Читать книгу El control externo y fomento de la integridad: experiencias en la prevención de la corrupción - Mª Begoña Villaverde Gómez - Страница 5

José Antonio Redondo López

Conselleiro Maior

Consello de Contas de Galicia.

Carlos Otero presidió el Consello de Contas de Galicia desde el 28 de febrero de 1991 hasta el 21 de julio del 2001 realizando una extraordinaria labor en su primera andadura. Por ello, quisiera, en nombre de la Institución, rendir tributo y reconocimiento a quien fue un gran Conselleiro Maior. Su nombre permanece y permanecerá ligado de manera indeleble a la esencia y a la historia del Consello de Contas y su memoria siempre será referente y estará presente entre nosotros.

Carlos Otero Díaz, nació en 1931 en la parroquia de San Fiz de Asma, en el municipio de Chantada (Lugo). Realizó sus estudios de derecho en Madrid hasta que obtuvo por oposición la cátedra de Economía Política, Hacienda Pública y Derecho Fiscal en la Universidad de Santiago de Compostela en 1966.

Tras las primeras elecciones autonómicas gallegas en 1982 se incorpora a la política como consejero de Economía en el Gobierno formado por Xerardo Fernández Albor en 1982. En 1986 volvería a retomar sus responsabilidades también en el gobierno de Fernández Albor.

En la década de los noventa, el Parlamento gallego le nombró para dirigir el primer Consello de Contas (Tribunal de Cuentas) autonómico. También ocupó la presidencia de la Fundación Alfredo Brañas, y, como profesor emérito, la Universidad de Santiago le otorgó su medalla de oro.

Tal como se recoge en la necrológica que le dedico Carlos Hermida en El País “Carlos Otero Díaz, economista, catedrático y ex consejero de la Xunta”. Hombre discreto y un tanto solitario, se había granjeado el cariño de casi todos los que le trataron en el mundo académico o en el de la política, incluidos los que defendían posiciones ideológicas muy alejadas de las suyas. Era un hombre extraordinariamente cálido en el trato, casi paternal, con un sentido del humor muy propio de su tierra y que, sin renunciar a sus simpatías políticas, demostró en numerosas ocasiones su independencia de criterio1.

Carlos Otero fue el artífice de la creación de los estudios de Economía en la Universidad de Santiago. En el año 1967 se le nombró decano comisario, y tal como recordaba Fabián Estapé en los Encuentros de Ética Pública y Control Externo organizados por el Consello de Contas en 19982, reunió a un grupo de prestigiosos profesores de Economía procedentes de toda España, para articular los primeros mimbres de nuestra Facultad; sin medios, sin docentes y, lo que sería una constante a lo largo de más de una década, sin edificio propio. Su férrea voluntad y su ilusión permitió que se iniciase la primera promoción en el curso 1967-1968.

Mi contacto personal con el Profesor Carlos Otro, comienza en octubre de 1969 al iniciar los estudios de Ciencias, Políticas Económicas y Comerciales –tal era la denominación de la carrera en aquellos años– en la Universidad de Santiago. En aquel momento, como señalé anteriormente, la Facultad carecía de edificio propio –la facultad errante se llegó a denominar–, y comenzamos el curso en unos pabellones conocidos como Burgo de las Naciones creados para acoger a los peregrinos del Xacobeo de 1965 y que se convirtieron en el primer parador de Santiago y en el hotel más grande del mundo, con 4.000 plazas, formado por 47 pabellones de estructura metálica y tejados de uralita a dos aguas. El encargado de diseñar este proyecto fue el arquitecto Julio Cano Lasso, quien también creó el planeamiento del cercano barrio de Vite y, dos décadas más tarde, el Auditorio de Galicia, a la vez que dirigió la transformación del Hospital Real de Santiago en el actual Hostal dos Reis Católicos.

En este icónico espacio, en el que se interrumpían las clases cuando la lluvia arreciaba y era imposible oír la exposición del profesor, siendo decano en funciones, Carlos Otero Díaz nos impartió la asignatura de Introducción a la Economía. El temario de la disciplina abarcaba tan amplio compendio de materias que serían suficientes para completar la licenciatura: Microeconomía, Macroeconomía, Historia del Pensamiento Económico, Hacienda Pública, Desarrollo Económico; etc. Debo reconocer que me asombraba como un Catedrático de la Facultad de Derecho se desenvolvía con tanta soltura en medio de curvas de crecimiento, primeras y segundas derivadas, isocuantas, puntos de equilibrio; más propias de un matemático que de un experto en hacienda pública.

