a la entrada de una bahía y de cuyos beneficios no puede excluirse a ninguna embarcación.
B. LA FUNCIÓN REDISTRIBUTIVA DE LA HACIENDA PÚBLICA
La Hacienda Pública clásica no le asignó a la disciplina un propósito redistributivo explícito. Se consideraba que el objetivo de la Hacienda Pública era el de atender los gastos fundamentales del Estado con un mínimo de distorsión en las decisiones económicas de los diversos agentes. Esto es lo que se conoce como el principio de la Hacienda Pública neutral. Se consideró que las finanzas públicas tenían como objetivo incorporar el menor número de alteraciones en la actividad económica de la distribución de la renta y del ingreso nacional. Este concepto también es conocido por la literatura como el “óptimo paretiano”, en referencia a las teorías del científico Wilfredo Pareto, quien postuló el principio según el cual el bienestar colectivo estaba preservado de manera óptima cuando se dejaban obrar a plenitud las fuerzas del mercado y se establecía el menor tipo de interferencias.
La época en que la Hacienda Pública tenía como objetivo la neutralidad se identifica con las finanzas públicas imperantes en el siglo XIX cuando, como ya lo hemos anotado, la participación de la economía pública dentro del conjunto de la economía nacional era limitada; cuando los gastos públicos respondían por una porción limitada del gasto total y cuando las tareas que asumía el Gobierno eran más restringidas. Sin embargo, a partir del siglo XX y en especial después de las dos guerras mundiales, no es claro que la Hacienda Pública tenga efectos neutrales sobre la actividad económica. Por el contrario, hoy en día se considera que la Hacienda Pública no es neutral ni puede serlo, por razones que han sido muy bien resumidas por el tratadista Cesare Cosciani7, como veremos en adelante.
Un primer tipo de neutralidad sería la denominada “neutralidad por compensación”, en la cual el tributo que se recauda se redistribuye de tal manera que para los contribuyentes representa una compensación igual al costo que les ha representado el pago del impuesto. Con el aumento de la carga tributaria que se observa de manera generalizada en la sociedad contemporánea, y por la manera como se financia el gasto público, es evidente que esta neutralidad por compensación no se da en la práctica. Una de las características esenciales del impuesto consiste precisamente en que debe pagarse sin que exista una correlación con el beneficio que habrá de recibir el contribuyente. Sabemos muy bien que el recaudo de los impuestos se destina a financiar gastos que corresponden a prioridades que se han fijado los gobiernos, y que no necesariamente están relacionadas con los beneficios a ser percibidos por los contribuyentes individualmente considerados. Así, podemos afirmar que este primer tipo de “neutralidad por compensación” no se observa en las sociedades modernas, resaltando que se predicará de forma diáfana en tratándose de precios públicos y de aquellos tributos categorizados como tasas y contribuciones, clasificación en la que se ahondará en capítulos posteriores.
Un segundo tipo de neutralidad se daría cuando la incidencia de la economía pública dentro del conjunto de la economía nacional es tan insignificante que lo que sucede dentro de las finanzas públicas “no influye en forma sensible sobre la distribución precedente de las rentas”, como lo anota Cosciani. Sin embargo, sabemos muy bien que este segundo tipo de neutralidad tampoco se da hoy en día. La importancia del gasto público como proporción del producto interno bruto de los países ha ido creciendo, como lo pronosticó la ley de Wagner, ya que la importancia de la economía pública es tal en la sociedad moderna que puede explicar entre un 40% y un 45% de la distribución de la renta nacional. De manera que en el Estado moderno, por la importancia de la economía pública dentro de la economía nacional, tampoco podemos hablar de neutralidad de la Hacienda Pública por dimensión del ingreso.
Precisamente desde este punto de vista, según el cual en la economía moderna no es viable concebir la Hacienda Pública como un instrumento neutro, se enfoca la función redistributiva de la Hacienda Pública. Puesto que las finanzas públicas de hecho afectan la distribución de la renta y la riqueza del país, por la importancia que la economía pública ha venido tomando dentro de las economías nacionales, es crucial que dicha distribución se haga con una orientación. Ahora bien: ¿cuál es esa orientación? ¿Hacia qué propósitos se orientan los objetivos distributivos de la Hacienda Pública dentro del pensamiento contemporáneo?
2. OBJETIVOS DE LA FUNCIÓN REDISTRIBUTIVA
Un primer enfoque de la función redistributiva de la Hacienda Pública está orientado hacia la mejora de la distribución global de la renta nacional. Cuanto mayor es el atraso económico de un país, mayor suele ser la deficiencia en la distribución de la renta nacional. Es decir, una proporción mayor de la riqueza se concentra en unos pequeños segmentos de la población, al paso que las grandes mayorías perciben una reducida proporción del ingreso nacional. Las finanzas públicas buscan entonces introducir instrumentos y políticas que procuren una mejor redistribución de la renta global del país.
Un segundo objetivo de la función redistributiva de la Hacienda Pública es ya no una mejora global de la distribución de la renta nacional, sino una mejora relativa en los segmentos más pobres, aquellos que la terminología internacional denomina “población de pobreza absoluta”. Este es un enfoque de la función redistributiva de la Hacienda Pública que viene tomando especial auge desde los años setenta; que ha sido objeto de estudios por parte de organismos internacionales, en especial del Banco Mundial; y que ha orientado varios programas de política económica en los años recientes en diversos países. El objetivo de estos enfoques es el de llegar con una mayor proporción de servicios públicos a los segmentos más pobres de la población.
Un tercer enfoque redistributivo de la Hacienda Pública está orientado a distribuir los ingresos de los grupos más fuertes de la población, para lo cual tiene un papel fundamental el diseño de la progresividad en ciertos impuestos, en especial de los tributos directos como el de la renta y los impuestos sobre el capital.
En el fondo, las razones que explican los propósitos redistributivos de la Hacienda Pública no son otras que las de ofrecer, o al menos acercar, la igualdad de oportunidades de que gozan los miembros de la sociedad para participar en el crecimiento económico. Cuando el Estado gasta más que proporcionalmente en salud pública y en educación primaria, por ejemplo, en el fondo lo que está haciendo es restablecer la igualdad de oportunidades entre quienes nacen rodeados de todo tipo de privilegios y quienes carecen de ellos. Puesto que los bienes colectivos que proporciona la Hacienda Pública no se distribuyen según el principio de exclusión, es evidente que cuando la Hacienda Pública entra a asignar una mayor proporción de ellos a un segmento de la población desvalida maximiza el bienestar del conjunto y establece externalidades positivas para la sociedad.
Existen varias modalidades mediante las cuales la Hacienda Pública puede cumplir efectos redistributivos. Entre ellas podemos mencionar en especial las siguientes.
a. REPARTO PERSONAL DE LAS RENTAS
Mediante esta modalidad redistributiva que se apoya primordialmente en la progresividad de ciertos tributos, la Hacienda Pública logra disminuir el ingreso global de unos segmentos de la población y reasignarlo hacia segmentos más desfavorecidos. Acá, como se ha mencionado, el instrumento más utilizado es el diseño de ciertos tributos progresivos, como el impuesto a la renta y el impuesto al capital.
b. REPARTO FUNCIONAL DE LAS RENTAS
Mediante esta modalidad no se buscan transferencias interpersonales sino redistribuciones por actividades económicas, por ejemplo, castigando las rentas provenientes del capital y favoreciendo las rentas provenientes del trabajo. Este objetivo lo cumple la Hacienda Pública desgravando o estableciendo tratamientos beneficiosos para ciertos ingresos provenientes del trabajo y gravando con más severidad las rentas provenientes del capital.
c. REPARTO SECTORIAL O TERRITORIAL
Mediante estas modalidades redistributivas la Hacienda Pública busca reorganizar la forma como la renta nacional se distribuye entre las diversas entidades geográficas, por ejemplo reorientando ingresos nacionales hacia los niveles departamentales y municipales. Las normas de la descentralización fiscal, según las cuales una porción de los ingresos percibidos a través de los grandes impuestos nacionales debe transferirse de forma obligatoria a las entidades municipales y departamentales, constituyen una manera de efectuar la que hemos denominado “redistribución sectorial” o “territorial”. Así mismo, existen normas que buscan redistribuir ingresos de áreas de alto crecimiento económico hacia regiones deprimidas o de bajo crecimiento económico.
d. REPARTO ENTRE AGREGADOS ECONÓMICOS
Para concluir, podemos mencionar una cuarta y última modalidad de redistribución entre los grandes agregados de la economía. Por ejemplo, entre el ahorro y el consumo. Los instrumentos de la Hacienda Pública pueden estimular uno y desalentar el otro para lograr efectos de tipo económico. Cuando se desea alentar la inversión las finanzas públicas pueden estimular el ahorro, aligerando la tributación sobre algunas rentas que pueden orientarse más fácilmente que otras hacia el financiamiento de la inversión (retención de utilidades dentro de las empresas, por ejemplo), y al mismo tiempo desestimular algunos consumos (estableciendo tasas relativamente altas del impuesto al valor agregado para las transacciones sobre bienes que se consideren de carácter suntuario). En otras coyunturas económicas, cuando se desee estimular la demanda agregada, la orientación redistributiva puede ser a la inversa: mediante la estimulación del consumo y el desaliento del ahorro de los agentes económicos.
4. LA EFICACIA REDISTRIBUTIVA DE LOS DIVERSOS INSTRUMENTOS FISCALES
Este es un aspecto de las finanzas públicas que ha ocupado especial consideración dentro de la literatura especializada moderna.
