Читать книгу Интеграционное право - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 14

Международная интеграция – комплексный, многогранный процесс. Она не только развивается между разными странами неодинаковыми темпами (рассмотренный выше феномен многоскоростной интеграции), но и может подразделяться (классифицироваться) на множество видов, причем по разным основаниям.

Первое основание классификации также было указано в предыдущей главе[56]. Оно связано с различным содержанием интеграционных мероприятий, которые осуществляют государства в целях взаимного объединения. Исходя из этого основания, процесс международной интеграции может развиваться по двум направлениям – негативная интеграция и позитивная интеграция.

Негативная интеграция предполагает взаимное устранение интегрирующимися государствами препятствий развитию трансграничных связей между их народами.

Результатами негативной интеграции способны выступать, например:

• сокращение или полная ликвидация барьеров по взаимному товарообороту (таможенных пошлин, количественных ограничений, технических барьеров торговле и др.);

• устранение препятствий трансграничному оказанию услуг и движению капиталов;

• упрощение визового режима вплоть до полной отмены требования иметь визы для взаимных поездок граждан;

• отмена дискриминационных и других ограничений на осуществление гражданами и юридическими лицами экономической, иной законной деятельности на территории всех интегрирующихся государств;

• ликвидация самого пограничного контроля на общих границах, как это было сделано, например, в Европейском союзе на основе Шенгенских соглашений 1985 и 1990 гг. (ныне Шенгенского кодекса о границах 2006 г.), а еще раньше в рамках Бенилюкс (Конвенция между Королевством Бельгия, Великим Герцогством Люксембург и Королевством Нидерланды о переносе контроля людей на внешние границы территории Бенилюкс 1960 г.) и Северного совета (Северная паспортная конвенция 1957 г.)[57].

Позитивная интеграция предполагает разработку и осуществление интегрирующимися государствами общей политики по управлению общественной жизнью на их совокупной территории.

Как и действия по взаимному открытию границ в контексте негативной интеграции, мероприятия позитивной интеграции могут относиться к различным областям и аспектам жизнедеятельности граждан и юридических лиц, затрагивать разные сферы государственного управления.

Например, в результате введения в 1960-е гг. общей сельскохозяйственной политики ЕС был создан единый для всех его государств-членов механизм регулирования и поддержки сельскохозяйственного производства – «общая организация сельскохозяйственных рынков», заменившая собой национальные (внутригосударственные) организации в этой сфере.

В свою очередь, общая визовая политика, которая начала разрабатываться в ЕС в конце XX в., имела своим главным результатом создание единой шенгенской визы, выдаваемой по единым правилам, закрепленным в законодательстве ЕС (ныне Визовый кодекс 2009 г.), и имеющей силу на территории всех государств, входящих в Шенгенское пространство[58].

Ярким проявлением позитивной интеграции служит и объединение денежных систем интегрирующихся государств с учреждением единой денежной единицы (единой валюты). Последняя, в свою очередь, служит основой для проведения единой денежной политики, полномочия по разработке которой обычно передаются единому наднациональному центральному банку.

Помимо единой валюты ЕС евро, управляемой Европейским центральным банком, примеры интегрированных денежных систем имеются на других континентах Земного шара. Так, в Африке многие бывшие колонии Франции, входившие ранее в зону французского франка, после получения независимости образовали между собой в 1960-е гг. две единые валютные зоны.

В рамках одной из них, существующей в Западноафриканском экономическом и валютном союзе, единая валюта носит название «франк Африканского финансового сообщества». Выпуск в обращение этой валюты и управление ею осуществляет единый Центральный банк западноафриканских государств. Другая интегрированная валютная зона функционирует в Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе. Единая денежная единица этой интеграционной организации называется «франк финансового сотрудничества в Центральной Африке» и также находится под управлением единого наднационального центрального банка – Банка центральноафриканских государств[59].

Примером единой валюты в Западном полушарии является восточнокарибский доллар[60]. Он выступает общей денежной единицей государств – членов Организации восточнокарибских государств и управляется Восточнокарибским центральным банком (Соглашение об учреждении Восточнокарибского центрального банка 1983 г.).

Планы по введению единой денежной единицы существуют и в других интеграционных объединениях (например, в Совете сотрудничества арабских государств Персидского залива, Союзе южноамериканских наций – УНАСУР или Союзном государстве России и Беларуси), но их реализация пока что не перешла в практическую плоскость.

Позитивная интеграция может также приводить к объединению иных, узкоспециальных аспектов государственной деятельности. Например, государства – члены Бенилюкс еще в 1960-е гг. отказались от самостоятельного осуществления полномочий в области регистрации некоторых прав интеллектуальной собственности: конвенции 1962 г. и 1966 г., в дальнейшем замененные единой Конвенцией Бенилюкс в области интеллектуальной собственности (товарные знаки и промышленные образцы) 2005 г.