Su proximidad como profesor le hacía especialmente destacable en aquellos momentos en los que un catedrático estaba en un universo inalcanzable para un insignificante alumno. Recuerdo los momentos en que abría el bloc de fichas y, aleatoriamente, llamaba a un alumno para preguntarle algo relacionado con el tema que estaba explicando: –“Juan Diego Sáenz Tejada, veo que Usted es de Plasencia; por cierto, este año estuve en su preciosa ciudad……”–; al final, su pregunta se había convertido en una descripción detallada de su viaje, para tranquilidad de mi amigo y compañero.

En tercero de carrera lo volví a reencontrar en la asignatura de Hacienda Pública, en otro icónico espacio: Fonseca. En aquellas aulas, llenas de tradición y restos de probetas de laboratorio –el inquilino anterior había sido la Facultad de Farmacia–, fui testigo del dominio de su especialidad y engrandecieron aún más mi admiración por su personalidad, próxima y dispuesta a colaborar en tiempos turbulentos; sin protagonismos y siempre con generosidad.

En este libro, necesariamente, tengo que hacer referencia a la importante labor que Carlos Otero realizó como primer Conselleiro Maior del Consello de Contas de Galicia; trabajo desarrollado con la profesionalidad, iniciativa y entusiasmo que le eran propios, construyendo unas bases sólidas del Consello de Contas. Además, abordó este proyecto con la brillantez que le caracterizaba y supo darle la relevancia que como órgano estatutario le corresponde.

La elección de Carlos Otero como primer Conselleiro Maior del Consello de Contas de Galicia, sin lugar a dudas, fue un acierto. Nadie mejor que él comprendía la importancia de la Institución. Como nos recordaba en las Jornadas de Ética: “desde hace más de un cuarto de siglo se viene produciendo un ascenso de la contabilidad como ciencia teórica y los estudiosos de la disciplina tratan de remontar el viejo marco de la fiscalización como ajuste a la norma jurídica y la regularidad financiera, buscando nuevas proyecciones en la moderna gestión y control”.

Su visión de la importancia de los órganos de control externo coincide plenamente con la de su homónimo y primer presidente del Tribunal de Cuentas José María Fernández Pirla que en su discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias Económicas e Financieras de España pronunciado el 16 de noviembre de 19833, señala que “La jurisdicción contable nació con el Tribunal de Cuentas”. Tal como recoge: “La complejidad de la economía, su expansión y la penetración del sector público en la misma, contribuyeron al nacimiento de un Derecho Contable para entender que en etapas anteriores, por su menor interés social, no merecían ser consideradas en forma específica por el ordenamiento jurídico”.

El profesor Carlos Otero supo también adelantarse a las inquietudes actuales de la sociedad sobre la pandemia de la corrupción; además, en tiempos en que los órganos de control centraban sus esfuerzos en el control de la legalidad, puso su atención en la importancia de potenciar los trabajos en el control de la economía, eficacia y eficiencia. Conceptos esenciales para la buena gestión de los recursos públicos y no siempre entendidos de forma precisa. La legalidad es el mínimo vital del Estado de derecho, pero no garantiza siempre el uso óptimo de los recursos. La batalla del porvenir en cuestiones de control se librará sobre el campo más innovador, más imaginativo, más operativo y sustancial del control de eficacia, eficiencia y economía. El mejor Estado no es el que gasta más o menos, sino el que, cumpliendo todos los fines, lo hace con el mínimo coste o, lo que es igual, con el mínimo sacrificio para la sociedad.

Ya en el año 19924, Carlos Otero avanzaba que el año 2015 sería el eje de la reforma de la actual ley del Consello de Contas al introducir las competencias en el ámbito de la prevención de la corrupción. Como señalaba: “El abuso en el ejercicio legítimo del poder público, lo que se dio en llamar genéricamente corrupción, la aparición de la violencia sutil y subrepticia bajo la cobertura de técnicas avanzadísimas de manipulación constituyen una lamentable realidad de nuestro tiempo. Y es de tal magnitud que pueden conducir a la demolición de la actual forma de Estado y del ordenamiento jurídico. En este terreno, solamente una profunda reconstrucción moral de las personas y de las instituciones puede roturar el camino de cara a una conciencia ética superior, como puso de manifiesto Antígona en la conocida tragedia griega”.

Diez años después, el Parlamento de Galicia, dando respuesta a una demanda social generalizada para luchar contra la corrupción, modifica, entre otras, la ley del Consello de Contas de Galicia, asumiendo nuestra Institución una nueva función de prevención de la corrupción. Novedosa, pero a la vez complementaria a la competencia fiscalizadora de las cuentas del sector público autonómico.

