Читать книгу El control externo y fomento de la integridad: experiencias en la prevención de la corrupción - Mª Begoña Villaverde Gómez - Страница 4

La obra que el lector tiene en sus manos tiene su origen en el “I Premio Carlos G. Otero Díaz” que puso en marcha el Consello de Contas de Galicia en 2020, con el objeto de “promover la investigación en materias relacionadas con la prevención de la corrupción en las administraciones públicas”. Esta circunstancia podría ser una primera garantía del valor de los trabajos que recoge, pero la obra es mucho más, ya que no sólo contiene un análisis sobre materias relacionadas con la prevención de la corrupción, sino que el libro en sí mismo es una concreta medida de respuesta a este fenómeno.

Sin duda, una de las principales preocupaciones sociales de los españoles es la corrupción. Esta afirmación se repite sistemáticamente en el análisis de las encuestas realizadas por el CIS, y ni siquiera la situación actual, vinculada a la pandemia por la COVID-19 ha supuesto un cambio significativo en la negativa apreciación social de la corrupción, que, en las últimas encuestas en 2021 a las que hemos tenido acceso –las previas al 18 de mayo de 2021–, situaban a la corrupción política oscilando entre el cuarto y el quinto lugar de los problemas más importantes para España. En cuanto a la percepción de la corrupción, en el Índice de Percepción de la Corrupción 2020 (IPC-2020), publicado por Transparencia internacional el 28 de enero de 2021, España mantiene su puntuación (62/100) pero desciende en su posición en el ranking mundial.

Resulta imprescindible, pues, adoptar medidas dirigidas a corregir este tipo de conductas, medidas que tradicionalmente han tenido un carácter punitivo. Sin embargo, se ha percibido que los resultados por las sanciones penales –o meramente administrativas– son insuficientes, por lo que se viene apostando por alternativas no coercitivas, basadas en el fomento de las conductas éticas que impidan o moderen la reiteración de las conductas denominadas corruptas.

En consecuencia, se han desarrollado desde el ámbito internacional (OCDE, ONU, UE, etc.) políticas de buena gobernanza, en las que el desarrollo de marcos de integridad pública ha adquirido protagonismo, de tal manera que la llamada cultura de la integridad se convierte en la garantía de la efectividad de los controles formales. Para que estos resulten operativos, se formula como imprescindible un efectivo compromiso ético de cualquier organización pública con un sistema diseñado de modo integral para el conjunto de toda la institución.

En definitiva, se trata de aportar luz en una materia de máxima actualidad y en la que queda mucho por hacer y mucho por decir. En fechas recientes, Portugal aprobó su “Estrategia Nacional Anticorrupción 2020-2024” por Resolução do Conselho de Ministros nº. 37/2021, en la que se incluye la reforma del Conselho de Prevenção da Corrupção, o la Comunidad Autónoma de Andalucía, que crea su oficina anticorrupción en la Ley contra el Fraude y la Corrupción y Protección de la persona denunciante, aprobada el 9 de junio de 2021.

En el marco de las respuestas institucionales, se sitúa la atribución de competencias en materia de prevención de la corrupción el Consello de Contas de Galicia, desde 2015 (art. 5bis de su ley reguladora), encomendándose a este órgano de control externo, entre otras funciones, el “fomento de la conciencia y participación ciudadana a favor de la transparencia y el comportamiento ético en el sector público e impulso en el sector privado de mecanismos de autorregulación con la finalidad de evitar prácticas irregulares”, así como, dentro del ámbito público difundir conceptos esenciales de control interno, administración de riesgos y promoción de la integridad, así como de su relevancia en la gestión, con la finalidad de crear sistemas globales de integridad pública.

La convocatoria de este premio, que lleva el nombre del primer Conselleiro Maior del Consello de Contas de Galicia, D. Carlos G. Otero Díaz, cuya figura se recuerda en las primeras páginas de este libro, quiere contribuir a esta finalidad. Tal y como se recoge en las bases que convocan este premio, el Consello de Contas “tiene gran interés en promover la investigación en materias relacionadas con esta competencia y en conocer aquellas iniciativas de carácter científico que puedan contribuir al análisis de los temas propios de sus funciones de colaborar con las administraciones públicas en la implantación de sistemas de prevención y de manuales de gestión de riesgos de corrupción; de comprobar los sistemas de prevención que se pongan en marcha; de asesorar sobre los instrumentos normativos más adecuados para prevenir la corrupción; y de fomentar en la sociedad civil y, particularmente, en el ámbito empresarial, la transparencia y el comportamiento ético en sus relaciones con el sector público. Una de las formas de contribuir a este objetivo consiste en emplear instrumentos que incentiven la elaboración de trabajos relacionados con la prevención de la corrupción en el sector público, en sus diversas vertientes, como son los premios de investigación”.

De la primera convocatoria de este premio nace esta obra, que pretende, pues, invitar a la reflexión no sólo de las administraciones públicas en el desarrollo de los marcos de integridad institucional sino también interpelar a la sociedad en su conjunto, de la mano de un elenco de profesionales de diversa filiación que ofrecen una perspectiva multidisciplinar en el análisis de distintas materias relacionadas con la prevención de la corrupción. Perspectiva esta que no puede resultar más enriquecedora y que permite presentar tres bloques bien diferenciados.

