Читать книгу Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты - - Страница 8

Отдельно стоит сказать несколько слов об «экономическом суверенитете субъектов федерации». Его выделение спорно и, учитывая подход большинства федеративных государств к вопросу о наличии суверенитета у их субъектов, сомнительно. Применительно к проблеме «экономического суверенитета» субъектов федеративных государств можно выделить три аспекта:

1. «Внешнеполитический» и, что важнее в контексте данного исследования, «внешнеэкономический» – возможность субъекта федерации выступать в качестве самостоятельного субъекта международного права (т. е., речь не идет об его участии во внешней политике государства через палату парламента или иной орган, представляющий субъекты федерации¹⁷³); возможность вступать в экономические отношения и заключать договоры/соглашения с другими государствами и/или их субъектами федерации, административно-территориальными образованиями.

2. Определенная экономическая независимость от федерации, т. е., федерального центра (формальная) и самодостаточность (фактическая в том числе, учитывая имеющиеся ресурсы, источники доходов).

3. «Внутренний» – сферы ведения субъектов федерации в области экономики.

Рассмотрение второго вопроса требует обращения к проблеме финансового федерализма¹⁷⁴, а анализ третьего вопроса связан с разграничением полномочий между федерацией и субъектами федерации. Обе указанные проблемы лежат за пределами данного исследования. В части третьего («внутреннего») аспекта отметим лишь проблему соотношения ст. 9 Конституции РФ и положения Федеративного договора, признававшего природные ресурсы достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. По мнению некоторых исследователей Конституции РФ, например, С. Сулакшина, «отсюда логично вытекало и право субъекта РФ объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять регулирование отношений собственности»¹⁷⁵, что представляет угрозу экономическому суверенитету федеративного государства (по его мнению, норма Конституции РФ «ушла недостаточно далеко от положения указанного договора, поскольку позволяет трактовать принадлежность природных ресурсов не всему народу России, а лишь тем народам, которые проживают на соответствующей территории, нарушая этим суверенитет РФ»¹⁷⁶). Российская Федерация сталкивалась с соответствующей проблемой, например, в ст. 16 Конституции Республики Алтай от 7 июня 1997 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционным законом Республики Алтай от 2 июня 1999 г.) было закреплено, что земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай. Однако данная проблема была решена Постановлением КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П, признавшим данную норму, как допускающую признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, не соответствующей Конституции (абз. 1 п. 2 резолютивной части), и установившим, что «субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации» (абз. 6 п. 3.1 мотивировочной части)¹⁷⁷. В сформулированном к данному постановлению Мнении судья КС РФ В. О. Лучин разграничивает понятия «достояние» и «собственность», также признавая несоответствующим Конституции РФ закрепление Конституцией Республики Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, но при этом отмечая, что «само по себе объявление природных ресурсов, находящихся на территории Республики Алтай, достоянием народа, проживающего на ее территории, основой его жизни и деятельности, национальным богатством не противоречит Конституции Российской Федерации при условии одновременного признания природных ресурсов в качестве публичного достояния многонационального народа России». Таким образом, он делает вывод: «Положения части 1 статьи 16 Конституции Республики Алтай отождествляют понятия “достояние” и “собственность” и тем самым создают правовую коллизию. Отождествление указанных понятий ведет к тому, что Республика Алтай в одностороннем порядке объявляет своей собственностью все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, тогда как основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71 пункт «о») относится к ведению Российской Федерации» (абз. 8, 9 п. 3 Мнения)¹⁷⁸.

Аналогичная проблема возникла и при закреплении в Конституции Республики Башкортостан нормы о том, что земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа, и при закреплении в Конституции Республики Ингушетия, что земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью. КС РФ в определении от 27 июня 2000 г. № 92-О признал данные положения неконституционными, «поскольку названные положения, закрепляя собственность республики на природные ресурсы, а также относя к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) установление отношений собственности на природные ресурсы, ограничивают тем самым суверенитет Российской Федерации и нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁷⁹.

