Читать книгу Интеграционное право - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 16

Третьим основанием классификации международной интеграции на разные виды являются ее территориальный уровень (масштаб) – количество и географическое расположение участвующих в ней государств.

Если в интеграции участвуют все или подавляющее большинство стран планеты, расположенных в разных частях Земного шара, то она может рассматриваться как глобальная, т. е. общемировая. В настоящее время главным форумом для осуществления глобальной интеграции в экономической сфере выступает Всемирная торговая организация, в рамках которой сокращены торговые барьеры между подавляющим большинством стран. После присоединения к ВТО в XXI в. сначала Китая, затем России (2012 г.) Всемирная торговая организация объединяет не только государства всех регионов Земного шара, но и все крупнейшие экономики мира.

В плане сокращения бюрократических формальностей, связанных с перемещением товаров через таможенные границы большинства стран мира, существенную роль также играет Всемирная таможенная организация. Важнейшим источником права, подготовленным под эгидой Всемирной таможенной организации с этой целью, служит Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция 1973 г., пересмотренная в 1999 г.), в которой участвует и Россия.

Некоторые интеграционные мероприятия на глобальном уровне также проводятся в рамках других универсальных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений. Примером может служить устранение препятствий международным авиаперевозкам грузов и пассажиров путем введения так называемых «свобод воздуха», действующих между государствами – членами специализированного учреждения ООН – Международной организации гражданской авиации (ИКАО)[75]:

• право на транзитный беспосадочный полет через территории других государств (первая свобода воздуха);

• право транзитного полета с посадкой в других странах без коммерческих целей, т. е. без принятия на борт или высадки (выгрузки) пассажиров, грузов и почты (вторая свобода воздуха);

• право доставлять в другие страны пассажиров, грузы и почту, взятых на борт в государстве регистрации воздушного судна (третья свобода воздуха);

• право принимать на борт в иностранном государстве пассажиров, грузы и пассажиров в целях их доставки в государство регистрации воздушного судна (четвертая свобода воздуха) и т. д.

В свою очередь, подписанная под эгидой Организации Объединенных Наций Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. делает более открытыми границы государств для морского судоходства, гарантируя в ст. 17 «право мирного прохода» через их территориальное море судам из любых стран, даже из тех, которые не имеют выхода к морю[76].

Еще в одном специализированном учреждении ООН, в котором состоят почти все страны мира, – Международном валютном фонде (МВФ) – государства-члены обязались не налагать ограничений на платежи и переводы между собой по текущим международным операциям без утверждения МВФ (ст. VIII «Общие обязательства государств-членов» Статей соглашения Международного валютного фонда 1944 г. с последующими изменениями)[77].

Как отмечается в трудах представителей российской юридической науки, государства-члены по учредительному договору МВФ тем самым отказываются «от части своей юрисдикции, что можно расценивать как добровольное самоограничение суверенитета, идущее в русле глобализации»[78]. В то же время, согласно переходным положениям учредительного договора МВФ (ст. XIV «Переходные положения»), государствам-членам разрешено сохранять валютные ограничения на международные переводы и платежи в интересах защиты своих платежных балансов, хотя таких государств сегодня становится все меньше[79].

Упомянутое изъятие служит дополнительным свидетельством более осторожного (частичного) характера глобальной интеграции. Вполне очевидно, что ввиду большого количества участвующих государств развитие международной интеграции в глобальных масштабах происходит заведомо труднее, а ее степень является заведомо более низкой, чем в случае интеграционных процессов между государствами отдельных регионов планеты, т. е. региональной интеграции.

Региональная интеграция представляет собой интеграционные процессы между отдельными группами государств, расположенных поблизости друг от друга, обычно в рамках одного континента Земного шара или иного географического региона.

По своим максимальным географическим пределам региональная интеграция, таким образом, может совпадать с территорией одной части света и охватывать все находящиеся в нем государства. Попытки такого рода континентальной интеграции предпринимаются, например, в рамках Африканского союза, Союза южноамериканских наций (УНАСУР) или Совета Европы[80].

Однако с учетом многоскоростного характера интеграционных процессов более успешными обычно оказываются региональные интеграционные объединения с более узким кругом государств-членов[81]. Например, в Европе самой эффективной интеграционной организацией является Европейский союз, объединяющий сегодня большинство, но все же не все страны Восточной и Западной Европы.

В Африке интеграционные процессы сегодня развиваются преимущественно не в рамках Африканского союза в целом, а внутри более компактных интеграционных союзов и сообществ между странами отдельных регионов этого континента: Южноафриканский таможенный союз, Восточноафриканское сообщество, Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество, Западноафриканский экономический и валютный союз и т. д.

