Читать книгу В тени регулирования. Неформальность на российском рынке труда - Коллектив авторов - Страница 12

В экономической, социологической и статистической литературе для обозначения неформальности на рынке труда используется множество самых разнообразных терминов («недекларируемая работа», «неофициальная занятость», «незащищенная занятость», «нерегулируемая занятость» и т. д.). Однако международное признание в качестве общепринятых статистических стандартов получили лишь два – «занятость в неформальном секторе» и «неформальная занятость». Эти понятия отражают два альтернативных подхода к проблеме неформальности, выработанные МОТ, – более ранний, активно использовавшийся в 1990-е годы, и более поздний, получивший распространение в 2000-е годы. Категории «занятость в неформальном секторе» и «неформальная занятость» – не синонимы, и прояснению соотношения между ними посвящена значительная комментаторская литература.

Первоначальный подход МОТ был связан с введением в статистическую практику понятия неформального сектора. Его развернутое описание было дано в Резолюции 15-й МКСТ в 1993 г. [ILO, 1993]. Важнейшим условием, с учетом которого оно разрабатывалось, была методологическая привязка к принципам построения Системы национальных счетов (СНС).

В рамках СНС принято различать понятия сектора (институционального сектора) и вида экономической деятельности (отрасли). Каждый сектор (корпораций, государственного управления, домашних хозяйств) объединяет однородные производственные единицы (предприятия), сходные по целям, функциям и экономическому поведению. Поскольку неформальный сектор рассматривается как подсектор институционального сектора домашних хозяйств, в него оказываются включены частные неинкорпорированные предприятия, принадлежащие индивидам или их семьям и ведущие свою деятельность без официального оформления [Hussmanns, 2004][19].

Вполне естественно, что при таком подходе границы неформального сектора задаются исходя из особенностей целых производственных единиц (предприятий), а не отдельных рабочих мест внутри них. Согласно Резолюции 15-й МКСТ, к нему следует относить предприятия с низкой капиталоемкостью, низким уровнем организации и небольшими размерами, не имеющие статуса юридического лица и не могущие вступать в договорные отношения от своего имени, с неполным набором счетов и с неограниченной ответственностью по долговым обязательствам, с отсутствием четкой границы между собственно производственной деятельностью и деятельностью по ведению домашнего хозяйства, базирующиеся преимущественно на привлечении случайных работников или личных и родственных связях.

Это общее представление можно конкретизировать, пойдя от обратного и перечислив основные типы производственных единиц, которые, согласно методологическим установкам МОТ, не подлежат включению в неформальный сектор. Это: 1) государственные предприятия и правительственные учреждения; 2) неприбыльные предприятия, неправительственные организации, ассоциации и т. п.; 3) частные инкорпорированные предприятия (т. е. имеющие статус юридического лица); 4) частные неинкорпорированные предприятия (индивидуальные, партнерские, кооперативные), зарегистрированные в соответствии с действующим законодательством и имеющие полный набор счетов (квазикорпорации, в терминологии СНС – см. разделы 4.42-4.45). Все производственные единицы, остающиеся после исключения этих групп, и образуют неформальный сектор в понимании МОТ.

Занятость в неформальном секторе, определенном таким образом, может протекать на предприятиях двух типов. Это, во-первых, неформальные предприятия без использования наемного труда (самозанятые в узком смысле слова) и, во-вторых, предприятия неформальных работодателей. Для их идентификации в Резолюции 15-й МКСТ были предложены два критерия – размер (определяемый количеством наемных работников) и наличие/отсутствие регистрации[20]. При проведении границы, отделяющей неформальный сектор от формального, эти признаки, согласно методологическим установкам МОТ, должны использоваться как маркирующие. Соответственно развернутое определение предприятий, принадлежащих к этому сектору, звучит так: это – «частные неинкорпорированные предприятия, имеющие численность персонала ниже определенного порога и/или не зарегистрированные в соответствии с нормами коммерческого законодательства или законодательства о предпринимательской деятельности» [ILO, 2002, р. 122][21].