Podemos plantear el problema de la siguiente manera: ¿Qué es más eficaz como instrumento redistributivo: otorgar beneficios tributarios o redireccionar políticas de gasto? Al referirse sobre todo a los países en vías de desarrollo, como Colombia, la literatura moderna parece coincidir en que el gasto es un instrumento más eficaz para cumplir los propósitos redistributivos que el impuesto Esto obedece a diversas razones. En primer lugar, a que en países como el nuestro la base sobre la cual se asienta la estructura tributaria suele ser reducida, con un altísimo apoyo de las rentas asalariadas, que son aquellas sobre las cuales puede establecerse un control mayor. Esto significa que existen áreas muy importantes en la actividad económica que por deficiencias administrativas o por altos índices de evasión fiscal escapan a una tributación adecuada. Por tanto, una estructura formalmente progresiva de los impuestos que asegure en teoría la progresividad del sistema no necesariamente se traduce en la práctica en una estructura progresiva de la tributación.
Por eso la eficacia de los tributos, considerados en forma aislada del gasto, aun si ellos son progresivos en la teoría, no necesariamente constituyen un instrumento idóneo para la redistribución, si no van acompañados de políticas redistributivas a través del gasto público. Por el contrario, si una porción del gasto público se orienta hacia los segmentos más desvalidos de la sociedad se puede, si se maneja eficientemente el gasto, llegar con mucha más precisión a atender necesidades de los segmentos hacia los cuales se quiere hacer gravitar los propósitos redistributivos de la Hacienda Pública. La igualdad de oportunidades se puede restablecer con eficacia si el gasto se orienta hacia áreas específicas donde la igualdad de oportunidades está más comprometida como son la salud, la nutrición y la educación básica.
Desde luego, el gasto público mal orientado puede ser también un instrumento que estimula la mala distribución de la economía. Así acontece cuando el gasto público se orienta hacia actividades suntuarias o hacia grandes obras que solo van a ser utilizadas por las clases privilegiadas de la sociedad. Pero si el gasto público, o al menos una parte importante de él, se orienta a romper ciertos cuellos de botella en el proceso de desarrollo que afectan primordialmente a los sectores más desvalidos, entonces tiene un efecto redistributivo muy eficaz; y, por las razones anotadas, aún más eficaz que los mismos tributos. Esta evidencia se ha documentado con bastante claridad en Colombia y parece ser una constante para los países en vías de desarrollo8.
Desde luego, la política fiscal considerada de manera aislada no basta por sí sola para producir una redistribución sustancial en la riqueza y del ingreso de las economías en vías de desarrollo. Si se desea avanzar en forma sólida hacia una estructura más justa y más equitativa, es necesario que la política fiscal vaya acompañada de modificaciones estructurales que gradualmente configuren una sociedad más justa y equitativa.
La economía clásica consideraba que no era importante ni necesaria la intervención de la Hacienda Pública como instrumento estabilizador de la actividad económica. Antes de la revolución que significó el pensamiento keynesiano se pensaba que el funcionamiento de la economía disponía de unos estabilizadores automáticos que hacían innecesario un papel compensatorio de las finanzas públicas. Esos estabilizadores automáticos eran principalmente los precios, en especial las tasas de interés. Si la actividad económica enfrentaba una situación de desequilibrio inflacionario, las tasas de interés tendían a subir hasta un punto en el que no era atractivo para los capitalistas invertir, con lo cual se reducía la demanda agregada y el nivel de la renta nacional. Como consecuencia de ello los precios tendían de nuevo al equilibrio. Por el contrario, si la situación era de recesión, la tasa de interés caía hasta un punto en el que empezaba a ser atractivo para los empresarios volver a solicitar créditos para invertir de nuevo, con lo cual comenzaba la recuperación de precios y salarios.
Con los trabajos de Keynes el concepto del papel de las finanzas públicas como instrumento estabilizador empezó a cambiar. Se vino a saber –principalmente por la evidencia empírica que arrojó la crisis de los años treinta– que el proceso de ajuste de una economía no es tan automático como se había pensado; que existen restricciones institucionales que hacen que las variaciones de precios, salarios y tasas de interés no sean tan flexibles; y, por último, se puso en evidencia que la razón que mueve al inversionista no es solo la tasa de interés sino también las perspectivas globales de los negocios y las de la rentabilidad del capital a mediano plazo. Puesto que no son automáticos los instrumentos de ajuste se vio, entonces, que las finanzas públicas podían lograr un papel muy importante en los procesos de estabilización, es decir, en reducir las fuerzas inflacionarias o recesivas de la economía.
Una economía está en equilibrio cuando el ingreso nacional (Y) es igual a lo que se gasta en consumo (C) más lo que se dedica a la inversión (I). Por eso se habla a menudo de la relación de equilibrio: Y = C + I. Ahora bien: puesto que el consumo es relativamente estable –desde luego, no de manera absoluta– en relación con el nivel de la renta (las familias gastan una proporción relativamente fija de sus ingresos en consumo), el área donde se pueden presentar desajustes más frecuentes es el de la inversión. En teoría, la inversión es igual al ahorro. La magnitud de la inversión es más volátil que el consumo y su magnitud no es de necesidad una proporción relativamente estable del ingreso, como sí lo es el consumo. Puede acontecer, por ejemplo, que el ahorro disponible de la comunidad no se oriente en su totalidad hacia la inversión, porque los inversionistas no encuentran atractivo solicitar créditos cuando las tasas de interés son muy altas o cuando no hallan favorable el clima futuro de sus negocios. En este caso, la relación de equilibrio se ha roto: el ingreso de la comunidad es mayor que la suma de sus consumos más su inversión. Estamos ante un “bache deflacionario”. El Gobierno, mediante el recurso a los instrumentos de las finanzas públicas, puede contribuir a estabilizar la economía reduciendo el bache deflacionario; por ejemplo, puede tomar dinero prestado de los particulares y aumentar la inversión pública, ante la renuencia de los particulares a invertir.
A la inversa, puede afrontarse un “bache inflacionario” cuando el monto de los consumos más la inversión sea superior al ingreso nacional. Por ejemplo, porque se han aumentado bruscamente las remuneraciones meramente nominales de los trabajadores sin que la producción real haya crecido. Los precios tenderán a aumentar. De nuevo las finanzas públicas pueden entrar a desarrollar un papel estabilizador. Una operación de crédito público (colocación de bonos públicos entre la ciudadanía) o un incremento de impuestos que succione recursos del sector privado y congele estos dineros en un superávit fiscal que no se destine al gasto, son operaciones que pueden tener efectos antiinflacionarios.
2. LA ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA EN LOS PAÍSES EN VÍAS DE DESARROLLO
Estudios recientes sobre la política fiscal en los países en vías de desarrollo han demostrado que los procesos de desestabilización en las economías frágiles de los países del Tercer Mundo obedecen a menudo a situaciones especiales que no fueron contempladas por el análisis keynesiano, el cual fue esencialmente un diagnóstico para economías desarrolladas. Richard Goode anota9 cómo, por ejemplo, una baja en el precio internacional de un producto básico de exportación o un deterioro en los términos de intercambio en el comercio exterior de un país en vías de desarrollo entrañan desajustes más complejos en sus economías, que requerirán programas de ajuste diferentes a la tradicional operación de los instrumentos de la hacienda compensatoria de tipo keynesiano.
IV. HACIENDA PÚBLICA Y DESARROLLO
Asociados a la función estabilizadora propiamente dicha encontramos vínculos entre la política fiscal y el desarrollo económico. Los diversos impuestos y las modalidades del gasto público tienen, desde luego, incidencia sobre el proceso de desarrollo. Hay impuestos que aceleran el desarrollo y hay otros que lo retardan. Hay modalidades de gasto que favorecen la rápida expansión de la economía y hay otras que la entraban. En capítulos posteriores, al analizar las características de cada impuesto y del gasto público, nos detendremos sobre este importante aspecto de las finanzas públicas.
Las finanzas públicas desempeñan un papel importante en relación con el desarrollo económico. Desde luego, el crecimiento de un país no está determinado exclusivamente por factores asociados a las finanzas públicas, pero estos, sin duda, desempeñan un papel crucial.
Si nos atenemos a una categorización consignada por Walter Heller en un artículo clásico sobre el tema10, las principales funciones de la Hacienda Pública en el proceso de desarrollo económico son las siguientes: (1) proveer el ahorro necesario para financiar el incremento del acervo de capital indispensable en todo proceso de desarrollo; (2) contribuir a evitar los desequilibrios de origen interno o externo de la economía que, de presentarse, pueden comprometer seriamente el proceso de desarrollo; (3) la Hacienda Pública ayuda también a crear condiciones de equidad dentro del proceso de desarrollo que lo hagan más justo y equitativo. Vamos a desarrollar a continuación estas tres ideas esbozadas por Heller en el artículo ya citado.
A. LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA FORMACIÓN DE CAPITAL
Las teorías sobre el desarrollo económico que tuvieron auge después de la Segunda Guerra Mundial hicieron énfasis especial en la formación del capital físico (maquinaria, infraestructura, etc.) como instrumento clave para acelerar el desarrollo económico.
Al mismo tiempo, estas teorías consideraban que había un sector moderno y de alta productividad, que se desarrollaba en torno a la industria, que podía absorber la mano de obra redundante que provenía del sector rural –de baja productividad–, y que por lo tanto el favorecer este proceso de absorción de mano de obra de baja productividad por el sector moderno era una de las premisas del desarrollo económico. Estas se conocieron como las “teorías dualistas” del desarrollo (dos sectores: el uno moderno y el otro rezagado), cuyos cimientos teóricos deben mucho a los trabajos de Arthur Lewis11.
Dentro de esta primera óptica de las teorías del desarrollo económico las finanzas públicas tenían un significado muy preciso: ellas debían propiciar, a través de una adecuada fiscalidad, el ahorro suficiente para que el Gobierno dispusiera de los recursos necesarios para desarrollar él mismo la infraestructura que requería la expansión del sector moderno (vías de comunicación, puertos, telecomunicaciones, etc.). Así mismo, se recomendaba que la tributación tuviera aspectos preferenciales que favorecieran la formación del ahorro y la inversión del propio sector moderno (por ejemplo, ingresos exentos del impuesto a la renta para estimular la instalación de industrias básicas en el país o de aquellas aptas a la sustitución de importaciones).