Если Конституция РФ употребляет понятие суверенитета только в отношении Российской Федерации (как отмечает в своем мнении к постановлению КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П судья КС РФ В. О. Лучин, «упоминание о суверенных республиках в составе Российской Федерации в части четвертой пункта 1 раздела второго “Заключительные и переходные положения” Конституции Российской Федерации не может быть истолковано как подтверждение их суверенитета, поскольку в данном случае в Конституции воспроизводится только наименование Федеративного договора, который может применяться в части, ей не противоречащей»¹⁸⁰), а КС РФ неоднократно формулировал позицию об отсутствии суверенитета у субъектов РФ¹⁸¹, то, например, Конституция Швейцарии (ст. 3) признает ограниченный суверенитет субъектов федерации: они суверенны в той части, в которой их суверенитет не ограничен Конституцией, и осуществляют все права, не переданные конфедерации. Тем не менее парадокс заключается в том, что именно Конституция Швейцарии, закрепляющая суверенитет субъектов, как раз сама его фактически сводит на нет, «не оставляя им (кантонам. – О. Б.) практически ни одного права, выражающего верховенство и самостоятельность…»¹⁸². Так, в части «внутреннего экономического суверенитета» Конституция закрепляет в исключительном ведении Союза право самостоятельно решать денежные и валютные дела, выпускать монеты и банкноты (ст. 99), устанавливать прямые налоги (ст. 128), определять размеры пошлин и других сборов с трансграничного товарооборота (ст. 133); в части внешнего – «иностранные дела» (ст. 54).

Стоит отметить, что указанные выше три аспекта проблемы экономического суверенитета субъектов федерации (возможность участия субъектов федерации во внешнеэкономических отношениях, их экономическая независимость от федерации и сферы ведения субъектов федерации в экономической области) взаимосвязаны. Так, например, соглашения, которые могут заключать субъекты федерации с субъектами федерации и/или административно-территориальными образованиями других государств (первый аспект) возможны, как правило, лишь в части сферы ведения субъектов (третий аспект).

В части же первого аспекта (внешнеполитического и внешнеэкономического) указанный вопрос частично регламентируется и на международно-правовом уровне: так, в соответствии с Европейской рамочной конвенцией о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (далее – Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве), предусматривается возможность субъектов федерации заключать соглашения, – правда, разрешение этого вопроса она относит к внутреннему праву государств. Подход же разных государств различный. Так, в Австралии штаты и территории не являются суверенными государствами и, соответственно, субъектами международного права: с разрешения федеральных органов они могут заключать соглашения с субъектами и административно-территориальными образованиями других государств – по вопросам, полностью находящимся в их ведении, но такие соглашения не могут быть отнесены к международным договорам¹⁸³.

В Германии же земли могут заключать договоры даже с иностранными государствами, однако данные договоры ограничены законодательной компетенцией земель, требуют согласия Федерального правительства (п. 3 ст. 32 Основного закона ФРГ)¹⁸⁴ и представляют собой соглашения, которые также не рассматриваются в качестве международных договоров (аналогично – и в Бельгии, а также, например, в Австрии, где также подобные соглашения могут заключаться с согласия федерации, и она имеет возможность прекратить их действие)¹⁸⁵.

Хотя, как выше говорилось, Конституция Швейцарии признает пусть и ограниченный, но суверенитет субъектов федерации, однако в части рассматриваемого внешнеэкономического аспекта международной договороспособностью они не обладают: те договоры с иностранными образованиями, которые заключаются кантонами, даже терминологически в Конституции Швейцарии отграничены от международных договоров швейцарской конфедерации и заключаются с согласия федеральных органов¹⁸⁶ (хотя, с другой стороны, кантоны участвуют в выработке внешней политики государства в целом, их одобрение требуется при вступлении в международную организацию коллективной безопасности или наднациональное сообщество). Аналогично и в Конституции Мексики, признающей суверенитет субъектов федерации (ст. 40), но ограничивающей его лишь «внутренним» аспектом – международной договороспособностью они не обладают¹⁸⁷.