Сведения об официальном статусе предприятий не всегда доступны и, как правило, недостаточно надежны. В этих условиях заменителем информации об их регистрации может становиться (в силу лучшей доступности) информация о численности привлекаемых ими работников. (Данные по многим странам подтверждают, что среди микро– и микро-микропредприятий официально оформляют свою деятельность действительно лишь абсолютное меньшинство.) Этим объясняется, почему при определении границ неформального сектора как национальные статистические службы различных стран, так и независимые исследователи чаще всего используют в качестве операционального критерия именно величину действующих в экономике производственных единиц. Анализ базы данных МОТ о неформальной занятости, аккумулирующей информацию по 54 странам мира, показывает, что в начале 2000-х годов в 33-х из них статистические службы использовали в качестве критерия при выделении производственных единиц неформального сектора показатель численности персонала (иногда в сочетании с другими критериями) и лишь в 21-й – показатель регистрации (также иногда в сочетании с другими критериями) [ILO, 2002, р. 10].

При установлении демаркационной линии, разделяющей предприятия неформального и формального секторов, эксперты международных организаций рекомендуют исходить из численности наемных работников, равной пяти [CSO/India, 1999]. Однако эта рекомендация не получила всеобщего признания: от исследования к исследованию пороговая величина варьируется в широких пределах и может устанавливаться на уровне 10, 20 и даже больше человек. Как это способно отражаться на масштабах занятости в неформальном секторе, наглядно показывает опыт ряда стран Латинской Америки, перешедших от порога численности «менее 10 человек» к более низкому порогу «менее 5 человек». Этого чисто технического изменения было достаточно, чтобы доля занятых в неформальном секторе сократилась примерно на 10 п.п. [ILO, 2002а].

Резолюция 15-й МКСТ содержала также ряд важных пояснений, касавшихся некоторых промежуточных групп, с отнесением которых к формальному или неформальному секторам могут возникать затруднения. В частности, в ней отмечалось, что: 1) к неформальному сектору не следует относить лиц, занимающихся производством продукции в домашних хозяйствах исключительно для собственного потребления; 2) для специалистов (адвокатов, врачей, бухгалтеров и т. п.) критерии отнесения к тому или иному сектору должны быть теми же, что и для остальных профессиональных групп; 3) домашние работники должны выделяться в отдельную группу и желательно не включаться в число занятых в неформальном секторе (поскольку производимые ими услуги в отличие от тех, кто работает на предприятиях неформального сектора, не выносятся на рынок, а остаются внутри домохозяйств); 4) лица, занимающиеся несельскохозяйственной деятельностью, являются группой, по которой показатели «неформальности» должны рассчитываться в обязательном порядке (если оценки формируются по всему населению, ее необходимо выделять и показывать отдельно) [ILO, 1993].

На практике эти рекомендации выполняются далеко не всегда. Статистические службы некоторых стран причисляют к занятым в неформальном секторе также и лиц, производящих в ЛПХ продукцию только для собственного потребления; специалисты-индивидуалы часто квалифицируются как работающие в формальном, а не в неформальном секторе (на том основании, что большинство из них имеют лицензии на занятие соответствующей профессиональной деятельностью и платят налоги, по крайней мере, с части получаемых ими доходов); нередко к неформальному сектору приписывают также домашних работников; в одних странах численность занятых в нем рассчитывается для всего, в других – только для городского населения, в одних – с учетом несельскохозяйственной занятости, в других – без ее учета, и т. д.[22] Естественно, что введение любых дополнительных критериев (отраслевых, профессиональных, иных) способно существенно менять оценки масштабов занятости в неформальном секторе.

За первоначальным подходом МОТ закрепилось название «производственного» (productivity approach), поскольку, как уже отмечалось, он строится исходя из характеристик целых производственных единиц. Производственные единицы, действующие в неформальном секторе, наделяются экспертами МОТ следующими типичными чертами: 1) малые размеры; 2) семейная форма собственности; 3) опора на ресурсы местного происхождения; 4) низкая капиталоемкость; 5) спрос на навыки и умения, приобретаемые работниками вне системы формального образования; 6) отсутствие барьеров для входа и выхода; 7) функционирование в условиях нерегулируемых конкурентных рынков [Swaminathan, 1991]. Обобщенное описание неформального сектора, предложенное М. Липтоном, помимо малого размера предприятий включает: 1) совмещение в большинстве случаев одним лицом функций поставщика труда и поставщика капитала; 2) наличие совершенной или почти совершенной конкуренции; 3) преобладание некорпорированных предприятий с низким уровнем внутренней организации, на которые не распространяются законодательные ограничения, связанные с использованием труда (минимальная заработная плата и т. д.) или других производственных факторов (лицензии, квоты и т. д.) [Lipton, 1984].