Sin embargo, las teorías modernas sobre el desarrollo económico (sin desconocer que las finanzas públicas tienen un papel prominente en el proceso de formación del ahorro que financia la inversión productiva) han cambiado el énfasis sobre ciertos aspectos de la teoría del desarrollo que no tuvieron en cuenta las teorías dualistas.
En primer lugar, hoy en día se acepta que el desarrollo económico de un país no es solamente cuestión de más inversión en capital físico (maquinarias, infraestructura) sino que también es necesaria la inversión social. Es decir, la inversión en la gente. De ahí que las nuevas teorías sobre el desarrollo económico le otorguen tanta importancia al gasto público dirigido al área de la salud básica y de la educación.
Esto quiere decir que si bien las finanzas públicas mantienen en relación con el desarrollo la responsabilidad de financiarlo (es decir, generar a través de la tributación el ahorro necesario para que el Estado atienda oportunamente las inversiones indispensables para hacer posible un adecuado ritmo de desarrollo económico), esas inversiones cruciales para el desarrollo no se circunscriben ahora a las inversiones en activos fijos, sino que se hacen extensivas a la inversión social.
Dentro de la inversión social se considera indispensable que el Estado asuma fundamentalmente –es probable que no lo hagan los particulares– aquella en el campo de la salud básica y de la educación primaria.
En los años sesenta –y siempre bajo el influjo de las tesis dualistas sobre el desarrollo económico– se hizo mucho énfasis en las exenciones y en otro tipo de privilegios tributarios que se debían otorgar al sector moderno de la economía –vale decir, al industrial– para estimular la creación y el desarrollo de industrias sustitutivas de importaciones. En Colombia la mejor expresión de esta corriente de pensamiento se tuvo con la Ley 81 de 1960 y con las leyes más recientes, dirigidas especialmente a incentivar el desarrollo a través de la inversión extranjera, criticadas en algunos sectores por privilegiar la producción de rentas de capital y por su poca efectividad a la hora se solucionar los problemas sociales y laborales de la época12.
Sin embargo, hoy en día, con las nuevas interpretaciones sobre la importancia de la internacionalización de las economías, en las que ya no resulta tan evidente la conveniencia de seguir forzando un proceso de sustitución de importaciones, bastante agotado por lo demás, se considera que las exenciones a la tributación en favor del sector moderno de la economía tampoco pueden seguir ofreciéndose indefinidamente por la política fiscal, puesto que esto acarrea un alto costo para las finanzas públicas –es decir, ingresos que deja de percibir el fisco– y que pueden por tanto dejar sin financiamiento otras áreas cruciales como es la inversión social.
Todo esto ha llevado a que en la actualidad no se le otorgue tanta importancia como en el pasado al papel de las finanzas públicas como estimulante del desarrollo (por medio de exenciones y privilegios tributarios), sino que más bien se considere que el papel de la Hacienda Pública consiste en asegurar un nivel mínimo de ingresos para el Estado que le permita financiar las modalidades de gasto público estratégicas que requiere el proceso de desarrollo económico.
Otra área en la cual han ido cambiando las prioridades y los protagonistas –y que tiene una inmensa importancia en el manejo de las finanzas públicas en el mundo contemporáneo– es la de quién debe realizar las inversiones indispensables en un proceso de desarrollo.
Después de la Segunda Guerra Mundial se pensaba que el gobierno era el único agente idóneo para construir, mantener y gestionar inversiones tales como autopistas, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones y servicios públicos domiciliarios (agua, alcantarillado, electricidad, gas, recolección de basuras, telefonía).
El costo que estas inversiones requieren es de tal magnitud que probablemente el Estado que pretendiera realizarlas con exclusividad, o bien tendría que imponer unos niveles insoportables de tributación a la ciudadanía, o bien tendría que desatender inversiones sociales igualmente prioritarias como son la educación, la salud básica y el saneamiento ambiental.
Por esta razón modernamente se han abierto camino –y cada vez más con mayor fuerza– las privatizaciones y los contratos de concesión a particulares para construir y gestionar infraestructura que sea viable desarrollar mediante estas modalidades jurídicas.
Estamos empezando a ver, con mayor o menor énfasis en los diversos países, pero de manera innegable en casi todos ellos, un proceso según el cual no toda la infraestructura básica que requiere el desarrollo económico se asume directamente por el Estado. Existe una parte importante de infraestructura y de servicios públicos que puede ser gestionada y realizada en forma idónea por particulares bajo el control y supervisión del Estado, para liberar así a este último de responsabilidades financieras que puede orientar hacia otras áreas de la inversión que no es factible que desarrollen los particulares.
Esta tendencia va a tener –ya de hecho está teniendo– una gran incidencia en el manejo de las finanzas públicas en los diversos países, y en los vínculos de estas en relación con el desarrollo económico.
B. CONTRIBUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS AL DESARROLLO ECONÓMICO
Los países en vías de desarrollo corren el riesgo de afrontar desequilibrios macroeconómicos tanto de origen interno como de origen externo, los cuales pueden estancar o desacelerar su desarrollo económico. Las finanzas públicas desempeñan un papel muy importante para evitar o para atenuar estos procesos de desequilibrio macroeconómico.
La secuencia de los desequilibrios de origen interno se puede describir de la siguiente manera: un deficiente recaudo de ingresos tributarios o un exagerado programa de gasto público puede conducir a un alto nivel de endeudamiento estatal, ya sea de origen interno o externo. El elevado nivel de endeudamiento genera presiones alcistas sobre las tasas de interés que, a su turno, afectan el empleo y la actividad productiva, y generan presiones inflacionarias. Todo ello altera y retarda el crecimiento económico.
Es evidente que las finanzas públicas tienen una tarea importante que cumplir para evitar esta modalidad de desajustes económicos, ya sea mejorando los niveles de recaudo de las rentas tributarias (lo cual puede hacerse no solamente elevando los impuestos sino reduciendo los niveles de evasión) o reduciendo los programas de gasto público que no cuentan con financiación adecuada.
Los desequilibrios también pueden tener origen externo. Cuando un país es altamente dependiente en sus ingresos externos de la exportación de algún producto básico los altibajos en las cotizaciones internacionales de este producto tienen incidencias bruscas sobre la actividad económica. Si el precio sube inesperadamente ello genera presiones inflacionarias, y si cae abruptamente ocasiona condiciones depresivas de la economía.
Las finanzas públicas pueden desempeñar un papel amortiguador en estos escenarios al propiciar la conformación de superávit fiscales, es decir, la moderación en el gasto público, evitando que todos los recursos generados por la elevación del precio del producto básico se traduzcan en nuevo gasto público, lo cual acarrearía presiones inflacionarias.
Y a la inversa, si un país es muy dependiente en sus ingresos fiscales de los precios internacionales de un producto de exportación cuyas cotizaciones caen inesperadamente, las finanzas públicas pueden cumplir también un papel compensador ampliando la base tributaria sobre las actividades domésticas menos vulnerables a los cambios de las cotizaciones internacionales de los productos básicos. Esto fue lo que aconteció en Colombia a comienzos del siglo XX cuando se implantó el impuesto sobre la renta, tal como lo analizaremos en lugar posterior de estas conferencias.
Otra modalidad del desajuste económico que a veces compromete el desarrollo económico de un país tiene su origen en los abultados déficit fiscales que el Gobierno debe financiar en el mercado de capitales, para lo cual resulta indispensable mantener una alta estructura de tasas de interés, con el fin de lograr que el déficit fiscal sea financiado por préstamos otorgados por el sector privado nacional o internacional.
Por lo general esta situación acarrea revaluación de la moneda nacional y desánimo de la actividad productiva doméstica, entre otras razones por los altos niveles de tasas de interés. Esto se refleja en déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que termina desembocando en fuertes revaluaciones, en brotes inflacionarios delicados y en desajustes económicos graves. Todo ello, de nuevo, retarda el desarrollo económico y lo traumatiza. Las finanzas públicas, al evitar la gestación de abultados déficit fiscales desde un comienzo, pueden cumplir una labor preventiva de máxima importancia en este campo.
Hasta hace algunos años la polémica sobre si eran más eficaces las medidas monetarias o las fiscales para reactivar la economía parecía estarla ganando la tesis monetarista. Es decir, se tenía la idea de que los instrumentos fiscales eran mucho más limitados que los monetarios para cumplir la función de estabilización económica.
Sin embargo, el panorama se ha transformado. Una de las banderas económicas de la administración del presidente Bush fue la reducción de impuestos; en buena parte de los países europeos sucede lo mismo como resultado del excesivo endeudamiento que aunado a la globalización, a las frecuentes crisis originadas en burbujas económicas, a los cambios en el medio ambiente y a las transformaciones geopolíticas hace de la situación actual un enorme reto para las fianzas públicas. Por su parte, la administración Obama se ha comprometido con la reducción del déficit fiscal, y pese a la coyuntura económica desatada tras la crisis financiera y las costosas medidas de salvamento, el gobierno se ha comprometido a volver más eficiente y responsable a la administración en cuanto al manejo de los recursos del contribuyente. En ese sentido, el presidente ha propuesto cuatro medios para lograrlo: disminución de gastos, recortes adicionales en el presupuesto de Defensa, reducción de gastos de salud que en su opinión resultan superfluos –aunque reforzando los programas públicos Medicare y Medicaid– y una reforma de la ley impositiva13.
¿Qué ha pasado? En los países que experimentan prolongado período de crecimiento económico, ello se refleja inmediatamente en un incremento notable de los ingresos tributarios, dado el vínculo que existe entre rendimiento de la tributación y crecimiento económico. Este es el caso de Estados Unidos que durante la segunda mitad de los años noventa tuvieron un muy satisfactorio crecimiento económico, y es también el caso de algunos países europeos, como Francia14.