Данные полномочия были совместно переданы Бельгией, Нидерландами и Люксембургом специализированному учреждению, названному «Организация Бенилюкс по интеллектуальной собственности». Эта организация рассматривает заявки о регистрации единых товарных знаков и промышленных образцов. В случае удовлетворения заявок соответствующие права интеллектуальной собственности получают единую правовую охрану на территории Бенилюкс в целом.

Еще одним примером может служить объединенная «Австралийско-Новозеландская система продовольственных стандартов» (включая общий «Австралийско-Новозеландский кодекс продовольственных стандартов»), которая создается между Австралией и Новой Зеландией на основании Соглашения о совместной системе продовольственных стандартов 1995 г.

Негативная и позитивная интеграция – не только самостоятельные, но и взаимосвязанные направления интеграционного процесса. Чем более открытыми делаются границы между интегрирующимися государствами, тем сложнее каждому из них самостоятельно регулировать и контролировать общественные процессы на своей территории, тем сильнее потребность в объединении усилий, проведении скоординированной или подлинно общей политики в разных сферах общественной жизни. Таким образом, в идеале негативная и позитивная интеграция должны осуществляться вместе, в рамках единого комплекса интеграционных мероприятий, взаимодополнять и поддерживать друг друга.

На практике ситуация в современном мире не всегда соответствует этому идеальному представлению. Во многих случаях государства сводят интеграционные мероприятия к взаимному открытию границ, но не сопровождают его подлинной координацией своей политики в соответствующих областях.

Такой подход является отличительной чертой американской модели интеграции, инициатором и главным проводником которой выступают Соединенные Штаты Америки. Исходя из постулатов открытой рыночной экономики и свободной конкуренции, на первый план здесь ставится либерализация международной торговли за счет сокращения таможенных пошлин и других торговых барьеров. Подобная либерализация, в свою очередь, сопровождается мерами по уменьшению государственной поддержки, способной исказить международную конкуренцию[61].

Наиболее ярким проявлением американской модели интеграции стала Всемирная торговая организация (ВТО), интеграционные мероприятия которой сводятся главным образом к устранению препятствий международной (трансграничной) торговле товарами и услугами, т. е. к негативной интеграции[62]. То же самое имеет место в рамках многочисленных зон свободной торговли на региональном и межрегиональном уровнях, предполагающих полную отмену (не частичное сокращение, как в ВТО) таможенных пошлин и других препятствий товарообороту между государствами-членами.

Иной подход положен в основу европейской модели интеграции, получившей наиболее полное выражение в процессе формирования и развития Европейского союза. В рамках европейской модели интеграционная деятельность государств не ограничивается взаимным открытием границ (негативной интеграцией), но рассматривается как совместное движение стран и народов Европы в сторону объединения их основополагающих интересов, которое призвано обеспечить солидарность между ними, постоянное взаимодействие и взаимопомощь в решении внутренних и внешнеполитических проблем (позитивная интеграция).

Именно отсюда берет свое начало категория «общей политики», которая по мере развития европейской интеграции распространяется на все более многочисленные сферы общественной жизни государств – членов ЕС. Отсюда же проистекает одна из важнейших интеграционных целей ЕС, закрепленная в его учредительных документах – достижение «экономического, социального и территориального сплочения», включая постепенное выравнивание уровня жизни граждан на всей территории Европейского союза.

Ключевым элементом проводимой для достижения этой цели «политики сплочения» ЕС служит оказание финансовой помощи в пользу государств-членов с более низкими показателями социально-экономического развития (главным образом государства Южной и Восточной Европы), а также в пользу проблемных регионов отдельных стран ЕС (например, более бедные в экономическом отношении южные области Италии или земли Восточной Германии – территория бывшей Германской Демократической Республики).

Источником финансовой помощи ЕС выступают специальные фонды, пополняемые непосредственно из бюджета Европейского союза: Европейский фонд сплочения, Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд и др. Сходные, хотя и не тождественные цели преследуют кредитные учреждения ЕС, капитал которых формируется за счет совместных взносов государств-членов: Европейский инвестиционный банк, учрежденный в 1957 г. для финансовой поддержки крупных инвестиционных проектов, не способных быть профинансированными государствами – членами ЕС поодиночке, и приступивший к функционированию в 2012 г. Европейский стабилизационный механизм, который предоставляет кредиты странам ЕС, не способным самостоятельно обслуживать свой государственный долг.