Вместе с тем и в Резолюции 15-й МКСТ, и в позднейших решениях МОТ признавалось, что этот подход не охватывает многие важные аспекты проблемы неформальной занятости и что статистические измерения в этой области нуждаются в дальнейшем совершенствовании [ILO, 1993; CSO/India, 2001]. Действительно, многочисленные исследования, проводившиеся в последующие годы, продемонстрировали его серьезную ограниченность. Помимо множественности и нечеткости критериев выделения неформального сектора, производственный подход обладает еще одним существенным недостатком: при его использовании неучтенными остаются достаточно многочисленные группы работников, занятых на неформальной основе в формальном секторе, а также непосредственно в домашних хозяиствах[23].

Более широкая концептуальная рамка была предложена 17-й МКСТ в 2003 г. [ILO, 2003]. В выработанных ею Рекомендациях в статистическую практику было введено новое обобщающее понятие «неформальной экономики», которое позволило учесть многие дополнительные типы неформальной занятости, осуществляемой за пределами традиционно понимаемого «неформального сектора».

Под рубрику «неформальной экономики» попадают «все виды экономической активности работников и экономических единиц, которые – по закону или на практике – не охватываются или недостаточно охватываются формальными установлениями (arrangements)» [ILO, 2002a]. Такое расширенное понимание предполагает, что границы неформальной занятости должны определяться исходя из характеристик не целых производственных единиц (предприятий), а отдельных рабочих мест внутри них[24]. В соответствии с этим рабочие места квалифицируются как «неформальные» в тех случаях, когда «отношения занятости, по закону или по факту, не подпадают под действие национального трудового законодательства, налоговой системы, системы социального обеспечения или системы установленных льгот и гарантий (таких как предварительное уведомление в случае увольнения, выплата выходного пособия, оплата ежегодного отпуска или отпуска по временной нетрудоспособности и т. д.)» [ILO, 2003]. По сути, речь идет о любых формах трудовой деятельности, которые по тем или иным причинам ускользают, хотя бы частично, из-под контроля и надзора государства.

Замена единиц статистического наблюдения – рабочие места вместо предприятий – фактически означала переход от «производственного» подхода к «легалистскому» (legalistic approach)[25]. При таком подходе определяющим оказывается вопрос не о форме предприятий, а о соблюдении/несоблюдении вводимых государством формальных ограничений, касающихся использования и оплаты труда. Соответственно с «легалистской» точки зрения неформальная занятость – это «занятость, которая не регистрируется, не регулируется и не защищается государством» [Chen, 2006]. Такое может происходить либо потому, что оно в принципе не считает необходимым ограничивать ту или иную форму трудовой активности какими-либо формальными нормами и правилами, либо потому, что оно не располагает достаточными ресурсами для налаживания эффективного мониторинга и контроля за их соблюдением[26].

Отсюда, впрочем, не следует, что новый подход игнорирует принадлежность предприятий к различным секторам или считает ее не имеющей значения[27]. Она учитывается точно так же, как и в более раннем подходе. Наложение двух типологий – предприятий, с одной стороны, и рабочих мест, с другой, – делает возможным построение более сложной и разветвленной классификации альтернативных форм неформальной занятости. В ее рамках выделяются несколько типов предприятий, различающихся по своей секторальной принадлежности (формальный сектор; неформальный сектор; сектор домашних хозяйств), и несколько типов рабочих мест, различающихся, во-первых, по статусу занятости (занятые на индивидуальной основе; работодатели; помогающие семейные работники[28]; наемные работники; работники производственных кооперативов) и, во-вторых, по ее характеру (формальная или неформальная). С этой точки зрения неформальная занятость – это вся совокупность неформальных рабочих мест независимо от того, где они находятся – в формальном секторе, неформальном секторе или в секторе домашних хозяйств, а также независимо от того, является ли работа на них для индивидов основной или дополнительной.