В Южной Америке главными центрами интеграционных преобразований являются Южноамериканский общий рынок МЕРКОСУР (восток континента), Андское сообщество и Тихоокеанский альянс (запад континента), в Центральной Америке – Центральноамериканская интеграционная система, в Карибском бассейне – Карибское сообщество и Организация восточнокарибских государств, в Северной Америке – Североамериканская ассоциация свободной торговли.

На рубеже XX–XXI вв. по инициативе США предпринималась попытка создать Зону свободной торговли Америк[82], призванную экономически интегрировать все страны Нового света[83]. Проект соответствующего соглашения (проект Соглашения о зоне свободной торговли Америк 2003 г.), однако, не был подписан из-за возражений крупнейших латиноамериканских государств (Аргентины, Бразилии, Венесуэлы и др.)[84].

В отличие от Европы, Африки и Америки, в Азии вовсе никогда не предпринималось попыток создания «общеазиатских» интеграционных структур. Отдельными регионами интеграции государств этой части света выступают, например, Аравийский полуостров или Юго-Восточная Азия (вышеупомянутые Совет сотрудничества Арабских государств Персидского залива и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии АСЕАН). В свою очередь, страны Южной Азии – члены Южноазиатской ассоциации регионального сотрудничества[85] в 2005 г. заключили между собой отдельное Соглашение о Южноазиатской зоне свободной торговли (САФТА)[86].

Особым географическим регионом интеграции выступают территории двух стран южного полушария – государства-континента Австралии и Новой Зеландии, разделенных Тасмановым морем. Провозгласив своей общей целью создание более широкого «транстасманского рынка»[87], эти государства в конце XX в. образовали между собой двустороннюю зону свободной торговли (Торговое соглашение Австралии и Новой Зеландии о более тесных экономических отношениях 1983 г. и приложенное к нему в качестве протокола Торговое соглашение об ускорении свободной торговли товарами 1988 г.).

Расположенные в географической близости от Австралии и Новой Зеландии небольшие островные государства Тихого океана[88], в свою очередь, ведут работу по формированию своей собственной зоны свободной торговли, правовой основой которой стало Торговое соглашение тихоокеанских островных стран 2001 г., сокращенно ПИКТА[89]. В преамбуле ПИКТА совокупная территория его стран-участниц названа «тихоокеанским регионом» в узком смысле слова. Этот термин не следует отождествлять с рассматриваемым ниже «Азиатско-Тихоокеанским регионом», который фактически выступает межрегиональным пространством интеграции стран разных континентов, имеющих выход к Тихому океану (включая Россию).

В 1940–1980-е гг. интеграционные процессы также развивались между Союзом Советских Социалистических Республик и другими социалистическими странами, преимущественно восточноевропейскими. Основными центрами «социалистической интеграции», как принято было говорить в то время, выступали Совет экономической взаимопомощи (СЭВ) – в экономической сфере и Организация Варшавского договора – в военно-политической сфере, прекратившие свое существование в начале 1990-х гг.

После распада мировой социалистической системы и самого СССР (1991 г.) в качестве нового самостоятельного региона международной интеграции стало выступать постсоветское пространство, на территории которого, как уже отмечалось выше, возник целый ряд более или менее эффективных интеграционных образований (Содружество Независимых Государств, Евразийский экономический союз, Союзное государство России и Беларуси и др.).

Приведенные примеры показывают, что понятие региона как географического ареала региональной интеграции не имеет сегодня единого определения и четких границ. Регион международной интеграции может совпадать с целым континентом, но может охватывать только несколько расположенных в нем стран, а иногда и выходить за рамки одного континента.

Следует также напомнить, что наряду с международными регионами соответствующий термин широко используется для обозначения крупнейших территориальных образований внутри государств – внутригосударственных регионов, как, например, неофициально обозначаются субъекты Российской Федерации или официально – регионы Французской Республики. В некоторых интеграционных организациях созданы особые органы представительства интересов подобных регионов с консультативным статусом, в частности Комитет регионов Европейского союза или Конгресс местных и региональных властей Совета Европы.

Возвращаясь к регионам международной интеграции, следует отметить, что в силу многоскоростного характера интеграционных процессов один, более крупный регион может включать в себя более мелкие регионы. В отношении последних иногда используется термин «субрегион» («субрегиональный»), однако на практике это встречается редко. Одно из немногих исключений – Андское сообщество, которое в его учредительном договоре прямо характеризуется как «Андское субрегиональное сообщество», а сам учредительный договор носит название «Андское субрегиональное интеграционное соглашение» 1969 г.

