Читать книгу Интеграционное право - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 15

Международная интеграция может иметь различный характер не только в зависимости от содержания интеграционных мероприятий государств, но и с точки зрения степени развития, которой достигает процесс их взаимного объединения. Исходя из этого критерия, международная интеграция может быть полной либо частичной.

Интеграция, реализованная в максимально полной мере, предполагает объединение интегрирующихся государств в некое подобие федерации или даже в единое государство. Такие прецеденты неоднократно имели место в истории, например длившееся свыше пяти веков объединение швейцарских кантонов сначала в конфедерацию (1291 г.), затем в единое федеративное государство (1848 г.)[70]. В подобном случае интеграция, однако, утрачивает свой международный характер.

Интеграция, сохраняющая качество международной, может рассматриваться как полная в том случае, когда государства доводят до конца интеграционные процессы в конкретных сферах или аспектах общественной жизни. Незавершенные или осуществленные не в полной мере интеграционные мероприятия, соответственно, могут быть названы частичной интеграцией.

Различие между полной и частичной интеграцией удобно проиллюстрировать на основе сравнения опыта ведущих интеграционных организаций Европы и Южной Америки – Европейского союза и Южноамериканского общего рынка МЕРКОСУР.

В Европейском союзе начиная с 1950-х гг. построено единое экономическое пространство, к числу основополагающих принципов которого относятся, в частности, свободное передвижение работников и свободное передвижение (предоставление) услуг[71]. Это означает, что гражданин каждого государства – члена ЕС имеет право заниматься трудовой деятельностью и оказанием услуг в любых других государствах-членах наравне с их собственными гражданами и без необходимости получать предварительные разрешения на въезд и пребывание у властей принимающих государств. В этом аспекте экономическая интеграция в Европейском союзе, как мы видим, реализована в полной мере[72].

Иная ситуация существует в МЕРКОСУР. Эта интеграционная организация появилась лишь в 1990-е гг., и общий рынок в ее рамках сегодня пока только формируется. В качестве промежуточной меры к достижению цели свободного передвижения факторов производства (в том числе рабочей силы) и услуг, провозглашенной в учредительном договоре МЕРКОСУР, его государства-члены договорились о введении особого разрешительного документа под названием «виза МЕРКОСУР» (Соглашение о создании «визы МЕРКОСУР» 2003 г.).

Подобная виза выдается в упрощенном порядке гражданину любого государства – члена МЕРКОСУР, который желает по трудовому или гражданско-правовому договору оказывать услуги на территории другого государства-члена. При этом для получения визы МЕРКОСУР не требуется доказывать экономическую необходимость осуществления деятельности в соответствующем государстве-члене. Виза МЕРКОСУР имеет срок действия два года с возможностью продления до четырех лет и дает право ее обладателю в любое время въезжать на территорию или покидать территорию выдавшего ее государства-члена (является визой для многократного въезда).

В то же время сам факт сохранения визовых требований, а также ограничение круга потенциальных обладателей визы МЕРКОСУР отдельными категориями граждан (руководители предприятий, ученые, профессора, артисты, спортсмены, высококвалифицированные специалисты) свидетельствуют о том, что движение на пути к цели свободного передвижения факторов производства и услуг в МЕРКОСУР носит еще не завершенный характер. Интеграция южноамериканских государств в этом аспекте, следовательно, является частичной, а не полной.

Еще одним примером частичной интеграции в аспекте открытия границ для передвижения граждан интегрирующихся государств может служить Протокол об облегчении передвижения лиц, подписанный в 2006 г. между государствами – членами Южноафриканского сообщества развития.

Как видно из названия Протокола, он вводит не полностью свободный, а лишь упрощенный (облегченный) режим передвижения граждан южноафриканских государств по территориям друг друга. В частности, по завершении подготовительных мероприятий государства-члены обязались взаимно отменить визовый режим, но только для поездок длительностью до девяноста дней в год. Протокол также закрепляет право граждан одного южноафриканского государства заниматься трудовой или индивидуальной предпринимательской деятельностью на территории другого государства, однако при условии, что последнее даст ему на это предварительное разрешение.

Приведенные примеры иллюстрируют соотношение полной и частичной интеграции применительно к мерам по открытию государственных границ, т. е. применительно к интеграционным мероприятиям негативного характера (негативной интеграции). Полный или частичный характер могут носить и мероприятия позитивной интеграции государств, связанной с введением ими общей политики.

Наиболее четкое разграничение позитивной интеграции по степени ее развития в настоящее время проведено в учредительных документах Европейского союза, которые заимствовали с этой целью некоторые категории из конституционного права федеративных государств, в том числе России.

Компетенция современного ЕС подразделяется в его учредительных документах на три основные категории, названия которых прямо указывают на полный или частичный характер интеграции в относящихся к ним сферах политики и общественной жизни.