El libro comienza, como no podía ser de otra manera, con un merecido recuerdo a Carlos G. Otero Díaz, en el que se recuerda su buen hacer como profesor universitario, primero, y como servidor público después, a través de las palabras de dos compañeros no sólo en sus tareas universitarias, sino que posteriormente –pero en distintos momentos– han seguido sus pasos formado parte del Consello de Contas de Galicia en el que tanto empeño puso el profesor Otero Díaz para que sea la institución altamente reconocida en que se ha convertido.

Tras estas primeras páginas, abre las aportaciones de carácter científico el trabajo galardonado en la primera convocatoria de este “Premio Carlos G. Otero Díaz”, que lleva por título “Investigaciones administrativas antifraude en las administraciones públicas: buenas prácticas y seguimiento de responsabilidades y recomendaciones”, en el que su autor, JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AJENJO, realiza un excelente y exhaustivo análisis de la dicotomía investigación administrativa o controles administrativos en cuanto mecanismos para dar respuesta a la corrupción, a través de la exposición de las fases en que se deben desarrollar a través del modelo de la OLAF, completando, en una segunda parte del trabajo, su examen con un minucioso tratamiento de la protección de los derechos fundamentales en el marco de las investigaciones administrativas, con referencias a la extensión de la protección constitucional del domicilio o los conflictos con los secretos de las comunicaciones y el secreto profesional de los abogados. Se pone de manifiesto, como bien señala FERNÁNDEZ AJENJO, que “el iter administrativo debe conjugar la eficacia en la defensa de los intereses financieros públicos y la garantía de los derechos fundamentales de los investigados”.

Seguidamente, ARIAS RODRÍGUEZ, uno de los destacados miembros del tribunal que otorgó el premio, nos ofrece con su “2020. Crónica poliédrica de un año de prevención de la corrupción” un recorrido por las muchas y buenas alternativas que se están desarrollando como respuesta a la corrupción: la elaboración de los índices de percepción de la Corrupción por Transparencia Internacional, las medidas en materia de conflictos de interés –en particular en el marco de la contratación, los avances en materia de códigos éticos, el análisis de riesgos y los avances en materia de instrumentos de compliance; todos ellos buenos ejemplos de esta realidad que toma cada vez una forma más definida.

Sirve este trabajo de frontispicio del segundo bloque de aportaciones, que vienen realizadas desde el propio Consello de Contas de Galicia. Auditores con experiencia práctica en el desarrollo de las funciones de la prevención de la corrupción que esta institución ha puesto en marcha en los últimos años nos trasmiten los primeros resultados del trabajo realizado.

SANTANA SUÁREZ nos sitúa inicialmente ante el contraste entre los programas de integridad y los programas de cumplimiento, que a pesar de sus diferencias, presentan como elemento común la construcción de “sistemas preventivos sólidos que eviten el delito o las malas prácticas, pues en ambos casos se daña la imagen o reputación institucional”, para a continuación exponer modelos alternativos que permiten el desarrollo de programas de cumplimiento y que permiten su abordaje desde la perspectiva de la actividad de auditoría, como el llamado Modelo COSO. Y es este marco, con la metodología incorporada en las guías para las normas de control interno del sector público elaboradas por INTOSAI, el que se orienta la labor del Consello de Contas, cuyos primeros resultados –y el camino para alcanzarlos– en la Administración autonómica se desmenuza con gran claridad a lo largo de las siguientes páginas.

Tras esta excelente explicación de la estrategia seguida por el Consello de Contas y sus herramientas metodológicas toma el relevo MORÁN MÉNDEZ para situar el foco en la gestión de riesgos, como elemento básico de cualquier política de integridad pública, tal como acertadamente señala el autor. En este trabajo nos situamos ante la metodología que desarrolla el Consello de Contas en materia de administración de riesgos y un catálogo de los principales riesgos del sector público, que pueden servir para las entidades públicas para abordar la imprescindible evolución de los sistemas de control interno de las entidades públicas españolas. No en vano, se apunta en las conclusiones un modelo basado en la gestión de riesgos “permiten reflexionar, de forma colectiva, sobre las propias vulnerabilidades, mejorando el conocimiento en la organización. En segundo lugar, sensibilizan sobre la importancia de identificar y gestionar adecuadamente los riesgos corrupción, incrementando la integridad. En tercer lugar, seleccionan las mejores medidas de protección para prevenir y mitigar los riesgos, asegurando una gestión más eficaz”.

En la misma línea, afrontando un sector más específico, pero de enorme interés práctico como es el de la contratación pública, GARCÍA GARRIDO afronta el análisis de la transparencia como medida esencial para la prevención del fraude en la contratación pública. Los resultados obtenidos por el Consello de Contas en un previo estudio permiten a la autora poner de manifiesto no sólo que “la publicación de normas no basta por sí sola para lograr la transparencia. Las obligaciones impuestas tienen que venir acompañadas de la adopción de medidas de gestión y de la implementación de herramientas tecnológicas que favorezcan su cumplimiento”, sino también ofrecer propuestas que permitan una mejora significativa de la gestión de la actividad pública contractual.