Итоговая классификация представлена в табл. 2.1. Темно-серые ячейки в ней соответствуют логически невозможным ситуациям, тогда как светло-серые – различным типам формальной занятости. Незакрашенными оставлены ячейки, представляющие различные типы неформальной занятости. Шесть из всех возможных сочетаний подпадают под рубрику «неформального сектора», девять – под более общую рубрику «неформальной занятости». Расхождения между более ранним («производственным») и более поздним («легалистским») подходами касаются нескольких групп занятого населения.

Таблица 2.1. Определение неформальной занятости в соответствии с производственным и легалистским подходами

Примечание: неформальная занятость: ячейки 1–6, 8—10; занятость в неформальном секторе: ячейки 3–8; неформальная занятость вне неформального сектора: ячейки 1, 2, 9 и 10.

Источник: Hussmanns, 2004.

Во-первых, как видно из табл. 2.1, за пределами неформального сектора остаются неформальные работники, занятые в домашних хозяйствах населения. Речь идет о домашних наемных работниках (ячейка 10), а также лицах, занимающихся производством продукции в личных подсобных хозяйствах (ЛПХ) только для собственного потребления (ячейка 9)[29]. Во-вторых, в него не входят помогающие семейные работники, а также неформальные наемные работники, занятые на предприятиях формального сектора (ячейки 1 и 2). Наконец, формальные наемные работники, чья деятельность протекает на неформальных предприятиях, считаются принадлежащими к неформальному сектору, однако в состав неформальной занятости они не включаются (ячейка 7).

Некоторые из этих групп невелики по численности, так что искажения, связанные с их учетом или неучетом, едва ли имеют большое практическое значение (например, контингент формальных наемных работников, занятых на предприятиях неформального сектора, редко бывает многочисленным). Однако на долю некоторых других – скажем, наемных работников, занятых неофициально на предприятиях формального сектора, или наемных работников, занятых предоставлением домашних услуг, – может приходиться значительная часть совокупной рабочей силы. Соответственно анализ, оставляющий их без внимания, может давать искаженное представление о ситуации и основных трендах на рынке труда.

Наиболее значительные разночтения связаны с трактовкой лиц, занимающихся производством продукции в домашнем хозяйстве исключительно для собственного потребления (ячейка 9). В одних странах статистические службы (например, Росстат РФ) вообще не включают их в состав занятых; в других относят их к занятым лишь частично (если производимая ими продукция составляет значительную часть общего объема потребления семей); в третьих считают занятыми их всех. Оценки неформальной занятости могут сильно различаться в зависимости от выбора той или иной трактовки – особенно для тех стран, в экономике которых значительное место занимает натуральное сельское хозяйство (subsistence agriculture), как это имеет место практически во всех развивающихся и многих постсоциалистических странах.

Для удобства всех неформально занятых можно разбить на три укрупненные группы: 1) неформальные наемные работники формальных предприятий (ячейка 2); 2) неформальные наемные работники неформальных предприятий и домохозяйств (ячейки 6 и 10); 3) неформальные самозанятые работники (ячейки 1, 3, 4, 5, 8, 9). В аналитических целях исследователи чаще всего используют именно такую обобщенную классификацию. При необходимости для каждой из этих групп может отдельно выделяться первичная (на основной или единственной работе) и вторичная (на дополнительной работе) неформальная занятость.

Однако более общий «легалистский» подход, оперирующий понятием «неформальной занятости», также сопряжен с немалыми методологическими затруднениями. Дело в том, что уход в неформальность может быть не полным, а частичным, когда одни разделы действующего законодательства участниками рынка труда соблюдаются, но другие – игнорируются. Как в таком случае определять неформальную занятость? Что брать за отправной пункт при ее идентификации: работу без официально оформленного трудового контракта; выплату части заработной платы «черным налом» с целью уклонения от налогов; отсутствие у работников доступа к системе социального страхования из-за неперечисления (полного или частичного) работодателями взносов в социальные фонды; несоблюдение их прав и гарантий, предусмотренных трудовым законодательством; заработную плату ниже законодательно установленного минимума; выпадение из сферы коллективно-договорного регулирования? В зависимости от выбора того или иного критерия как численность неформально занятых, так и их персональный состав могут варьироваться в очень широких пределах.

