Читать книгу La modernización del procedimiento administrativo - Luis Miguez Macho - Страница 4

El procedimiento administrativo es una de las instituciones centrales del derecho administrativo, hasta el punto de que en nuestro ordenamiento jurídico no es imaginable una actuación jurídica formalizada de la administración que no venga precedida de la tramitación del procedimiento legalmente establecido1. Ello es así para garantizar los derechos e intereses legítimos de los sujetos que eventualmente se puedan ver afectados por la resolución que se dicte, finalidad que aproxima el procedimiento administrativo al proceso judicial y se halla consagrada en la Constitución a través de la letra c) de su artículo 105 (la ley regulará “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”)2.

Sin embargo, el procedimiento administrativo tiene también otra vertiente, la de tutela del interés público, con independencia de que existan o no sujetos privados que se puedan ver afectados por la resolución que se adopte. Ya la exposición de motivos de la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958 lo ponía de relieve cuando señalaba que “la necesaria presencia del Estado en todas las esferas de la vida social exige un procedimiento rápido, ágil y flexible, que permite dar satisfacción a las necesidades públicas, sin olvidar las garantías debidas al administrado, en cumplimiento de los principios consagrados en nuestras Leyes fundamentales”. En la actualidad, la doctrina administrativista resalta igualmente el fundamento constitucional de esta otra vertiente del procedimiento administrativo, que lo separa del proceso judicial3. La Constitución establece en su artículo 103.1 que la administración sirve con objetividad los intereses generales y se rige, entre otros principios, por el de eficacia. Así, la actuación conforme a procedimientos o “protocolos” estandarizados, que es una exigencia de racionalidad y eficacia en el funcionamiento de toda organización compleja, en el caso de la administración pública se convierte en un mandato con base constitucional4.

El principio del servicio objetivo a los intereses generales es el punto de conexión entre las dos vertientes del procedimiento administrativo5. Por una parte, impone que la formación de la voluntad de la administración se lleve a cabo a través de cauces formalizados que aseguren la racionalidad y razonabilidad de las decisiones y la eficacia de la actuación administrativa, pero, por otra parte, implica que, al mismo tiempo, en esos procedimientos se tienen que tomar en consideración todos los intereses involucrados, es decir, también los de los particulares afectados por la decisión que se va a adoptar y, en su caso, intereses supraindividuales de tipo colectivo y difuso6. El procedimiento administrativo se convierte así en un instrumento de integración de intereses y no solamente de garantía de éstos.

España cuenta con una larga tradición de codificación de los principios y reglas del procedimiento administrativo, que se inició con la Ley de 19 de octubre de 1889, por la que se ordenó que cada ministerio hiciese y publicase un reglamento de procedimiento administrativo para todas las dependencias del mismo, o uno por cada dependencia o grupo de ellas, sobre las bases establecidas en la propia ley, continuó con la ya citada y célebre Ley de procedimiento administrativo de 1958, se actualizó después de la Constitución de 1978 con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, y termina de momento con la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Cada una de estas leyes responde a una motivación principal fácilmente identificable. La Ley de 1889 buscaba dotar de regulación al procedimiento administrativo en un momento en que ésta no existía o era muy deficiente, combinando la previsión de unos principios y reglas comunes con la necesaria flexibilidad para adaptar esa regulación a las especialidades de cada sector de la administración pública. La Ley de 1958 intentaba corregir la excesiva dispersión que había producido la proliferación de procedimientos administrativos especiales regulados por reglamento y modernizar los principios y reglas comunes del procedimiento administrativo. La Ley 30/1992 respondía a la necesidad de adaptar la regulación del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo al nuevo contexto constitucional y de seguir avanzando en la mejora de las garantías de los administrados, en aspectos como el silencio administrativo. Finalmente, la Ley 39/2015 tiene como objetivo fundamental la integración de los medios electrónicos en el funcionamiento ordinario de la administración, superando la distinción que se había abierto a partir de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, entre dos regímenes jurídicos paralelos de tramitación del procedimiento administrativo, el tradicional en papel y el electrónico.

No es objeto de este trabajo el análisis crítico general de la Ley 39/2015, cuestión sobre la que existe suficiente bibliografía. La doctrina administrativista muestra un alto grado de coincidencia en la valoración negativa de la técnica empleada en la redacción de este texto legal (como igualmente lo mostró con respecto a la redacción original de la Ley 30/19927). De lo que se trata en estas páginas es de reflexionar sobre tres puntos concretos en los que hay motivos para sostener que la Ley 39/2015 ha descuidado la modernización del régimen jurídico del procedimiento administrativo: la determinación del ámbito de aplicación preceptiva de éste, las técnicas de integración de intereses supraindividuales en el procedimiento y los procedimientos administrativos relacionados con la presentación de declaraciones responsables y comunicaciones.