En países como Colombia, que debieron afrontar un difícil fin de milenio por la recesión económica y la crisis internacional, también se plantean la misma interrogante, pero a la inversa: ¿Puede estimularse la economía mediante una reducción de impuestos?
Hoy en día el consenso va en la dirección de que la política fiscal puede tener un papel más efectivo del que se pensaba hace algunas décadas.
En los países que experimentan fuertes períodos de crecimiento económico, el reducir impuestos tiene la ventaja de que evita que se incrementen indefinidamente gastos públicos recurrentes y a menudo superfluos y, por otra parte, fortalece la demanda agregada de los hogares y el consumo, de tal manera que se establecen elementos anticíclicos ante eventuales escenarios recesivos. Tal es el caso de Estados Unidos.
En otras circunstancias la situación puede ser diferente, pero no por ello resulta menos importante la actuación de las políticas fiscales: si hay síntomas recesivos, una reducción de impuestos aumenta la capacidad de gasto de los hogares y de las empresas y cumple por lo tanto un papel anticíclico útil.
Otro factor que es importante tener en cuenta cuando se constata la menor versatilidad de los instrumentos monetarios para operar con exclusividad como instrumento anticíclico es el de que en algunas regiones, como Europa, se han abierto camino esquemas de unificación monetaria, como es el caso del euro, que no permiten discrepancias notorias en el manejo de los agregados monetarios entre los diversos países.
Y desde otro punto de vista, en países como los nuestros, donde, querámoslo o no, vivimos inmersos en un contexto de internacionalización y de movilidad de capitales, cambios muy abruptos en los agregados monetarios pueden generar devaluaciones o revaluaciones indeseadas y flujos bruscos de salida de capitales o de ingresos de fondos especulativos malsanos.
Por todas estas razones la autonomía de los instrumentos monetarios para cumplir propósitos de estabilidad económica tiene hoy en día limitaciones más evidentes que hace algunos años, y por lo tanto existe un consenso más amplio de que las políticas fiscales pueden desempeñar hoy un papel más activo en los propósitos de estabilidad económica.
Sin embargo, no debe tampoco creerse que, hacia adelante, las políticas fiscales se van a mantener indefinidamente dentro de una órbita de autonomía total de los gobiernos nacionales, al paso de las políticas monetarias, con el objeto de una cada vez mayor coordinación internacional.
En realidad, unas y otras tienden –a medida que se profundizan las experiencias de integración regional– hacia una creciente coordinación15.
C. CONTRIBUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS A LA EQUIDAD, INDISPENSABLE PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO
La experiencia de los países del sudeste asiático demuestra que solamente cuando existen condiciones de equidad y de buena distribución del ingreso es factible lograr un desarrollo económico acelerado y sostenido en el tiempo16. Las finanzas públicas desempeñan también un papel importante en el logro de estas condiciones de equidad.
En primer lugar, el conjunto de la tributación debe propiciar una elasticidad positiva de los impuestos. Es decir, debe buscarse que el recaudo crezca a ritmos superiores a los de la economía.
Debe propiciarse así mismo que no haya una exagerada dependencia de la tributación indirecta, puesto que esta, en términos generales, es menos progresiva que la tributación directa.
Resulta también muy útil que el diseño general del sistema tributario premie el ahorro y la inversión y desestimule el gasto, sobre todo cuando es suntuario. Diversos estudios han indicado cómo en los países en vías de desarrollo las clases más adineradas son propensas a gastar mucho y ahorrar poco17.
Como es obvio, y si como lo hemos indicado el ahorro es elemento principalísimo en el desarrollo económico, las normas tributarias deben diseñarse acordes con esta prioridad. Por ejemplo, el impuesto a la renta a las sociedades debe estimular la retención de utilidades frente a la repartición de estas; y en los impuestos a las ventas debe gravarse con mayor severidad el gasto en bienes suntuarios que en artículos de consumo popular.
Uno de los males más comunes en los países en vías de desarrollo consiste en la deficiente administración tributaria, es decir, que sistemas teóricamente muy bien diseñados terminan siendo regresivos, no tanto porque las leyes que los instauran lo sean, sino porque se trabaja con unos exagerados niveles de evasión tributaria, lo cual usualmente conduce a que el peso mayor recaiga sobre las rentas de trabajo de quienes están vinculados a empresas con contabilidad organizada, que no evaden. Esto también afecta negativamente el desarrollo económico.
Por ello una de las principales prioridades en los países de América Latina para armonizar el manejo de sus finanzas públicas con el proceso de desarrollo económico consiste en reducir los niveles de evasión, que, además de ser regresivos, generan trabas al desarrollo económico.
Como se menciona en otro lugar de estas lecciones, las finanzas públicas apoyan el desarrollo económico no solo mediante el diseño adecuado de los ingresos tributarios sino también a través del gasto público.
Es evidente que una política fiscal que favorezca el gasto en áreas orientadas a romper cuellos de botella del proceso de desarrollo, como son las carencias en salud y educación básicas, es un sistema más adecuado que otro en el que se favorezca el gasto público en inversiones suntuarias, en edificios públicos, en gastos burocráticos estériles o en infraestructura a la cual solamente tenga acceso la minoría de la población.
Como se ha visto, los vínculos entre finanzas públicas y desarrollo económico son muy amplios y van más allá de los simples objetivos de estabilidad y de redistribución que se le asignan a la Hacienda Pública.
Entre la política fiscal y el desarrollo económico existen vínculos en (1) lo que concierne a la generación del ahorro indispensable para financiar las inversiones básicas del proceso de desarrollo; (2) también al evitar los desajustes económicos que suelen retardar el desarrollo económico; y (3), por último, a las finanzas públicas les corresponde también contribuir a crear condiciones de equidad dentro del proceso de desarrollo.
D. TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA (“PUBLIC CHOICES”)
La presentación general que se ha incluido en este primer capítulo se inspira de cerca en la descripción de los propósitos de las finanzas públicas que ha hecho, en varias de sus obras, Richard Musgrave.
Sin embargo, valga registrar que recientemente se han formulado presentaciones alternativas sobre los objetivos que debe buscar la ciencia de las finanzas públicas, y, sobre todo, de los mecanismos recomendables para alcanzarlos.
Quizás la más conocida de estas nuevas teorías es la que ha formulado el premio Nobel de Economía James Buchanan y que se conoce como “teoría de la elección pública”18.
La tesis central de Buchanan puede sintetizarse de la siguiente manera: en las democracias contemporáneas se tiene la tendencia –si no se adoptan cautelas especiales– a que el ejercicio de la simple mayoría en las votaciones de los parlamentos conduzca –en materia fiscal– a ineficiencias, a establecer privilegios injustificados, y, en fin, a que las mayorías les terminen imponiendo a las minorías gravámenes injustificados.
Muy a menudo, arguye Buchanan, la legislación tributaria se llena de exenciones o de tratamientos de privilegio para algunos sectores que no necesariamente son los más necesitados, dentro de un enfoque redistributivo adecuado de las finanzas públicas. Y esto acontece, simplemente, porque una mayoría en una votación congresional así lo dispone, pensando más en fines electorales o en beneficiar grupos de presión con los cuales desean congraciarse en vísperas de una elección, que en los intereses generales.
En otras ocasiones –continúa razonando el autor– el gasto público se orienta dentro del proceso presupuestal corriente, de tal manera que termina beneficiando a sectores que no son los más desvalidos, o aquellos donde más trascendencia tendría el efecto redistributivo del gasto, sino hacia sectores de medianos y altos ingresos, que a la postre resultan subsidiados por el conjunto de contribuyentes (como cuando se subsidia fiscalmente el consumo de gasolina automotor a pesar de que solamente una proporción muy reducida de la población tiene automóviles), lo cual conduce a que haya que elevar de manera generalizada los impuestos o a incrementar indiscriminadamente el peso del endeudamiento de la colectividad como un todo, para absorber el costo de dichos subsidios.
¿Cuáles son, entonces, esas “cautelas especiales” que deben tomarse para evitar tales distorsiones en el proceso fiscal, de acuerdo con la teoría de la elección pública” de James Buchanan?
La respuesta es simple: no puede dejársele solamente al juego de las votaciones mayoritarias la responsabilidad de mantener la equidad y la capacidad redistributiva dentro de una democracia. Es necesario ir más lejos, dice Buchanan. Y ese ir más lejos es lo que él denomina “límites constitucionales”, adicionales al simple juego de las mayorías parlamentarias.
Los “límites constitucionales” pueden ser de dos categorías, según la teoría de la elección pública: pueden consistir en la exigencia de mayorías más cualificadas (inclusive la regla de la unanimidad), tratándose de decisiones fiscales especialmente delicadas, como podría ser, por ejemplo, el establecimiento de una exención o de un privilegio tributario para algún sector específico; o puede tratarse de límites objetivos, como sería el caso de una norma constitucional que establezca la obligación del equilibrio presupuestal, o una norma constitucional que disponga que todo nuevo gasto debe especificar el ingreso contra el cual habrá de financiarse el gasto.
La preocupación general que subyace en la teoría de la elección pública no deja de tener cierta actualidad en países como Colombia. En efecto, como se ha ilustrado en diversas publicaciones19, con el correr de los años nuestra legislación tributaria se ha ido llenando de innumerables capas geológicas de exenciones, deducciones y regímenes de privilegio tributario, que o no tienen una clara justificación social o fueron adoptados por razones circunstanciales que han perdido vigencia o, en fin, fueron el resultado de cabildeos exitosos que en un momento dado se ejercieron ante el Congreso, pero que tienen un alto costo fiscal.