Tomando como inspiración el modelo portugués, que en el seno de su Tribunal de Cuentas creó un Consejo de Prevención de la Corrupción, Galicia se sitúa cómo pionera en la atribución de esta nueva competencia a un órgano de control externo, a diferencia de otras comunidades autónomas que optan por crear agencias específicas. Galicia escoge aprovechar la experiencia del órgano de control externo en su conocimiento de la Administración Pública gallega de más de 25 años, y evita crear entes ad hoc y posibles duplicidades y disfunciones no deseadas.

En este sentido, los resultados de los trabajos de auditoría son la mejor fuente posible para promover medidas efectivas de prevención de la corrupción, estando muchas de ellas ya implícitas en las recomendaciones efectuadas por el Consello de Contas en sus informes. La relación entre la función tradicional de fiscalización del Consello de Contas y la nueva función de prevención es intensa y con muchos puntos de conexión.

Se convierte el legislador autonómico en pionero en España tomando esta dirección, en mi modesta opinión, acertada y llena de recorrido y valor añadido. El papel que asume el Consello de Contas se puede resumir en las siguientes actuaciones:

– Colaborar con las Administraciones Públicas gallegas en la elaboración de sus sistemas de prevención de la corrupción para, una vez implantados, poder revisarlos y proponer mejoras que reduzcan las posibilidades de prácticas corruptas.

– Asesorar al Parlamento, a la administración autonómica y a las administraciones locales sobre instrumentos de prevención de la corrupción, y

– Fomentar la conciencia y participación ciudadana a favor de la transparencia y el comportamiento ético en el sector público.

Pues bien, el desarrollo de esta nueva función supuso un enorme esfuerzo por parte del personal del Consello para poder dotarla de entidad partiendo de cero, y luego de la aprobación del nuevo Reglamento de régimen interior de la Institución en 2017.

Desde de una estrategia definida previamente para colaborar con las AAPP en el establecimiento de una estructura de integridad, se iniciaron los trabajos en este campo a través de las siguientes etapas:

En primer lugar, el diagnóstico de los sistemas de control interno a través de su evaluación, yendo más allá de su concepción tradicional y poniendo énfasis en el diseño de procesos formales para el cumplimiento de los objetivos institucionales, la prevención de riesgos y el establecimiento de entornos propicios para la ética y la integridad en el manejo de los fondos públicos.

Fruto de esta primera etapa el Pleno de la Institución aprobó el “Diagnóstico sobre los sistemas de control interno y estrategia de la prevención de riesgos de la corrupción en la Administración General de la Xunta de Galicia”, documento que servirá de base para la elaboración de los planes de prevención propios de la Xunta.

Junto con este diagnóstico, también se aprobó el Informe sobre la evaluación de la transparencia en la actividad contractual de las entidades instrumentales de la Comunidad Autónoma, con una clara vocación de visualizar aquellos aspectos que, en el ámbito de la contratación, son especialmente sensibles.

En segundo lugar, se confeccionaron dos documentos técnicos sobre la metodología para la administración de riesgos y un catálogo de riesgos por áreas, con la finalidad de servir de herramienta para formular las preguntas idóneas y obtener las mejores respuestas posibles, así como para sensibilizar a las entidades del sector público sobre la importancia de identificar y gestionar adecuadamente los riesgos de integridad y corrupción a los que se enfrentan.

La tercera fase, consistente en ayudar a la elaboración de programas de integridad y planes de prevención ya se ha iniciado, buscando la complicidad de las administraciones para su autorregulación en esta materia, otorgando más legitimidad y ofreciendo menos resistencia a la aprobación de los planes.

En esta etapa se propone que las entidades aprueben, de manera central, un programa de integridad institucional que incluya los elementos fundamentales de un buen sistema de prevención de la corrupción, como son, el código ético, el canal de denuncias y la creación de un órgano responsable de cumplimiento que sea independiente. Estos aspectos también se contienen en el Diagnóstico al que antes me referí.

Quiero hacer mención especial a lo que considero un éxito del Consello de Contas producto de su trabajo y esfuerzo en desarrollar su nueva función de prevención de la corrupción: El Consello de la Xunta aprobó recientemente su primer programa marco de integridad y prevención de riesgos de gestión. Es la primera comunidad autónoma que además de establecer un instrumento global de fortalecimiento de los sistemas de integridad, recoge en el programa un sistema de gestión de riesgos, todo ello basado, de forma sustancial, en las recomendaciones del documento de diagnóstico elaborado por el Consello de Contas al que antes me referí.

Simultáneamente a estas actuaciones, estamos trabajando en el encargo parlamentario de fomentar y concienciar a la sociedad de la importancia de la ética en las relaciones entre los agentes privados y la administración. De hecho, coincidiendo con la celebración de la Semana de la Administración Abierta, se presentó, en un acto conjunto del Consello de Contas y la Xunta de Galicia, el material didáctico sobre la cultura de la integridad y el comportamiento ético de la sociedad civil en sus relaciones con los poderes públicos, que se incluirá en materias de determinados cursos de la ESO y Bachillerato.