Попытка уточнить понятие «регион», а равно «субрегион» была предпринята в Договоре об учреждении Африканского экономического сообщества 1991 г. Напомним, что, согласно этому документу, Африканское экономическое сообщество должно создаваться постепенно, путем объединения региональных экономических сообществ в таких «регионах», как Северная Африка, Западная Африка, Центральная Африка, Восточная Африка и Южная Африка.

В свою очередь, в качестве «субрегиона» Договор об учреждении Африканского экономического сообщества признает группы из не менее трех государств одного или нескольких регионов. В таком понимании субрегион может значительно превышать по площади регион, что не вполне согласуется с обычным смыслом этих слов. Например, Южноафриканский таможенный союз (пять государств-членов) – это региональное интеграционное объединение, а Общий рынок для Восточной и Южной Африки КОМЕСА, включающий девятнадцать государств-членов, – субрегиональное, поскольку объединяет большинство, но все же не все страны Юга и Востока Африки.

Весьма растяжимыми являются границы и такого региона интеграционных процессов, как Европа. Например, согласно учредительным документам Европейского союза, с заявкой о принятии в ЕС вправе обратиться любое европейское государство. При этом понятие «европейское» никак не определяется.

В результате членом ЕС в 2004 г. стала Республика Кипр, географически расположенная в Малой Азии, а официальным государством-кандидатом на присоединение к ЕС в 2001 г. признана Турция, часть территории которой, впрочем, находится в Европе. В разные годы о намерении вступить в ЕС заявляли и такие не относящиеся к географической Европе страны, как Грузия и даже африканское государство Марокко.

Следует также отметить, что составной частью Европейского союза являются территории некоторых государств-членов, приобретенные ими во времена колониальных захватов на других континентах Земного шара. Таковы, например, принадлежащие Испании Канарские острова, которые географически относятся к Африке, или французская Гвиана в Южной Америке.

Применительно к другой, еще более широкой по составу, чем ЕС, европейской интеграционной организации – Совету Европы, его Парламентская ассамблея в конце XX в. официально констатировала, что «границы Европы к настоящему времени четко не были зафиксированы в международном праве» (Рекомендация № 1247 (1994) о расширении Совета Европы).

В этой связи Парламентская ассамблея Совета Европы рекомендовала обеспечить возможность присоединения к этой организации государств, территория которых хотя бы частично расположена на европейском континенте, при условии, что их культура тесно связана с европейской культурой. К этим странам относится и Россия, принятая в Совет Европы в 1996 г.

В той же рекомендации составной частью Европы предложено считать закавказские республики бывшего СССР – Азербайджан, Армению и Грузию, при условии, что они четко заявят о своей решимости «рассматриваться в качестве части Европы». Указанные государства сегодня также являются полноправными членами Совета Европы, несмотря на то что территориально они относятся к Азии.

Границы Европы как региона интеграционных процессов могут не только расширяться, но и сужаться. Наиболее характерным примером такого сужения служит Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). ЕАСТ была создана по инициативе Великобритании в 1960 г. в качестве соперника и конкурента Европейским сообществам (ныне Европейскому союзу).

Большинство европейских стран, входивших в ЕАСТ, позднее, однако, перешли в ЕС как более эффективную интеграционную организацию (одной из первых, еще в 1973 г., это сделала сама Великобритания). В результате сегодня ЕАСТ, хотя и сохраняет в своем названии слово «европейская», включает только четыре государства-члена, причем лишь два из них имеют между собой общую границу[90].

Другим примером ограниченных по территории и составу государств – членов европейских регионов служат упоминавшиеся выше интеграционные объединения Бельгии, Нидерландов и Люксембурга: Бельгийско-Люксембургский экономический союз и Союз Бенилюкс. Несмотря на то что данные объединения включают лишь две-три страны, в учредительных документах Европейского союза, где с момента его основания состоят Бельгия, Нидерланды и Люксембург, они юридически квалифицируются в качестве именно «региональных союзов».

Многоскоростной характер интеграционных процессов в современном мире делает возможным и такое явление, как параллельное участие государств в интеграционных объединениях, расположенных в разных регионах Земного шара.

Например, африканские страны Ангола и Демократическая Республика Конго одновременно состоят в Южноафриканском сообществе развития и в Экономическом сообществе центральноафриканских государств. Африканское государство Бурунди состоит как в вышеуказанных объединениях, так и в Восточноафриканском сообществе.