Este tipo de situación, obviamente, acarrea costos fiscales muy significativos que necesariamente hay que contrarrestar, o con más impuestos o con más endeudamiento, con el agravante de que estos los paga el conjunto de contribuyentes, mientras que las exenciones o los regímenes de privilegio tributario solo benefician a estamentos específicos.
Igual sucede cuando el gasto público –por múltiples razones– termina orientándose hacia sectores que no son los más desvalidos de la sociedad. Por ejemplo, cuando en vez de diseñarse un subsidio que beneficie a los sectores más pobres, este se filtra hacia los estratos medios y altos, cosa que es bastante frecuente en Colombia, como está ampliamente documentado hoy en día.
Pues bien, para evitar, o al menos para morigerar estas deformaciones que se pueden presentar en la función redistributiva de las finanzas públicas, es evidente que las orientaciones de la teoría de la elección pública de Buchanan pueden resultar de mucha utilidad en un país como el nuestro.
En efecto, la exigencia de mayorías calificadas al momento de votar una exención o un régimen de privilegio tributario, o la disposición que exija el mantenimiento de los déficit públicos dentro de límites infranqueables como proporción del PIB, se constituyen en precauciones complementarias a las simples mayorías parlamentarias que ayudan a cumplir de mejor forma los objetivos de la equidad y de la redistribución en la Hacienda Pública.
Un caso interesante a este respecto lo podemos observar en la Unión Europea. En desarrollo de los tratados de Maastricht (1991), Ámsterdam (1997) y Lisboa (2009) los países de la Unión han adquirido compromisos presupuestales muy precisos; salvo casos especiales de recesión, en los cuales puede aplicarse un régimen de excepción, los países miembros se han comprometido a que sus déficit presupuestales no excedan el 3% de sus PIB y que la relación de la deuda pública a PIB tampoco exceda del 60%[20].
Límites cuantitativos de este tipo, muy perentorios en el caso europeo, también pueden ser adoptados por legislaciones nacionales mediante las llamadas “leyes de responsabilidad fiscal”, como existen en Argentina y en Brasil y como han sido planteadas para Colombia21; es decir, límites cuantitativos precisos que disciplinan con carácter de permanencia la gestión presupuestal. Colombia adopta esta tendencia con el denominado “acto legislativo de regla fiscal y ley de sostenibilidad fiscal”. Aquella disposición, entre otros aspectos, eleva a rango de “criterio constitucional” el equilibrio de financiación del gasto y su análisis será desarrollado en capítulos posteriores de esta obra.
V. FORMACIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO DE LA HACIENDA PÚBLICA
Se ha señalado que el origen del tratamiento científico, o, digámoslo mejor: sistemático de la Hacienda Pública, proviene de la escuela llamada “cameralista”. “Los primeros académicos de la ciencia de las finanzas fueron los cameralistas que emergen en Europa central en el siglo XVI”22.
La escuela cameralista surge en Alemania en torno al grupo de funcionarios públicos que comenzó a florecer en las cortes de los principados alemanes durante los siglos XVI y XVII, es decir, en la época anterior a la unificación de Alemania. En ese entonces no existían aún los parlamentos propios de la democracia representativa que se imponen a lo largo del siglo XIX, y cuya primera prerrogativa fue, precisamente, la de autorizar el cobro de los impuestos y la de aprobar el presupuesto de gastos. Todas las decisiones fiscales de trascendencia eran tomadas por las coronas sin necesidad de ratificación de estamento popular alguno. Estábamos en la época del “totalitarismo ilustrado”, o sea, el sistema de gobierno en el que la última razón provenía siempre del monarca.
Pero este monarca necesitaba funcionarios públicos idóneos que le ayudaran a hacer marchar la máquina de la administración pública. Así surgen los “cameralistas”, cuyo nombre proviene de las “cámaras” donde despachaban en los palacios sedes de los principados alemanes. Fue la semilla inicial de lo que en los siglos XIX y XX vino a conocerse como las “burocracias” o “la administración pública”. De hecho, la inspiración de las escuelas de administración pública francesa que se fundan en el siglo XIX –y que tanta influencia tendrían en América Latina– parte de la experiencia “cameralista” alemana.
A lo largo del siglo XVII los “cameralistas” alternaron sus funciones de administradores públicos con la de docentes. Las primeras cátedras de economía política y de finanzas públicas que aparecen en las universidades alemanas fueron regentadas por los “cameralistas”. En estos cursos (donde se formaban las elites de funcionarios públicos de los principados de lo que después de la unificación en el siglo XIX habría de conocerse como Alemania) se empezaron a manejar los conceptos de las finanzas públicas de manera sistemática.
La razón de ser de los cameralistas era la de aconsejar al monarca en todos los asuntos relacionados con la buena marcha del reino. Y, naturalmente, uno de los principales asuntos era lo atinente a las finanzas públicas. El reino era tanto más próspero y poderoso cuanto mejor marcharan sus finanzas. Aunque no eran muy amigos de los impuestos, los cameralistas abogaban por una Hacienda Pública sólida anclada principalmente en la explotación eficiente del patrimonio público (los bienes propios de la corana), y en un razonable proteccionismo que le diera garantías de expansión a las economías domésticas.
En su sentido antiguo y amplio, la ciencia cameralista (como conjunto desconocido fuera de Alemania) comprende todas las doctrinas relativas a la economía de un país. Su finalidad era enseñar “de qué manera la agricultura, la industria, etc., podrían ser practicadas para mayor provecho del príncipe y de qué manera la actividad del pueblo en el interés del mismo podría ser más útilmente dirigida y fomentada”. Puesto que las finanzas eran el centro de todo, se llamó “ciencia cameralista” propiamente dicha a la parte que las trataba23.
¿En qué momento la Hacienda Pública comienza a tomar los perfiles de una ciencia autónoma? ¿A partir de cuando el derecho de la Hacienda Pública –es decir, los aspectos jurídicos que disciplinan los gastos y los ingresos públicos– empieza a tomar autonomía frente a disciplinas como el derecho administrativo?
Para responder a estos interrogantes resulta indispensable ubicar la figura y la obra de un gran jurista italiano: Oreste Ranelletti. Para tal efecto reproducimos a continuación el prólogo que escribimos para la traducción al español de su obra24.
Oreste Ranelletti nace en Celano (Aquila, Italia) en 1868, y enseña en la Universidad Federico II de Nápoles hasta 1924, cuando es transferido como profesor ordinario de Derecho Administrativo a la Universidad de Milán donde, durante el año académico 1927-1928, sostiene el curso de “Diritto Finanziario”25, cuya traducción tenemos el privilegio de presentar por primera vez en lengua castellana, [en la] colección de la Editorial Temis dedicada a difundir las obras fundamentales del Derecho de la Hacienda Pública.
¿Por qué es importante en la historia del Derecho de la Hacienda Pública la obra de Ranelletti? ¿Por qué razón se considera que esta obra marcó un giro trascendental en los estudios jurídicos hacendísticos del siglo XX?
Al terminar la Primera Guerra Mundial, y al despertarse en todos los países europeos un gran interés académico por precisar cuál debería ser el papel del Estado frente a las gigantescas tareas de reconstrucción material y política en el Continente Europeo, floreció en todos los países del viejo continente devastado por la tremenda conflagración que acababa de sufrir, un inmenso interés por los estudios hacendísticos.
La expansión de los conceptos de seguridad social; la implantación del impuesto a la renta en casi todos los países europeos durante las primeras décadas del siglo XX, lo mismo que en Estados Unidos; el auge económico que prácticamente sin excepción acompañó el desenvolvimiento industrial financiero y de comercio exterior en aquellos años veinte, proporcionan un interesante telón de fondo para entender el florecimiento de los estudios hacendísticos que aparecen por todas partes en aquel momento.
En Italia, concretamente, tiene lugar, no solo una admirable producción académica en temas hacendísticos, sino también un interesante debate de tipo académico y universitario, que es la materia prima de la cual surge la obra de Ranelletti.
¿Cuál fue ese debate? Inicialmente los cursos hacendísticos (desde sus puntos de vista económicos, políticos, y jurídicos) se acostumbraban a impartir en los correspondientes centros universitarios de manera interdisciplinaria, es decir, en una o varias materias se analizaba –sin especialización alguna– los diversos aspectos de la gestión financiera del Estado. En estos cursos, a los que se les solía dar el nombre genérico de “Ciencia de las Finanzas”, los enfoques económicos e institucionales solían tener preeminencia sobre los análisis propiamente jurídicos.
Las obras de los estudiosos italianos que profundizaban en las reflexiones económicas e institucionales de la gestión financiera estatal tuvieron por supuesto, y aún mantienen, una inmensa influencia. El premio Nobel de Economía James M. Buchanan, orientador de la Escuela de Pensamiento Económico conocida como el public choice, reconoce una inmensa deuda de gratitud intelectual para con los hacendistas italianos de comienzo del siglo XX, en la formulación de la teoría sobre las elección pública26. Sin embargo, en estas obras, y en los cursos de “Ciencias de las Finanzas”, los análisis propiamente jurídicos de la Hacienda Pública seguían ocupando un lugar bastante secundario.
Por otro lado, el mismo “Derecho de la Hacienda Pública” aún no había adquirido dentro de las disciplinas jurídicas una plena autonomía. En efecto, la enseñanza de los aspectos puramente jurídicos de los tributos y del gasto público se solían impartir como un apéndice de los cursos tradicionales de derecho público, vale decir, los cursos de derecho constitucional y de derecho administrativo27.
La trascendencia de la obra de Ranelletti se ubica precisamente acá: fue, por una parte, acaso la primera obra jurídica especializada en Italia en los temas del Derecho de la Hacienda Pública, que comienza a desgajar del tronco común del Derecho Constitucional y del Administrativo la disciplina que desde entonces irá tomando perfiles de autonomía, a saber, el Derecho de la Hacienda Pública propiamente dicha.