Отсюда следует важный методологический вывод: поскольку об оппозиции формального/неформального можно говорить только применительно к тому или иному конкретному виду законодательства – трудовому, налоговому, административному, коммерческому и т. д., это исключает возможность существования какого-либо единого статистического агрегата, который соответствовал бы понятию неформальной занятости[30]. Именно этим во многом объясняется, почему в исследовательской литературе встречается такое множество различных ее определений и почему ее количественные оценки оказываются, как правило, лишь ограниченно сопоставимыми. Это делает также понятным, почему между формальной и неформальной занятостью не существует жесткой границы и почему они могут плавно перетекать друг в друга.

В действительности ситуация оказывается еще более запутанной, так как исследователи далеко не всегда имеют возможность следовать аналитическому определению неформальной занятости, выработанному МОТ, даже когда они его разделяют. Чаще всего эмпирические данные, с которыми им приходится работать, содержат ограниченный набор характеристик, по которым занятость может квалифицироваться как формальная или неформальная. В этих условиях им не остается ничего другого как следовать прагматическому подходу, отклоняясь в большей или меньшей степени от методологических установок МОТ и определяя границы неформальной занятости так, как это позволяют делать исходные данные. (Ярким примером может служить исследование С. Бернабе, где при измерении неформальной занятости для семи стран СНГ она определялась семью разными способами [Bernabe, 2008].) Как мы уже упоминали во введении, разночтения в используемых дефинициях настолько велики, что некоторые авторы считают возможным говорить о настоящей «какофонии» определений неформальной занятости [Perry et al, 2007]. В результате оценки даже по одним и тем же странам для одних и тех же периодов времени часто оказываются сопоставимыми лишь в очень ограниченной степени.

Риск разночтений оказывается еще выше при оценке относительных показателей неформальной занятости. Связано это с тем, что при их расчете численность неформально занятых работников может соотноситься с различными статистическими агрегатами. Одни исследователи используют для этого показатели численности населения в трудоспособном возрасте, другие – численности экономически активного населения, третьи – численности занятых, четвертые – численности работников, работающих по найму [Hazans, 2011]. Оценки уровня неформальной занятости могут сильно отличаться в зависимости от того, какой из этих вариантов будет избран. (При проведении международных сопоставлений наиболее предпочтительным считается скорректированный показатель численности экономически активного населения, равный сумме экономически активных и отчаявшихся работников.)

В условиях подобной многовариантности выбор в пользу того или иного операционального определения начинает диктоваться характером конкретных проблем, которые могут порождаться существованием неформальной занятости. Какой из возможных способов ее измерения следует предпочесть, зависит в конечном счете от того, какие задачи стоят перед исследователем. Если, к примеру, мы пытаемся оценить вклад неформальности в развитие микропредпринимательства, то тогда вполне естественно использовать «производственный» подход, относя к неформальному сектору предприятия с численностью занятых ниже определенной пороговой величины. Однако при этом необходимо учитывать, что выбор любого количественного критерия во многом условен. Почему, например, предприятия с менее чем пятью наемными работниками должны считаться принадлежащими к наиболее адаптивному и динамичному сектору микропредпринимательства, а с пятью и более – нет? Кроме того, при таком подходе по умолчанию предполагается, что все предприятия с малой численностью занятых действуют вне правового поля, нарушая трудовое законодательство и не платя взносов в социальные фонды, тогда как с большой – ведут себя полностью законопослушно. Очевидно, что и то и другое является сильным преувеличением.

Если нас интересует, насколько велико бремя государственного регулирования отношений занятости и как оно отражается на гибкости рынка труда, то тогда на первый план выходит критерий, связанный с контрактным статусом работников[31]. С одной стороны, работники могут уходить в неформальность, если, например, законодательство жестко ограничивает максимально допустимую продолжительность труда, а они предпочитают работать дольше, чем это разрешено официально. С другой стороны, предприятия могут «выталкиваться» в неформальность высокими издержками, связанными с наймом и увольнением рабочей силы. Иными словами, взвесив выгоды и издержки, как работники, так и работодатели могут приходить к выводу, что неформальные трудовые отношения больше отвечают их интересам.

Однако многие работники могут не добровольно выбирать неформальную занятость, а попадать в нее вынужденно. Кроме того, даже наличие официально оформленного трудового контракта не гарантирует выполнения работодателями всех предусмотренных трудовым законодательством норм или хотя бы основной их части. Серьезные трудности могут возникать при определении статуса самозанятых (формальный или неформальный?), к которым понятие трудового контракта в принципе не применимо. Кроме того, широко известно явление «ложной самозанятости», за которой может скрываться труд по найму [OECD, 2004, р. 239].