Este material educativo tiene su origen en el acuerdo de colaboración firmado con la Consellería de Educación al que me referí anteriormente, y tiene como objetivo promover y difundir el comportamiento ético y la integridad en la sociedad, formando a la juventud a través de la enseñanza para difundir las normas y los estándares de integridad en toda la sociedad.

Preparado por el Consello de Contas y la colaboración de la Consellería de Educación, este material didáctico se impartirá por los profesores de los centros, incluyéndose previsiblemente en determinadas materias de educación secundaria y bachillerato, tales como Valores Democráticos Europeos, Economía y Economía de la Empresa.

Y no podemos olvidar que el Consello de Contas debe tener un papel protagonista y ejemplificador en este ámbito, y así lo hizo, aprobando su código ético, poniendo en funcionamiento un canal de denuncias que serán resueltas por el comité de ética del que forman parte personas ajenas a la Institución, y aprobando en próximas fechas, su propio plan de prevención de riesgos.

Como se puede ver, iniciamos un nuevo camino, con una hoja de ruta definida y con la máxima ilusión y responsabilidad en esta nueva función asignada por esta Cámara, pero esta nueva función de prevención no debe hacernos olvidar la importancia de nuestra tradicional competencia, la fiscalización, tratando de adaptar nuestros informes a lo que reclama la sociedad, haciéndolos sencillos, claros e inteligibles para la ciudadanía, y apartando esa imagen de literatura gris.

A lo largo de su andadura, el Consello de Contas abordó en sus trabajos distintos retos para dar respuesta a los desafíos que, en cada momento, exigían las distintas formas de gestión pública y las diversas circunstancias económicas, en particular en situaciones de crisis, con fenómenos como las fórmulas de colaboración público-privada, el cambio tecnológico, la sostenibilidad financiera o el control de eficiencia en el uso de los recursos públicos.

Nadie cuestiona que sus trabajos alertaron de deficiencias en la gestión pública y además adelantaron aspectos relevantes de las organizaciones públicas que la crisis económica obligó a considerar y asumir.

En los últimos años también se consiguió una mejora muy relevante en el cumplimiento del deber de rendición de cuentas de las entidades locales con una medida pionera adoptada por la Administración autonómica, que establece la rendición de cuentas como requisito para la concesión de ayudas financiadas con fondos propios de la Comunidad Autónoma de Galicia y además se consiguió que esta rendición fuera telemática.

Otro de los objetivos que tiene el Consello de Contas, tal y como se recoge en su Plan estratégico, es fomentar la realización de fiscalizaciones operativas que permitan conocer la consecución de los objetivos previstos en la ejecución de determinadas políticas públicas. En particular, respecto de la gestión de áreas que preocupan a la ciudadanía como son la sanidad, la educación y los servicios sociales, así como el gasto dedicado a las infraestructuras y a su financiación. Asimismo, se pretende que las fiscalizaciones pongan el foco en las principales áreas de riesgo, con la revisión sistemática de la contratación y de las subvenciones públicas, así como de las áreas de gasto con un mayor volumen de irregularidades.

Y no podemos olvidar nuestro futuro inmediato: la fiscalización de los denominados fondos COVID. Prácticamente todos los OCEX tenemos programadas actuaciones para su auditoría y recientemente, en la Comisión de Coordinación con el Tribunal de Cuentas, todas estas instituciones acordamos resaltar nuestro papel como garantes de la integridad de los fondos públicos y de la transparencia, y velar por la idónea gestión del gran volumen de recursos que van a gestionar las administraciones, así como verificar la forma en que se ha invertido ese dinero.

Como Conselleiro Maior del Consello de Contas de Galicia deseo que el libro, en el que se recogen el trabajo premiado en la primera edición de este premio, sirva de homenaje a quién sembró la semilla que se convirtió en un árbol frondoso, de hondas raíces de profesionalidad, ética, independencia y buen trabajo, y bajo cuya sombra se cobija que los recursos públicos de Galicia se utilicen con los principios de economía, eficacia y eficiencia; tal como defendía Carlos Otero.

1.HERMIDA, C.: “Carlos Otero Díaz, economista, catedrático y ex consejero de la Xunta”. El País, 22 de Marzo de 2005.

2.ESTAPË, F.: Ética Pública y Control Externo, Ed. Consello de Contas. Santiago de Compostela. 1998.

3.FERNÁNDEZ PIRLA, J. Mª: El hecho contable y el derecho. Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras. 1983.

4.OTERO DÍAZ, C.: “Natureza e funcións dos Tribunais de Contas”. Revista Galega de Economía, vol. 1, nº. 2 (1992): pág. 9-16.