Pero, por otra parte, la obra de Ranelletti también debe enfocarse como el primer esfuerzo serio y estructural desde el punto de vista académico que se hizo para diferenciar el Derecho de la Hacienda Pública propiamente dicho de la disciplina genérica en la que había estado inmerso hasta entonces en las cátedras de “Ciencia de las Finanzas”.
Ranelletti, por supuesto, no niega que entre los enfoques económicos e institucionales de la gestión financiera del Estado y el Derecho de la Hacienda Pública, no existan vasos comunicantes ni puntos de convergencia interdisciplinarios. Desde luego que existen. Pero lo que reivindica Ranelletti es una vocación de identidad autonómica para el Derecho de la Hacienda Pública, cosa que hasta la publicación de su obra en 1928, no estaba en claro.
El primer párrafo del libro […] es bastante claro y revelador: “El objeto de nuestro curso –dice Ranelletti– es el Derecho Financiero. En casi todas las universidades del Reino esta materia se encuentra unida a la ciencia de las finanzas; de modo que la cátedra es de “Ciencia de las Finanzas y Derecho Financiero”, o viceversa. Pero esta es una unión de dos disciplinas profundamente diversas. Ellas tienen entre ambas por objeto el fenómeno financiero, esto es, la adquisición y el empleo por parte de los entes públicos (estado, provincias, comunas, etc.), de la riqueza necesaria para la producción de los servicios públicos. Pero el punto de vista desde el cual cada uno lo estudia es diverso. La ciencia de la finanza también se ocupa desde el punto de vista económico (y en estos límites, esa ciencia social y política); y estudia, por ello, los institutos financieros de los ingresos y de los gastos, para determinar la mejor organización y el mejor funcionamiento desde el punto de vista del interés general, o sea, para asegurarse la más eficiente adquisición y aplicación por parte de los entes públicos de la riqueza necesaria para la producción de los servicios públicos. Es, por lo tanto, una ciencia social y sobre todo política.
El derecho financiero, a la inversa, es una ciencia jurídica: estudia el fenómeno financiero desde el punto de vista jurídico, o sea, estudia la norma jurídica que un determinado Estado ha impuesto para regular la propia organización y actividad financiera del gasto y de los ingresos, o sea el ordenamiento jurídico de los varios impuestos, tasas, etc. Las normas relativas a la determinación de la renta y aquellos a quienes incumbe, y las relativas a los recursos, y así, de esta manera, en las otras materias”.
El profesor Andrea Amatucci transcribe en su libro L’ordinamento giuridico della finanza pubblica, una reveladora carta que dirigió el profesor Ranelletti al profesor Gustavo del Vecchio, en la que subraya la altísima importancia del derecho financiero como una importantísima rama del derecho público. El origen de sus lecciones en Milán, puntualiza Ranelletti, tuvo lugar cuando a solicitud del senador rector Manguiagalli, “fui encargado en 1924, por el ministro de aquel entonces, de organizar en Milán en la nueva Universidad, la facultad de jurisprudencia (materias y docentes) y yo, teniendo presente que las facultades de jurisprudencia tienen la finalidad eminente de formar a los jóvenes para la vida jurídica nacional, y que por lo tanto las materias económicas y políticas debían ser estudiadas como presupuesto y base de las jurídicas, propuse (y ello fue aceptado), que los términos del binomio Ciencia de las Finanzas y Derecho Financiero fueran cambiados por Derecho Financiero y Ciencia de las Finanzas. Pero, después de algunos meses de análisis, la facultad, no habiendo encontrado quien quisiese asumir aquel curso, me solicitó a mí tenerlo como responsable de la innovación. Así nacieron aquellos cursos y aquellas lecciones, que tuve por cinco años”28.
Este cambio de denominación en el nombre del curso, en el que la expresión derecho financiero pasó a tener prioridad sobre la de ciencia de las finanzas, aunque aparentemente insignificante, envuelve un profundo significado en la visión de Ranelletti, a saber, que los análisis jurídicos de la Hacienda Pública debían adquirir en las facultades de Jurisprudencia no solo autonomía en tanto disciplina académica, sino también preeminencia sobre las otras disciplinas encargadas de analizar los fenómenos financieros del Estado.
Sobre el tema de la integración del Derecho Financiero y de la Ciencia de las finanzas públicas en un solo curso de naturaleza mixta para vincular a economistas y a juristas, es interesante el debate que surgió en el decenio de los años veinte y treinta del siglo pasado, sobre la prioridad de los aspectos jurídicos o de los aspectos económicos para la investigación sobre la naturaleza y los alcances de la actividad financiera del Estado y, en definitiva, para la denominación de la cátedra sobre la materia. Mientras Ranelletti proponía, en 1924, la denominación Derecho Financiero y Ciencia de las Finanzas, en lugar del tradicional título Ciencia de las Finanzas y Derecho Financiero, y Griziotti decidía identificar la revista sobre la materia con el nombre Revista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze, aún hoy en circulación, Einaudi observaba: “¿Por qué no agregar al título la expresión o viceversa?” ¿Es indiferente poner en primer lugar las palabras “Ciencia de las finanzas” y después las palabras “Derecho Financiero” o agregar viceversa? ¿El uso de los vocablos tenía un contenido sustancial o era solo una especie de introducción a la intención, en cierta medida lograda, de poner a los juristas en el puesto de los economistas en la cátedra financiera?29
La propuesta de Ranelletti, según el relato de D’Amati, fue acogida mediante el Real Decreto 882 del 7 de mayo de 1936, por el que se cambió, en el ordenamiento universitario, la denominación tradicional de Ciencia de las Finanzas y Derecho Financiero por la de Derecho Financiero y Ciencia de las Finanzas. Pero este cambio tuvo una breve vida (dos años), porque posteriormente, mediante el Real Decreto 1652, del 30 de septiembre de 1938, fue restablecido el título de Ciencia de las Finanzas y Derecho Financiero (D’Amati, ibíd., p. 6). De hecho, cualquier debate en torno al tema de la preeminencia de la ciencia de las finanzas sobre el derecho financiero era explicable en virtud de la integración de las dos asignaturas en una sola cátedra”30.
No muy lejos de Milán en donde el profesor Ranelletti adelantaba sus esfuerzos para dotar de los contornos de disciplina jurídica autónoma al derecho de la Hacienda Pública, en Pavía, el profesor Benvenuto Griziotti, adelantaba una gigantesca labor para enseñar interdisciplinariamente, en lo que se conoce como la Escuela Integralista de Pavía, tanto los tópicos propios de las ciencias de las finanzas como los del Derecho de la Hacienda Pública. Los estudios de Griziotti31, que conforman uno de los monumentos académicos más notables de la hacendística italiana de la primera mitad del siglo XX, junto con los del profesor y luego presidente de la República italiana Luigi Einaudi, intentaron construir una especie de sincretismo académico en donde los aspectos económicos, políticos e institucionales de las finanzas públicas se analizaran conjuntamente con las facetas jurídicas del mismo fenómeno.
Sin embargo, con el correr de los años, tanto en Italia como en el resto del mundo, la aproximación especializada jurídica a la Hacienda Pública fue tomando contornos propios e identidad como disciplina autónoma. Y en este sentido el tiempo y la historia académica le ha terminado dando la razón a Ranelletti quien, sin desconocer la interdisciplinariedad propia entre lo jurídico, lo económico y lo político de la Hacienda Pública, siempre reclamó una autonomía académica para el estudio jurídico de la Hacienda Pública.
Este es el gran mérito histórico de Ranelletti y esta la importancia histórica de su libro pionero que […] nos satisface presentar a los lectores latinoamericanos, y en general, de habla hispana.
Por lo anterior –o sea, por la necesidad de estudios especializados de Hacienda Pública– ha podido escribir el profesor Fernando Sáinz de Bujanda lo siguiente:
Las relaciones entre la llamada “ciencia de la Hacienda” y el Derecho financiero es tema sobre el que se ha polemizado con ardor a lo largo de medio siglo. Un sector de la doctrina se ha esforzado por ligar el estudio de ambas disciplinas –dando por supuesta la existencia, como ciencia unitaria, de la primera de ellas– hasta el extremo de llegar en ocasiones a confundirlas; pero el panorama científico de la hora presente muestra en forma inequívoca la esterilidad de tales esfuerzos. Todos los intentos realizados para ofrecer una visión científica integral del fenómeno financiero han sucumbido ante la imposibilidad de reducir a síntesis los distintos aspectos, por naturaleza heterogéneos, que en ese fenómeno pueden considerarse.
En contraste con este fracaso, es continuo y trascendental el avance de las disciplinas que examinan la Hacienda Pública desde una sola perspectiva –económica, política o de otra índole– y que aplican a la investigación el método de análisis adecuado al aspecto que desde aquella se contempla32.
Además de haber sido el abanderado de los estudios especializados del Derecho de la Hacienda Pública, el profesor Ranelletti fue uno de los mejores exponentes de lo que ha venido a conocerse como la Escuela Napolitana de la Hacienda Pública. Recuérdese que antes de ser llamado a enseñar a la Universidad de Milán, Ranelletti enseñó en la Universidad Federico II de Nápoles Derecho Administrativo, y desde allí comenzó a perfilar los contornos del nuevo derecho de la Hacienda Pública, óptica que ha hecho suya desde entonces la Academia Napolitana.
Por eso ha podido escribir con toda justicia el profesor Amatucci lo siguiente: “Ranelletti sentó los cimientos de la escuela jurídico-financiera, que puede calificarse como “napolitana” desde el preponderante perfil universitario, pero de “meridional” desde el punto de vista territorial, ya que la Universidad de Nápoles fue, durante setecientos años, la única en el sur del continente, y por ende, atrajo los mejores talentos de todas aquellas regiones”33.