Наконец, если нам важно понять, какова степень социальной защищенности работников и чем она определяется, то тогда ключевой оказывается информация об их участии/неучастии в схемах социального страхования. Это важный аспект проблемы, поскольку обычно уход работников в неформальность сопровождается увеличением для них рисков, связанных с наступлением разного рода неблагоприятных событий, – потерей работы, временной нетрудоспособностью, производственными травмами из-за несоблюдения правил техники безопасности и т. д. Такой подход позволяет увидеть, насколько эффективна или неэффективна действующая система социальной поддержки работников.

Проблема, однако, заключается в том, что представления работников об уплате работодателями взносов в социальные фонды могут быть крайне неточными[32]. Например, согласно одному из исследований по странам Евросоюза, доля респондентов, заявивших о том, что их работодатели не платят соответствующие взносы, оказывается неправдоподобно большой и варьируется от 13 % в Норвегии до 67 % в Польше [Andrews et al., 2011, p. 17–18]. Еще хуже обстоит дело с доступностью информации об участии в схемах социального страхования самозанятых (работодателей, использующих наемный труд, и работников-индивидуалов).

«Многоликость» феномена неформальности, помноженная на сложности измерения, стимулирует исследователей к тому, чтобы использовать «гибридные подходы», сочетающие в различных комбинациях элементы альтернативных определений.

Целый ряд работ параллельно используют несколько подходов к определению неформальной занятости и дают их сравнительный анализ. Практически все они выполнены на примере стран Латинской Америки [Gasparini, Tornarolli, 2006; Gong et al., 2000; Marcoullier et al., 1997; Mead, Morrisson, 1996; Perry et al., 2007; Saavedra, Chong, 1999]. Наиболее общий вывод, который из них следует, состоит в том, что хотя оценки, получаемые с помощью альтернативных подходов, достаточно тесно коррелируют друг с другом, они далеко не идентичны. Расхождения могут достигать внушительной величины – до 10 п.п. от общей численности занятых в экономике. Как правило, самыми высокими оказываются оценки, оперирующие критерием наличия/отсутствия официального трудового договора, самыми низкими – оценки, оперирующие критерием размера предприятий.

В качестве примера сошлемся на работу А. Хенли с соавторами, посвященную ситуации на бразильском рынке труда [Henley et al., 2006]. По их оценкам, в начале 2000-х годов уровень неформальной занятости в Бразилии достигал 56 %, если использовать «контрактный», 50 %, если использовать «социальный» и – 49 %, если использовать «количественный» подходы. При этом 64 % работников могли квалифицироваться как неформально занятые хотя бы по одному из трех признаков, но только 40 % одновременно по всем трем.

Еще сильнее в зависимости от выбора того или иного критерия менялся персональный состав неформально занятых. На индивидуальном уровне пересечение между любыми парами альтернативных определений («количественным» и «контрактным», «количественным» и «социальным», «контрактным» и «социальным») не превышало 40–50 % [Henley et al., 2006]. В этих условиях смена критериев меняет и социально-демографический «портрет» неформально занятых.

Обсуждение методологических аспектов феномена неформальной занятости подводит к нескольким простым и очевидным констатациям. Первое: в мировой литературе не сложилось консенсуса по поводу того, как следует определять и измерять неформальную занятость. Существующие подходы по-разному решают эту проблему. Второе: с течением времени понятие занятости в неформальном секторе стало все активнее заменяться и вытесняться более общим понятием неформальной занятости. Третье: ни один из подходов не обладает абсолютными преимуществами перед другими, у каждого есть свои достоинства и недостатки. В конечном счете выбор между ними должен определяться (если это позволяют данные) задачами, которые пытается решить исследование. И последнее: оценки, получаемые на основе различных определений, можно считать сопоставимыми лишь в достаточно ограниченной степени; при использовании альтернативных подходов иными могут становиться не только показатели распространенности неформальной занятости, но также и ее социально-демографические характеристики. Это предполагает, что к любым обобщениям, касающимся масштабов и динамики неформальной занятости, следует относиться с большой осторожностью, подвергая их тщательной проверке на устойчивость.