Концептуальные подходы к международной интеграции, апробированные в Европейском союзе, постепенно внедряются сегодня в деятельность интеграционных организаций в других регионах Земного шара, в том числе на постсоветском пространстве. Учредительные документы многих этих организаций ставят задачей координацию (гармонизацию, унификацию) их государствами-членами различных направлений своей политики вплоть до введения подлинно общей политики, например:

• «усиленная координация внешней и внешнеэкономической политики государств-членов», введение «промышленной политики Сообщества» (Договор об учреждении Карибского сообщества, включая единую экономику и единый рынок КАРИКОМ 1973 г.);

• «гармонизация политики и интеграция программ» (Договор об учреждении Экономического сообщества западноафриканских государств 1975 г.);

• «проведение общей политики в различных областях» (Договор об учреждении Союза арабского Магриба 1989 г.)[63];

• «унифицированная политика в отношении газа и нефти», «достижение высокого уровня гармонизации между государствами-членами во всей экономической политике, особенно в налоговой и денежной политике» (Экономическое соглашение 2001 г. в рамках Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива)[64];

• единая «внешнеторговая политика Союза», «согласованная политика в сфере применения санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер», «согласованная политика в сфере защиты прав потребителей», «согласованная валютная политика», «скоординированная (согласованная) транспортная политика», «скоординированная энергетическая политика» и др. (Договор о Евразийском экономическом союзе 2014 г.).

В некоторых неевропейских интеграционных организациях по примеру ЕС реализуются программы выравнивания уровня социально-экономического развития государств-членов – например, «Инициатива по интеграции АСЕАН»[65]. Инициатива АСЕАН включает специальную программу под названием «Сокращение разрыва в уровне развития» между более богатыми и более бедными государствами – членами АСЕАН, а также между АСЕАН в целом и остальным миром[66].

В рамках Южноамериканского общего рынка МЕРКОСУР в аналогичных целях в 2005 г. образован специальный фонд – «Фонд структурного сближения», основную часть средств в который (примерно 70 %) вносит наиболее крупное и развитое в экономическом отношении государство – член МЕРКОСУР – Бразилия[67].

Осуществление государствами мероприятий, относящихся к позитивной интеграции, дает им возможность достигать больших результатов и во взаимном открытии границ.

Например, переход от зоны свободной торговли к более высокой форме экономической интеграции – таможенному союзу с единой таможенной территорией – предполагает не только отмену таможенных пошлин и других ограничений товарооборота между государствами-членами (негативная интеграция), но и введение единого таможенного тарифа по отношению к товарам, которые ввозятся из других стран (позитивная интеграция).

В свою очередь, высшая форма экономической интеграции – экономический и валютный союз – не может быть достигнута без таких мероприятий, как проведение государствами-членами скоординированной экономической политики и единой денежной политики на основе единой валюты[68].

Итак, интеграционные процессы между государствами могут развиваться не только на разных скоростях (феномен многоскоростной интеграции), но и на основе разных моделей в зависимости от того, включают ли они оба (негативная + позитивная интеграция) или преимущественно один вид интеграционных мероприятий (негативная интеграция).

Европейская модель – это модель комплексной международной интеграции. Она предполагает, с одной стороны, взаимное открытие границ для передвижения людей, товаров и других благ между интегрирующимися государствами (негативная интеграция), с другой – выработку ими общей политики в разных областях, а при необходимости и принятие специальных мер по выравниванию уровня жизни населения на их территориях (позитивная интеграция).

Европейская модель, таким образом, накладывает на государства большие ограничения в плане отказа от односторонних действий, но позволяет достигать более значимых результатов в деле взаимного объединения.

Американская модель – это модель негативной интеграции, делающая акцент на снижении барьеров трансграничным связям, но не ставящая целью введение общей политики и достижение солидарности между интегрирующимися государствами. Каждое государство при этой модели должно самостоятельно выживать в международной конкурентной среде, используя и, по возможности, приумножая свои преимущества перед странами-конкурентами: наличие дешевой рабочей силы и/или высокотехнологических производств с квалифицированным персоналом, развитую инфраструктуру и/или богатые запасы природных ресурсов, в том числе энергоносителей, благоприятные условия для ведения предпринимательской деятельности, в том числе более низкие налоги, по сравнению с другими странами, и т. д.

В некоторых случаях интеграционные мероприятия государств могут сводиться к введению общей политики, не сопровождаемой взаимным открытием границ, т. е. представлять собой только позитивную интеграцию. Такая ситуация характерна главным образом для межгосударственных военно-политических союзов, предполагающих создание интегрированного командования вооруженными силами или полноценной общей обороны[69].