Aun hoy –después de tantos años de haber sido dictado en la Universidad de Milán– el curso de Derecho de la Hacienda Pública del profesor Ranelletti conserva no solo todo su vigor intelectual sino su innegable trascendencia histórica, como obra pionera que fue, en la apertura de los caminos que habrían de conducir a la disciplina jurídica de la Hacienda Pública hacia el nivel de rama autónoma del Derecho que hoy ocupa, prácticamente sin excepción, en todos los países.
C. EL PRIMER LIBRO DE HACIENDA PÚBLICA QUE SE ESCRIBIÓ EN COLOMBIA
Hace un poco más de un siglo (1913) se escribió en Colombia el primer tratado de Hacienda Pública sistemático de que disponemos.
Recientemente el Banco de la República hizo una reedición de los Elementos de Hacienda Pública de Clímaco Calderón, para la cual tuve el gusto de escribir el siguiente prólogo:
Clímaco Calderón fue una de las figuras descollantes de la política, de la diplomacia y del estudio de las ciencias fiscales de finales del siglo XIX y comienzos del XX.
Nació en Santa Rosa de Viterbo, el 23 de agosto de 1852, y murió en Bogotá el 19 de julio de 1913. Egresado del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, fue parlamentario, miembro de la Corte Suprema de Justicia, ministro de las carteras de Gobierno y Relaciones Exteriores, cónsul en Nueva York, embajador en los Estados Unidos, procurador general de la Nación y, en esta última condición, debido a la muerte del presidente Francisco Javier Martínez de Zaldúa, ejerció la Presidencia de la República por un día (del 21 al 22 de diciembre de 1882).
Entre los muchos estudios de carácter académico sobre temas económicos y financieros que produjo a lo largo de su fértil vida, el más importante es, sin duda, Elementos de Hacienda Pública, obra publicada originalmente por la Imprenta de La Luz de Bogotá hace ya más de un siglo y que, ahora el Banco de la República tiene la buena iniciativa de reeditar.
Esta importante obra está dividida en dos partes: la primera constituye el tratado propiamente dicho de Hacienda Pública (apartados 1 y 2); y la segunda contiene la que sigue siendo probablemente la mejor presentación de carácter global que se ha hecho sobre las finanzas públicas coloniales (parte tercera).
Clímaco Calderón perteneció a aquella generación formada a finales del siglo XIX, por lo que su visión es la que se conoce como la de la época de la Hacienda Pública clásica; es decir, aquella que prevaleció tanto en Colombia como en el resto del mundo hasta antes de la Primera Guerra Mundial (precisamente, momento en el cual se imprime la edición original de este libro).
Tal como lo hizo por aquella época el tratadista Adolph Wagner, Calderón percibe la tendencia en los estados finiseculares al aumento permanente del gasto público, y los retos inmensos que este fenómeno comenzaba a plantearles a las finanzas públicas, muy especialmente por el gasto militar […] que preludiaba el armamentismo universal que condujo a la Primera Guerra Mundial. Tanto en los estados monárquicos como en los estados republicanos [dice Calderón] los gastos militares han crecido con sorprendente rapidez en los últimos cincuenta años. En tiempos más remotos había más guerras que en la época moderna; pero en ellas se gastaba menos, no tanto porque los ejércitos fueran menos numerosos como porque era menos el costo del armamento y equipo de los soldados.
Ante la ausencia de cuentas nacionales para la época, resulta interesante observar cómo Calderón calcula la renta anual de los países, la carga de sus impuestos, el ahorro, la tendencia al consumo, así como las demás variables de interés para los análisis de Hacienda, recurriendo a una serie de evaluaciones indirectas (como el monto intergeneracional de las herencias).
Como buen exponente de la generación que presenció el esplendor de la Hacienda Pública clásica, Calderón no cree en los fines “extrafiscales” de los tributos: “La función del impuesto debe ser, en principio, esencialmente fiscal. Su objeto es suministrar los medios de funcionamiento de los órganos necesario a la vida colectiva. Cualquier otro fin es subsidiario y puede en ocasiones ser pernicioso”.
Nótese que la búsqueda de los fines extrafiscales de los tributos, ya sea el de la protección de la industria local mediante el arancel, y los propósitos redistributivos de la imposición progresiva directa o la protección ambiental (en el caso de la tributación ecológica) son todos ellos avances conceptuales que se alcanzan a partir del siglo XX cuando decae la Hacienda Pública clásica y comienzan a tener importancia los nuevos conceptos de la época moderna.
Acorde también con la sabiduría convencional de su época, Clímaco Calderón estaba muy convencido en la “neutralidad” de los impuestos, y a lo largo de su tratado insistía que la tributación en su conjunto no puede traspasar ciertos umbrales, pues a partir de aquellos comienza a ser nociva para la economía:
Un sistema de impuestos puede tener por efecto mantener invariable el consumo o reducirlo; pero, en tesis general, todo aumento del impuesto que traspase ciertos límites acaba por reducir el consumo o restringir la producción. Es preciso, por tanto, ver con claridad el punto más allá del cual todo aumento del impuesto obra como factor de reducción de la producción o del consumo.
Como buen exponente de la escuela clásica de la Hacienda Pública, Clímaco Calderón es más favorable al impuesto indirecto que al directo. A pesar de que cuando su obra se publica comienza la efervescencia en todo el mundo por el impuesto a la renta, Calderón se mantiene fiel al credo de la Hacienda Pública clásica que creía más en la tributación fundada en el impuesto indirecto que en el directo, al afirmar: “Se ha pretendido en los últimos tiempos demostrar que los impuestos indirectos personales presentan mayores ventajas que los otros, y a esta exageración contribuyen las reformas que se han realizado en algunos países”.
Qué grande es el contraste, con pocos años de diferencia, entre la visión de un Esteban Jaramillo que en 1918 en su obra La reforma tributaria en Colombia. Un problema fiscal y social (Archivo de la Economía Nacional, Banco de la República, 1956), presentaba en sociedad y urgía por la adopción del impuesto a la renta, y las renuencias de Clímaco Calderón siete años antes con relación a tal gravamen.
Podemos decir, en síntesis, que Clímaco Calderón fue el último exponente de la Hacienda Pública clásica de la misma estirpe que C. F. Bastable en su conocido tratado Public Finance, escrito en 1903, y que constituyó para su época el mejor compendio del pensamiento hacendístico anterior a las grandes transformaciones que habrían de seguir a la Primera Guerra Mundial en todo el globo, y de las cuales el más notable exponente entre nosotros fue el profesor Estaban Jaramillo.
Lo anterior no significa que Clímaco Calderón desconociera los defectos o limitaciones de la tributación indirecta. En diferentes acápites de su tratado reconoce la falta de proporcionalidad y progresividad que rodea a los sistemas exageradamente dependientes de la tributación indirecta y de los aranceles que, sin embargo, solamente vinieron a hacer crisis cuando el colapso del comercio internacional, como consecuencia de la Primera Guerra Mundial, que generó la caída dramática de las rentas aduaneras y puso de relieve –como lo hizo con gran claridad don Esteban Jaramillo– la necesidad de introducir un impuesto como el de la renta, el cual hundiera sus raíces más en la actividad interna que en el comercio internacional.
La siguiente parte del libro de Clímaco Calderón está dedicada a presentar de una manera ordenada y didáctica, cosa no común para la época en que se escribieron sus Elementos de Hacienda Pública, cada uno de los tributos, lo mismo que la teoría general del derecho presupuestal. También expone lo que entonces se llamaban los “ingresos extraordinarios”, o sea, el empréstito público que precisamente para esta época de inflexión en que escribe Calderón dejó de ser un ingreso esporádico o excepcional para convertirse en fuente permanente de financiamiento del Estado contemporáneo.
Hemos dicho que la última parte del libro constituye el compendio más completo que se haya escrito en Colombia sobre la Hacienda Pública colonial. Disponemos, naturalmente, de monografías especializadas, pero ningún estudio de conjunto, como el que aparece en aquel acápite de este libro brinda una visión panorámica tan completa de lo que fueron las finanzas de la Real Hacienda en los trescientos años de la Colonia.
En este apartado encontramos datos preciosos para entender el atraso de las colonias americanas, como cuando nos informa que el precio del hierro en América era veinticinco veces superior; o que, aunque nunca se gestó (jurídicamente hablando) una organización del comercio en cabeza de las compañías, como sucedió en el caso de Inglaterra y Holanda, en la práctica ese monopolio funcionó de manera similar con la centralización del comercio ultramarino en Sevilla y Cádiz.
Párrafos espléndidos podemos encontrar en este libro sobre el origen de la alcabala que suscitó inclusive los escrúpulos de la reina Isabel en su testamento.
Calderón nos describe con lujo de detalles las revueltas contra este impuesto que ocurrieron en la Colonia, en localidades como Tunja y Quito, hasta derivar en la gran revuelta comunera.
Quisiera señalar también cómo en esta revisión de la organización jurídico-fiscal de la Colonia encontramos, por ejemplo, un extenso compendio del derecho agrario colonial, de gran utilidad para entender el complejo mundo de la legislación agraria moderna.
Aparece también la que sin duda alguna es la mejor exposición de la organización de cada una de las rentas estancadas fundadas durante la Colonia (sal, pólvora, tabaco, acuñación de moneda y rentas de aguardiente, entre otras), que, como es sabido, constituyeron el pilar de las rentas coloniales, y muy especialmente las del virreinato de la Nueva Granada en la segunda mitad del siglo XVIII.
En síntesis: Elementos de Hacienda Pública, teniendo en cuenta las limitaciones del instrumental estadístico que prevalecía en la época en que Clímaco Calderón escribió, y entendiendo que buena parte de los postulados allí defendidos –que son los de la conocida como época de la Hacienda Pública clásica– fue superada a partir de la Primera Guerra Mundial, es, sin embargo, unos de los aportes pioneros más importantes de que disponemos para entender la evolución del pensamiento fiscal en Colombia.