Расположенное в Центральной Америке государство Белиз, с одной стороны, участвует в формировании единого экономического пространства с островными государствами Карибского моря (как член Карибского сообщества), с другой – присоединилось к Центральноамериканской интеграционной системе.

Страны Северной Европы в настоящее время являются государствами – членами Европейского союза, с одной стороны[91], и Европейской ассоциации свободной торговли – с другой[92]. Вместе с тем они продолжают развивать взаимную интеграцию и сотрудничество в рамках собственного регионального блока – Северного совета.

Примеры параллельного участия в интеграционных процессах в разных регионах встречаются и среди республик бывшего СССР. Так, Казахстан не только выступает активным участником интеграционных проектов на постсоветском пространстве, включая Евразийский экономический союз, но и одновременно предпринимает шаги по развитию интеграции со странами Центральной Азии в рамках Организации экономического сотрудничества[93].

Подписанное под эгидой этой организации в 2003 г. Торговое соглашение поставило целью постепенное сокращение препятствий трансграничным экономическим связям ее государств-членов (таможенных пошлин, количественных ограничений импорта и экспорта и др.). Ранее Казахстан вместе с партнерами по Организации экономического сотрудничества договорились об упрощении процедур выдачи виз гражданам друг друга, которые являются субъектами предпринимательской деятельности (Соглашение об упрощении визовых процедур для предпринимателей государств – членов Организации экономического сотрудничества 1995 г.).

Со своей стороны Россия стремится развивать интеграцию как на постсоветском пространстве, так и со странами Европы, в том числе западноевропейскими. С 1996 г. наша страна является полноправным членом Совета Европы.

Не ставя целью вступление в Европейский союз, Россия достигла с ЕС политической договоренности о создании в будущем общих пространств в важнейших сферах общественной жизни: общего экономического пространства, общего пространства свободы, безопасности и правосудия, общего пространства внешней безопасности, общего пространства науки и образования, включая культурные аспекты. «Дорожные карты», т. е. программы совместных действий по формированию общих пространств Россия – ЕС, были одобрены на встрече в верхах между Президентом Российской Федерации и руководителями Европейского союза, состоявшейся в Москве 10 мая 2005 г.[94]

Собственные проекты взаимной интеграции с Европейским союзом также развивают другие республики бывшего СССР, в том числе в контексте инициированной ЕС программы «Восточное партнерство» для Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Молдовы, Украины[95].

Участие России, других республик бывшего СССР в интеграционных процессах как на постсоветском пространстве, так и в Европе способно послужить предпосылкой для объединения двух регионов интеграции, а позднее, возможно, и для создания более крупных межрегиональных интеграционных альянсов со странами других частей Земного шара.

В этой связи, как отмечалось в программной статье Президента Российской Федерации, посвященной созданию Евразийского экономического союза:

«Мы предлагаем модель мощного наднационального объединения, способного стать одним из полюсов современного мира и при этом играть роль эффективной “связки” между Европой и динамичным Азиатско-Тихоокеанским регионом <…> Два крупнейших объединения нашего континента – Евросоюз и формирующийся Евразийский союз – основывая свое взаимодействие на правилах свободной торговли и совместимости систем регулирования, объективно, в том числе и через отношения с третьими странами и региональными структурами, способны распространить эти принципы на все пространство – от Атлантики до Тихого океана. На пространство, которое будет гармоничным по своей экономической природе, но полицентричным с точки зрения конкретных механизмов и управленческих решений. Затем будет логично начать конструктивный диалог о принципах взаимодействия с государствами АТР [Азиатско-Тихоокеанского региона], Северной Америки, других регионов»[96].

Перспективы объединения европейской и евразийской интеграции, а также уже реально осуществляемые интеграционные мероприятия между странами разных регионов планеты позволяют сделать вывод о существовании еще одного территориального уровня международной интеграции – межрегиональной интеграции.

Межрегиональная интеграция представляет собой интеграционные процессы между государствами, а также интеграционными организациями, расположенными в разных регионах, в том числе на разных континентах Земного шара.

Межрегиональная интеграция занимает промежуточное положение между глобальной и региональной. В отличие от региональной интеграции, она стремится объединить страны, которые никак не могут быть признаны частью единого географического региона (например, страны Европы и Южной Америки).

Межрегиональными, а не региональными интеграционными объединениями следует признать зоны свободной торговли, которые США в разные годы создали с такими странами, как Австралия (2005 г.), Бахрейн (2006 г.), Израиль (1985 г.), Иордания (2001 г.), Марокко (2006 г.), Оман (2009 г.), Сингапур (2004 г.) и Южная Корея (2012 г.)[97].