В Канаде провинции и территории не рассматриваются как суверенные государства и потому не являются субъектами международного права, не имеют международной договорной правоспособности, что подтверждается судебной практикой¹⁸⁸. Это не исключает возможности заключения ими договоренностей с субъектами федерации других государств: так, например, 18 декабря 2000 г. было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Канады «О принципах и основах сотрудничества между субъектами Российской Федерации и провинциями и территориями Канады», где возможность подобных договоренностей предусматривается, но сразу (в ст. 3) оговаривается, что они не являются международными договорами¹⁸⁹. Аналогично и в США: по п. 1 разд. 10 ст. I Конституции, штатам не предоставляется возможности заключать международные договоры (не могут они также вступать в союзы или конфедерации, а также заключать договоры с другими штатами)¹⁹⁰, хотя с разрешения федерации штаты США заключают соглашения с иностранными субъектами (Конституция США лишает их и внутреннего «экономического суверенитета», закрепляя в том же пункте, что они не могут чеканить монету и выпускать кредитные билеты, облагать пошлинами и сборами импорт и экспорт). И если по ст. II Статей Конфедерации 1781 г. штаты обладали государственным суверенитетом, но лишь в составе Конфедерации США¹⁹¹, то впоследствии близкую позицию в виде «штаты получают общую власть из существа принадлежащего им суверенитета» сформулировал Верховный Суд США¹⁹².

Россия же, ратифицировавшая упомянутую выше Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве, разрешает этот вопрос как на конституционном уровне (так, по п. «к» ст. 71 Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации относятся внешняя политика, международные договоры и вопросы войны и мира, а по ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ – координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации), так и на законодательном уровне (Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»¹⁹³), а также заключила с рядом государств (с КНР, Канадой, Индией, Вьетнамом, Арменией) соглашения о принципах сотрудничества между субъектами Российской Федерацией и их субъектами федерации и/или административно-территориальными образованиями, признающие за субъектами РФ и этих государств возможность заключать соглашения, но с оговоркой, что, во-первых, они не являются международными договорами, а, во-вторых, в указанных соглашениях не должны решаться вопросы, находящиеся в ведении государств и затрагивающие суверенитет (правда, в противоречие с нормой приведенного выше Федерального закона вступала ст. 99 Бюджетного кодекса РФ, на что будет обращено внимание при анализе угроз экономическому суверенитету в сфере государственного долга)¹⁹⁴.

Более подробное рассмотрение данного вопроса выходит за рамки настоящего исследования. Отметим лишь, что непризнание большинством федеративных государств суверенитета за своими субъектами, а, следовательно, и их международной договороспособности, хотя, с одной стороны, свидетельствует об отсутствии у субъектов (в том числе и субъектов РФ) «экономического суверенитета» (хотя с некоторой долей условности можно говорить о наличии у них определенных суверенных полномочий в экономической сфере, особенно в части «внутреннего» аспекта суверенитета – в России, правда, в соответствии с решениями КС РФ, за субъектами не признаваемого), что исключает более подробное рассмотрение вопроса, но, с другой стороны, никак не должно исключать процедуры выработки общей воли федерации и субъектов федерации (в том числе процедуры согласования решения «центральной» власти и субъектов федерации) при принятии международных обязательств, где передаются полномочия, находящиеся в остаточном ведении субъектов федерации или их совместном с федерацией ведении¹⁹⁵. Ниже будет показано, что в ряде государств прямо предусматривается требование такого согласования. В России же оно предусмотрено ст. 4 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласно п. 1 которой международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Предпринимались попытки выведения необходимости согласования «центральной и региональной воль» и из постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П, однако, например, при присоединении к ВТО оно осуществлено не было¹⁹⁶. Более того, КС РФ сформулировал в деле о проверке конституционности не вступившего в силу Протокола о присоединении России к Марракешскому соглашению следующую, представляется, спорную позицию: «Поскольку любой международный договор, затрагивающий ключевые вопросы экономической политики Российской Федерации, не может не затрагивать и интересы субъектов Российской Федерации, причем всех, предположение о том, что всякий раз в таком случае необходимо проведение согласительных процедур со всеми субъектами Российской Федерации, противоречило бы правовой природе России как единственно обладающей государственным суверенитетом (Постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П)»¹⁹⁷.