VI. SOCIOLOGÍA DE LA HACIENDA PÚBLICA
Los fenómenos hacendísticos –principalmente los ingresos y los gastos públicos– no pueden analizarse solamente desde el punto de vista jurídico, económico, o estrictamente técnico. Su nacimiento, formación y aun su decadencia obedecen también a razones sociológicas e históricas. De allí que los estudios de la Hacienda Pública (que como lo hemos dicho, a pesar de tener un claro énfasis en las facetas jurídicas, tienen profundas raigambres multidisciplinaria) necesariamente deben ocuparse también de dichos aspectos.
Como bien lo ha dicho Maurice Duverger,
Las instituciones fiscales no son el fruto de la generación espontánea: unas y otras son condicionadas por elementos sociológicos. La teoría general del impuesto quedaría como algo meramente formal, si ella no estudiara este aspecto fundamental de los problemas fiscales. Para hacerlo es preciso modificar el ángulo de aproximación. El análisis técnico y jurídico de la fiscalidad está centrado sobre “el impuesto”, en singular; al contrario, la sociología del impuesto está centrada en torno a la noción del “sistema fiscal”, por el cual se designa el conjunto de los impuestos efectivamente aplicados en una nación (o en otra colectividad: fiscalidad local o fiscalidad internacional). En cierta manera los “sistemas fiscales” son constelaciones de las que los impuestos son las estrellas. Los factores socioeconómicos que determinan la adopción concreta de tal o cual fiscalidad, actúan globalmente, en efecto, sobre el conjunto del sistema fiscal donde todos los elementos son estrechamente dependientes los unos de los otros34.
La sociología de la Hacienda Pública encuentra, pues, su centro de gravedad en el estudio de los “sistemas fiscales”, o sea, en el rastreo de las razones que explican la formación de determinadas fisonomías del conjunto de los impuestos (o de aquellos preponderantes) a través de la historia de los países. “La sociología fiscal tiene como vocación estudiar los fenómenos sociales concernientes a los impuestos”, ha dicho un distinguido tratadista de estos temas35.
A. TIPOLOGÍA DE LOS “SISTEMAS FISCALES”
Los “sistemas fiscales” –o las constelaciones de impuestos de las cuales nos habla Duverger– admiten muchas clasificaciones:
1. SISTEMAS FISCALES EN ESTADOS SOCIALISTAS Y EN ESTADOS CAPITALISTAS
Puede hablarse, en primer lugar, de los sistemas fiscales propios de las economías capitalistas y de las estructuras impositivas de los países socialistas. Esta clasificación ha perdido hoy en día bastante actualidad por el decaimiento, o mejor, por la desaparición en buena parte del mundo de las economías socialistas a partir del derrumbe de la Unión Soviética y del muro de Berlín en 1989. Sin embargo, desde el punto de vista estrictamente académico guarda relevancia. En efecto, el impuesto es mucho menos importante en un Estado socialista que en uno capitalista. En el sistema socialista el grueso de los recursos de que se vale el Estado para actuar no proviene de las exacciones que este efectúa de los ciudadanos o de las empresas privadas: proviene de los excedentes que generan las empresas de propiedad pública que en un régimen socialista representan la mayor parte de las unidades productivas. En cambio, dentro de la organización capitalista, el origen hoy en día de la más importante porción de ingresos fiscales proviene es el impuesto que pagan las personas naturales y las jurídicas y no de los excedentes generados por las empresas públicas, puesto que, precisamente, por tratarse de una organización de corte capitalista la propiedad de la parte de las empresas o centros de producción económica pertenece (bajo un esquema de propiedad privada) a los particulares36. “La significación del impuesto, agrega Duverger, y de las finanzas públicas en general, es profundamente diferente en los estados socialistas y en los estados capitalistas. De suyo el impuesto es una institución de la economía capitalista que tiende naturalmente a desaparecer en las economía socialistas: si él se mantiene en estas es por razones meramente empíricas”37.
Es entendible, entonces, que cuando estuvo en su apogeo el bloque socialista hasta su derrumbe a partir de 1989 los impuestos que subsistían en aquellos países se apoyaran más en la tributación indirecta que en la directa, pues esta última, teniendo que reposar por definición en los medios privados de producción, no disponía de un asiento tan sólido ni extendido como existe en las economías capitalistas.
B. SISTEMAS FISCALES SEGÚN LA PRESIÓN DE CARGA TRIBUTARIA QUE IMPONGA CADA UNO DE ELLOS
Los sistemas tributarios pueden clasificarse también según la presión de la carga tributaria que ellos impongan a los contribuyentes.
Podemos hablar, entonces, de sistemas de alta presión y de baja presión; de sistemas de carga fiscal tolerable y de carga intolerable.
Pero ¿cómo entender una y otra? ¿Cuál es el criterio para establecer cuándo estamos frente a un sistema de carga excesiva y cuándo ante uno de carga tolerable para el contribuyente? “El concepto de sistema tributario –nos dice Fuentes Quintana– exige un reparto de la carga fiscal tolerable entre un conjunto de impuestos que guarden una relación entre sí y que articulen los distintos tributos al servicio ordenado del conjunto de múltiples finalidades servidas por la fiscalidad.”38
El concepto de carga fiscal máxima ha sido desde antiguo una preocupación de todos aquellos que han reflexionado sobre los asuntos tributarios. “En su ‘testamento político’ el cardenal de Richelieu sostiene, por ejemplo, que existe un límite evidente a la carga fiscal que puede soportar un contribuyente: pasando este límite el príncipe será un soberano injusto.”39
En otra época un destacado economista, Colin Clark, sostuvo que la máxima carga que podía soportar un contribuyente –y un país en general– era el 25% del PIB. La escuela de los fisiócratas fijó este límite en el 20% del PIB; al paso que unos cuantos años después, a finales del siglo XIX, otro notable financista francés, Paul Leroy Beaulieu, establecía esa cota de una manera aún más exigente: 12% del PIB40.
Lo cierto es que hoy en día, en la práctica, se han sobrepasado límites como los señalados, tanto en países industrializados como en países en vías de desarrollo. Y la teoría no se detiene en la actualidad a fijar un límite infranqueable, como con cierta ingenuidad se creyó que podía imponerse.
C. SISTEMAS FISCALES SEGÚN SE APOYEN MÁS EN LOS TRIBUTOS DIRECTOS O EN LOS INDIRECTOS
Aunque en la práctica todos los sistemas tributarios modernos contienen una mezcla (relativamente equilibrada) de tributos directos e indirectos, no siempre fue así. Hubo épocas en que predominaron los impuestos directos y hubo otras en que las cosas se sucedieron a la inversa: prevalecieron las formas de tributación indirecta.
El impuesto como forma principal de financiamiento del Estado no es, tampoco, algo que haya sido siempre la constante: durante un período de tiempo bastante largo la gestión del Estado se financió más con el producido del patrimonio del príncipe (que se confundía con el del Estado) que con los impuestos. La institución del impuesto es antiquísima si se confunde con el surgimiento mismo de formas organizadas de convivencia social. No obstante, el impuesto como forma predominante de financiación estatal es una institución relativamente moderna.
En un comienzo, lo predominante era el patrimonio del príncipe, sus rentas, sus tierras, sus bosques, en fin, el fruto de su patrimonio, lo que determinaba el grueso del financiamiento del Estado. “El príncipe debe vivir de sí mismo” –decía el viejo adagio francés–, es decir, el impuesto era algo excepcional: normalmente los gastos de la Corte y sus reducidas burocracias (comparadas con las del Estado contemporáneo) se suponía que se sufragaban con los rendimientos del patrimonio regio, al paso que el impuesto era algo a lo que se recurría más bien en épocas de anormalidad, especialmente en tiempos de guerra.
Los sistemas fiscales –cuando comienzan a tomar forma como mecanismo permanente de financiamiento público– acostumbraron a estar más apoyados en la tributación directa que en la indirecta; naturalmente, se trataba de formas de tributación directa muy toscas, como la capitación. En sus inicios, los sistemas fiscales se apoyaron más en la tributación directa. El predominio de los tributos indirectos es algo posterior, muy asociado a las consecuencias fiscales de la Revolución francesa; y de nuevo: la importancia contemporánea de la tributación directa renace a comienzos del siglo XX, cuando en la mayoría de los países –como lo hemos dejado relatado en otra parte de este libro– se implanta el impuesto a la renta con los perfiles modernos con que hoy lo conocemos41.
D. SISTEMAS TRIBUTARIOS PROPIOS DE PAÍSES INDUSTRIALIZADOS Y DE PAÍSES EN VÍAS DE DESARROLLO
El grado de desarrollo económico marca también el perfil de los sistemas tributarios predominantes en un país. A mayor grado de desarrollo, mayor importancia relativa de la tributación directa; a menor grado de desarrollo, mayor importancia de los impuestos indirectos.
De igual modo: en las primeras fases del proceso de desarrollo, cuando aún la importancia de la industria y del comercio interno es limitada, toma predominio la tributación sobre el comercio exterior. Y a la inversa: cuando se desarrollan las actividades secundarias (industrias) y terciarias (servicios), y el mercado interno se articula por medio de las mejores vías de comunicación, la importancia relativa del comercio exterior decrece. En la misma proporción disminuye el peso de la tributación sobre las operaciones de comercio exterior42, y se incrementa la importancia de los tributos sobre las operaciones domésticas. Recordemos lo que ya se ha indicado en este libro sobre la alta dependencia que el país tuvo del impuesto aduanero en la segunda mitad del siglo XIX, y cómo fue precisamente el anhelo de retornar a una estructura tributaria más anclada en la economía doméstica (y no en la del comercio exterior) lo que justificó la implantación del impuesto a la renta al despuntar el siglo XX.