В качестве межрегиональной также можно рассматривать зону свободной торговли между отдельными государствами Северной Америки, Центральной Америки и Карибского бассейна. Участниками соглашения о ее создании стали, во-первых, США, во-вторых, пять стран Центральной Америки[98], в-третьих, островное государство в Карибском море Доминиканская Республика (Соглашение о свободной торговле Доминиканская Республика – Центральная Америка – Соединенные Штаты Америки 2004 г.).

В интеграционные процессы на межрегиональном уровне сегодня также могут вовлекаться не только государства, но и уже сложившиеся региональные интеграционные объединения из разных частей Земного шара (феномен «интеграции интеграций»)[99].

Региональные интеграционные объединения и/или их государства-члены, действующие совместно, также могут заключать интеграционные соглашения с отдельными странами в других регионах планеты.

По такой формуле, например, образованы зоны свободной торговли:

• между ЕС и Южной Кореей – Соглашение о свободной торговле между Европейским союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и Республикой Корея – с другой, 2011 г.;

• между ЕАСТ и Канадой – Соглашение о свободной торговле между Канадой и государствами Европейской ассоциации свободной торговли (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария) 2008 г.;

• между ЕАЭС и Вьетнамом – Соглашение о свободной торговле между Евразийским экономическим союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и Социалистической Республикой Вьетнам – с другой, 2015 г.

В настоящее время ведутся переговоры о создании аналогичных объединений между ЕС и США (проект «Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства»), между Канадой и ЕС, между ЕАЭС и Египтом, между Южноамериканским общим рынком (МЕРКОСУР) и Иорданией и т. д.

Как видно из приведенных примеров, межрегиональная интеграция не претендует на глобальные масштабы, поскольку охватывает лишь ограниченное число стран или региональных интеграционных образований. Чаще всего речь идет о двусторонних взаимосвязях. Однако могут создаваться и более широкие межрегиональные объединения.

Например, в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) еще в 1961 г. были подготовлены специальные «кодексы либерализации», отменившие ряд препятствий на перемещения капиталов и платежные операции между входящими в нее государствами[100]. Интеграционным целям также служит подготовленная в рамках ОЭСР модельная конвенция о ликвидации двойного налогообложения, которую заинтересованные государства, в том числе не входящие в ОЭСР, широко используют при заключении взаимных соглашений по этому вопросу, как правило, двустороннего характера.

Прообразом ОЭСР стала Организация европейского экономического сотрудничества, которая предпринимала попытки развивать экономическую интеграцию между странами Западной Европы, не увенчавшиеся, однако, значительным успехом. С 1950-х гг. основными центрами западноевропейской экономической интеграции стали Европейские сообщества, преобразованные в 1992 г. в Европейский союз.

В этой связи Организация европейского экономического сотрудничества в 1960 г. была преобразована в Организацию экономического сотрудничества и развития, членами которой являются государства разных континентов Земного шара. В то же время, в отличие от Всемирной торговой организации, ОЭСР не может претендовать на глобальный характер, поскольку включает в основном развитые и отдельные развивающиеся страны, которые вместе составляют примерно 1/6 от общего числа государств планеты[101].

Фактически межрегиональный масштаб имеет и военно-политическая интеграция в рамках Организации Североатлантического договора (НАТО)[102] – несмотря на то что в тексте учредительного договора НАТО (Североатлантического договора 1949 г.) сфера ее деятельности названа «регионом Северной Атлантики»[103].

Несмотря на широкое использование термина «Азиатско-Тихоокеанский регион», в качестве межрегионального интеграционного проекта правомерно рассматривать инициативы по созданию зоны свободной торговли в рамках форума Азиатско-ятихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС). Участниками АТЭС являются страны разных континентов (Азии, Северной и Южной Америки, Австралии и Океании), в том числе такие географически отдаленные друг от друга, как Россия и Новая Зеландия, Китай и Мексика, Папуа – Новая Гвинея и Перу, Вьетнам и США, Сингапур и Чили и т. д.

Реализацию указанного проекта опередило создание другой межрегиональной, но более узкой по составу зоны свободной торговли в рамках Транстихоокеанского партнерства[104], учредительный договор которого был заключен в 2016 г. между 12 государствами (Австралия, Бруней, Вьетнам, Канада, Малайзия, Мексика, Новая Зеландия, Перу, Сингапур, США, Чили, Япония).