Por último, tres autoras abordan con enorme solvencia dos temas específicos, de enorme y constante actualidad, en los tres trabajos que cierran esta obra, como son los fondos Next Generation y el compliance.

En primer lugar, IGLESIAS REY nos ofrece una magnífica reflexión sobre “La necesaria transparencia, integridad y el control preventivo de riesgos en la gestión de los fondos europeos COVID”. Sin duda, estamos ante uno de los mayores retos de las administraciones españolas en los próximos años, y, tal como señala la autora “nos jugamos mucho como país”, afirmando, acertadamente, que “es ahora más que nunca en este nuevo contexto de recuperación de la situación de crisis sanitaria, el momento en el que la integridad institucional y la gestión preventiva de riesgos se muestran como una tarea esencial si realmente las administraciones quieren perseguir una mejora, en términos de eficiencia y eficacia y principio de mejora continua”. Y la evaluación de riesgos y su control preventivo, como se analiza en el trabajo, adquieren protagonismo, demandando simplicidad y coordinación, en los que la cultura preventiva tiene mucho que decir.

En segundo lugar, se examina el compliance en el sector público y la responsabilidad penal de las sociedades mercantiles públicas por dos de los miembros del jurado del premio Carlos G. Otero Díaz, que reflejan el alto conocimiento de las medidas anti-corrupción que se están implantando en la actualidad y los problemas que llevan asociados.

Desde una perspectiva administrativa, CAMPOS ACUÑA, acreditada especialista en esta materia, nos lleva de la mano para acercarnos al “Compliance en el sector público: una técnica innovadora para prevenir y luchar contra la corrupción”. Tras situarnos en el contexto internacional que desarrolla este instrumento dentro de los marcos éticos, con el análisis conceptual y normativo que le da forma, se examina su configuración en nuestro país. Y recordando, además, la existencia de numerosos órganos de control, que requerirían de una mejor configuración legal y de sus atribuciones, para evitar distorsiones y duplicidades en su actuación, lo que contribuiría también al adecuado desarrollo de la figura del compliance, que tiene mucho que ofrecer, en cuanto “Las leyes tienen un alcance limitado a la hora de garantizar que la conducta de las organizaciones e instituciones, y de sus miembros, sea la correcta”, ya que una mala conducta obedece no sólo a un vacío o insuficiencia legal, sino a factores externos que los programas de cumplimiento pueden corregir.

El cierre de la obra corresponde a VALEIJE ÁLVAREZ, que nos plantea varias cuestiones controvertidas sobre la responsabilidad penal de las sociedades mercantiles públicas que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés general, en los términos establecidos en el art. 31quinquies CP, que van desde la enorme dificultad de delimitar el perímetro subjetivo de la responsabilidad corporativa, esto es, determinar cuando la conducta infractora es imputable a una sociedad mercantil pública que ejecute políticas públicas o preste servicios de interés general hasta la delimitación de los delitos, cuyo catálogo aparentemente cerrado, es en la actualidad objeto de identificación y de un posterior pronóstico de riesgos en los distintos protocolos o programas de cumplimiento que se elaboran. Finalmente, se sitúa el foco en las dificultades probatorias que surgen a la hora de aplicar los distintos elementos de este tipo de delitos y, como muy bien señala la autora, especialmente a la hora de determinar a qué sujetos alcanzan y el papel que debe atribuirse al modelo de prevención de delitos que haya diseñado la entidad pública. Un excelente trabajo que incita al debate, poniendo de relieve la necesidad de un debate continuado, sereno, que permita avanzar en la delimitación de la responsabilidad penal de las sociedades mercantiles públicas.

Sin duda, la obra invita a la lectura sosegada y a la reflexión. Más allá de cumplir con las obligaciones legales impuestas al Consello de Contas, la contribución que se quiere realizar al fomento de las políticas de integridad pública guarda estrecha relación con la esencia misma de esta institución y con el propio Carlos G. Otero Díaz, que encarna a la perfección esta simbiosis entre las distintas competencias atribuidas a nuestro órgano de control externo gallego. No en vano, el que fue primer Conselleiro Maior había reclamado en sus primeras intervenciones que la institución se guiase por los principios de transparencia, imparcialidad y colaboración con las entidades fiscalizadas, reclamando para el órgano competencias sobre la investigación social del fraude y la corrupción.

No quisiera terminar sin agradecer a todos los participantes en este libro su buena acogida a participar en este proyecto, contribuyendo con sus aportaciones a un magnífico resultado final que será de enorme ayuda tanto a los estudiosos de la materia como a aquellos que deban llevarla a la práctica.

María Begoña Villaverde Gómez

Conselleira del Consello de Contas de Galicia.

Profesora titular de Derecho Financiero y Tributario.

Universidade de Santiago de Compostela.