В сферах, перешедших в «исключительную компетенцию» ЕС, государства-члены полностью отказались от самостоятельного управления общественными отношениями. Законодательствовать и принимать другие правовые акты в этих сферах может только Европейский союз в лице его наднациональных институтов, а государства-члены лишь исполняют решения, принятые на европейском уровне[73].

Исторически в исключительную компетенцию ЕС в первую очередь вошло регулирование внешней торговли со странами, не входящими в Европейский союз (третьими странами), включая установление таможенных пошлин на товары, импортируемые на единую таможенную территорию ЕС.

К исключительной компетенции Европейского союза сегодня также официально отнесены установление правил конкуренции на едином экономическом пространстве ЕС, сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в сфере рыболовства (в частности, установление квот на вылов рыбы в территориальном море государств-членов) и, наконец, проведение единой денежной политики в отношении государств-членов, перешедших на единую валюту евро.

Итак, сферы исключительной компетенции ЕС – это сферы, в которых его государства-члены достигли полной интеграции в рамках Европейского союза.

Сферами частичной интеграции в рамках ЕС являются сферы политики и общественной жизни, отнесенные к категориям совместной и вспомогательной компетенции.

В рамках «совместной компетенции» законодательствовать и принимать другие правовые акты могут как наднациональные институты Европейского союза, так и национальные органы власти государств-членов (отсюда прилагательное «совместная» в наименовании рассматриваемой категории). При этом в случае издания правового акта ЕС противоречащий ему акт национального законодательства подлежит отмене или приведению в соответствие с европейским[74].

Большинство сфер политики и общественной жизни, отнесенных к ведению Европейского союза, является именно сферами совместной компетенции, т. е. сферами частичной интеграции его государств-членов: социальная политика, сельское хозяйство, охрана окружающей среды, защита потребителей, транспорт, трансъевропейские сети, энергия и др. Государства-члены не утрачивают права самостоятельно действовать в этих сферах, но лишь в той мере, в какой их действия соответствуют мерам, принятым на уровне ЕС в целом.

К сферам частичной интеграции в рамках Европейского союза в еще большей степени относятся сферы, в рамках которых ЕС уполномочен осуществлять «деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов»: охрана и улучшение здоровья людей, поддержка конкурентоспособности промышленности, культура, туризм, образование, спорт, гражданская оборона и некоторые другие.

В сферах, отнесенных к этой категории компетенции (неофициальное название – вспомогательная компетенция ЕС), мероприятия Европейского союза имеют только вспомогательный характер, например финансирование из бюджета ЕС программ поддержки культуры. В сферах вспомогательной компетенции, в отличие от совместной, ЕС не может издавать правовых актов, направленных на сближение (гармонизацию) законодательств государств-членов. Государства-члены, таким образом, сохраняют здесь наибольшую самостоятельность, по сравнению с рассмотренными выше категориями компетенции ЕС.

Разграничение полной и частичной интеграции применительно к интеграционным мероприятиям позитивного характера (общей политике) проводится и в других интеграционных объединениях.

Например, в соответствии с учредительным документом Организации восточнокарибских государств (Договор об учреждении экономического союза Организации восточнокарибских государств 2010 г.) ее государства-члены согласились полностью передать этой Организации «законодательную компетенцию» в таких сферах, как общий рынок, включая таможенный союз, денежная политика на основе единой валюты – восточнокарибского доллара, торговая политика, морская юрисдикция и морские границы, а также гражданская авиация.

В этих сферах государства-члены обязались воздерживаться от издания любых новых законов, если только не получили на это предварительного одобрения со стороны Руководящего органа Организации на уровне глав правительств всех государств-членов, т. е. можно говорить о полной интеграции.

В других сферах, таких как общая коммерческая, экологическая и иммиграционная политика, государства – члены Организации восточнокарибских государств также делегировали ей законодательную компетенцию, но зарезервировали за собой право и далее издавать национальные законы в части, не противоречащей принятому Организацией единому законодательству, т. е. имеет место частичная интеграция.

Неодинаковая степень позитивной интеграции также имеет место в различных аспектах формирования Евразийского экономического союза на постсоветском пространстве. В отношении одних вопросов его деятельности государства-члены уже сегодня полностью передали нормотворческие полномочия наднациональному регулирующему органу ЕАЭС – Евразийской экономической комиссии. Сюда относится, например, установление и изменение Единого таможенного тарифа, т. е. таможенных пошлин на товары, ввозимые из других стран на единую таможенную территорию ЕАЭС (полная интеграция).

В отношении других вопросов государства – члены ЕАЭС также наделили Евразийскую экономическую комиссию полномочиями по выработке единого правового регулирования, но не отказались от самостоятельного их осуществления до момента принятия Комиссией соответствующих актов (частичная интеграция). Такая ситуация имеет место, например, в области установления требований к товарам, выпускаемым на рынок ЕАЭС: там, где Евразийской экономической комиссией еще не принято единых «технических регламентов Союза», действуют национальные акты технического регулирования каждого из государств – членов ЕАЭС.